<<
>>

Нормативно-правові чинники та їх вплив на детермінацію злочинів, пов’язаних із незаконним використанням бюджетних коштів у Збройних Силах України

Недоліки правового регулювання економічних відносин традиційно відносяться кримінологами до провідних чинників детермінації злочинів економічної спрямованості [57, с. 156]. Як зазначає А.

М. Бойко, в нашій країні не вдалося повною мірою сформувати законодавство на виважених, справедливих і раціональних засадах. Різноспрямованість регламентації господарських відносин, неузгодженість приватних інтересів із суспільними створили додаткові перешкоди для прогресивного економічного розвитку, натомість, посприяли виникненню зловживань і зростанню економічної злочинності [14, с. 296, 297].

Для кращого сприйняття і дотримання логіки подальшого викладення матеріалу пропонуємо класифікувати нормативно-правові чинники, що зумовлюють вчинення злочинів бюджетної спрямованості у воєнній сфері, за галуззю законодавства, в якій вони діють. Звідси можна вирізнити криміногенні чинники (а) бюджетного, (б) податкового, (в) кримінального, (г) адміністративного законодавства, (д) законодавства у сфері запобігання злочинності, (е) законодавства у сфері реформування підприємств ОПК.

У галузі бюджетного законодавства незаконному використанню державних фінансів у цілому сприяють зарегульованість бюджетного процесу і пов’язані із цим прогалини законодавства, неоднозначність правових норм та нестабільність законодавчої бази. Зарегульованість бюджетного процесу полягає у неузгодженості бюджетного законодавства з кодифікованими галузевими законами, а також у великій кількості підзаконних нормативних актів, у тому числі відомчих і міжвідомчих. Все це ускладнює бюджетний процес, породжує правові колізії, не забезпечує закони та інші нормативно-правові акти дієвими

механізмами реалізації і контролю [55, с. 181].

У ст. 116 БК України надано визначення поняттю «бюджетне правопорушення». Під ним розуміється порушення учасником бюджетного процесу встановлених бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання [21].

Однак законодавець не вирішив низку проблем, зокрема:

- чітко не сформульовані ознаки бюджетного правопорушення ускладнюють розмежування зі схожими правопорушеннями;

- у законодавчому визначенні відсутні обов’язкові елементи складу бюджетного правопорушення, такі як об’єктивна сторона, форма вини, ознаки суб’єкта та ін.;

- в БК України не визначено єдиної системи бюджетних правопорушень і, відповідно, не передбачено конкретних санкцій за кожне з них;

- в БК України відсутні систематизовані правила провадження у справах про бюджетні правопорушення [191].

Окрім цього, як зазначалося у попередньому розділі дисертації, у чинному законодавстві України відсутній вичерпний перелік діянь, віднесених до незаконного використанням бюджетних коштів. У ст. 119 БК України вказується лише три різновиди порушень, які є нецільовим використанням бюджетних коштів. У межах даних порушень залишається невизначеним перелік дій службових осіб-розпорядників чи одержувачів бюджетних коштів, які підпадають під нецільове використанням таких коштів.

Вагомим чинником, що впливає на детермінацію незаконного використання бюджетних коштів у ЗС України, є неповне й недосконале правове регулювання управління державними фінансами, а також діяльністю з організації та здійснення фінансового контролю за виконанням бюджетних програм. Досі на рівні законопроектів залишаються закони України: «Про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення» та «Про громадський контроль за використанням коштів Державного та місцевих бюджетів».

Низька якість нормативно-правової бази негативно впливає на ступінь урегульованості питань, пов’язаних із виконанням бюджетних програм, диференціацією відповідальності за фінансові порушення, нормативно-методологічним забезпеченням оцінювання ефективності використання бюджетних коштів у ЗС України. Як зазначає В. Ю. Трайтлі, однією з найбільших проблем при здійсненні аудиту ефективності виконання бюджетних програм залишається відсутність єдиного та комплексного методичного забезпечення державного аудиту виконання бюджетних програм в Україні (ДФАВБП), яке повинно охоплювати нормативно-правові акти щодо легітимності ДФАВБП, методики і процедури його здійснення, використання результатів оцінювання [190].

Розроблені Держфінінспекцією (ГоловКРУ) у 2005 р. Методичні рекомендації № 444 щодо перевірки органами державної контрольно-ревізійної служби ефективності виконання бюджетних

програм від 15 грудня 2005 р. [114] - це перша і, на жаль, єдина спроба створення нормативно-методичної бази ДФАВБП. Методичні

рекомендації № 444 мають статус відомчого нормативно-правового акта і не позбавлені низки недоліків. Насамперед потребує правової регламентації питання щодо визначення критеріїв оцінки виконання бюджетних програм та використання бюджетних коштів у ЗС України. Відсутні також розрахунки нормативних показників ефективності використання бюджетних коштів за державними цільовими програмами. Нерозробленість нормативних (базових) показників ускладнює

обчислення показників результативності досягнення цілей бюджетних програм, оцінку їх соціального ефекту. Відповідно до Методичних рекомендацій державні аудитори Держфінінспекції при проведенні

ДФАВБП обирають методи і процедури, які відповідають конкретним обставинам. Однак визначення та характеристика цих методів відсутня як в Методичних рекомендаціях, так й в інших нормативно-правових актах [190].

Недосконалою залишається нормативна регламентація бюджетного контролю і повноважень органів державного фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Серед іншого, це пов’язано з відсутністю правових норм, що визначають право контролюючого суб’єкта на вжиття заходів примусу. До того ж чинне законодавство не містить приписів щодо можливості Держфінінспекції обирати методи контролю з економічними наслідками, такі як: аудит, фінансовий аудит виконання місцевих бюджетів та ін. Указані методи застосовуються у бюджетному процесі органами, уповноваженими БК України. Наведене свідчить про недосконалість низки статей БК України, де закріплюється методологічна система бюджетного контролю (статті 58, 80, 113) [28]. Як приклад, можна навести положення, згідно з яким аудит ефективності виконання бюджетних програм, за якими фінансуються ЗС України, не забезпечений контролем за результатами цих перевірок, що робить їх суто формальними заходами.

Про це свідчить відсутність у структурі річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України інформації, яка стосується результатів аудиторських перевірок бюджетних програм [28].

Яскравим прикладом великої кількості недоліків правого регулювання та наявності корупційних ризиків, що широко використовувалися для службових зловживань у ЗС України, можна назвати чинний понад десять останніх років Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» від 22 лютого 2000 р. Серед його недоліків експерти назвали:

- наявність 40 виключень із законодавства;

- можливість взяття участі у конкурсних торгах родичами їх членів;

- участь у тендерах тих осіб, які навіть заплатили штраф за

порушення порядку їх проведення;

- присутність під час розкриття тендерних пропозицій лише журналістів;

- право фірм-посередників, що виграли тендери, наймати субпідрядників для виконання укладених договорів;

- можливість покращення умов угоди навіть після її підписання;

- закупівля державними підприємствами, установами та організаціями, включаючи суб’єктів, підпорядкованих МО України, товарів та послуг за цінами, завищеними у середньому у три рази;

- право замовника не інформувати про подальшу долю проведеного тендера;

- тіньовий характер здійснення 90 % тендерів із боку природних монополій та постачальників комунальних послуг;

- нечітка законодавча вимога про обов’язок монополій щоквартально звітувати про закупівлі;

- десятикратне збільшення додаткових будівельних робіт порівняно з умовами первісного тендерного договору [43].

У квітні 2014 р. під впливом МВФ було прийнято Закон України «Про здійснення державних закупівель» [136], яким частина вказаних криміногенних недоліків усунуто. Однак наразі залишилося чимало нормативно-правових прогалин й колізій, що полегшують незаконне використання бюджетних коштів за різними напрямами діяльності МО України [4]. Зокрема, МО України не може бути учасником конкурсних торгів по закупівлі товарів, робіт і послуг для потреб ЗС України, а тому змушене укладати контракти із фірмамами-посередниками, які продовжують працювати на ринку державних закупівель.

У результаті, відбувається укладання договорів за завищеними цінами, що створює умови для заволодіння різницею у ціні на товари, роботи і послуги.

