§ 3. Основные принципы осуществления международно-правовой защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения

-69

международных экологических отношений .

Изначально большая часть этих принципов была сформулирована в рамках Конференции ООН по вопросам окружающей среды, которая проходила в 1972 г. в Стокгольме. По окончании данной конференции была разработана и принята Стокгольмская декларация принципов от 16 июня 1972 г.^[70], Принцип 7 которой указывал на необходимость принятия государствами всех возможных мер «для предотвращения загрязнения морей веществами, которые могут поставить под угрозу здоровье человека, нанести вред живым ресурсам и морским видам, нанести ущерб удобствам или создать препятствия для других законных видов использования морей».

Кроме того, в Принципе 21 указанной декларации наряду с провозглашением суверенного права государств на разработку собственных ресурсов подчёркивается, что государства «несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерб окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции».

Дальнейшее развитие принципов международного экологического права происходило в рамках конференции Организации Объединённых Наций по окружающей среде и развитию, проходившей в Рио-де-Жанейро в период с 3 по 14 июня 1992 г. Как отмечает М.Н. Копылов, именно в результате работы данной конференции были закреплены «принципы-нормы» , имеющие

«системообразующее значение для международного экологического права как отрасли»^{[71] [72] [73]}. К таким принципам можно отнести, в частности, Принцип 2, 13, 26 и 27, при этом особо выделяют именно Принцип 2^{[74] [75] [76] [77], который по содержанию во многом воспроизводит Принцип 21, сформулированный в Стокгольмской декларации принципов 1972 г. В рамках Декларации Рио 1992 г. были сформулированы такие новые принципы, как принцип «принятия мер}

75 76

предосторожности» и «загрязнитель платит» .

Несмотря на то, что названные декларации являются актами «мягкого права», по мнению многих исследователей, именно нормам «мягкого права» присуща способность решать задачи, которые не под силу «твёрдому праву» . Во многом именно в связи с этим в Резолюции Генеральной Ассамблеи 49/113 от 19 декабря 1994 г. «Пропаганда принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию» прямо отмечается, что Декларация Рио 1992 г. содержит основополагающие принципы достижения устойчивого развития, основанного на новом и справедливом глобальном партнерстве, и все правительства призываются содействовать широкому распространению положений Декларации Рио на всех уровнях^[78].

Бесспорно, основные принципы современного международного права являются фундаментом для регулирования отношений во всех сферах межгосударственного общения. Следует отметить, что, по мнению некоторых исследователей, например, А.А. Ковалева, применительно к охране морской среды данные принципы конкретизируются принципами «международного морского экологического права - комплексного института, сложившегося на границе двух отраслей - международного морского права и международного

права окружающей среды» . В свою очередь другие учёные, например, К.Б. Валиуллина указывают на то, что «международно-правовые принципы и нормы, регулирующие отношения между государствами по защите и сохранению

морской среды, в своей совокупности представляют собой важную подотрасль

80

современного международного морского права» .

Большая часть указанных принципов нашла отражение в соответствующих положениях Конвенции 1982 г., которая в ст. 192 провозглашает общую обязанность государств «защищать и охранять морскую среду». Существуют различные варианты оценки юридической силы данного обязательства, вытекающего из ст. 192 Конвенции ООН по морскому праву. Многие считают, что указанное правило получило столь широкое признание и поддержку, что его можно отнести к международному обычаю . Другие же считают, что эта

формулировка является отражением существующей императивной нормы общего

82

международного права - jus cogens , порождающей отношения erga omnes (между всеми)^{[79] [80] [81] [82] [83]}. Суть таких отношений впервые была раскрыта в решении Международного Суда ООН по делу «Барселона Трэкшен». В процессе рассмотрения указанного дела Международный Суд ООН подчеркнул важность разграничения всех международно-правовых обязательств на те, которые возникают по отношению ко всему международному сообществу, и те, которые возникают у государств по отношению друг к другу^[84].

В этой связи, прежде всего, хотелось бы обратить внимание на то, что ст. 192 Конвенции 1982 г. не содержит ограничение сферы действия обязательства по защите морской среды только на внутренние морские воды, территориальное море или на другие категории вод, на которые распространяется юрисдикция прибрежного государства. Данное положение говорит о необходимости защиты морской среды в целом, следовательно, положение ст. 192 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. действует на все морские пространства. Именно на этом основании некоторые учёные, в частности, немецкий исследователь А. Проелсс, усматривают интерес всего международного сообщества в защите морской среды и, соответственно, возникающее из данного обязательства отношение erga omnes.

Если рассматривать обязательство «защищать и охранять морскую среду» как международный обычай, то существует вероятность, что какое-то государство будет выступать как «постоянно возражающее государство» (persistant objector)^{[86] [87] [88]}, то есть будет последовательно и непрерывно возражать против его применения к отношениям с его участием . В таком случае на него эта обязанность распространяться не будет. Если же признать данное обязательство нормой jus cogens, т.е. императивной нормой общего международного права, то это автоматически влечёт за собой распространение данного обязательства на все государства мира. Однако такое признание на сегодняшний день достаточно спорно, так как практика международных судов к категории jus cogens относит только запрет агрессии, запрет пыток и геноцида, не называя среди прочего защиту окружающей среды в целом или охрану морской среды в частности .

Указанное в ст.

В частности п. 2 ст. 194 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. указывает на то, что деятельность государства на территории, находящейся под его юрисдикцией, не должна наносить ущерб другим государствам. Данный принцип был изначально закреплен в Стокгольмской декларации принципов 1972 г. (Принцип 21), а впоследствии, по мнению многих исследователей, был признан международным сообществом как международный обычай^[89]. Такой вывод можно сделать, исходя из наличия практики государств и opinio juris, существование которых подтверждается решениями Международного Суда ООН, решениями международных арбитражей, а также положениями Резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и отдельных международных договоров.

Среди основных решений Международного Суда ООН, в которых поднимался вопрос о том, насколько безграничным является суверенное право государств на использование своей территории, можно назвать решение по делу «О канале Корфу» (Великобритания против Албании, 1949 г.), в котором Великобритания обвиняла Албанию в причинении физического вреда и гибели людей в результате подрыва двух британских военных кораблей на контактных минах, установленных в албанских водах в проливе Корфу. В ходе рассмотрения данного дела Международный Суд ООН указал на то, что установка мин в территориальных водах Албании не могла быть произведена без осведомлённости об этом Албании^[90], в связи с этим согласно своим обязательствам на международном уровне Албания должна была уведомить о наличии мин в целях обеспечения безопасности судоходства.

Подобная позиция была высказана и в Консультативном заключении Международного Суда ООН по делу о «Правомерности использования ядерного оружия или угроз его использования», когда Суд отметил, что «частью корпуса международного права по вопросам экологии является существующая общая обязанность государств обеспечивать, что действия на территории под их юрисдикцией и контролем совершаются с должным уважением к окружающей среде других государств и территорий, находящихся вне национального контроля»^{[92] [93]. Стоит отметить, что в ходе рассмотрения данного вопроса в Международном Суде ООН многие государства настаивали на том, что Принцип 21/2 является отражением международного обычая, и никто не высказал возражений к подобному мнению, за исключением общих замечаний, что конкретно в данном деле указанный принцип не является релевантным. Аналогичная позиция была высказана в особом мнении судьи Международного Суда ООН де Кастро в деле «О ядерных испытаниях» (Австралия против Франции) , в котором Австралия настаивала на необходимости прекратить дальнейшие ядерные испытания в атмосфере по причине того, что это противоречит нормам международного права, а также «влечёт за собой модификацию физических условий над и на территории Австралии, а также загрязнение атмосферы и морских ресурсов»[94].}

Вопрос о принципах международного права в сфере защиты окружающей среды неоднократно возникал при рассмотрении споров в рамках международного арбитража. Например, в решении международного арбитража по делу «О металлургическом заводе Trail Smelter» (США против Канады) ещё в 1941 г. указывалось на то, что «согласно принципам международного права...ни одно государство не наделено правом использовать свою территорию так, чтобы дымом наносился ущерб территории другого государства, собственности или людям, проживающим на его территории, в случае если это влечёт за собой серьёзные последствия и есть достаточные доказательства, свидетельствующие о нанесённом ущербе»^[95]. Именно в этом решении впервые была зафиксирована «доктрина добрососедства», которую можно выразить латинской максимой sic utere tuo ut alienum non laeda (используй свою собственность так, чтобы она не навредила другим)^[96].

Подобный вопрос был также рассмотрен в арбитражном процессе по делу об «Озере Лану» (Франция против Испании), который касался плана Франции по строительству гидроэлектростанции, для которой предполагалось отводить воду из озера Лану в Пиренеях. Испания высказывала опасения, что в связи с этим будут задеты её интересы и права, так как Испания находится вниз по течению реки Кароль, вытекающей из озера Лану^{[97] [98]. В своём решении арбитражная палата указала на то, что в ходе реализации своего проекта Франция не может игнорировать интересы Испании и должна проявить должное уважение к правам}

98

и интересам государства, находящегося ниже по течению реки .

Помимо судебной и арбитражной практики принцип добрососедства был закреплён в ст. 74 Устава ООН, где подчёркивается, что государства в ходе реализации своей политики должны надлежащим образом учитывать интересы и благополучие «остального мира в делах социальных, экономических и торговли». В отношении морской среды принцип добрососедства толкуется достаточно широко, так как обязательство «защищать и сохранять морскую среду» распространяется не только на территориальное море государств, но в целом на все морские пространства, включая открытое море, т.е. предполагается, что государства должны обеспечивать, чтобы в процессе реализации ими суверенных полномочий не наносился ущерб состоянию морской среды в целом.

Дальнейшая конкретизация общего обязательства по защите и сохранению морской среды, закреплённого в ст. 192 Конвенции ООН по морскому праву, проводится в п. 1 ст. 194 Конвенции 1982 г. В данном положении указывается на то, что всем государствам надлежит принимать необходимые меры «для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника». Использование в п. 1 ст. 194 Конвенции 1982 г. термина «предотвращение» может создать впечатление, что положение указанной статьи содержит элемент принципа предосторожности в значении оценки возможных рисков^[99]. Однако данное впечатление не соответствует действительности. Положение п. 1 ст. 194 Конвенции 1982 г. раскрывает содержание принципа предупреждения загрязнения. Принцип предупредительных действий направлен прежде всего на минимизацию ущерба окружающей среде путём принятия государством необходимых защитных мер ещё до его появления, когда существует научно определенный риск наступления ущерба^[100].

В отношении защиты от загрязнения окружающей среды морей данный принцип впервые был закреплен в упоминавшейся Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г., которой были установлены запретные зоны для слива нефти с судов. Позже он нашёл отражение в целом ряде других конвенций: Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., Конвенции по предотвращению загрязнения Средиземного моря 1976 г.

Принцип предосторожности, пожалуй, впервые был использован на международной арене уже после принятия текста Конвенции ООН по морскому праву^[101]. Изначально этот принцип был закреплён в национальном экологическом праве Германии (Vorsorgeprinzip). Во многом именно по инициативе Германии он стал внедряться на международном уровне, в частности, в рамках Декларации министров на международной конференции по защите Северного моря, проходившей в Лондоне в 1987 г.^[102]

До разработки принципа предосторожного подхода долгое время деятельность по защите окружающей среды строилась на подходе, основанном на возможностях природы к ассимиляции. Указанный подход исходил из предположения, что на основе научных данных можно точно определить возможности окружающей среды к усвоению загрязнений, а, следовательно, вовремя принять предупредительные меры^{[103] [104]. Основная особенность принципа предосторожности в том, что он направлен на переориентацию международного природоохранного сотрудничества с реагирования на уже случившиеся неблагоприятные для окружающей среды события на их предотвращение и}

104

предупреждение .

В силу того, что указанный принцип был включен во многие международные договоры и документы «мягкого права», в научных кругах часто поднимается вопрос о признании за этим принципом юридической силы международного обычая^[105]. Наиболее полным отражением сущности данного принципа принято считать положение Принципа 15 Декларации Рио 1992 г., которое указывает на необходимость принятия мер предосторожности «в тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба»^{[106] [107]. При этом отсутствие полной научной уверенности не должно использоваться в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды . Исходя из формулировки Принципа 15 Декларации Рио 1992 г., вполне возможно возникновение такой ситуации, когда меры предосторожности не будут приниматься в силу сомнения в серьезности ущерба[108].}

Впоследствии данный принцип нашёл отражение и в международных договорах, так, например, в ст. 5 Соглашения об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими^[109] (Соглашение 1995 о ТРЗ и ДМР) указывает на то, что государства в ходе своего сотрудничества в рамках указанной конвенции применяют принцип осторожных действий. При этом ст. 6 Соглашение 1995 о ТРЗ и ДМР раскрывает содержание осторожного подхода, указывая на то, что «отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и управлению», а государства должны действовать с большей осторожностью даже в том случае, если информация носит неопределенный, ненадежный или недостаточный характер. Кроме того неоднократно необходимость применения предупредительных действий в целях защиты окружающей среды подчёркивалась в ходе рассмотрения споров как в рамках Международного Суда ООН^[110], так и на уровне Международного трибунала по морскому праву^[111].

По мнению Н.А. Соколовой нормативное содержание принципа предосторожности включает следующие элементы:

- необходимость учета потенциальной угрозы, которая может привести к экологическому ущербу;

- прямая связь между угрозой и возможностью серьезного и необратимого ущерба;

- научная неопределенность, которая не может служить основанием для того, чтобы меры по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды были отложены .

Хельсинкская конвенция 1992 г. также указывает в п. 2 ст. 3. на необходимость применения предосторожного подхода, как на один из основных принципов осуществления деятельности по защите морской среды района Балтийского моря. При этом уточняется, что к таким действиям относятся «превентивные меры в случае, когда имеется основание полагать, что вещества или энергия, внесенные прямо или косвенно в морскую среду, могут создать опасность для здоровья человека, нанести вред живым ресурсам и морским экосистемам и ущерб использованию моря для отдыха или препятствовать другим законным видам использования моря, даже если отсутствует убедительное доказательство причинной связи между таким внесением и его воздействием».

Таким образом, в отличие от Принципа 15 Декларации Рио 1992 г. формулировка принципа предосторожности в Хельсинкской конвенции 1992 г. не содержит указание на серьезный или необратимый ущерб, как предпосылку для принятия превентивных мер. Достаточно лишь основания полагать, что может быть совершено загрязнение морской среды Балтийского моря для того, чтобы государства предпринимали все необходимые меры предосторожности. Безусловно, учитывая особенности Балтийского моря, как природного объекта с присущей ему спецификой, такой подход к пониманию принципа

предосторожности представляется наиболее обоснованным.

В целях оценки состояния морской среды Балтийского моря, а также для принятия адекватных мер по защите морской среды Хельсинкская конвенция предписывает проводить измерения и расчёты сбросов, поступающих в море из разных источников^{[112] [113]}, а также использовать наилучшую природоохранную практику и наилучшие имеющиеся технологии^[114].

В качестве меры реагирования на уже произошедшее загрязнение окружающей среды, в частности морской среды, в международном праве был сформулирован принцип «загрязнитель платит» (polluter-pays principle). Согласно названному принципу причинитель вреда несет расходы, связанные с осуществлением мер по предотвращению, контролю и снижению загрязнения морской среды .

Первоначально данный принцип был закреплён в рамках Рекомендаций о руководящих принципах касательно международных экономических аспектов политики защиты окружающей среды, принятых Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, англ. Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD), международной экономической организацией экономически развитых стран в 1972 году. Некоторые учёные, например Ф. Сандс, высказывают мнение, что принцип «загрязнитель платит» ещё не получил такого широкого признания, как принцип предосторожности, несмотря на то, что он был включён во многие международные соглашения, в том числе и региональные^{[115] [116]}.

Сомнения в возможности признания данного принципа в качестве международного обычая подкрепляются ещё и достаточно компромиссной формулировкой Принципа 16 Декларации Рио: «Национальные власти должны стремиться содействовать интернализaции экологических издержек и

использованию экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен, в принципе, покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование».

Однако данные сомнения по поводу юридической силы принципа «загрязнитель платит» не являются актуальными для региона Балтийского моря, так как все прибрежные государства Балтийского моря согласились применять указанный принцип при реализации мер по защите морской среды Балтийского моря. Это нашло отражение в положении п. 4 ст. 3 Хельсинкской Конвенции 1992 г.

Важным аспектом осуществления деятельности, направленной на защиту морской среды, является принцип доступности информации о загрязнении окружающей среды. Как отмечает К.А. Бекяшев, «сущность этого принципа заключается в том, что каждое государство должно гарантировать право на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»^{[117] [118]. Именно доступность информации о состоянии окружающей среды представляется необходимой предпосылкой для защиты права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния.}

Данный принцип был закреплён в Принципе 10 Декларации Рио 1992 г., в котором указывалось, что на национальном уровне каждому человеку должен быть предоставлен доступ к информации о состоянии окружающей среды, которая «имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений». Далее в Принципе 10 указывается на обязанность государства развивать и поощрять информированность и участие населения путем широкого предоставления информации, а также обеспечивать эффективную возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты.

Основные стандарты участия общественности в решении вопросов, связанных с защитой и сохранением окружающей среды, в дальнейшем нашли своё отражение в положениях Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской конвенции) . На нынешний момент 40 государств подписали данную конвенцию, в основном это государства, входящие в Европейскую экономическую комиссию, включая все государства-члены Европейского Союза и сам Европейский Союз. Несмотря на то, что Российская Федерация не является участницей Орхусской конвенции, следует согласиться с высказываемым мнением, что её положения «являются всемирно значимым примером правовой консолидации мер роста участия общественности в отношении принятия административных решений, свободы информации и доступа к правосудию»^[119].

Уже в своей преамбуле Орхусская конвенция ссылается на принцип 1 Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды, а также на принцип 10 Декларации Рио 1992 г., а в последующих статьях усиливает содержание данных принципов, указывая на конкретные требования к форме и срокам для предоставления государственным органом запрашиваемой экологической информации. Согласно ч. 3 и 4 ст. 4 данной конвенции отказ от предоставления такой информации может быть только по из исчерпывающему перечню оснований. При этом в ч. 9 ст. 3. Орхусской конвенции 1998 г. закрепляется, что права на участие в решении экологических проблем предоставляются без какой-либо дискриминации всем членам общества, в том числе юридическим лицам.

Государства-участники Хельсинкской конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г., исходя из положения п. 1 ст. 17, также согласились с необходимостью информирования общественности о состоянии Балтийского моря и водных объектов, расположенных на его водосборном бассейне, а также обо всех принимаемых и планируемых мерах по предотвращению и ликвидации загрязнения и эффективности таких мер. Прежде всего стороны договорились предоставлять информацию о выданных разрешениях и требованиях, о показателях качества вод, о результатах проб воды и стоков, выполненных в рамках мониторинга и оценки, а также о соответствии этих результатов уставленным показателям качества вод или требованиям разрешения.

В судебной практике Российской Федерации имеется прецедент, когда заявители оспаривали законность строительства делового центра в одном из районов Санкт-Петербурга, которое было предусмотрено Законом Санкт- Петербурга № 152-14 от 30 марта 2006 г. «О целевой программе Санкт- Петербурга "Строительство административного делового центра в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга" с изменениями, внесенными Законом Санкт-Петербурга № 462-74 от 13 октября 2006 г. «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О целевой программе Санкт-Петербурга " Строительство административного делового центра в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга"» . При этом истцы ссылались на то, что не было соблюдено

требование о надлежащем информировании общественности о данном проекте строительства. В обоснование своих требований заявители указывали, в том числе, на ст. 17 Хельсинкской конвенции 1992 г., в совокупности с положениями Федерального закона РФ «Об окружающей среде», а также Федерального закона РФ «Об экологической экспертизе». Несмотря на то, что в первой инстанции требования заявителя были оставлены без удовлетворения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признала факт того, что имели места несоответствия положениям федерального законодательства в части не информирования общественности о проекте. В связи с этим указанное дело было направлено на повторное рассмотрение новым составом суда.

В целом деятельность в сфере защиты морской среды строится на основе принципа сотрудничества государств, как на всемирной основе, так и на региональной основе . Необходимость применения этого принципа была подчёркнута в одном из вышеназванных решений Международного трибунала по морскому праву «Дело о заводе МОКС». В данном деле Трибунал указал на то, что Ирландия и Соединённое Королевство должны сотрудничать друг с другом, ^{[120] [121] вступить в переговоры и организовать обмен информацией о возможных последствиях для вод Ирландского моря ввода в эксплуатацию завода МОКС, производящего специальное топливо из смеси плутония и урана . Согласно решению Трибунала оба государства должны также проводить мониторинг возможных рисков, оценку эффекта от деятельности завода на морскую среду и разрабатывать меры по предотвращению загрязнения Ирландского моря .}

Следует признать, что эффективность правового регулирования во многом поддерживается механизмом ответственности в случае нарушения установленных норм. Согласно принципу международной ответственности любое международнопротивоправное деяние субъекта международного права влечет за собой его международную ответственность . Как отмечал А. Фердросс, отрицание принципа ответственности государств за собственные виновные действия «привело бы к гибели международного права» . Ответственность в

международном праве - это юридические последствия нарушения норм

126

международного права .

Принцип ответственности за нарушение норм, направленных на защиту окружающей среды, нашёл отражение в Принципе 13 Декларации Рио-1992, согласно которому государства обязуются разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности и компенсации жертвам загрязнения и другого экологического ущерба, а также в рамках тесного сотрудничества друг с другом разрабатывать нормы международного права, касающиеся ответственности и компенсации за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, районам, находящимся за пределами их юрисдикции.

Принцип ответственности в отношении защиты морской среды был конкретизирован на универсальном уровне - в ст. 235 Конвенции 1982 г., а на региональном уровне - в ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г. ^{[122] [123] [124] [125] [126]}

Буквальное толкование ст. 235 Конвенции 1982 г. позволяет установить, что государство, во-первых, должно нести ответственность за неисполнение обязательств, возложенных на него положениями данной конвенции, а, во- вторых, обеспечить быстрое и адекватное возмещение всего ущерба, причинённого загрязнением морской среды. Таким образом, государство должно быть подвергнуто двум видам ответственности, которые последнее время всё более чётко выделяют в доктрине международного права. Первый вид - это ответственность за международно-противоправные деяния, которая в английском языке именуется термином responsibility. Второй вид ответственности - это ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, который в английском обозначается термином liability^{[127] [128]}.

Такая классификация ответственности возникла в ходе работы Комиссии международного права ООН над вопросом ответственности государств, когда в 1978 г. была выделена как отдельная категория «международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом», которую Комиссия начала разрабатывать параллельно с темой ответственности государств за международно-противоправные деяния. В результате в 2001 г. был подготовлен «Проект статей о предотвращении трансграничного ущерба от опасных видов деятельности», который был рекомендован Генеральной Ассамблее для принятия на его основе конвенции . В 2006 г. Комиссия по международному праву подготовила «Проекты принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности», рекомендовав Генеральной Ассамблее принять на их основе резолюцию.

В отношении загрязнения моря государство будет нести ответственность за неисполнение следующих обязательств:

1. По предотвращению загрязнения морской среды, по принятию мер по предупреждению, сокращению, сохранению под контролем загрязнения из различных источников (due diligence, оценка воздействия на окружающую среду различных видов деятельности на суше, выдача разрешений на осуществления деятельности, потенциально опасной для морской среды и др.);

2. По обеспечению оперативной и адекватной компенсации в случае

129

причинения вреда .

Таким образом, государство обязуется предпринять все разумные и необходимые меры для предотвращения ущерба морской среде и интересам других государств, т.е. проявить «должную осмотрительность» due diligence. Однако это не означает, что такой ущерб не возникнет. В случае если ущерб наступил в результате непроявления государством должной осмотрительности, это будет свидетельствовать о нарушении государством своих обязательств, что ведет к наступлению соответствующих последствий, предусмотренных общим международным правом (responsibility)^{[129] [130]}, которое нашло своё отражение в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 56/589 от 12.12.2001 г., одобрившей Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния. Государство будет обязано прекратить противоправное деяние, если оно продолжается, представить заверения и гарантии неповторения, осуществить полное возмещение вреда в виде реституции, компенсации, сатисфакции. Кроме того к ответственному государству могут быть применены контрмеры и санкции.

Если же ущерб наступил, несмотря на выполнение государством своих обязательств по предотвращению и проявлению должной осмотрительности, то государство обязуется обеспечить оперативную, адекватную и эффективную компенсацию причиненного материального ущерба. Что может выразиться в том, что государство примет на себя строгую ответственность (strickt liability)^[131] или может предусмотреть гражданско-правовые механизмы такого возмещения, возложив его на операторов соответствующей деятельности. В случае не предоставления компенсации государство будет нести ответственность (responsibility).

Такая модель ответственности вполне согласуется со ст. 235 Конвенции 1982 г., однако остаётся дискуссионным вопрос, подходит ли она к ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г., которая предписывает государствам разработать и принять правила, касающиеся вопроса ответственности за ущерб, нанесенный в результате действия или бездействия в нарушение положений Конвенции. В тексте ст. 25 Хельсинкской конвенции не приводится уточнения, кто выступает субъектом такой ответственности: государство или конкретное физическое или юридическое лицо согласно нормам национального права. Буквальное толкование ст. 25 Хельсинкской конвенции позволяет предположить, что речь идёт о разработке единых подходов к установлению ответственности за ущерб, нанесенный морской среде Балтийского моря, которые государства в дальнейшем должны учитывать в своём национальном законодательстве и на их основе привлекать к ответственности конкретных операторов.

Представляется, однако, что ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г. не исключает возможность привлечения государства к международной ответственности. Так как согласно ст. 6 Хельсинкской конвенции за

государствами закрепляется обязательство с должной осмотрительностью принимать решения о выдаче разрешений на осуществление различных видов хозяйственной деятельности на своей территории, о выдаче разрешения на выброс в незначительных количествах вредных веществ, соответственно в случае ненадлежащего исполнения этих обязательств государство должно быть привлечено к международной ответственности.

Для разрешения всех сомнений было бы целесообразно дополнить Хельсинкскую конвенцию 1992 г. положениями об ответственности государств, о её основаниях и пределах. При этом следовало бы установить, что ответственность должна наступать не только за нарушение положений Хельсинкской конвенции 1992 г. и приложений к ней, но и за нарушение рекомендаций ХЕЛКОМ, уточняющих положения самой конвенции. В последующем, если полномочия ХЕЛКОМ будут расширены до возможности принимать решения, имеющие обязательную юридическую силу для всех государств-участников, то возникнет необходимость разработки механизма ответственности за ненадлежащее исполнение подобных решений.

Таким образом, можно сделать вывод, что деятельность по защите морской среды района Балтийского моря основывается на специальных принципах международного экологического права. Хельсинкская конвенция 1992 г. помимо прямого перечисления принципов деятельности по защите морской среды Балтийского моря в статье 3, также содержит напоминание о важности соблюдения положений и принципов Декларации Стокгольмской конференции 1972 г. в Преамбуле к данной конвенции.

В Российской Федерации ст. 81 ФЗ от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды» подчёркивается, что международное сотрудничество в области охраны окружающей среды осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды^{[132] [133]. Большинство названных принципов также положены в основу осуществления морской политики. В частности, в Морской доктрине РФ до 2020 г. указывается на то, что для осуществления защиты и сохранения морской среды следует проводить мониторинг состояния морской среды и комплексные меры по предупреждению и ликвидации последствий ее загрязнения. В связи с этим предполагается стимулировать создание и закупку отечественного оборудования для предупреждения загрязнения и ликвидации последствий загрязнения морской среды, пополнение российского флота специализированными судами для осуществления природоохранной деятельности. Кроме того в указанной доктрине подчёркивается, что в ходе реализации морской политики Российской Федерации необходимо учитывать}

возможности международного сотрудничества и выполнять добросовестно свои международные обязательства.

Таким образом, анализируя международно-правовой режим Балтийского моря, т.е. совокупность прав и обязанностей, которыми каждое прибрежное государство наделено в отношении поверхности, водной толщи и недр Балтийского моря, следует учитывать, что Балтийское море является замкнутым (полузамкнутым) морем. Это обусловлено тем, что оно имеет связь с Северным морем только через небольшие проливы, а вся его поверхность составляет в основном только территориальные моря и исключительные экономические зоны прибрежных государств.

Международно-правовой режим Балтийского моря определяется на универсальном уровне - Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., а на региональном уровне - Хельсинкской конвенцией 1992 г. При этом согласно ст. 123 Конвенции 1982 г. ответственность по поддержанию надлежащего состояния морской среды замкнутого (полузамкнутого) моря возлагается в основном на все прибрежные государства и их сотрудничество, которое должно осуществляться в полном соответствии с основными принципами международного права в целом и международного экологического права, в частности. В отношении Балтийского моря в силу его собой экологической уязвимости наибольшее значение приобретает предосторожный подход, не позволяющий поллютантам попадать в морскую среду, а также принцип «загрязнитель платит».

Следует также учитывать тот факт, что сотрудничество государств Балтийского региона по защите морской среды имеет давнюю историю, а на сегодняшний день основная деятельность по разработке необходимых защитных мер ведётся в рамках Хельсинкской комиссии - ХЕЛКОМ. Тем не менее, несмотря на свою ведущую роль в вопросе обеспечения защиты морской среды Балтийского моря от различного загрязнения, ХЕЛКОМ уполномочена принимать лишь рекомендации, не имеющие обязательную юридическую силу. Порядок и полнота их имплементации полностью зависит от усмотрения и экономических возможностей государств-участников. В связи с этим рекомендации ХЕЛКОМ не представляются достаточно эффективным механизмом, способным обеспечить сохранение и защиту морской среды Балтийского моря от загрязнения.

Для повышения эффективности международно-правовой защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения целесообразно реформирование полномочий ХЕЛКОМ, в частности, включение в круг её полномочий права принимать решения, имеющие обязательную юридическую силу для всех государств района Балтийского моря. Последовательным продолжением данного нововведения было бы выделение в рамках ХЕЛКОМ отдельной группы, которая занималась бы исключительно мониторингом исполнения таких решений и привлечением государств к ответственности в случае систематического нарушения или неисполнения ими обязательств, вытекающих из положений Хельсинкской конвенции 1992 г., Приложений к ней и обязательных решений ХЕЛКОМ.

Кроме того, в целях более эффективной международно-правовой защиты Балтийского моря представляется необходимой разработка конкретных норм, устанавливающих порядок привлечения к международно-правовой ответственности за нарушение правил, направленных на защиту морской среды Балтийского моря. На данный момент общие положения, подчеркивающие необходимость разработки таких норм, содержатся в ст. 235 Конвенции 1982 г. и в ст. 25 Хельсинкской конвенции 1992 г., однако механизм привлечения государства к международной ответственности за загрязнение морской среды Балтийского моря так и не разработан. Существующие случаи привлечения к ответственности ограничиваются только юридическими или физическими лицами в рамках Конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения моря нефтью 1969 г.

Однако помимо разработки мер ответственности государств следует учитывать, что особенностью международно-правовой охраны окружающей среды является то, что государства в основном предпочитают использовать более мягкие, неконфронтационные средства для обеспечения реализации действующих норм. К таким средствам многие исследователи относят специальные механизмы по вопросам несоблюдения (англ. non-compliance procedures) многосторонних природоохранных договоров^{[134] [135]. При использовании указанных механизмов следует исходить из того, что понятия «имплементация» и «соблюдение» не одно и то же . В ходе имплементации определенные правила и нормы могут быть установлены на национальном уровне, но это ещё не означает, что они будут реализованы. Соблюдение же означает фактическую реализацию положений международно-правовых норм[136] [137]. В связи с этим многие природоохранные соглашения между государствами содержат положения о том, каким образом обеспечивается их соблюдение.}

В качестве механизмов, направленных на обеспечение фактической реализации международно-правовых положений по защите окружающей среды, часто обращаются к таким как: система докладов государств, мониторинг, обмен информацией, создание специального органа .

В ст. 16 Хельсинкской конвенции 1992 г. предусмотрена процедура докладов государств, а принцип обмена информацией заложен в основу сотрудничества государств по защите Балтийского моря. Кроме того, в рамках ХЕЛКОМ действует ряд групп, деятельность которых, однако, в основном заключается в мониторинге фактической обстановки в акватории Балтийского моря. Сам факт ухудшение определенных параметров состояния окружающей среды уже свидетельствует о том, что какое-то государства не исполнило добросовестно все возлагаемые на него международным правом обязательства. В ходе осуществления своей деятельности группы ХЕЛКОМ, на основании данных мониторинга состояния морской среды и представленных докладов государств о принятых мерах делают вывод о соблюдении или несоблюдении положений

Хельсинкской конвенции 1992 г., приложений к ней и рекомендаций ХЕЛКОМ. При этом никаких мер в отношении государств, которые не соблюдают предписанные природоохранные положения, кроме мягкого напоминания о необходимости имплементации и реализации определённых норм, не предусмотрено . В рамках ХЕЛКОМ не предусмотрен орган, который бы специально занимался вопросами несоблюдения положений Хельсинкской конвенции 1992 г., приложений к ней и рекомендаций ХЕЛКОМ.

Представляется необходимым провести институциональные преобразования в рамках ХЕЛКОМ, а именно, создать специальную группу, которая будет заниматься исключительно вопросами соблюдения положений Хельсинкской конвенции 1992 г, приложений к ней и рекомендаций ХЕЛКОМ. Данная группа должна рассматривать факты несоблюдения государствами Балтийского региона предписанных международно-правовых норм, которые были выявлены в рамках деятельности специализированных групп ХЕЛКОМ, а также применять наиболее подходящие к данной конкретной ситуации механизмы по вопросам несоблюдения. В качестве таких механизмов могут быть использованы следующие: выявление причин несоблюдения государством положений Хельсинкской конвенции 1992 г., приложений к ней, рекомендаций ХЕЛКОМ; содействие государству в разработке плана устранения выявленных несоответствий; предложение конкретных мер, способствующих надлежащему исполнению государством возложенных на него обязанностей по защите и сохранению морской среды района Балтийского моря. Учитывая тот факт, что во многом несоблюдение государствами предписаний многосторонних природоохранных договоров вызвано ограниченными техническими и финансовыми возможностями государств , предлагаемая новая группа могла бы оказывать содействие в поиске необходимого технического оборудования, а также в поиске источников финансирования необходимых мероприятий, направленных на защиту морской среды. ^{[138] [139]}

Таким образом, эффективная защиты морской среды может быть обеспечена в случае, гармоничного сочетания в международно-правовом регулировании защиты Балтийского моря процедур по обеспечению соблюдения международно-правовых норм, направленных на защиту его окружающей среды, с более чётким механизмом ответственности государства в случае нарушения его международных обязательств в сфере охраны морской среды.

40