12.СИСТЕМА СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ
Население должно хранить деньги в банке. Имеется в виду, не дома, в стеклянной и/или жестяной таре, а в надежном кредитном учреждении. В этом я убежден без всяких оговорок, абсолютно и стопроцентно.
Именно поэтому на встрече с президентом (которая предшествовала моему вступлению в должность председателя Национального банка) я сказал лидеру страны о том, что важнейшей задачей на новом посту считаю резкое увеличение объемов банковских депозитов. И что для достижения этой цели в Казахстане обязательно придется создавать национальную систему страхования вкладов. А параллельно ужесточать законодательство о банковской тайне. Названные цели я считал взаимообусловленными. Доверие населения к банковской системе с очевидностью зависит (в том числе) от степени ее конфиденциальности и надежности.
Во всем мире бизнес банков строится на том, что значительную часть финансовых ресурсов они привлекают именно у населения. В американский и германский периоды своей жизни я своими глазами увидел, насколько подобные системы эффективны, как хорошо они обеспечивают равновесное обращение денег в экономике. Кстати, мировой кризис ликвидности 2007 года подтвердил, что банки, активно привлекающие финансовые ресурсы за пределами страны, на внешних рынках, тем самым принимают на себя значительные риски. Но об этом имеет смысл поговорить более подробно и чуть позже.
Работа с физическими лицами – дело, конечно, хлопотное. Тем не менее именно этот формат – правильный. При таком раскладе хорошо всем участникам системы. Банки имеют широкую и диверсифицированную ресурсную базу. Государство получает пользу от того, что в экономике появляются длинные деньги для инвестиций. И не в последнюю очередь подобное взаимодействие нужно самому населению, которое, отнеся свои накопления в банк, получает процент по вкладу (то есть хотя бы приблизительно компенсирует инфляцию) и к тому же перестает волноваться за сохранность денег.
Но вот здесь – стоп!Наши граждане в тот момент банкам не доверяли ни в малейшей степени, и нетрудно понять, почему. За кратчайший период, буквально за несколько лет основная масса населения пережила череду финансовых катастроф: проводились (с не очень внятной, а потому подозрительной целью) обмены купюр, валютные курсы скакали, многочисленные финансовые «пирамиды» рушились. В результате этой чехарды одни и те же люди теряли свои сбережения по несколько раз. А это, в общем, беспрецедентный случай!
На первом этапе инициатором разорительных финансовых перемен являлось государство, СССР. Затем в дело вступили частные структуры. Гражданин, стремясь хоть как-то сохранить свои сбережения от инфляции, нес деньги в частную инвестиционную компанию или фонд – а через некоторое время этот фонд испарялся без следа. (Эту ситуацию мы уже обсуждали в главе о пенсионной реформе.) В результате доверие населения к любым финансовым институтам было подорвано в принципе.
Поэтому «простые казахстанцы» вовсе не собирались вверять свои деньги местным банкам. А непростые думали об этом еще меньше. Народные массы активно покупали на свободные деньги наличный доллар, и американские деньги отлично (на тот момент) несли службу в качестве основного средства сбережения частных накоплений. Экономика США от этого, понятно, выигрывала; но вот наша, к сожалению, ничуть.
Следовало добиться того, чтобы утраченное доверие граждан страны к финансовым институтам восстановилось. Система страхования частных депозитов – вполне эффективный и проверенный на практике способ добиться этой цели.
Вообще-то, в первый раз возможность создания в Казахстане системы страхования депозитов обсуждалась за три года до описываемых событий, в 1995 году. Однако в тот момент ни руководство Народного сберегательного банка Казахстана (казахстанского аналога российского Сбербанка) как представителя крупнейшего системообразующего кредитного учреждения, ни руководство Национального банка как представителя регулятора эту идею не поддержало.
Позицию Какимжанова, председателя правления Народного сберегательного банка (по-казахски это учреждение называют, напомню еще раз, банк «Халык») при желании даже можно было понять. Система страхования вкладов устроена так: банк, открывающий гражданам депозитные счета, регулярно отчисляет в страховой фонд определенный процент от общего объема имеющихся у него депозитов. В фонде аккумулируются взносы всех банков, входящих в систему и платящих страховые отчисления. В ситуации банкротства конкретного банка часть накопленных в фонде ресурсов (то есть общих взносов) идет на расчеты с вкладчиками банка-банкрота. Здесь есть один тонкий момент. Если банкротится маленький банк (что наиболее вероятно), то, естественно, превентивно отчислять в систему он мог немного. Но платить за него придется всем участникам системы и в полном объеме, который вполне может превысить сумму активов лопнувшего банка.
Получается, что самые крупные банки всегда несут самую большую финансовую ответственность. И они же являются самыми устойчивыми, то есть их собственный риск банкротства относительно невелик.
В Народном сберегательном банке было сосредоточено на тот момент больше половины депозитов населения. Поэтому его руководство задавало регулятору резонный вопрос: почему платить за другие банки, если они придут в тоскливое состояние, должен именно «Халык»? При том что его собственное финансовое состояние является наиболее устойчивым, а уж если рухнет он, то банковской системе не поможет никакой страховой фонд. Жандосов как заместитель председателя Национального банка тогда фактически поддержал эту позицию. А председатель правления Нацбанка Сембаев от проблемы отстранился. В тех ситуациях, когда мы с Оразом (Жандосовым) начинали полемизировать особенно резко, Сембаев, как правило, предпочитал не вмешиваться и решения по спорным вопросам не принимать. Вот в тех случаях, когда оба его заместителя имели единое мнение, он его, как правило, поддерживал.
Это, кстати, к вопросу о возможностях лидера: идея была высказана правильная, однако в тот момент у меня не хватало «веса» для того, чтобы ее продавить.
(В тот момент не нашла поддержки также идея организации в Казахстане ипотечной компании, хотя и по другим причинам.) Но когда я пришел в Нацбанк уже в качестве председателя правления, то сумел настоять на создании системы страхования депозитов (и ипотеки тоже). Тогда шло много разговоров о необходимости остановить долларизацию экономики. Их накал был высок. Но выбор перед денежными властями был какой? Или стимулировать увеличение числа именно тенговых депозитов (а народ в них вкладываться отнюдь не хотел, по причинам, изложенным выше)– или вначале восстановить доверие к банкам в целом, а дедолларизацией заниматься потом.Лично я абсолютно четко понимал, что заниматься нужно именно восстановлением доверия к банковской системе. А для этого следует, в числе первоочередных мер, во-первых, создать фонд страхования вкладов и, во-вторых, ужесточить законодательство о банковской тайне.
Система страхования депозитов – это то, с чего следует начинать почти в любой переходной ситуации. Такая система существует практически во всех экономически развитых странах. Многие (если не сказать большинство) из этих стран пережили банковские кризисы. Названные факты связаны напрямую: пережили банковский кризис – задумались о механизмах предотвращения следующего.
В США решение о создании федеральной корпорации по страхованию депозитов – Federal Deposit Insurance, FDIC – было принято конгрессом еще в 1933 году в результате кризиса 1930 года и сопутствовавшей ему паники вкладчиков, в массовом порядке вынимавших свои деньги из всех банков.
Для справки. За последние два-три десятилетия с кризисом банковской системы сталкивалось большинство стран, являющихся членами МВФ: на протяжении периода 1980–1997 годов было зафиксировано 40 системных банковских кризисов, затронувших 61 страну. И ученые доказали, что кризисы имеют системный характер. После чего западные банкиры, поскольку они не желали повторения встрясок, начали создавать системы страхования банковских депозитов уже в массовом порядке.
В Европе с 1994 года действует Директива Европейского парламента и Совета Европы «О системах гарантирования депозитов». В соответствии с этим документом каждое государство – член ЕС контролирует создание на своей территории системы (или нескольких систем) гарантирования депозитов. При этом ни одно кредитно-финансовое учреждение, получившее разрешение на банковскую деятельность, не может принимать вклады населения, не будучи членом одной из таких систем.И список стран, имеющих национальные системы страхования депозитов, постоянно растет. Резонно было решить, что и Казахстан должен создать у себя подобный институт предотвращения системных кризисов.
Определяя принципы нашей системы страхования вкладов, за образец мы как раз взяли принципы системы страхования депозитов США (FDIC). Американский опыт, собственно говоря, является в этой области отправной точкой для всех: эта система стала первой в мире. Она самая зрелая и самая развитая. Ее базовый принцип сформулирован Верховным судом США: система гарантирования депозитов должна защищать сбережения «вдов и сирот». То есть отстаивать интересы крупных депозиторов нужно не в первую очередь. А может быть, не следует в принципе.
Таким образом, обсуждая базовые принципы системы страхования вкладов, мы, прежде всего, смотрели на американскую модель. Ведь в Казахстане, как я уже много раз сказал, существовал базовый принцип – при выработке любых решений в сфере финансов использовать международные стандарты. Там, где их нет, применять наилучшую международную практику.
Проблема, однако, в том, что по системам гарантирования депозитов единого стандарта нет. При Международной ассоциации систем страхования депозитов (International Association of Deposit Insurers) существует рабочая группа, которая разработала рекомендации по созданию новых систем такого рода. Но рекомендации IADI получились многоплановыми: в том смысле, что в некоторых странах делают так, а в некоторых – иначе. И все названные варианты имеют право на существование.
Таким образом, сохраняется многовариантность решений, что, с моей точки зрения, не самое правильное.Тем не менее общие подходы по ряду позиций существуют. Так, согласно рекомендациям МВФ и IADI, в первую очередь должны быть защищены мелкие вкладчики – «вдовы и сироты». Размер гарантийного возмещения должен быть небольшим, поскольку в противном случае депозиторы не оценивают риски банков. Критерии определения максимального размера гарантийного возмещения также разработаны. Во-первых, количество депозитов, возмещаемых в стопроцентном объеме, не должно составлять более 80–90 процентов от общего количества гарантируемых депозитов. Во-вторых, совокупная условная сумма возмещения по всем гарантируемым депозитам должна быть не более 20 процентов от общей суммы гарантируемых депозитов. В-третьих, максимальный размер гарантийного возмещения должен варьироваться в пределах объема одного-двух ВВП на душу населения.
Хотя в целом мы использовали американскую модель страхования вкладов, но без национальной специфики не обошлось – хотя бы в том, что касалось размера депозитов. В сущности, величина максимального возмещения отражает степень развития финансовой системы, и тут мы не могли равняться с США (где даже вдовы и сироты, видимо, пока что более состоятельны, чем у нас). Конкретно, наш казахстанский фонд выплачивает вкладчику возмещение по депозиту в размере суммы гарантируемого депозита (без начисленного по нему вознаграждения), но не более эквивалента 700 тысяч тенге (до 2007 года сумма составляла 400 тысяч тенге).
Основными принципами казахстанской системы гарантирования вкладов являются:
–обязательность участия банков, осуществляющих работу с физическими лицами, в системе обязательного гарантирования депозитов.
–прозрачность деятельности системы обязательного гарантирования;
–минимизация рисков системы;
–накопительный характер формирования специального резерва, предназначенного для выплаты гарантийного возмещения;
–ограничительный характер выплаты возмещения по вкладам;
–участие государства в поддержке системы гарантирования вкладов.
Важно заметить, что наша система страхования вкладов возникла в ситуации, когда риски банков заметно уменьшились. Вначале, в 1995–1996 годах, произошла чистка банковской системы. Потом были запущены процессы консолидации: банки сливались, укрупнялись и тем самым повышали свою финансовую устойчивость. Систему страхования депозитов Казахстан начал строить уже на следующем этапе, когда из трехсот с лишним банков осталось 45, но надежных, капитализированных и устойчивых. В России этапы банковской реформы поменяли местами: сначала создали систему страхования вкладов и думали, что чистку банков можно будет провести во вторую очередь, путем фильтрации при вхождении в систему. Но реально таким путем не получилось ничего толкового.
По пути написания специального закона о системе страхования вкладов мы не пошли, поскольку такую возможность предполагало действующее законодательство.
Однако соответствующие законодательные изменения внести все же требовалось. В пакете поправок содержались изменения, связанные, во-первых, с институтом банковской тайны, а во-вторых, с фондом гарантирования депозитов. Оба пула этих поправок и через парламент, и через правительство шли параллельно.
О банковской тайне есть смысл сказать особо. Институт банковской тайны в нашей стране был законодательно закреплен в 1995 году. Однако издавались и другие нормативные правовые акты, которые противоречили нормам банковского права. Некоторые законы – в том числе о таможне, о налоговых органах – давали представителям определенных профессий право в рамках своей деятельности запрашивать у банков конфиденциальную информацию. Особенно активно этими возможностями пользовались правоохранительные органы, и их такое положение более чем устраивало. Адолжна была возникнуть норма, которая устраивала банки. В связи с этим Национальный банк разработал проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам банковской тайны», который был направлен на устранение всех законодательных противоречий и последовательное проведение принципа банковской тайны.
Как известно, новые нормативные акты вначале проходят согласование с министерствами и ведомствами. Именно на этом уровне закон о банковской тайне шел очень сложно, потому что, как ни забавно, а изменения следовало внести в 12 законов. Выяснилось, что прямое отношение к вкладам населения имеют более десятка министерств и ведомств. Возник серьезный конфликт интересов. Представители определенных ведомств никакой ценой не хотели отказаться от доступа к информации на счетах вкладчиков.
Так что понадобилась – в который раз!– помощь президента, без нее мы бы не прорубились.
А вот при прохождении поправок через парламент проблем не возникло. Парламентарии, наоборот, поддержали и идею банковской тайны, и принцип гарантирования вкладов населения. Ведь избирателям эти новшества тоже были по душе.
При создании ССВ существовала еще одна тема жарких споров – налогообложение. Представители Национального банка долго добивались того, чтобы деньги, которые банки перечисляют в фонд, освобождались от налогов. Налоговики, разумеется, были против. Эту проблему в итоге также удалось решить. Уже неудобно про это говорить, но картина каждый раз была приблизительно одна и та же. Я шел к президенту. Президент слушал и говорил: «Все правильно, так и делай». После чего я звонил оппонентам, и они ставили визы на нужных документах.
Для справки. Правовыми основами функционирования системы обязательного гарантирования депозитов в Казахстане, помимо общего банковского законодательства, стали нормативные акты Нацбанка «Правила обязательного коллективного гарантирования (страхования) вкладов (депозитов) физических лиц в банках второго уровня Республики Казахстан», а также «Правила функционирования системы обязательного коллективного гарантирования (страхования) вкладов (депозитов) физических лиц и участия в ней банков второго уровня Республики Казахстан)». Эти документы прописывали весь регламент действия системы: порядок и условия выплаты возмещения, взаимоотношения банка и вкладчика, полномочия фонда, порядок вступления в него банков; порядок формирования резервного фонда и уплаты в него взносов банками-участниками и так далее.
Банкам дали срок, в течение которого они должны были вступить в систему страхования депозитов. Тот банк, который не успел этого сделать, в дальнейшем не мог иметь лицензию на работу с физическими лицами. 15 ноября 1999 года был зарегистрирован АО «Казахстанский Фонд гарантирования депозитов». Его единственным учредителем выступил Национальный банк Республики Казахстан, который внес в уставной капитал фонда 1млрд тенге.
Ситуация с единственным учредителем возникла таким образом. Государство не возражало против учреждения системы страхования депозитов. Но финансового участия в ней принимать не хотело (необходимости писать новый закон не возникло отчасти именно по этой причине). Банки тоже никуда не торопились, поскольку считали, что собственные деньги на создание уставного капитала страхового фонда им тратить незачем. Какое-то время вокруг этого вопроса велись бурные дискуссии: нужно ли тратить миллиард тенге именно на фонд? или имеются другие благородные цели? И процесс стоял на месте. Но я взял инициативу на себя. Президент – спасибо ему!– в очередной раз поддержал ее, и мы сдвинулись с мертвой точки. Поэтому первый взнос в капитал фонда внес Национальный банк. Как я уже сказал, в размере одного миллиарда тенге. А потом пошло уже легче. Текущие взносы стали делать коммерческие банки, поскольку эти суммы были в разы меньше и обременяли их уже не так сильно.
Общее руководство деятельностью Фонда осуществляет совет директоров, в состав которого входят представители Национального банка (с 2004 года Агентства финансового надзора), министерства финансов, Ассоциации финансистов Казахстана и генеральный директор Фонда. Контролирует деятельность Фонда ревизор Фонда, являющийся представителем Национального банка (с 2004 года – Агентства финансового надзора).
Фонд является «дочкой» Нацбанка и функционирует соответственно. Конечно, для установления обратной связи с банками – участниками системы в Фонде был создан консультативный совет (в его состав входило несколько представителей банков второго уровня). Однако все принципиальные вопросы решал Национальный банк. И банки с этим не сильно спорили: руководящая роль Нацбанка ими признавалась и раньше. Кроме того, банкиры люди вменяемые и понимают: кто внес миллиард тенге, тот и принимает решения.
В частности, Национальный банк решал, каким образом и во что именно Фонд должен инвестировать свои средства. В общем виде, размещение денег Фонда производилось:
–в ценные бумаги и другие финансовые инструменты (в соответствии с перечнем, утвержденным советом директоров Фонда);
–во вклады в Национальном банке РК.
В настоящее время, после того как в Казахстане было создано Агентство по регулированию и надзору финансового рынка, Фонд представляет необходимую информацию Агентству как мегарегулятору. В свою очередь, Фонд имеет право получать сведения о финансовом состоянии банков—участников системы (включая сведения о системе управления рисками и сведения по привлеченным вкладам).
Теперь немного фактов. И цифр. На 1 октября 1999 года, когда меня назначили председателем Национального банка, объем вкладов физических лиц в банках страны составлял 311 миллионов долларов. Система обязательного страхования срочных вкладов физических лиц была создана в ноябре 1999 года. На 1июля 2007 года вклады населения в казахстанских банках исчислялись цифрой 11,5 миллиардов долларов. Такой результат существенно превышает мое обещание президенту, так что я вполне доволен. А борода с тех пор успела отрасти лучше прежней.
По состоянию на 1 января 2006 года участниками казахстанской системы гарантирования депозитов являлись 33 банка из 34 действующих. В апреле 2003 года Казахстанский Фонд гарантирования вкладов стал членом Международной ассоциации систем страхования депозитов (International Association of Deposit Insurers), основанной в октябре 2002 года и объединяющей порядка 30 стран-членов. Кроме того, на данном этапе наша система защиты вкладов соответствует большинству международных стандартов страхования депозитов, в том числе рекомендованных МВФ и Форумом финансовой стабильности.
Сейчас представления о роли фонда страхования и формах его взаимодействия с коммерческими банками и банковским регулятором в Казахстане меняются. После того как в 2006 году был ликвидирован банк «Валюттранзит», стало понятно, что объем выплат его вкладчикам приблизительно равен всему объему средств, который к тому моменту накопил казахстанский Фонд гарантирования. В результате получилось, что общих денег, накопленных в фонде, хватило на банкротство одного банка. Но что делать, если в исторически короткие сроки к финишу придет второй банк? Или третий? Понятно, что если ликвидационная комиссия, занимающаяся продажей активов банка-банкрота, будет работать хорошо, то деньги на ее счету появятся и будут возвращены владельцам. Однако владельцев всегда интересует вопрос, когда это произойдет. Кто именно будет возвращать деньги, их занимает куда меньше.
Точка зрения вкладчиков проста: если они понимают, что денег в фонде страхования депозитов не очень много, то хотят знать, как в ситуации банкротства конкретного банка поведет себя государство. Иными словами, будет ли оно расплачиваться за обанкротившееся кредитное учреждение (кстати сказать, частное)? И если да, то в каком объеме? Государство в этой ситуации заинтересовано в том, чтобы при ликвидации банка деньги быстрее возвращались. Тогда фонд сможет расплатиться по депозитным обязательствам, и вкладчики успокоятся.
Поэтому сейчас в Казахстане идет много разговоров о том, как именно система страхования вкладов должна развиваться дальше. Я думаю, что постепенно мы придем к изменению структуры взаимодействия банков и страхового фонда. С одной стороны, на каком-то этапе более существенное участие в банковском надзоре начнут принимать сами банки. Это особенность опять-таки американской модели. Мы на первом этапе создания ССВ обсуждали, что со временем тоже можем прийти к подобному решению.
С другой стороны, возможно, увеличится роль банков в деятельности фонда страхования. Здесь было бы правильно вернуться к теме международных стандартов. Если завтра рабочая группа IADI во главе с Мишелем Сабуреном создаст четкие единообразные рекомендации относительно базовых принципов работы фондов страхования вкладов, где будут учтены все спорные вопросы (участие банков в процедуре принятия фондом решений и проч.), то абсолютно правильным будет простое внедрение этих стандартов. С учетом нашей практики и традиций внедрения международных стандартов. Но пока не очень понятно, когда это произойдет.
Точно так же, если американцы договорятся с европейцами относительно объединения стандартов бухучета и внедрения единой системы (о чем они пытаются договориться уже много лет), то в Казахстане тоже нужно будет эту систему внедрять очень быстро. Но пока никто ни с кем не договорился.
Существует еще один интересный вопрос: дает ли общенациональная система гарантий одним банкам возможность проводить рискованную политику за счет других? Безусловно, дает. Это называется moral hazard, угрозой недобросовестности. Но люди, принимающие решения, должны выбирать, что для них важнее: общая стабильность банковской системы (достигаемая по причине существования фонда страхования депозитов) или возможные риски того, что кто-то будет злоупотреблять своим членством в фонде и проводить рискованную политику. С моей точки зрения, риски moral hazard меньше, чем риски нестабильности, во-первых.
Во-вторых, тогда, в 1999 году, ситуация была однозначна: люди просто не держали деньги в кредитных учреждениях. Для того чтобы их переубедить и развернуть в сторону банков, объективно необходимо было, чтобы часть рисков взяло на себя государство. Теперь находятся желающие рассуждать на тему, что создавать фонд страхования депозитов не имело смысла: экономика Казахстана растет такими темпами, что люди принесли бы деньги в банковский сектор без дополнительных гарантий. Но тогда, после российского дефолта, после финансового кризиса в ряде развивающихся стран грядущий рост депозитов был совершенно неочевиден.
И не факт, что этот рост никак не связан с наличием в стране системы страхования вкладов.
ПРИЛОЖЕНИЕ К ГЛАВЕ 12Из статьи Маргариты Водяновой «Судьба закона о частных банковских вкладах напоминает мыльную оперу»[11]Это только кажется, что написание и принятие законопроектов – вещь скучная. На самом деле процесс может напоминать мыльную оперу и триллер одновременно. Именно такова судьба законопроекта «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ». До последнего времени этот закон маскировался под другим именем – о гарантировании частных вкладов. Однако под прежним названием он оказался абсолютно непроходимым через правительство и Думу в течение целых восьми лет.