Недофінансуванню потреб української армії сприяє нормативно - правовий чинник, пов’язаний із відсутністю прямої законодавчої норми про мінімальний щорічний обсяг державного фінансування сфери оборони, хоча така норма існувала раніше у Законі України «Про оборону України» і передбачала фінансування на рівні не меншому 3 % від запланованого обсягу ВВП [139].

Нормативно-правові чинники у галузі податкового законодавства призводять до існування специфічного правового поля, що сприяє тінізації української економіки та приховуванню злочинних доходів розпорядників та одержувачів бюджетних коштів у воєнній сфері. В Україні поки що відсутня законодавча вимога щодо обов’язкового декларування громадянами своїх доходів, за виключенням окремих випадків, закріплених законодавством. За результатами емпіричного дослідження, незаконне використання бюджетних коштів поширене у діяльності усіх розпорядників бюджетних коштів ЗС України. За умови введення обов’язкового декларування майна та інших активів військовослужбовцям старшого та вищого офіцерського складу, які контролюють великі фінансові потоки у воєнній сфері, буде складніше приховувати незаконні доходи, отримані шляхом порушення бюджетного законодавства.

Нормативно-правові чинники у галузі кримінального законодавства пов’язані із недосконалістю конструкції статей 210 і 211 КК України, насамперед у частині розміру бюджетних коштів, що використовуються не за цільовим призначенням. Відповідно до ст. 210 КК України до кримінальної відповідальності притягуються лише ті службові особи, які використали не за цільовим призначенням бюджетні кошти у великих (від 1 тис. НМДГ) або особливо великих розмірах (від 3 тис. НМДГ). Станом на 2014 р. йшлося про суму шкоди від 609 тис. грн до 1,827 млн грн. Законодавчо завищений розмір бюджетних коштів сприяє скороченню кількості відкритих кримінальних проваджень за статтями 210, 211 КК України та кваліфікації їх за відповідними статтями КУпАП.

Це ослаблює запобіжний ефект кримінальної репресії на службових осіб розпорядників і одержувачів бюджетних коштів у ЗС України, знижує ризики кримінальної відповідальності.

Недосконалість конструкції ст. 210 КК України полягає також у відсутності особливо кваліфікованої обставини у виді використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню організованою групою осіб. Разом із тим більшість науковців і практиків переконані в організованому характері економічної злочинності, частиною якої виступає незаконне використання бюджетних коштів [82, с. 429-464; 57, с. 73-80].

Нормативно-правові криміногенні чинники у галузі адміністративного законодавства зумовлені дублюванням окремих норм КУпАП у сфері порушення бюджетного законодавства України. Зокрема, деякі науковці наголошують на тому, що ст. 164 -12 КУпАП («Порушення бюджетного законодавства») повністю охоплює диспозицію ст. 164-14 КУпАП під назвою «Порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти» [82, с. 429-464; 57, с. 73-80]. Конкуренція норм адміністративного законодавства утворює корупційні ризики для органів правозастосування. Як показує аналіз актів ревізій Держфінінспекції господарської діяльності МО України [83; 84], на службових осіб-військовослужовців, відповідальних за законність витрачання бюджетних коштів, накладаються штрафи за вказаними статтями КУпАП. При цьому сума штрафу, встановленого у ч. 5 ст. 164 - 12 КУпАП (нецільове використання бюджетних коштів) у 15 разів (!) менша, ніж за адміністративне правопорушення, передбачене ст. 164-14 КУпАП.

Криміногенні чинники законодавства у сфері протидії злочинності пов’язані із неповнотою правового регулювання запобіжної діяльності. Ще у 1993 р. ВР України було прийнято першу Державну програму боротьби із злочинністю. У п. 9 Розділу І «Організаційні та правові заходи» цього важливого документа на КМ України покладалося завдання підготувати та внести на розгляд ВР України низку законопроектів у сфері протидії злочинності. Один із них стосувався саме профілактики правопорушень [131]. Протягом багатьох років ця рекомендація Парламенту не була виконана, що негативно позначилося на ефективності запобіжної діяльності правоохоронних органів.

У 2009 р. Рада національної безпеки і оборони України розглянула питання, присвячене стану злочинності у державі, і визнала гостру необхідність розробки та прийняття законів України: «Про основи державної політики щодо протидії злочинності», «Про профілактику злочинів та інших правопорушень»; «Про кримінологічну експертизу проектів нормативно-правових актів» [149]. Нормативна

неврегульованість діяльності у сфері протидії злочинності тривалий час залишає невизначеними принципи і підстави такої діяльності, її об’єкти і суб’єкти, зміст заходів запобіжного впливу та відповідальність за їх результативність.

Слід зазначити також, що в жодній із п’яти Державних цільових програм запобігання злочинності, прийнятих за роки незалежності України, не передбачалося заходів протидії незаконному використанню бюджетних коштів у ЗС України.

Суттєвим правовим недоліком законодавства у сфері реформування підприємств ОПК можна вважати відсутність деяких розроблених нормативно-правових актів, що регулюють діяльність багатьох розпорядників бюджетних коштів, які виділяються ЗС України. За матеріалами ревізій господарської діяльності МО України до них можна віднести Стратегію та відповідну Програму розвитку та реформування державних підприємств і господарських структур, що належать до сфери управління МО України.

Незважаючи на пряму законодавчу вказівку про необхідність управління державними підприємствами виключно на підставі спеціально розроблених документів (стратегій) [163], управління підприємствами,

установами й організаціями ОПК України до 2011 р. здійснювалося без указаних нормативно-правових актів. Лише у вересні 2011 р. після перевірок господарської діяльності МО України Рахунковою палатою України та встановлення нею багатьох порушень чинного законодавства Міністром оборони України було затверджено Стратегію розвитку та реформування державних підприємств і господарських структур, що належать до сфери управління МО України. При цьому на даний час залишається не прийнятим основний документ - Програма розвитку й реформування державних підприємств і господарських структур, що належать до сфери управління МО України. Програма встановлює порядок і процедуру реорганізації діючих розпорядників бюджетних коштів, які підпорядковані військовому відомству, з метою підвищення ефективності їх роботи, якості дотримання бюджетного законодавства та законного характеру витрачання державних фінансів. Відповідно до висновків Держфінінспекції відсутність Стратегії та Програми реформування та розвитку підприємств призвело до того, що керування державними підприємствами здійснювалося й надалі продовжує здійснюватись у «ручному» режимі [84]. Це сприяє незаконному використанню бюджетних коштів.

Отже, проаналізовані нормативно-правові чинники мають криміногенний характер і здійснюють детермінуючий вплив на незаконне використання бюджетних коштів. Недосконалість правового регулювання бюджетного процесу в цілому, а також організації і здійснення фінансового контролю негативно позначаються на фінансовому забезпеченні ЗС України, а існуючі недоліки законодавчої бази продовжують використовуватися розпорядниками бюджетних коштів усіх рівнів у ЗС України для системних службових зловживань, пов’язаних із незаконним використанням бюджетних коштів.

<< | >>
Источник: ОЛІЙНИК ОЛЕКСАНДР МИКОЛАЙОВИЧ. ЗАПОБІГАННЯ НЕЗАКОННОМУ ВИКОРИСТАННЮ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ У ЗБРОЙНИХ СИЛАХ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. ХАРКІВ - 2015. 2015

Еще по теме Нормативно-правові чинники та їх вплив на детермінацію злочинів, пов’язаних із незаконним використанням бюджетних коштів у Збройних Силах України:

  1. Воєнно-політичний, бюджетний, соціально-економічний детермінуючі комплекси у системі детермінант незаконного використання бюджетних коштів у Збройних Силах України
  2. Нормативно-правові чинники та їх вплив на детермінацію злочинів, пов’язаних із незаконним використанням бюджетних коштів у Збройних Силах України
  3. 2.3 Організаційно-управлінські чинники детермінації злочинів, пов’язаних із незаконним використання бюджетних коштів у Збройних Силах України
  4. 3.1 Шляхи удосконалення державної політики у сфері фінансового забезпечення Збройних Сил України
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -