<<
>>

Создание Европейского Союза. Эволюция институциональной структуры и роль Европейской комиссии

Договор о создании Европейского Союза был подписан в 1992 году. По месту подписания его зачастую именуют в литературе Маахстрихтским договором. Несмотря на то, что идея образования Союза уже давно выдвигалась различными общественными кругами, а проект такого договора был подготовлен Парламентской ассамблеей еще в конце 70-х годов, переговоры по образованию Союза проходили довольно сложно. Соответственно, следы многочисленных компромиссов довольно заметны в тексте договора, учреждающего Европейский Союз, и в самой формуле, его описывающей и структурирующей.

Согласно Договору "Союз учреждается на базе Европейских сообществ, дополненных сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим Договором.

Задача Союза состоит в том, чтобы организовать с помощью методов, характеризуемых сплоченностью и солидарностью, отношения между государствами-членами и их народами" (ст. 1 Договора о Европейском Союзе) *. [18]

Приведенная формула Договора явно свидетельствует об определенной нелогичности структуры поскольку, с одной стороны, компонентами Союза выступают сложившиеся интеграционные образования, а с другой, политики и формы сотрудничества. Подобная нелогичность формулировки - отражение, в значительной мере, различий в подходах со стороны государств или групп государств, участвовавших в выработке и принятии Маастрихтского договора. Идея, выдвигавшаяся некоторыми из них, об указании на федерализм, даже как на отдаленную цель, была отвергнута в ходе Межправительственной конференции. Необходимость тесного сотрудничества в сфере внешней политики, обеспечения безопасности, в области юстиции и внутренних дел, обусловили специфику построения Союза. В последующем формула о сотрудничестве была несколько изменена Амстердамским договором как сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Однако в целом структуры Европейского Союза не изменились.

В литературе закрепленная Договором структура Европейского Союза характеризуется как система трех опор. Первую и, пожалуй, основную опору образуют Сообщества. При этом следует отметить, что Европейское Экономическое Сообщество по решению Конференции было переименовано в Европейское сообщество. ЕОУС в качестве составной части Союза продолжал оставаться таковой до истечения 50летнего срока действия договора о его учреждении. Вторую опору образуют общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Под третьей опорой понимается сотрудничество полиции и судов в уголовно-правовой сфере. Подобные структурные изменения интеграционного образования, казалось, должны были бы привести к радикальным изменениям институциональной структуры. Однако этого не произошло. Больше того, институты Сообществ были объявлены одновременно институтами Европейского Союза. Согласно статье 3

Договора о Европейском Союзе "В Союзе действует единая институциональная структура, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции"1. Развивая и уточняя идею единой институциональной структуры, действующей в Союзе, статья 5 того же Договора устанавливает "Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата осуществляют свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным с одной стороны, положениями Договоров, учредивших Европейские сообщества, и последующих Договоров и Актов, внесших в них изменения и дополнения, с другой, иными положениями настоящего Договора"[19] [20].

Формула ст. 5 представляет несомненный интерес во многих отношениях. C одной стороны, она подтверждает факт существования и функционирования тех институтов, которые уже были созданы в предшествующий период, и система которых была уточнена, в частности, в Едином европейском акте[21]. Таким образом, номинально сохраняются пять органов Союза наделенных статусом его институтов в соответствии с постановлениями учредительных договоров. Это подтверждается и теми статьями Договора о Европейском сообществе, который содержит специальные постановления, сгруппированные в части пятой этого Договора и носящей наименование "Институты Сообщества". Именно в этой части Договора приведены постановления, определяющие общий статус и суммарно функции институтов. Некоторые положения, относящиеся к институциональной структуре, содержатся также в части шестой "Общие и заключительные положения"[22].

Таким образом, при анализе институциональной структуры, сложившейся с созданием Европейского Союза, необходимо принять во внимание постановления двух основных учредительных актов: Договора о Европейском Союзе и Договора о Европейском сообществе. Причем следует сразу же отметить, что если номинально Договор о Европейском Союзе сохраняет структуру институтов Сообществ и превращает их, таким образом, одновременно и в институты Европейского Союза, то это ни в коем случае не обеспечивает полного сохранения их прежнего статуса и объема полномочий в рамках Европейского Союза, Точнее говоря, можно отметить, что институты, действуя в рамках Сообществ, сохраняют, в целом тот же статус и объем полномочий, которыми они обладали и до образования Европейского Союза. Однако в рамках второй и третьей опор положение и роль различных элементов институциональной структуры заметно отличается. Сложилась довольно своеобразная ситуация, когда Европейские сообщества обладают в формально-правовом плане статусом юридического лица и осуществление функций юридического лица возлагается на институты ЕС, в то время как Европейский Союз формально статусом юридического лица не обладает и в тех случаях, когда он намеривается осуществить полномочия, свойственные юридическому лицу, Союз действует через посредство институтов Сообщества. Но институты Сообщества, в рамках Союза, объемом полномочий, аналогичного тому, коим они наделены в рамках Сообщества, не располагают.

Маастрихтский договор 1992 года, Амстердамский договор 1997 года, Ниццский договор 2001 года внесли определенные изменения в объем полномочий отдельных институтов, порядок их функционирования, процедуру принятия решений. Происходит медленный, но неуклонный процесс расширения сферы ведения Сообществ и Союза, изменяется роль отдельных институтов в рамках институциональной структуры. Однако, в целом, дихотомия, отмеченная выше, когда институты выступают в одной ипостаси в качестве институтов Сообществ и в иной, когда они же действуют в качестве институтов Союза, фактически существенных изменений не претерпела. В связи с работой Конвента, призванного подготовить проект Конституции Европейского Союза, Комиссия выступила с целым рядом новых предложений, направленных на сближение правового порядка Сообществ и Союза. Они сгруппированы в документе, озаглавленном «Проект для Европейского Союза» (коммюнике, направленное Конвенту в качестве рекомендации Комиссии)1. В нем, в частности, особое внимание было обращено на необходимость преодоления разрыва в правопорядке, действующем в Сообществах и Союзе, и соответственно приданию институтам ЕС и Евросоюза единого статуса в рамках объединения, охватывающего как вторую и третью опоры, так и Европейские сообщества.

Одновременно полагается изменение статуса отдельных институтов, включая и Комиссию, которое отвечало бы характеру единого интеграционного образования, составные части которого не могут обладать автономным правовым статусом, а подчинены единому правопорядку.

Новейшие изменения в систему институтов ЕС и Евросоюза вносит Ниццский договор, подписанный в феврале 2001 года и вступивший в силу 1 февраля 2003 года. Новый учредительный договор вносит изменения в Договор о Европейском Союзе и Договоры о Европейских сообществах и некоторые другие связанные с ними акты. Договор призван прежде всего завершить в институциональном плане подготовку к расширению Европейского Союза. На заседании Европейского саммита, прошедшего 13 декабря 2002 года в Копенгагене, формально [23] [24] объявлено о приглашении 10 новых государств к вступлению в Европейский Союз. По одобрении путем ратификации договоров о присоединении в соответствии с национальными конституционными процедурами государствами-членами и приглашенными государствами, эти последние станут членами Сообществ и Союза с мая месяца 2004 года.

Ниццский договор - результат сложной и кропотливой работы, проведенной сначала на уровне экспертов, затем представителей правительств в рамках Совета и, наконец, на уровне Европейского Совета. Задача перестройки институционального механизма Евросоюза и Сообществ в преддверии расширения была поставлена еще перед МПК, готовившей Амстердамский договор. Однако преодолеть противоречия и решить эту задачу в рамках Амстердамского процесса не удалось. Серьезные противоречия возникли между участниками переговоров, прежде всего, по проблемам сохранения и приспособления механизмов формирования и функционирования институтов, а равно по процедуре принятия решений. В конечном итоге при подписании Амстердамского договора было решено, что проблемы институциональной перестройки станут предметом дополнительных переговоров, которые будут предшествовать решению о вступлении новых членов в состав ЕС и Евросоюза1* В преамбуле, предваряющей основной текст Ниццского договора, говорится о стремлении его участников завершить "процесс подготовки к функционированию институтов в рамках расширяющего Европейского Союза в свете расширения начатого Амстердамским

•у

договором" .

Учредительный акт, подписанный в Ницце, конечно, выходит за рамки только институциональной перестройки и содержит также [25] [26] целый ряд положений, относящихся к регулированию вопросов юрисдикции, вносит значительные изменения в механизм осуществления общей внешней политики и политики безопасности, а равно в механизм сотрудничества полиции и судов в уголовно-правовой сфере. Очевидно, следует также принять во внимание, что в Ницце был торжественно прокламирован еще один весьма значимый документ - Хартия основных прав Европейского Союза. Правда договориться по вопросу о придании Хартии обязательной юридической силы на саммите в Ницце не удалось, и ее торжественное провозглашение не означает придание этому акту обязательной юридической силы. Тем не менее, нельзя не учитывать, что заявления, сделанные со стороны Комиссии, и, особенно, Суда ЕС говорят о том, что Хартия будет рассматриваться как акт, в котором сформулированы основные права Европейского Союза, и в этом ее качестве она будет использоваться Судом ЕС.

Разрабатывая и подписывая Ницце кий договор, государства- участники весьма отчетливо сформулировали свою принципиальную позицию по проблемам, связанным с расширением ЕС и Союза. Об этом, в частности, говорят те разделы Ниццского договора, которые посвящены детальному и развернутому регулированию концепции продвинутого развития в рамках второй опоры, об этом же говорят изменения, предусматривающие перестройку' работы Суда ЕС. Весьма важны изменения, связанные с порядком вынесения решений, в рамках Совета, механизмом использования взвешенных голосов и порядком формирования и функционирования Европейской комиссии. Пожалуй, два основных момента характеризуют Ниццский договор. Во-первых, стремление предупредить риски, связанные с расширением, и подготовиться к парированию вызывов, обусловленных этим процессом. Во-вторых, приспособить институциональный механизм к новым условиям, сохранить в руках его прежних членов и, особенно ведущих государств, определенные рычаги воздействия на принятие решений.

В том, что касается Европейской комиссии, изменения, предложенные Ниццским договором, весьма существенны. Прежде всего, радикально изменяется процедура формирования Комиссии, а в перспективе структура и состав. Пересматривается роль Председателя Комиссии, а равно, в определенной степени, взаимоотношения Комиссии с другими институтами и, прежде всего, Европейским парламентом. Договор не вносит принципиальных изменений в статус Комиссии, не изменился в целом и порядок осуществления принадлежащих ему полномочий. Процедура формирования Комиссии, которая будет применена после очередных парламентских выборов 2004 года, в определенной степени будет напоминать инвеституру, принятую в государствах-членах. Тем не менее вынесение окончательного решения о формировании Комиссии будет принадлежать тем не менее не Парламенту, а Совету. Однако, вынесение такого решения без согласия Парламента невозможно. Изменится также состав Комиссии. В отличие от того порядка, который существует в настоящее время, и в силу которого пять ведущих государств имеют в Комиссии по два своих представителя, в то время как все остальные члены ЕС по одному, вводится система "1 государство - 1 член Комиссии", а в последующем - принцип ротации. Заметно усилится роль Председателя Комиссии. Этот процесс был начат еще ранее Маахстрихтским и Амстердамским договорами, но он заметно активизируется с подписанием Ниццского договора. В целом можно полагать, что новый учредительный акт в определенной мере реформирует Комиссию особенно в том, что касается процедуры формирования и функционирования.

Вместе с тем, Ниццский договор не ставит точку в перестройке институциональной структуры. Больше того он прямо предусматривает ее дальнейшее совершенствование. В документах Ниццского саммита содержится призыв к различным общественным силам и национальным институтам принять участие в обсуждении проектов последующего реформирования институтов Европейского Союза. Этим целям отвечает и работа Конвента - специального органа, созданного по решению Европейского Совета. Он был призван разработать проект Конституции Европейского Союза. В этом проекте содержатся постановления, направленные на совершенствование правовой основы и институциональной структуры Европейского Союза.

Конвент является органом ad hoc, и разрабатываемые им решения носят лишь рекомендательный, а не обязывающий характер. В преддверии сессии Европейского Совета в Брюсселе, проходившей в октябре 2002 года, Президиум Конвента подготовил предварительный проект Конституционного договора Европейского Союза[27]. Проект в основном воспроизводил и систематизировал положения уже содержащиеся в действующих учредительных актах. Вместе с тем, он наметил существенные реформы, которые могут оказать значительное влияние на перестройку институциональной структуры и роль Европейской комиссии. На его основе был подготовлен проект Конституции, одобренный на саммите ЕС в Салониках в 2003 г. Проект предусматривает, в частности, создание единого интеграционного образования. Оно должно обладать международной правосубъектностью. Вносятся существенные коррективы в структуру институтов. Проект включает также Хартию основных прав Европейского Союза, которая не имеет пока обязательной силы. В проекте значительное внимание уделяется распределению и уточнению предметов ведения ЕС и государств-членов, в соответствии с чем, предусматривается установление исключительной компетенции, смешанной компетенции и поддерживающей компетенции Европейского Союза.

На одно из первых мест в предварительном проекте вынесен вопрос об институциональной структуре интеграционного объединения. Поставлен вопрос о придании Европейскому Совету статуса института. Предусмотрено учреждение поста Президента Союза. Вносится и ряд других существенных новелл, касающихся формирования и порядка деятельности отдельных институтов, в том числе Комиссии. В проекте определяются полномочия Председателя Комиссии. Конвент предложил учредить пост Министра иностранных дел со статусом вицепредседателя Комиссии. Отдельные статьи посвящены Суду ЕС, Счетной палате, Европейскому Центральному Банку и консультативным органам.

В связи с работой Конвента ряд предложений был внесен Европейской комиссией, которые нацелены, в частности, на расширение полномочий и укрепление независимости Европейской комиссии, более четкое распределение компетенций между Комиссией и Советом, а также устранение дублирования и параллелизма в их деятельности. В этой связи Председателем Комиссии Романо Проди было внесено предложение об объединении поста члена Комиссии, ведающего внешними связями и Генерального секретаря Союза - Высокого представителя по вопросам внешней политики и безопасности, причем предлагалось, чтобы функции соответствующего должностного лица, занимающегося вопросами внешней политики, осуществлял член Европейской комиссии. В несколько измененном виде это предложение было воспринято Конвентом.

Работа Конвента и опубликованный проект не положили конец дискуссиям о реформировании Сообщества, Союза и их институциональной структуры. Нередко новые предложения вносят политические деятели различных государств-членов Союза. Так, по мнению Министра иностранных дел ФРГ, и эту позицию отчасти поддерживает австрийское правительство, реформирование институтов должно осуществляться в соответствии с федеральной структурой, напоминающей ту, которая принята в ФРГ и Австрии. При этом Совет мог бы трансформироваться в орган федерального представительства, то есть представительство субъектов Федерации, Европейский парламент, формируемый путем всеобщих прямых выборов, должен быть преобразован в нижнюю палату Парламента, а Европейская комиссия - получить статус правительства, несущего ответственность перед Парламентом и формируемого на базе парламентского большинства. Столь радикальные изменения в большинстве случаев рассматриваются как одна из многочисленных гипотез и вряд ли имеют шансы на успех. Тем не менее, они дают представление о том, каковы настроения и политические позиции определенной части правящих кругов государств- членов Европейского Союза, что в перспективе может оказать определенное влияние на перестройку институциональной структуры.

Необходимо, однако, иметь в виду, что наряду с радикальными предложениями по усилению роли и влияния институтов Европейского Союза существуют и довольно активные политические силы в ряде европейских стран, которые усматривают в предлагаемых переменах посягательство на национальный суверенитет, усиление позиций евробюрократии, не связанной с населением, и обеспечивающих в ходе своей деятельности не общественные, а сравнительно узкие корпоративные интересы. По мнению отдельных авторов националистического толка, даже подписание Ниццского договора уже наносит удар по суверенитету государств-членов, принципам народовластия и соответственно лишает Европейский Союз демократической опоры и легитимности. Одним из образцов такого рода рассуждений может служить книга Жоржа Бертю «Ниццский договор:

Европа без опор»1, появившаяся еще до вступления Договора в силу. По мнению автора, ст. 214 Договора о Европейском Союзе, относящаяся к формированию Комиссии, назначению ее Председателя и членов, представляет собой наиболее важную и существенную статью Договора, «которая изменяет сам смысл Европейских институтов»[28] [29]. По мнению автора, переход к системе назначения Председателя и членов Комиссии квалифицированным большинством голосов в Совете означает практически, что при формировании ведущего органа Союза может быть проигнорирована позиция или воля тех или иных государств-членов. Автор полагает, что тем самым подрываются сами основы построения Союза, видоизменяется его природа и коренным образом ослабляется роль национальных государств-членов в определении политики Союза и управлении его делами.

Однако оппозиционным силам не удалось сорвать ратификацию Ниццского договора. Некоторые его положения были уточнены в силу иных причин. Уже непосредственно перед вступлением Договора в силу, после того как стали известны положительные итоги повторного референдума в Ирландии, Европейский Совет, собравшись на заседание в Брюсселе 24-25 октября 2002 года, внес определенные изменения в порядок реализации институциональных положений, закрепленных в Ниццском договоре. Формальным основанием для этого послужили решения, в соответствии с которыми приглашения о вступлении в состав Европейского Союза получили лишь 10, а не 12 государств, из чего исходил первоначальный текст Ниццского договора. Что касается Болгарии и Румынии, то их прием перенесен на 2007 год. Поскольку положения Ниццского договора были составлены (особенно в том, что касается расчета мест, порядка голосования в Совете и по ряду других вопросов) с учетом вступления 12 государств, это потребовало внесения определенных корректив в цифры, отражающие состав, кворум и пороги квалифицированного большинства и блокирующего меньшинства при голосовании в Совете и их приведение в соответствие с изменяющимся порядком расширения Европейского Союза.

Как следует из Итогового заключения, опубликованного по окончании Брюссельского саммита, председательствующим в Европейском Союзе государством, коим являлась в этот период Дания, было подтверждено, что в целом государства-члены Союза, и кандидаты на вступление достигли соглашения по ряду спорных вопросов принципиального характера. Те же из них, которые оставались не решенными, было предложено урегулировать в ходе последующих переговоров о вступлении с тем, чтобы обеспечить прием приглашаемых государств в соответствии с установленными сроками. Впрочем, сами эти сроки были несколько продлены, и соответственно вступление новых государств-членов намечено на 1 мая 2004 года.

В итоговый документ[30] включается также в качестве приложения решение, принятое по общим и внешнеполитическим вопросам, В нем содержится специальный раздел, относящийся к институциональным вопросам. В соответствии с ним предусматривается переходный период, который продлевается до 31 декабря 2004 года. В этот период количество взвешенных голосов в Совете, а соответственно и установление условий принятия решений квалифицированным большинством, будут иметь место в соответствии со специальной таблицей, приложенной к тексту решения. Предусматривается, что решение может быть принято в случае, если оно поддержано не менее чем 88 голосами, в тех случаях, когда оно принимается по предложению Комиссии. Во всех других случаях решение может быть принято, если в его поддержку высказалось большинство в 88 или более голосов, при условии, что они представляют не менее двух третей государств-членов Совета. C учетом вступления новых членов цифровой порог взвешенных голосов должен составить цифру, возможно близкую к 71,26 % общего количества голосов. Начиная с 1 января 2005 года, изменяется общая таблица количества взвешенных голосов в Совете и, соответственно, порог квалифицированного большинства. Он составит 232 голоса, если предложение вносится Комиссией, не менее 232, если решение принимается Советом на иной основе. В этом случае решение считается принятым, если государства-члены Совета, образующие квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % общего числа населения Европейского Союза. Совершенно не нужно входить в специальные подсчеты для того, чтобы, учитывая численность населения старых и новых будущих членов Европейского союза, увидеть, что такой порог квалифицированного большинства не может быть преодолен без согласия или участия в положительном голосовании государств, принадлежавших к Союзу до его расширения.

Небезынтересно отметить, что участники саммита предусмотрели и возможность ситуации, когда не все 10 приглашенных членов вступят в состав Европейского Союза. Формула, которая предусмотрена в этом случае, устанавливает, что порог квалифицированного большинства должен быть установлен с таким расчетом, чтобы он составлял цифру максимально близкую к 71 % от общего числа взвешенных голосов членов Совета. В соответствии с этим решением предусмотрено также перераспределение количества мандатов в Европейском парламенте, предусмотренного ранее приложениями к Ниццскому договору. Согласно новым положениям, начиная с легислатуры 2004-2009 года, в составе Парламента каждое государство-член получит число мест, в целом корреспондирующее той сумме мандатов, которая объявлена в приложении № 20 к Ниццскому договору. Общее число мандатов в этом случае будет максимально близко к цифре 732, и в то же время оно должно сохранить то соотношение в мандатах, которое было установлено Ниццским договром. Учитывая, что согласно Ниццскому договору, вопрос формирования Европейской комиссии будет напрямую связан с решениями, выносимыми Советом и Парламентом, изменения, предложенные Брюссельским саммитом, явно будут иметь прямое влияние на решения вопросов о формировании и назначении Комиссии в соответствии с теми принципами, которые установлены и закреплены Ниццским договором.

Заключительный этап работы Конвента был осложнен конфликтом интересов внутри ЕС в связи с иракским кризисом. Тем не менее, ему удалось одобрить подготовленный проект и передать его рассмотрение Европейскому Совету. Саммит, собравшийся в Салониках в июне 2003 г., заслушав доклад Председателя Конвента Валери Жискар д’Эстена, в целом одобрил разработанный проект. Он в основном воспроизводит положения, относящиеся к реформированию институциональной структуры. Однако дальнейшая его судьба будет решаться на межправительственной конференции 2004 г., а затем, если решение МПК будет положительным, в ходе референдума, подлежащего проведению в каждом из государств-членов.

<< | >>
Источник: Зайцев Александр Юрьевич. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме Создание Европейского Союза. Эволюция институциональной структуры и роль Европейской комиссии:

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -