<<
>>

Роль Европейского Союза в обеспечении защиты Балтийского моря от загрязнения из наземных источников

Как участник Хельсинской Конвенции 1992 г., большую роль в организации защиты Балтийского моря от загрязнений из наземных источников играет Европейский Союз. Кроме того большинство государств Балтийского моря являются государствами-участниками Европейского Союза.

Согласно Договору о функционировании Европейского Союза вопросы экологии относятся к совместной компетенции ЕС и его членов[215] [216]. Так, на уровне

Европейского Союза был принят целый ряд Директив, которые призваны сократить сбросы вредных веществ из источников на суше, прежде всего, от ведения сельского хозяйства и химической промышленности. Одной из самых значимых среди этих директив является Директива 91/676/EEC, которой установлены нормативы выбросов нитратов. Данная Директива подчёркивает необходимость защиты водной среды от загрязнений, поступающих из рассредоточенных источников, к которым относится сельскохозяйственная деятельность . При этом определение понятия «загрязнение», которое приводится в ст. 2 данной Директивы, во многом воспроизводит определение, закреплённое в Конвенции ООН по морс кому праву 1982 г.

Директива 91/676/EEC указывает, что под загрязнением подразумевается любой «непосредственный или опосредованный сброс в водную среду нитратов от сельскохозяйственной деятельности, который причиняет вред здоровью людей, живым ресурсам или морской природной среде, ущерб условиям для отдыха и другим законным способам использования моря» . Для обеспечения защиты

водной среды от подобных загрязнений предусмотрено, что государства-члены ЕС должны обозначить наиболее уязвимые районы суши в пределах своей территории, которые являются районом водосбора и представляют реальную или потенциальную угрозу загрязнения вод нитратами . При этом каждые четыре года государства должны пересматривать перечень таких районов и могут вносить в него изменения.

Кроме этого, в целях обеспечения защиты всех водных ресурсов всем странам Европейского Союза было предписано разработать кодексы наилучшей сельскохозяйственной практики, которые должны будут применяться фермерами. В частности, Приложении II к Директиве устанавливает, что такие кодексы должны устанавливать минимальный стандарт в отношении условий, при которых могут применяться удобрения; требования к конструкции емкостей для [217] [218] [219] хранения химических удобрений и навоза и другие параметры, способствующие

223

предотвращению попадания нитратов в поверхностные или грунтовые воды . Помимо этого Директива предписывает государствам в случае необходимости разработать обучающие программы для фермеров, стимулирующие применение ими таких кодексов наилучшей сельскохозяйственной практики.

В целом, основной задачей государств согласно рассматриваемой Директиве является разработка для всех обозначенных уязвимых мест Программы действий, исходя из имеющейся научной информации и экологической ситуации . Приложение III самой Директивы приводит минимальный набор мер, которые должны быть описаны в Программе действий.

Большое значение для обеспечения защиты морской среды от загрязнения из источников на суше имеет Директива Европейского Парламента и Совета 2000/60/EC, устанавливающая общие рамки для принятия мер в сфере водной политики (далее - Рамочная директива ЕС по водной политике) . Данная директива подчёркивает, что для защиты вод сообщества государствам-членам ЕС необходимо скоординировать свои действия в таких сферах как энергетика, транспорт, сельское хозяйство, рыболовство, региональная политика и туризм. При разработке такой общей политики государства должны исходить из чувствительности морской природной среды, которая во многом зависит от качества поступающей в неё воды с сухопутной территории. В связи с этим, прежде всего, подчёркивается необходимость обеспечения и защиты надлежащего состояния вод рек. В целом Директива определяет, что она применима в отношении поверхностных вод и грунтовых вод.

При этом к поверхностным водам относятся также и прибрежные воды морей на расстоянии

одной морской мили, которая отсчитывается от исходных линий, которые

226

используются для определения ширины территориального моря . [220] [221] [222] [223]

Рамочная директива ЕС по водной политике призвана обеспечить к 2015 г. сокращение выбросов вредных веществ в водные ресурсы, а также прекращение выбросов приоритетных загрязняющих веществ, представляющих наибольшую опасность. Государствам-членам ЕС было предписано согласовать списки таких веществ, выбросы которых должны быть полностью исключены, и списки веществ, выбросы которых необходимо сократить. При определении состава таких списков надлежит руководствоваться принципом предосторожности, учитывая любую потенциальную угрозу. Данная директива действует в отношении поверхностных вод, т.е вод рек, озер, а также внутренних морских вод, а также грунтовых вод государств-членов ЕС. Государства должны разработать программу действий для обеспечения должного уровня защиты речных водотоков от вредных выбросов. Многие страны ЕС начали принимать меры по реализации данной директивы. Так, Швеция выделила 5 районов, которые включают в себя несколько речных бассейнов. Подобной же практики придерживаются Германия, Финляндия, Эстония. Однако представители многих стран отмечают, что применение положений данной директивы пока не дало ощутимых результатов, что связано, в том числе и с тем, что не до конца понятно насколько строго обязательными являются закрепленные в ней стандарты .

В рамках ЕС установлена единая аграрная политика, а также принята Директива, устанавливающая рамочное законодательство Сообщества в области морской природоохранной политики (далее - Рамочная директива морской стратегии)[224] [225] [226]. Помимо этого на уровне Европейского Союза Директивой 91/271/EEC установлены нормативы, применимые к очистке муниципальных

229

водостоков .

Рамочная директива морской стратегии, устанавливает в качестве цели - достижение хорошего экологического статуса вод к 2020 г. При этом к морским водам в значении данной директивы относятся, как внутренние морские воды, так и водные пространства, на которые государства распространяют свою юрисдикцию, расположенные в сторону моря от исходных линий[227] [228] [229] [230]. Разработка и имплементация основополагающей морской стратегии должна быть направлена на сохранение морских экосистем. Этот подход должен включать охраняемые территории и охватывать все виды деятельности человека, которые оказывают воздействие на морскую среду. На необходимость применения экосистемного подхода к управлению человеческой деятельностью прямо указывается в ст. 1 Рамочной директивы морской стратегии. Предполагается, что экосистемный подход способен обеспечить такой уровень коллективного антропогенного воздействия на морскую среду, который будет в пределах уровня, совместимого с достижением хорошего экологического статуса и способностью морских экосистем реагировать на обусловленные человеческой деятельностью изменения, обеспечивая устойчивое использование морских ресурсов нынешним и будущими поколениями .

Данная директива призывает все государства разработать свою стратегию морской политики, учитывая особенности своих вод. При этом внимание всех государств также обращается на то, что морские воды, подпадающие под их суверенитет или юрисдикцию, являются также неотъемлемой частью морских регионов, перечень которых приводится в ст. 4 Рамочной директивы морской стратегии. Одним из перечисленных регионов назван регион Балтийского моря. Для каждого морского региона государства-члены Европейского Союза должны провести первоначальную оценку состояния морской среды . На основе этой оценки в дальнейшем определяется, какое состояние морской среды следует признать хорошим . В результате такой оценки должна быть сформулирована

цель морской политики в отношении каждого морского региона и конкретный набор мер , которые позволят достигнуть обозначенную цель.

Необходимость проведения единой морской политики объясняется тем, что «моря - это основа жизни Европы», а «морские пространства Европы играют главную роль в ее благосостоянии и процветании» .

В качестве инструмента для координации и сотрудничества между государствами Директива называет уже существующие региональные соглашения, направленные на защиту морской среды . В связи с этим возникает некоторая конкуренция между различными уровнями сотрудничества государств. С одной стороны, все государства-члены ЕС обязаны имплементировать положения Директивы, а, с другой стороны, они должны также осуществлять необходимые действия в рамках регионального сотрудничества по Балтийскому морю. Проведенные исследования показывают, что чаще всего наличие региональной конвенции по защите морской среды существенно облегчает реализацию Рамочной директивы морской стратегии . Стоит признать, что в отношении Балтийского моря как на уровне ЕС, так и на уровне ХЕЛКОМ поставлены единые цели в рамках деятельности по защите морской среды от загрязнения из наземных источников . Кроме того на Министерской конференции ХЕЛКОМ 2010 г. было решено, что ХЕЛКОМ будет выступать платформой для реализации положений Рамочной директивы морской стратегии в рамках региона Балтийского моря. Именно в связи с этим в 2012 г. в структуре ХЕЛКОМ была создана Группа по применению экосистемного подхода (ХЕЛКОМ ГЕАР), которая должна способствовать реализации Директивы. [231] [232] [233] [234] [235] [236]

Анализируя роль Европейского Союза в обеспечении защиты морской среды Балтийского моря, следует отметить, что все принимаемые на уровне Европейского Союза меры облечены в форму директив. Согласно основам европейского права директива - это акт, имеющий обязательную юридическую силу для каждого государства-члена ЕС, кому она адресована, в отношении результата, которого требует достичь[237] [238].

При этом государствам-участникам ЕС предоставляется свобода выбора конкретных мер для достижения поставленных в ней целей . В связи с этим могут возникнуть ситуации, когда не все государства предпринимают должные меры, для наиболее эффективной реализации предписаний директив.

Особая роль Европейского Союза в сфере защиты морской среды Балтийского моря обусловлена тем, что ЕС наряду с государствами-членами ЕС выступает самостоятельным участником Хельсинкской конвенции 1992 г., а значит, может контролировать имплементацию положений Конвенции во всех государствах-участниках. В практике Суда Европейского Союза есть прецеденты, когда было признано прямое действие положений смешанного международного договора (т.е. договора, в котором участвуют как страны-члены Европейского Союза, так и сам Европейский Союз). Так, при рассмотрении дела, связанного с фактом загрязнения участка Средиземного моря выбросом вредных веществ энергетической компанией, Суд ЕС указал на то, что Барселонская конвенция по защите морской среды Средиземного моря 1976 г. и протоколы к ней имеют прямое действие, т.е. индивиды могут ссылать на их положения для защиты своих прав, в том числе в национальных судах[239]. Государства-члены ЕС, участвующие в подобных региональных соглашениях обязаны претворить в жизнь их положения. В данном конкретном случае согласно положениям статей 6 и 7 Приложения II к Барселонской конвенции государство обязано было разработать критерии, которые будут учитываться при выдаче разрешения на минимальный выброс вредных веществ в акваторию Средиземного моря. Однако такие критерии разработаны не были, в связи с чем Суд посчитал необходимым признать прямое действие названных положений. Суд ЕС указал на то, что конвенция и протоколы к ней являются частью права Европейского сообщества, даже, несмотря на то, что на уровне ЕС она ещё не была имплементирована . В силу этого Комиссия Европейского Союза и индивиды могут обращаться с жалобами на неисполнение положений подобных региональных соглашений, в которых и государства-члены ЕС и сам ЕС являются участниками[240] [241] [242].

В отношении защиты морской среды Балтийского мор на уровне ЕС в 2009 году была разработана Стратегия Европейского Союза для региона Балтийского моря, которая была в последующем дополнена в 2013 г. Одним из основных

направлений этой Стратегии является «превращение региона Балтийского моря в регион с устойчивой экологической ситуацией». Для этого предполагается сократить до допустимого уровня выбросы в море питательных органических веществ, сократить использование и влияние вредных веществ, развить в регионе Балтийского моря «чистое судоходство», тем самым создав пример для других регионов. Данная стратегия нацелена на борьбу с эвтрофикацией, и предусматривает также обеспечение строительства надлежащих очистных сооружений для обработки коммунальных и индустриальных стоков.

При рассмотрении роли международных организаций в обеспечении защиты Балтийского моря от загрязнений, поступающих из источников на суше, необходимо отметить, что в некоторых случаях возникают разногласия между рекомендациями ХЕЛКОМ и директивами ЕС, в частности в отношении перечня вредных веществ, поступление которых следует ограничить. Представляется необходимым определить единые требования к перечню вредных веществ, поступление которых должно быть ограничено или вовсе исключено, для того, чтобы все государства Балтийского моря придерживались единого подхода.

Если рассматривать аспект имплементации всех названных положений ХЕЛКОМ и Европейского Союза в национальное право государств Балтийского моря, то можно заметить, что не во всех странах данные положение в полной мере нашли отражение в их национальных правовых системах. В некоторых же их этих стран, даже при наличии соответствующих положений в законах, они, тем не менее, не исполняются в полном объеме. К странам, где имплементация положений не достигла должного уровня можно отнести Польшу, Литву, Латвию, Эстонию и Россию. Самая позитивная ситуация по вопросу имплементации всех норм складывается в Швеции и Германии[243] [244].

В целом, в результате анализа основ международно-правовой защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения, поступающего с суши, можно сделать вывод, что эта сфера нуждается в совершенствовании. С одной стороны, международные договоры, как на универсальном, так и на региональном уровне предусматривают режим защиты морской среды от загрязнения из наземных источников. Однако необходимо проанализировать юридические свойства данных положений.

В доктрине международного права принято классифицировать международные договоры на самоисполнимые и несамоисполнимые. Анализ отечественной доктрины международного права позволяет сделать вывод, что критерий самоисполнимости международного договора связан с возможностью непосредственного действия его норм, без принятия специального

имплементирующего акта, уточняющего его положения . Черниченко С.В. отмечает, что «самоисполняемый договор - договор, который для своего осуществления не требует принятия участниками специального законодательного акта, поскольку правила этого договора детальны и конкретны»[245]. Учитывая всё вышесказанное, при анализе положений Конвенции 1982 г., положений Хельсинкской конвенции 1992 г. и приложений к ней, становится очевидным, что все эти нормы носят несамоисполнимый характер, они закрепляют обязательство поведения, но не обязательство результата. В основном, данные положения предписывают лишь необходимость сокращения и предотвращения загрязнения морской среды из источников на суше, но не формулируют конкретные механизмы реализации данных положений. Этим обусловлена их недостаточная эффективность.

Немного большая детализация положений о защите морской среды Балтийского моря от загрязнений из наземных источников содержится в рекомендациях ХЕЛКОМ. Однако и в этой связи возникает проблема эффективности такого регулирования, так как рекомендации ХЕЛКОМ, хоть и играют важную роль в обеспечении защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения из источников на суше, тем не менее, не имеют обязательную юридическую силу для государств.

В качестве одной из проблем обеспечения защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения с суши представляется и заложенная в ст. 6 Хельсинкской конвенции 1992 г. возможность ввода вредных веществ в акваторию моря при наличии специального разрешения, выданного уполномоченным национальным органом. В данном случае ни положения самой Конвенции, ни Приложения III к ней не устанавливают предельно допустимый минимум поступления вредных веществ. Следует признать, что в отношении отдельных категорий производств и отдельных категорий веществ такие минимально допустимые параметры выбросов зафиксированы в рекомендациях ХЕЛКОМ, но, как уже было отмечено, они не обладают обязательной юридической силой.

С одной стороны, предполагается, что предусмотренные ст. 6 Хельсинкской конвенции 1992 г. специальные разрешения на ввод вредных веществ в акваторию

Балтийского моря должны устанавливать уровень выбросов, соответствующий предельно допустимому минимуму согласно положениям ХЕЛКОМ. Однако, с другой стороны, достаточно сложно проверить насколько полно эти требования соблюдаются. Такое опасение вызвано сразу несколькими причинами: во-первых, не всегда эффективным и объективным мониторингом количества выбросов и состояния морской среды со стороны самих государств; во-вторых, ограниченной возможностью международного мониторинга объёмов таких выбросов и состояния морской среды в пределах территориального моря и внутренних морских вод государства района Балтийского моря; а, в-третьих, отсутствием механизма привлечения к международной ответственности государства- нарушителя за превышение предельно допустимого уровня выбросов вредных веществ с его сухопутной территории в морскую среду.

<< | >>
Источник: Ежова Татьяна Геннадьевна. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА БАЛТИЙСКОГО МОРЯ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2014. 2014

Еще по теме Роль Европейского Союза в обеспечении защиты Балтийского моря от загрязнения из наземных источников:

  1. Глава III. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
  2. § 1. Международно-правовая охрана окружающей среды Арктики
  3. Оглавление
  4. Роль Европейского Союза в обеспечении защиты Балтийского моря от загрязнения из наземных источников
  5. 3.1 Международные договоры, регулирующие защиту Балтийского моря от загрязнения с судов.
  6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  7. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -