<<
>>

17.СОЗДАНИЕ МЕГАРЕГУЛЯТОРА

На финансовом рынке Казахстана реализован принцип единства регулирования, а именно: за состояние финансового сектора отвечает единый отдельный орган – Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций.

Создано АФН в начале 2004 года. Подобную практику можно считать вполне продвинутой. Все мы помним, что под присмотром семи нянек дитя подвергается системным рискам. А у нас финансовым надзором занимается теперь исключительно Агентство.

Вообще-то, единый орган регулирования всех сегментов финансового рынка на сегодняшний день не является принципиально обязательным конструктивным узлом любого и каждого национального финансового механизма. Скорее, наличие мегарегулятора характеризует именно высокую степень развития конкретной системы национальных финансов. Ведь эффективность надзора напрямую связана с его структурной организацией. Допустим, теоретически возможен конфликт между целями денежно-кредитной политики и целями банковского надзора. Наличие мегарегулятора как самостоятельного органа, скорее всего, помогает решить задачу надзорной эффективности. Во всяком случае, существует достаточно красноречивая статистика: с 1994 по 2004 год количество стран, в которых есть мегарегулятор, увеличилось с 3 до 37.

В Казахстане подобный орган появился не в результате изначально существовавшего теоретического замысла: к созданию единого регулятора мы шли эволюционным путем. Причем на этом пути правильные теории постоянно взаимодействовали с силой определенным образом складывавшихся обстоятельств. Важны были и теоретические предпосылки, и чисто организационные расклады – в равной степени. Например, одно время банковским надзором у нас занимался Нацбанк, страховым надзором – Минфин, за компании, управляющие пенсионными активами, отвечала Комиссия по ценным бумагам, а комитет по пенсионным фондам был частью структуры министерства труда и социальной защиты.

Было совершенно очевидно, что эту структуру следует упорядочить.

Консолидация регулятивных функций происходила постепенно и поэтапно. Фактически создание мегарегулятора началось в 1998 году, когда Национальному банку Казахстана были переданы от Минфина функции страхового надзора. Правительство пришло тогда к выводу, что страховой надзор осуществляется не очень эффективно (о чем участники рынка догадались значительно раньше и не без пользы для себя). И в 1998 году сектор страхования был передан в Нацбанк.

Собственно, Национальный банк и стал затем «базой» консолидации. Напомню, что к тому времени у нас уже прошла банковская реформа, банки были консолидированы, капитализированы, перешли на работу по жестким надзорным стандартам. По моему глубокому убеждению, это правильный (и, возможно, единственно правильный) путь создания мегарегулятора. Все основные финансовые реформы надо проводить тогда, когда за банковский надзор отвечает Центральный банк, и только после их полного осуществления имеет смысл создавать мегарегулятор как единый и самостоятельный надзорный орган.

Дальнейшая хроника событий такова.

В июле 2001 года прекратила свою деятельность как самостоятельный орган Национальная комиссия Республики Казахстан по ценным бумагам. Ее функции и полномочия были переданы Национальному банку (в этих целях его структура дополнена департаментом регулирования рынка ценных бумаг).

В 2002 году Национальному банку были переданы от министерства труда и социальной защиты функции по регулированию накопительных пенсионных фондов. А в 2003 году был принят закон «О государственном регулировании и надзоре финансового рынка и финансовых организаций». В соответствии с законом новая структура, объединившая несколько сфер надзора, была выделена в автономное агентство с прямым подчинением главе государства.

И, как уже сказано, с начала 2004 года Агентство начало работу.

Для справки. В сферу компетенции Агентства по регулированию и надзору финансового рынка входят банки, страховой рынок, профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг и накопительные пенсионные фонды.

Комиссия по ценным бумагам не существует, у Минфина регулятивных функций нет. Национальный банк тоже выполняет теперь только свои классические функции.

На создание мегарегулятора понадобилось пять лет. Его создание явилось, в том числе, завершающим этапом реформы органов регулирования рынка ценных бумаг.

Можно считать, что процесс создания мегарегулятора был запущен в определенной степени именно силой обстоятельств. В 2001 году (я тогда работал председателем правления Национального банка РК) между руководством администрации президента и руководством Национальной комиссии Республики Казахстан по ценным бумагам начались достаточно серьезные разногласия по нескольким проектам. В результате руководство администрации уговорило президента изменить схему оплаты труда работников комиссии: старый указ, регулировавший работу комиссии, был отменен, в результате чего у них произошло эффективное рыночное снижение зарплаты в 2,5 раза.

Возникла реальная угроза того, что все квалифицированные работники из Комиссии разбегутся. Финансовые кадры высокого уровня имеют шанс трудоустроиться всегда, тем более в условиях растущего рынка. Поскольку Комиссия была мне не чужая, я страшно не хотел подобного развития событий. Ломать – не строить, но каково потом восстановить команду? (Это еще если восстановить будет возможно в принципе.) В этой ситуации мы договорились с правительством: чтобы не допустить оттока, Нацбанк интегрирует Комиссию по ценным бумагам в свою структуру. (В связи с этим в Национальном банке возник департамент регулирования рынка ценных бумаг.)

Обсуждая детали структурной перестройки, мы договорились до исторического компромисса: в придачу к Комиссии Национальному банку было также передано регулирование пенсионных фондов (от министерства труда и социальной защиты). Затем Нацбанк должен был внутри себя все эти подразделения развить, структурировать, нормально укомплектовать кадрами – словом, довести до кондиции. Ана следующем этапе он брал обязательство выделить весь консолидированный надзор в отдельную структуру.

То есть создать интегрированный регулятор – в соответствии с практикой развитых финансовых рынков. Ориентируясь на их опыт.

Как человек, знающий о финансовом надзоре не понаслышке, я уже достаточно давно был убежден в эффективности консолидации надзоров. И прикидывал, когда мы сами сможем осуществить у себя в стране подобное объединение. Момент, когда Национальный банк присоединил к себе Комиссию по ценным бумагам, был абсолютно правильной точкой для начала этой реформы.

Мегарегулятор, с моей точки зрения, нужен по двум причинам. Первая – предупредить так называемый регуляторный арбитраж. Допустим, на финансовом рынке сильный банковский надзор, но страховой надзор слаб. В этой ситуации профессиональному участнику рынка дешевле собрать деньги на рынке через создание страховой компании. Причем в ситуации недорегулированности процессу будут сопутствовать дополнительные удобства: профучастник может не раскрывать о себе информацию, не нести особой ответственности. И предприниматели из разных сегментов финансового рынка начинают стремиться именно в этот, слабый,– и собирать деньги там. Поэтому задача единого регулятора – обеспечить единые подходы и единые стандарты для всех сегментов финансового рынка.

Во-вторых, и это принципиально важно, нельзя развивать отдельные части финансового сектора в отрыве от целого. Получится знакомый результат: банковский сектор сильный, а страховой – слабый. Или наоборот, что с точки зрения регулирования непринципиально. Потому что следствием такого положения вещей является возможность осуществить регуляторный арбитраж – а дальше смотри предыдущий абзац.

Все рынки взаимосвязаны, и тот факт, что возникают мегарегуляторы, которые осуществляют регулирование всего финансового рынка в целом, является выражением объективной тенденции: малейшие расхождения в регулировании различных сегментов рынка всякий раз приводят к возникновению арбитража. Если где-то что-то недорегулировано, то через эти лазейки непременно начинают реализовываться разные схемы – полулегальные, а то и вовсе кривые, незаконные.

Мое мнение по поводу необходимости создания мегарегулятора таково: к этому сейчас двигаются практически все рынки. Если же регуляторов несколько (в жизни складывается по-всякому, и компетенции, как любой ресурс, переделить нелегко), то они, регуляторы, должны очень тесно друг с другом взаимодействовать. Это объективность, от которой никуда не деться.

Кроме того, у регулятора есть функции развития: он должен (вместе с правительством) толкать рынки в нужном направлении, мотивировать их к развитию. Народный сберегательный банк Республики Казахстан, например, выдал в 2005 году больше ипотечных кредитов, чем Сбербанк России. Сопоставление особенно наглядное, если «держать в уме» существенную разницу в масштабах этих двух кредитных учреждений. Одна из ключевых причин нашего лидерства – в Казахстане есть «длинные» деньги. Привлекая ресурсы пенсионных фондов, Народный сберегательный банк РК имеет возможность выпускать «длинные» облигации – и из привлеченных ресурсов выдавать десятилетние ипотечные кредиты. Будь такая возможность у Сбербанка и других российских банков (иными словами, если бы соседи завершили пенсионную реформу), то размеры российского финансового рынка были бы совсем другими. Но проблема реформирования сферы пенсионного обеспечения находится вне банковской системы как таковой: нужен комплексный подход к развитию всего финансового рынка. Единый регулятор как раз в состоянии обеспечить (в определенной степени) требуемую комплексность подхода.

Очевидно, что решение о создании мегарегулятора является лишь стартовой стадией реального процесса. Дальше следует выбрать модель, а затем наметить план организационных работ. Чтобы определиться с функциями и регламентом работы Агентства, в Казахстане изучали систему регулирования многих стран. Особенно внимательно – модели Венгрии, Южной Кореи, Ирландии, Сингапура и Малайзии. Единой модели мегарегулятора в мировой практике не существует. Так что наш ключевой принцип – брать в качестве готовых решений стандарты или наилучшую мировую практику – здесь не мог сработать.

В некоторых странах функциями мегарегулирования наделяются центральные банки. Во второй группе стран эти функции выполняет специализированный орган при непосредственном участии ЦБ и минфина. В третьей группе – собственно мегарегулятор, причем участие в его работе как минфина, так и ЦБ исключается. В общем, сколько голов, столько умов. Сколько стран, столько моделей. Национальная специфика тоже, как правило, дает о себе знать.

Кроме того, так или иначе, ключевым остается вопрос о степени участия в мегарегуляторе центрального банка. За стабильность общей финансовой ситуации в любом случае отвечает ЦБ. Кроме того, если у кого-то из участников рынка возникает кризис ликвидности, то деньги, как правило, нужны срочно, а на рынке их как раз в такой ситуации искать бесполезно. Нельзя получить их и в министерстве финансов: оно не сможет быстро внести соответствующие изменения в бюджет и, помимо того, еще должно получить на подобные действия разрешение парламента, что тоже занимает несколько месяцев. Агентство финансового надзора не имеет фондов для поддержания ликвидности. Таким образом, в момент кризиса ресурсы можно взять только в ЦБ. Но центральный банк любой страны даст деньги только в том случае, если уверен, что они вернутся. Следовательно, центробанк должен располагать информацией о реальном финансовом состоянии конкретного агента. Поэтому информация из Агентства по надзору в Национальный банк должна поступать обязательно и притом на регулярной основе. Иными словами, важно, чтобы ЦБ принимал участие в работе регулятора и был готов ответить за нее своими деньгами.

В итоге в качестве базовых мы решили использовать у себя принципы работы британского регулятора – Financial Services Authority, FSA. Но у британской модели, с нашей точки зрения, тоже есть изъян: в процессе регулирования происходит обмен информацией между FSA, The Bank of England и представителями минфина, The Treasury. Таким образом, в работе Агентства принимает активное участие министерство финансов, чего быть – с нашей точки зрения – не должно. И, кстати, мировой кризис ликвидности 2007 года, когда минфин Британии вел себя в ситуации вокруг банка «Northen Rock» достаточно противоречиво (то есть заявлял о недопустимости государственной помощи рыночным структурам, но при этом кредитовал частный банк), лишний раз подтвердил правильность нашей модели регулирования. Кроме того, наша практика показала, что если за один сектор отвечают три ведомства, то образуется своего рода Бермудский треугольник, в котором без вести пропадают все управленческие решения.

Еще один минус: в Англии обмен информацией между FSA, The Bank of England и представителями Казначейства происходит раз в месяц. А, с нашей точки зрения, резкое ухудшение положения на рынке может потребовать более оперативной реакции. Казахстанская модель, по сравнению с моделью FSA, как нам кажется, улучшена, с учетом всех названных обстоятельств.

Модель взаимодействия АФН и Центробанка в Казахстане такова: во-первых, председатель Национального банка является членом правления АФН, во-вторых, содержит мегарегулятор тоже Нацбанк, поэтому отношения у них нормальные. Кстати, о схемах финансирования. Вопрос об уровне и способах оплаты труда сотрудников нового органа – отдельная проблема. Очевидно, что осуществлять эффективное регулирование могут только специалисты, сравнимые по своей квалификации с регулируемыми. А в частных структурах обычно работают толковые люди. Для того чтобы персонал государственного учреждения обладал сопоставимой квалификацией, необходимо обеспечить ему соответственный уровень компенсации труда – пусть не равный рыночному, но соизмеримый с ним (если учитывать, что степень рисков на государственной службе все-таки существенно ниже, чем в частном секторе).

Как может осуществляться финансирование мегарегулятора? Моделей, в принципе, всего три.

Первая – финансирование из бюджета. Но это неадекватная модель, при таком финансировании квалифицированные люди будут уходить.

Вторая модель – за счет взносов профучастников рынка. Реально она работает только в Латвии и Великобритании.

Третья модель – за счет бюджета Нацбанка и на тех же условиях, что и для сотрудников самого Нацбанка. Эта модель – хотя бы на переходный период – работоспособна.

После того как модель мегарегулятора была выбрана, мы приступили к консолидации надзоров. Все изменения осуществлялись поэтапно, в соответствии с общей договоренностью. Задача первого этапа заключалась в том, чтобы Нацбанк присоединил пенсионный надзор и Комиссию по ценным бумагам. На втором этапе следовало все структурировать, привести к одному уровню, а потом выделить в агентство, которое специализируется только на надзоре за разными сегментами финансового рынка.

Противников у создаваемой структуры было много. Основной их довод: возникает монстр-монополист, чего быть не должно. Однако создание мегарегулятора, как я уже объяснял, было в известной мере вынужденным шагом. Если бы договоренности относительно него не были выполнены, это дало бы неправильные сигналы рынку. И поскольку по этому поводу было принято политическое решение, которое поддержали и правительство, и ЦБ, и президент, то удалось всех противников переубедить. Если можно так выразиться.

Словом, в итоге всех описанных процессов с начала 2004 года в Казахстане появился мегарегулятор финансовых рынков. Агентство подотчетно президенту. Его полномочия – полноценный надзор за всеми сегментами финансового рынка, выдача лицензий. Правоустанавливающие функции Агентство частично имеет, но оно не обладает правом законодательной инициативы. Даже если Агентство разрабатывает проект закона, то обсуждает его сначала с участниками рынка, потом с правительством, а правительство затем вносит проект в парламент. И уже в рамках закона агентство может принимать подзаконные акты.

Отдельный вопрос – согласование законопроектов с участниками рынка. У нас нет практики, при которой парламент всегда голосует за те законы, которые вносит правительство. Парламент имеет свою точку зрения: бывали случаи, когда он заворачивал законопроекты или отправлял их на доработку. Таким образом, в парламент могут внести проект закона, который не нравится большому количеству профессиональных участников финансового рынка. Но профучастники имеют достаточно возможностей воздействия на парламентариев. Кто как убедит членов парламента, так парламентарии и проголосуют.

Все основные нормативные документы принимает правление агентства, в которое входит председатель Национального банка, представители самого Агентства и представитель президента. Агентство – это смесь коллегиального органа и министерства. С точки зрения практики коллегиальность лучше для всех, потому что и ответственность за решения коллегиальная.

Главная задача регулятора – внедрять на национальном рынке или международные стандарты (там, где они есть), или лучшую международную практику. Регулятор это делает, в том числе, через внесение законопроектов.

Но начинать реформы с создания мегарегулятора вряд ли целесообразно. Вначале правительству и ЦБ следует провести необходимые преобразования: как минимум, правительство должно отладить работу пенсионной системы, а ЦБ – осуществить банковскую реформу. Когда этот путь пройден, то техническую и юридическую работу по регулированию отлаженных рыночных структур сможет выполнять мегарегулятор. А Нацбанку останется сконцентрироваться на классических функциях ЦБ, то есть денежно-кредитной политике, платежной системе, курсовой политике и так далее.

Так создавать ли в конкретной стране мегарегулятор или не создавать? Повторю еще раз: с моей точки зрения, мегарегулятор можно делать только после того, как проведены все основные финансовые реформы. А дальше исходить из конкретной ситуации.

Иногда задают еще один вопрос: предполагает ли казахстанская модель регулирования активное участие саморегулируемых организаций (СРО)? Иными словами, имеет ли смысл частично доверить надзор за участниками финансового рынка их собственным профсоюзам? Я полагаю, что для ответа имеет смысл присмотреться к жизненной практике. Скажем, Великобритания – страна, где СРО принимали в регулировании рынка самое активное участие. Больше нигде в мире это участие не было таким широким. Однако следует заметить, что в Англии от этой практики отказались: все саморегулируемые организации были влиты в FSA.

Мне кажется, что это глобальная тенденция: в ближайшем будущем основную часть надзора будут осуществлять государственные органы – в связи с важностью регулирования финансовых рынков и необходимостью обеспечить эффективность надзора за ними. Возможно, разумеется, движение и в одну, и в другую сторону: в конечном счете, все упирается в качество самих СРО, то бишь в людей. Но общая тенденция – все-таки государственное регулирование.

Механизмы согласования интересов инвесторов и участников финансового рынка в нашей модели (с участием мегарегулятора) абсолютно традиционны. Самое главное звено обеспечения прав инвестора – система раскрытия информации. Если регулятор обеспечивает четкое раскрытие информации для инвесторов, то все нормально. На финансовом рынке оперируют достаточно свободными средствами. Речь не идет о защите вдов и сирот: они-то свои последние деньги вкладывают, как правило, не в акции. Фондовый рынок – поле для инициатив более состоятельных людей, которые хотят заработать дополнительно. Таким образом, защита инвестора вполне сводится к предоставлению необходимых сведений. Если инвестор имел полную рыночную информацию, но в результате самостоятельно принятых финансовых решений деньги потерял, то это исключительно его проблема. Регулятор в такой ситуации ею точно заниматься не должен.

Кроме того, финансовые рынки сейчас находятся в фазе активной глобализации.

Поэтому нелишне было бы осуществлять координацию действий национальных регуляторов. Надзорные органы различных стран непременно должны обмениваться информацией, проводить гармонизацию законодательств. Последняя мера особенно актуальна для нашего региона, для стран постсоветского пространства, где важно добиваться облегчения процедур взаимного выхода на рынки стран-соседей. Одинаковая среда более благоприятна для всех: в ней и конкуренция сильнее, и качество продуктов для клиента лучше. Если рынки сильно различаются, это удорожает стоимость выхода на них.

Но и в этом случае, теоретически, полное раскрытие информации обеспечит полное согласование интересов. Авот если полного раскрытия информации нет, то это уже системная проблема рынка.

С доступом к информации связана проблема манипулирования, инсайда. С инсайдерскими практиками борется Агентство, должны бороться и биржи, от которых тоже многое зависит. Однако идеальных методов мониторинга рынка не существует: это проблема снаряда и брони. Чем больше совершенствуется броня, тем совершеннее становится снаряд. Безусловно, проблемы, связанные с манипулированием и инсайдом, следует быстро определять и закрывать. Тем не менее эти явления будут существовать столько, сколько существует сам рынок ценных бумаг. Участники рынка постоянно проверяют систему на прочность. Нет никаких сомнений в том, что будут это делать и впредь.

А нескольких умных людей вполне достаточно для того, чтобы держать регулятора в тонусе.

ПРИЛОЖЕНИЕ К ГЛАВЕ 17Из выступления Бена Бернанке, председателя ФРС США, на ежегодном собрании Объединенной ассоциации по социальным наукам (Allied Social Science Association) в Chicago, Illinois 5 января 2007[15]РОЛЬ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА И БАНКОВСКИЙ НАДЗОР В США

Федеральная резервная система (ФРС), как и многие другие центральные банки, занята широким спектром видов деятельности, кроме осуществления денежной политики. В настоящем выступлении остановлюсь на одной из этих функций, а именно на функции банковского надзора. В некоторых странах, таких как Великобритания или Япония, функция надзора за банками (а также финансовыми рынками в целом) была передана специальному единому финансовому контрольному агентству (не Центробанку). В зоне евро, хотя ответственность за проведение единой денежной политики там взял на себя Европейский Центральный банк, некоторые национальные банки или агентства сохранили значительные полномочия в области надзора. В мире существуют и различные другие модели, включая и ту, более традиционную, где центробанк выступает в качестве главного регулятора банковской системы. В свете наличия этих альтернатив есть ли смысл для ФРС продолжать осуществление надзора за банками?

На концептуальном уровне дискуссия о том, должен ли Центробанк заниматься надзором, до сих пор фокусировалась на вопросах мотивов и эффективности. В отношении мотивов одна из проблем состоит в том, что объединение в одном учреждении функций проведения макроэкономической политики и надзора за банками может привести к конфликту интересов. Вопрос эффективности сводится к тому, приводит ли совмещение функций в одном учреждении к существенной экономии на масштабе, или наоборот.

Так как финансовые рынки, политические системы и цели регулирования отличаются от страны к стране, и так как начальные условия подвержены влиянию исторической традиции, ни одна из институциональных структур не может считаться «лучшей» для всех случаев. Поэтому я сегодня буду избегать обобщений и сосредоточусь на текущем устройстве этой модели в США.

В контексте США определяющими факторами при создании структуры регулирующих финансовых организаций вряд ли могли послужить проблемы мотивов; на самом деле непонятно, в какую сторону они могли бы наклонить чашу весов. В частности, кредитно-денежная политика США довольно долго является вполне успешной. Проблему эффективности, однако, так просто не отбросишь. Система регулирования банков в США сложна и в некоторых аспектах дублирует себя. И хотя лишение ФРС функции надзора оставит нерешенными большинство из этих проблем, все же надзорные функции могли бы распределяться более простым образом.

В ходе выступления я постараюсь показать, что способность ФРС разрешать разнообразные и трудно прогнозируемые угрозы финансовой стабильности критическим образом зависит от той информации, экспертной квалификации и полномочий, которые вытекают из его роли финансового регулятора и одновременно центрального банка. Надзорные полномочия ФРС. ФРС осуществляет регулирование и надзор за финансовой системой США вместе с рядом правительственных учреждений федерального уровня и уровня отдельных штатов, включая банковские учреждения, Комиссию по ценным бумагам (SEC) и Комиссию по товарным фьючерсным рынкам (CFTC). ФРС вместе с властями штатов осуществляет также надзор за банками – членами Федеральной резервной системы. Кроме этого, ФРС контролирует операции иностранных банков в США, и в некоторых случаях – операции банков США за рубежом.

ФРС осуществляет также «зонтичный» надзор за всеми банковскими и финансовыми холдингами. Однако банковские и небанковские дочерние организации таких холдингов часто контролируются другими учреждениями, а не ФРС. Надзорная ответственность определяется типом устава, который имеется у такой дочерней организации, и принципом функционального регулирования.

Надзорные полномочия ФРС требуют ее активного участия в формулировании и проведении финансовой политики. В области формулирования банковской политики ФРС оказывает техническую помощь Конгрессу США в сфере законодательства по банковскому делу и финансовым рынкам; наряду с другими органами ФРС представляет США на международных форумах по разработке и обсуждению различного рода стандартов (например, стандарты банковского капитала); ФРС сотрудничает с другими органами (а в некоторых случаях имеет единоличные полномочия) по разработке инструкций и надзорных мер для осуществления законов в области банковского дела и защиты потребителей; а также, работая по мере необходимости с другими органами, ФРС готовит нормативы и практические руководства для специалистов по банковскому надзору и контролю.

На операционном уровне ФРС (включая 12 региональных банков-членов ФРС) тесно сотрудничает с другими органами и организациями по проверке банков с тем, чтобы обеспечить их надежное и безопасное функционирование, выполнение ими действующего законодательства.

Надзорная деятельность ФРС дает ей доступ к большому объему ценной информации о банковской системе. Вместе с теми знаниями, которые ФРС добывает в процессе осуществления денежно-кредитной политики и регулирования национальной платежной системы, такая информация позволяет ФРС приобретать особенно глубокое и широкое понимание тенденций развития финансовых рынков и финансовых институтов.

Выгоды от надзорной деятельности ФРС для ее прочих видов деятельности Обширная информация и знания, которые ФРС приобретает в процессе осуществления надзора, полезна для многочисленных функций ФРС. Выгоды такой информации для денежно-кредитной политики особенно интенсивно обсуждаются. Некоторые данные свидетельствуют о том, что надзорная информация наиболее важна и полезна для выработки кредитно-денежной политики во времена финансовых кризисов. В более общем плане выработке успешной денежно-кредитной политики, безусловно, способствует наличие конкретных фактов о состоянии экономики в регионах, которые ФРС получает через свои деловые и общественные каналы и от банкиров.

Другая важнейшая банковская функция ФРС – это надзор за платежной системой страны. Как я уже упоминал, ФРС играет и роль оператора в платежной системе. В частности, система проведения крупнейших платежей («Fedwire») является критическим компонентом финансовой инфраструктуры США. Работа «Fedwire» и связанных с ней платежных систем часто предполагает возникновение крупных краткосрочных кредитных рисков в отношении участников системы (они отражаются в так называемых «дневных» овердрафтах). ФРС также предоставляет депозитным институтам кредиты «овернайт» посредством так называемого «дисконтного окна». Управление кредитным риском, которое осуществляет ФРС в связи с вышеупомянутыми формами краткосрочного кредитования, во многом зависит от информации, полученной в процессе надзора.

Однако, по моему убеждению, наибольшую пользу надзорная деятельность ФРС приносит в процессе деятельности, связанной с предотвращением финансовых кризисов и управлением ими.

Надзорная функция и предотвращение финансовых кризисов. Хотя ФРС больше всего известна сегодня как орган, ответственный за кредитно-денежную политику, Федеральная резервная система была создана в 1913 году в основном как ответ на периодически возникающие эпизоды банковской паники и другие формы финансовой нестабильности, которые постоянно тревожили экономику США в XIX и начале XX века. Сегодня ФРС сохраняет роль ключевого игрока в предотвращении и смягчении финансовых кризисов по ряду причин.

Во-первых, ФРС обладает уникальными возможностями по обеспечению финансовой системы ликвидностью; методы такого обеспечения включают операции на открытом рынке, займы через «дисконтное окно» и внутридневные овердрафты.

Во-вторых, как я уже говорил, ФРС является ключевым игроком в платежной системе, действуя и как орган контроля системообразующих расчетно-клиринговых систем, и как провайдер платежных услуг.

В-третьих, ФРС имеет развитые международные отношения и работает в плотном контакте с иностранными центробанками, а также иностранными органами надзора. Эти отношения оказывались полезными в прошлых кризисах, а в дальнейшем, скорее всего, их значение еще более возрастет как результат глобализации финансовых рынков.

В-четвертых, ответственность ФРС за макроэкономическую стабильность дает ей стимул, но также и обеспечивает необходимыми знаниями для предотвращения и смягчения финансовых кризисов, которые угрожают превратиться в полномасштабные экономические кризисы.

Наконец, широкий спектр функций ФРС обеспечил специалистам системы уникальные экспертные знания и квалификацию, позволяющие правильно оценивать проблемы в финансовой сфере и быстро реагировать на них.

Как результат, участие Центрального банка США (ФРС) в совместных усилиях по предотвращению финансовых кризисов представляется крайне желательным.

При наличии сильных институтов частного сектора и добротной публичной политике случаи сильных кризисов не должны быть частыми. Когда все же финансовые проблемы возникают, ФРС и другие регуляторы должны решать важный «пороговый» вопрос: когда осуществлять вмешательство. В частности, они должны взвесить все выгоды от активного вмешательства и возможности того, что такое вмешательство будет стимулировать принятие избыточных рисков в будущем (так называемая проблема «морального риска»).

В тех случаях, когда регуляторы избирают путь вмешательства в ход событий – кризисных или потенциально кризисных,– их действия должны быть своевременными и эффективными. С точки зрения ФРС, способность действовать эффективно при финансовом кризисе существенно возрастает при наличии постоянных надзорных полномочий.

После краха фондового рынка 1987 года, например, ФРС оценивала кредитные и ресурсные риски банковских организаций с учетом своего опыта проверок банков. Проверяющие на местах получили своевременную информацию по потенциальным кредитным рискам, связанным с невозвратом кредитов, и по нехватке ликвидности. ФРС объявила об открытии «дисконтного окна» для обеспечения ликвидности. Кроме того, чиновники ФРС вступили в контакт с менеджерами основных банков (с которыми были длительные отношения благодаря функции ФРС как надзорного органа) и обсудили с ними ситуацию. Эти дискуссии мотивировали банки открыть кредиты инвестиционным компаниям, что позволило им избежать тупика неплатежей. ФРС предприняла схожие обсуждения с участниками событий, регуляторами и банками в ответ на кризис банка Drexel Burnham Lambert в 1990 году и крах фонда Long Term Capital Management (LTCM) в 1998 году.

Общим в этих многочисленных примерах является то, что кризисы и паника часто требуют скоординированных коллективных действий. Рыночная информация, квалификация в широком спектре финансовых областей и плодотворные отношения, которые ФРС выработала во многом благодаря своим надзорным полномочиям, явились бесценными качествами, сделавшими ФРС «честным брокером» в таких случаях.

Сегодня я остановился на том, какие преимущества надзорные полномочия ФРС дают при исполнении ее других обязанностей и функций. Но истинно также и обратное: функции ФРС, не относящиеся к банковскому надзору, помогают ей осуществлять надзорные функции, что, в свою очередь, способствует финансовой стабильности.

<< | >>
Источник: Григорий Марченко. Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане 2012. 2012

Еще по теме 17.СОЗДАНИЕ МЕГАРЕГУЛЯТОРА:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -