<<
>>

Участие Европейской комиссии в нормотворческой деятельности ЕС

Круг полномочий Европейской комиссии в области подготовки, принятия и реализации решений, имеющих обязательный характер, весьма обширен. На практике он намного шире того, что закреплено рамочными положениями акта, учредившего Европейское сообщество. Характеризуя деятельность Европейской комиссии в области нормотворчества, можно сразу вычленить два основных направления ее деятельности по осуществлению этих полномочий. Прежде всего, Комиссия непосредственно участвует в выработке нормативно-правовых актов и их осуществлении.

C другой стороны, деятельность Комиссии в рассматриваемой сфере охватывает программирование развития Сообществ путем выдвижения различных программ, предложений и пожеланий, которые не носят обязательного характера, но оказывают весьма важное влияние на функционирование интеграционного механизма.

C формально правовой точки зрения, правом принятия обязательных решений в рамках Европейского сообщества наделена не Комиссия, а Совет. Согласно ст. 202 Договора о ЕС именно Совет обладает правом принятия решений. В свою очередь, Совет посредством принимаемых им актов, наделяет Комиссию «полномочиями по исполнению норм, выработанных Советом»[87].

Само по себе приведенное положение Договора о ЕС не подвергалось сколько-нибудь радикальным изменениям. Оно остается неизмененным за все годы существования Европейского сообщества. Однако на практике расширенное толкование положений учредительного акта привело к тому, что в качестве общего правила стало рассматриваться принятие решений Советом по инициативе Комиссии, а исполнение решений в подавляющем большинстве случаев возлагается на Комиссию.

Обстоятельно разбирая сложившуюся ситуацию и анализируя решения Суда ЕС, профессор Т.К.Хартли приходит к выводу, что нормативно-правовые акты, принимаемые Советом, содержат, как правило, (или должны содержать) лишь общие принципы, а детальная регламентация осуществляется актами Комиссии. Больше того, в определенных областях Совет может наделить Комиссию широкими дискреционными полномочиями*. В этом случае Совет обязан детально указать не то, что надлежит делать Комиссии, а всесторонне аргументировать свое решение о делегировании полномочий[88] [89] [90].

Единый европейский акт закрепил принцип, в соответствии с которым, делегирование полномочий по исполнению решений Совета становится общим правилом. При этом должны быть соблюдены три основных правила, установленные еще ранее Судом ЕС. 1. Делегирование не должно нарушить соотношение полномочий институтов и способствовать скрытой передаче компетенции. 2. Делегирование должно носить строго определенный характер. 3. Совет может передавать только те полномочия, которыми он располагает на основе учредительного договора . В более поздних решениях Суд ЕС внес некоторые уточнения, установив, что Комиссия может принимать меры, прямо не предусмотренные в решении Совета, если они необходимы для его исполнения[91]. (Решение явно перекликается со ст. 235 Договора о ЕС, хотя напрямую, на него не опирается). Подобный подход если не прямо, то косвенно был подтвержден и в тех статьях учредительного акта, которые непосредственно посвящены процедуре принятия решений.

Так уже ст. 249 (бывшая ст. 189 первоначального текста) установила, что регламенты, директивы и решения могут приниматься Советом, Европейским Парламентов совместно с Советом и Комиссией.

Таким образом, постановление общего характера, содержавшееся в ст. 202, было существенным образом откорректировано в последующих общих положениях Договора. Кроме того, процедуры принятия решений, которые были введены Единым европейским актом, закреплены Маастрихтским договором и модифицированы Амстердамским договором, практически все, идет ли речь о консультативной процедуре, процедуре сотрудничества или процедуре совместного принятия решений, предусматривают, что именно Комиссии принадлежит право законодательной инициативы[92].

В определенной мере подтверждением исключительных прав Комиссии на внесение предложений, передаваемых на рассмотрение Совета или Парламента, служат ст. 250, 251 и 252 Договора о ЕС. Не вдаваясь в детали предусмотренных этими статьями процедур, можно констатировать, что во всех трех случаях, идет ли речь о консультативной процедуре или процедуре сотрудничества, или процедуре совместного принятия решений, к которым также можно присоединить процедуру совпадающей позитивной резолюции, предусматривается, что решение принимается на основе предложений, вносимых Комиссией, Правда, в этих статьях оговаривается право Совета вносить изменения в предложения, представленные Комиссией, однако в этом случае для принятия решений требуется только единогласное решение Совета. Если принять во внимание, что договорами о Европейском Союзе предусмотрено значительное расширение применения принципа принятия решений квалифицированным большинством голосов, то становится очевидным, что отклонение от предложений Комиссии влечет за собой практически невозможность использования принципа принятия решений квалифицированным большинством голосов. Иначе говоря, если предложение Комиссии имеет хотя бы одного сторонника среди государств-членов, то практически Совет не может вносить по собственной инициативе изменения в предложенный проект решения. В соответствующих статьях присутствует одна немало важная оговорка. Она заключается в том, что Комиссия может в любое время на стадии рассмотрения и до принятия решения сама внести изменения в свой проект или даже отозвать проект решения.

Таким образом, Комиссия способна оказать весьма существенное влияние на всю процедуру принятия решений и одновременно может либо воспрепятствовать, либо, напротив, содействовать их принятию путем пересмотра своей первоначальной позиции уже на стадии обсуждения в Совете. Если к сказанному добавить предусмотренное практикой работы положение, согласно которому представители Комиссии участвуют во всех заседаниях Совета, причем не только на предварительной стадии работы, скажем в рамках Совета постоянных представителей (КООПЕР) и на других уровнях, но и на пленуме Совета, то это подтверждает, что роль Комиссии действительно исключительно велика. Конечно, Совет может в случае единогласия изменить предложение Комиссии, он может также, будучи хозяином процедуры, исключить участие представителя Комиссии в своем заседании, но столь резкие действия со стороны Совета вряд ли получат одобрение и со стороны общественности, и со стороны других институтов Европейского Союза. Они будут, очевидно, рассматриваться как противоречащие межинституциональным соглашениям о сотрудничестве особенно в том, что касается сотрудничества Совета, Комиссии и Европейского парламента. Кроме того, следует иметь в виду, что малейшее нарушение процедуры со стороны Совета при рассмотрении предложений Комиссии или принятие Советом решения, которое, по мнению Комиссии, не отвечает целям Договора и актам вторичного права, вынесеное в нарушение компетенции и при грубом нарушении процессуальных правил, может быть обжаловано Комиссией в Суд ЕС.

Практика такого рода, правда, сравнительно редкая имеется1.

Все сказанное выше позволяет прийти к выводу, что, несмотря на различного рода оговорки, содержащиеся в самих учредительных актах, в целом они действительно позволяют Комиссии осуществлять почти монопольно право законодательной инициативы при принятии решений.

Осуществление Комиссией права законодательной инициативы обусловлено рядом процессуальных требований, изложенных, в Протоколе о применении принципа субсидиарности и пропорциональности. Комиссия, кроме случаев особой срочности и конфиденциальности, должна осуществлять предварительную публикацию проекта и организовывать его публичное обсуждение[93] [94].

Приведенные положения дополняют закрепленные еще ранее требования о необходимости полного соответствия акта вторичного права нормам учредительных договоров и общим принципам права ЕС. (Эти последние определены в ст. 6 Договора о Европейском Союзе1).

Правом законодательной инициативы Комиссия обладает в основном только в рамках первой опоры. Иначе обстоит дело в таких областях, как общая внешняя политика и политика безопасности (вторая опора) и сотрудничество полиции и судов в уголовно-правовой сфере (третья опора). Здесь роль Комиссии в качестве инициатора, рассматриваемых решений, сравнительно невелика. Хотя на практике и в этой области она варьируется в зависимости от наличия или отсутствия программ продвинутого сотрудничества (вроде, например, Шенгенских соглашений). Расширение сферы ведения Европейских сообществ в большинстве случаев порождает и более широкое использование права законодательной инициативы со стороны Комиссии или в определенных случаях в соответствии с заключением Комиссии. В частности, ст. 107

а

Договора о ЕС предусматривается возможность принятия решений Советом в финансово-правовой сфере по предложению ЕЦБ, а не Комиссии, но после консультации с Комиссией и Европейским парламентом. Однако и в этой области используется альтернативная формула (предложение вносит ЕЦБ или Комиссия). Главное в том, что при всех нюансах практического использования права законодательной инициативы в рамках Европейских сообществ, оно сохраняется почти монопольно за Европейской комиссией.

За пределами сферы применения права Сообществ, право законодательной инициативы Комиссии сведено к минимуму. Даже само употребление в этом случае термина «право законодательной [95] [96] инициативы» вряд ли будет оправданным. Так в рамках общей внешней политики и политики безопасности Европейская комиссия может высказывать лишь пожелания, которые могут быть приняты во внимание Советом. Совет может просить Комиссию представить свои соображения и предложения по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. В такого рода просьбе Совету не может быть отказано. Согласно учредительным актам, Комиссия полностью подключается к решению задач, которые осуществляет применительно к ОВПБ председательствующее государство-член. Комиссия также оказывает необходимую помощь и содействии председательствующему государству в осуществлении тех решений, которые были приняты в этой сфере. На практике такого рода поручения могут иметь весьма существенное значение. Достаточно в этом отношении указать на то, что по поручению Совета, как правило, Комиссия ведет переговоры с третьими государствами, включая и такие важные вопросы, как подготовка договоров и соглашений, а равно осуществление соглашений о приеме в Союз новых государств.

Комиссия наряду с председательствующим государством обязана регулярно информировать Европейский парламент об осуществлении внешней политики и политики безопасности Союза. В случае если требуется незамедлительное принятие решений в области внешней политики и политики безопасности, Комиссия может обратиться с просьбой к председательствующему государству-члену о созыве внеочередного заседания Совета для обсуждения возникших проблем. Такого рода экстренное заседание должно быть созвано не позднее чем в течение 48 часов. Как бы обобщая отдельные полномочия Комиссии в рассматриваемой сфере, ст. 27 Договора о Европейском Союзе устанавливает, что «Комиссия в полной мере привлекается к работе, проводимой в области внешней политики и политики безопасности».

Примерно схожими полномочиями наделена Комиссия и в рамках третьей опоры - сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Как и применительно ко второй опоре Договор о Европейском Союзе предусматривает в ст. 362, что Комиссия в полной мере участвует в работе в тех сферах, которые отнесены к третьей опоре Союза1.

Наконец, следует отметить, что Комиссия может стать инициатором рассмотрения вопроса о нарушении тем или иным государством принципов демократии, защиты прав человека и правового государства, которые сформулированы в ст. 6 Договора . Возбуждаемая в этом случае процедура может повлечь за собой в соответствии с решением Совета, принимаемым большинством в 4/5 голосов, временное приостановление прав, вытекающих из учредительных договоров. В частности, как это следует из новой редакции ст. 7, установленной Ниццским договором, Совет может внести решение о временном приостановлении права голоса, принадлежащего данному государству- члену[97] [98] [99], Сама по себе предусмотренная процедура довольно сложна, и Комиссия не является единственным инициатором принимаемого решения. Тем не менее, именно она собирает и предоставляет информацию, которая может послужить основанием для принятия решений о введении санкций, а равно их отмене в случае, если констатируется положительное изменение ситуации, повлекшей за собой санкции со стороны Союза.

Характеризуя нормотворческую деятельность Европейской комиссии, следует подчеркнуть, что Комиссия не только обладает правом законодательной инициативы, но и сама непосредственно наделена правом издания нормативно-правовых актов. Иначе говоря, Комиссия принимает необходимые акты и предпринимает действия не только в силу делегирования полномочий со стороны Совета, но и осуществляя функции, связанные непосредственно с реализацией целей и задач, определенных в учредительных актах. В своей основной массе такого рода правовые акты оформляют управленческие решения Комиссии, которые рассмотриваются ниже в п.3.4.

3.4.

<< | >>
Источник: Зайцев Александр Юрьевич. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме Участие Европейской комиссии в нормотворческой деятельности ЕС:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -