1.9. Контроль за применением ККТ

Контрольные функции за применением организациями и индивидуальными предпринимателями ККТ возложены Законом о ККТ на налоговые органы. Кроме того, органы внутренних дел, а также госторгинспекции взаимодействуют в пределах своей компетенции с налоговыми органами при проведении ими указанных проверок, а также вправе самостоятельно проводить такие проверки.

Данный Закон (как и ранее действовавший Закон РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением") не является актом законодательства о налогах и сборах, и, соответственно, контроль за соблюдением его требований не относится к налоговому контролю.

Государственный контроль за соблюдением законодательства о применении ККТ при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт включает контроль за соблюдением требований к ККТ, порядка и условий ее регистрации и применения, а также контроль полноты учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей. Указанный контроль не включает в себя мероприятия по проверке соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам). В связи с этим нет ограничений по периодичности проверок правильности применения ККТ (не более чем один раз в два года), установленных законодательством (см. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)").

Согласно п. 1 ст. 7 Закона о ККТ представители налоговых органов:

- осуществляют контроль за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями требований Закона;

- осуществляют контроль за полнотой учета выручки;

- проверяют документы, связанные с применением организациями и индивидуальными предпринимателями ККТ, получают необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проведении проверок;

- проводят проверки выдачи организациями и индивидуальными предпринимателями кассовых чеков;

- налагают штрафы на организации и индивидуальных предпринимателей, которые нарушают требования данного Закона, в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Контрольные полномочия налоговых органов касаются всех индивидуальных предпринимателей и организаций, за исключением кредитных. Контроль за правильностью применения ККТ кредитными организациями осуществляет Банк России, который устанавливает порядок применения ККТ кредитными организациями, а также утверждает программные продукты, используемые в этой технике.

Статья 14.5 КоАП РФ допускает возможность привлечения к административной ответственности также и физического лица, под которым, в частности, можно понимать работника организации или индивидуального предпринимателя, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги (продавец, кассир и т.д.).

Рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.5 КоАП РФ, уполномочены:

- органы внутренних дел (милиция) (ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ);

- налоговые органы - только в части продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг без применения ККМ (ч. 1 ст. 23.5 КоАП РФ);

- органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (ч. 1 ст. 23.49 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица перечисленных органов полномочны также составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.5 КоАП РФ.

Согласно ч. 2 ст. 23.5 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени налоговых органов вправе:

- руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, его заместители;

- руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в субъектах РФ, их заместители;

- руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в городах, районах.

Контрольные закупки

Для проверки правильности применения ККТ необходимо, чтобы покупатель произвел покупку, а продавец получил от него наличные деньги за товар, т.е.

Налоговые органы не наделены правом контрольной закупки, а проведение проверок совместно с теми органами, которые обладают таким правом (органы милиции, торговая инспекция), не всегда возможно. Данный тезис иногда подтверждается судебной практикой (Постановление ФАС Поволжского округа от 7 сентября 2004 г. по делу N А72-2698/04-11/285).

Однако существуют и противоположные выводы судебных инстанций. В них говорится, что налоговые органы уполномочены контролировать соблюдение законодательства о применении ККТ, в частности выдачу кассового чека. Следовательно, закупка производится в целях проверки выдачи чека, т.е. она не контрольная, а проверочная, и подобные действия налоговиков правомерны (Постановление Президиума ФАС Московского округа от 25 сентября 1998 г. N 15, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 мая 2005 г. по делу N А56-41328/04).

Необходимо законодательно определить порядок проведения контрольной закупки. Существующими нормативными актами этот вопрос не урегулирован. В процессе проверок сложно найти свидетеля, который согласится записать в акте проверки свои фамилию, имя, отчество и адрес, чтобы контролирующие органы смогли впоследствии доказать факт нарушения закона.

По мнению работников налоговых органов, обязанность по контролю за применением ККТ в полном объеме возможно выполнить лишь при наличии права контрольной закупки, которым они пока не обладают. В письме УМНС по г. Москве от 23 марта 2000 г. N 30-12/12275 говорится, что налоговые органы не имеют права на контрольную закупку.

Ранее контроль за применением ККМ осуществляли также органы налоговой полиции. После того как эти органы были упразднены, а их функции были переданы органам внутренних дел, с 1 июля 2003 г. органы милиции также имеют право проводить проверки правильности применения ККТ и налагать штрафы за неприменение ККТ.

Кроме того, такие проверки могут проводить органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, которым предоставлено право производить в ходе проверок контрольные закупки.

Кредитные организации

Кредитные организации являются особыми субъектами применения ККТ. В статье 3 Закона о ККТ установлено, что решение о том, какая ККТ может применяться кредитными организациями и с какими программными продуктами, принимает Банк России, который направляет соответствующие сведения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять ведение Государственного реестра.

На кредитные организации не распространяется действие полномочий налоговых органов, предусмотренных п. 1 ст. 7 данного Закона. Контроль за соблюдением кредитными организациями этих требований осуществляет Банк России.

Кредитные организации, применяющие ККТ, обязаны предоставлять информацию в налоговые органы по их запросам в порядке, предусмотренном федеральными законами. Законодательные положения, предусматривающие предоставление кредитными организациями информации в налоговые органы по их запросам, следующие:

- в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" налоговым органам предоставляется право получать от кредитных организаций документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для правильного налогообложения;

- согласно подп. 1 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы вправе требовать от кредитных организаций как от налогоплательщика или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов;

- в соответствии с подп. 11 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы вправе требовать от кредитных организаций документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов и пени;

- часть 2 ст.

Как установлено в ст. 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора и осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Статьей 74 данного Закона предусмотрено, что в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до 6 месяцев. В указанной статье также предусмотрены санкции, которые Банк России вправе применять в случае неисполнения в установленный Банком России срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков).

Кроме того, в соответствии с п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица Банка России вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 "Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности" КоАП РФ.

Исходя из положений ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, рассматривают судьи районных судов - в случае, если производство по делам осуществляется в форме административного расследования; мировые судьи - в остальных случаях.

Порядок проведения проверок

Как правило, нарушения выявляются при проведении выездных проверок, которые иногда проводятся налоговыми органами в виде специальных рейдов вместе с сотрудниками милиции или госторгинспекции. Это обусловлено также тем, что налоговым органам не предоставлено право проводить контрольные закупки, поэтому эти функции во время проверок выполняют работники милиции или госторгинспекции, у которых есть такие права.

Перед началом проверки представители контролирующих органов должны предъявить руководству проверяемой организации (индивидуальному предпринимателю) служебное удостоверение и поручение о проведении проверки использования ККМ. Это поручение должно быть подписано руководством того органа, представители которого пришли с проверкой.

Многие юридические лица и индивидуальные предприниматели считают, что их слишком часто проверяют на предмет соблюдения правил применения ККМ. При этом они ссылаются на Федеральный закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), которым определено, что в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

Согласно этому Закону внеплановые проверки должны проводиться чаще. Предметом таких проверок является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений. Кроме того, внеплановые проверки проводятся при получении контролирующими органами информации о возникновении аварийных ситуаций, о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде; при возникновении угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнении окружающей среды, повреждении имущества, а также при обращении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей.

Законодательство о применении ККТ не подпадает под действие Закона N 134-ФЗ, поэтому количество проверок правильности применения ККТ в отношении одного налогоплательщика Законом не ограничено.

После окончания проверки составляется акт, в котором перечисляются все просмотренные документы. Если обнаружены нарушения, то они должны быть подробно описаны, здесь же указывается предполагаемый размер штрафа. Затем на основании акта проверки проверяющий составляет протокол о выявленном нарушении. С актом и с протоколом должны быть ознакомлены под роспись должностные лица и законные представители проверяемой организации или индивидуальный предприниматель.

Должностному лицу (законному представителю юридического лица), в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ). При этом проверяемым необходимо убедиться, что составленный протокол соответствует требованиям КоАП РФ, и дать свои письменные пояснения по результатам проверки. Для того чтобы лучше обосновать свою позицию, можно взять небольшой тайм-аут и, обратившись к юристу, представить свои письменные пояснения позже.

Кроме того, необходимые пояснения можно дать непосредственно при рассмотрении дела. Статьей 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами.

Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Рассматривать дела об административных правонарушениях по неприменению ККТ от имени органов, проводивших проверку, вправе: руководитель территориального налогового органа (его заместителю такие права не предоставлены); начальники территориальных отделов милиции, их заместители; начальники территориальных управлений государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, их заместители.

Материалы по делам о невыдаче чека ККМ или отсутствии ценника могут рассматривать только госторгинспекции (ст. 23.49 КоАП РФ). МНС России в письме от 14 августа 2002 г. N АС-6-06/1243@ предписало налоговым органам фиксировать правонарушения, предусмотренные ст. 14.15 КоАП РФ, в акте проверки и направлять этот акт в органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей или органы внутренних дел.

Налагать штрафы за нарушения кассовой дисциплины (работы с денежной наличностью) и порядка ведения кассовых операций имеют право органы внутренних дел (ст. 23.3 КоАП РФ) и налоговые органы (ст. 23.5 КоАП РФ), а проводить проверки по соблюдению организациями кассовых операций - обязанность банков (п. 41 Порядка ведения кассовых операций и п. 2.14 Положения о правилах организации наличного денежного обращения N 14-П). За неисполнение этой обязанности на банки налагается штраф в размере от 2000 до 3000 руб. (ст. 15.2 КоАП РФ).

Если в ходе проверки организации банк выявит нарушения, он должен проинформировать об этом налоговый орган, который наложит на организацию и ее должностных лиц штраф.

При проведении проверок соблюдения законодательства Российской Федерации о применении ККТ могут быть выявлены признаки налоговых правонарушений, в частности предусмотренных ст. 120 "Грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения" или ст. 122 "Неуплата или неполная уплата сумм налога" НК РФ.

Установленный ст. 101 НК РФ порядок производства по делу о налоговом правонарушении, совершенном налогоплательщиком, предусматривает вынесение решения по результатам рассмотрения материалов выездной налоговой проверки. Документально подтвержденные факты нарушений законодательства РФ о налогах и сборах в соответствии с п. 1 и 2 ст. 100 НК РФ должны быть указаны в акте выездной налоговой проверки, составляемом в установленной форме уполномоченными должностными лицами налоговых органов.

Проверки применения ККТ не являются налоговыми проверками, т.е. проверками, проводимыми в рамках налогового контроля. Вместе с тем выявленные правонарушения могут быть учтены при проведении в соответствии с установленным Налоговым кодексом РФ порядком выездных налоговых проверок.

Схематично виды нарушений правил наличных денежных расчетов и ответственность за эти нарушения представлены в таблице.

Виды нарушений и ответственность за нарушения

при работе с денежной наличностью