<<
>>

§ 2. Совет Европейского Союза.

1. Общая характеристика. Выступая на первой сессии Совета министров ЕОУС в сентябре 1952 г., Конрад Аденауэр отметил, что Совет стоит «на перекрестке двух видов суверенитетов, национального и наднационального.

В то время, как он призван обеспечивать национальные интересы государств-членов, он не должен рассматривать это как первоочередную задачу, которая заключается в осуществлении интересов Сообщества»[181]. C тех пор Совет разрывался между этими двумя целями, которые одни считают совместимыми, а другие противоречащими . Совет призван решать задачи по обеспечению координации общей экономической политики государств- членов, участвовать в принятии решений. Во исполнение ранее принятых решений он также вправе делегировать отдельные нормотворческие полномочия иным институтам Европейского Союза (Статья 202 Договора о ЕС). Существует некое противоречие между первыми двумя задачами, в которых отражена двойственная роль Совета, действующего в качестве форума для представителей государств-членов и выступающего в качестве основного органа принятия решений, как для Европейских сообществ, так и для Европейского Союза в целом. На самом деле, во многих отношениях он является главным институтом Союза в общей договорной структуре Договора о ЕС, в буквальном смысле во второй и третьей опорах .

Совет образован из представителей государств-членов министерского ранга, уполномоченных представлять свое правительство (Статья 203 Договора о ЕС). Состав Совета не является постоянным, в зависимости от предме-

та обсуждения он заседает в различных составах. Хотя и существует орган, условно обозначенный как совет по общим делам, состоящий из министров иностранных дел государств-членов, призванный рассматривать вопросы, представляющие общий интерес для сообществ и особенно Союза, большая часть практической работы осуществляется «техническими» составами, которые являются секторальными и специализированными.

В их число входят «совет по вопросам внутреннего рынка», состоящий из министров торговли и промышленности, несущих особую ответственность за завершение создания и управление внутренним рынком, и «сельскохозяйственный совет», состоящий из министров сельского хозяйства, которые следят за развитием и осуществлением общей сельскохозяйственной политики и т.д. Количество заседаний отдельных советов неодинаково и отражает изменение приоритетов Европейского Союза . Формально все они равны между собой, имеют одинаковый статус.

Совет представляет собой орган межправительственного сотрудничества в институциональной структуре Союза, который состоит из министров государств-членов, преследующих национальные интересы, в значительной мере результаты его деятельности выступают как сумма этих интересов. Поскольку Совет Европейского Союза является местом встречи национальных интересов, ключ к пониманию механизма его работы может быть найден в таких терминах, как компромисс, переговоры и дипломатия[182] [183]. Поиск компромисса между различными национальными позициями может побудить министров к принятию решений, которые в большей степени служат более широким интересам Европейского Союза, но Совет сохраняет тенденцию к тому, чтобы оставаться межправительственным органом[184]. Это один из наиболее могущественных из всех институтов Союза, но его функция почти не

избежно изменится по мере роста общественной потребности в подотчетности и восполнении демократического дефицита.

2. Законодательные полномочия. Среди прав и обязанностей Совета в сфере законодательной власти важнейшее, основополагающее значение имеют собственные законодательные полномочия. Совет министров вправе осуществлять правовое регулирование общественных отношений посредством издания нормативных актов[185] [186]. Характеристика Совета как «законодателя» в настоящее время прямо зафиксирована в Договоре о Европейском Союзе (Статья 207(3) Договора о ЕС).

Совет действует в качестве законодателя, когда он принимает нормы, юридически обязательные для государств-членов или внутри них, посредством регламентов, директив, рамочных решений или решений (Статья 7 Регламента Совета). Законодательная деятельность Совета подчинена принципу верховенства закона, который незначительно ограничивает его свободу действий, хотя и существует ряд основополагающих принципов, которые должны соблюдаться. Их нарушение может привести к отмене законодательного акта, принятого Советом или к подаче иска о возмещении причиненного ущерба . В некоторых случаях Совет несет ответственность также за бездействие в законодательной области[187].

3. Административные структуры Совета Европейского Союза, участвующие в процессе принятия решений. Непостоянный характер работы Совета обусловливает ту важную роль, которую имеет деятельность вспомогательных органов для его нормального функционирования, В данном разделе будут кратко рассмотрены состав, организация и порядок работы вспомогательных структур, принимающих непосредственное участие в рассмотрении и подготовке решений Совета Европейского Союза.

Комитет постоянных представителей — Корепер. Прежде, чем принять решение по предложению, внесенному Комиссией в порядке осуществления права законодательной инициативы, Совет направляет вопрос на рассмотрение в Корепер. Данный комитет, состоящий из представителей государств- членов на уровне послов, первоначально возник несколько неформально, его официальный статус был закреплен в статье 4 Договора о слиянии 1965 г. Корепер, несмотря на его полновесное участие в институциональной жизни ЕС, не является институтом в формальном смысле этого слова, его роль ограничена формулировками статьи 207 Договора о ЕС, он не наделен правом принимать «решения» в юридическом значении данного термина[188]. Решения Совета должны принимать сами министры. Делегирование Советом полномочий по принятию решений постоянным представителям не допускается[189] [190] [191]. Однако по менее важным вопросам, в тех случаях, когда постоянные представители и представители Комиссии пришли к единогласному заключению, решения принимаются без дебатов . Постоянные представители вместе со своим штатом образуют постоянные представительства государств-членов в органах Союза и выступают в качестве своеобразных «почтовых ящиков» в том смысле, что все официальные сообщения, исходящие от институтов Сообщества, которые адресованы государствам-членам, проходят через них в качестве лиц, ведущих переговоры в структурах Совета. По отдельным разногласиям, возникающим у государств-членов с Комиссией и ее службами, они отстаивают общеевропейские интересы. Это объясняется тем, что зачастую именно лица, входящие в состав постоянных представителей, вынуждены разъяснять своим иногда неуступчивым коллегам, оставшимся дома, проблемы, возникающие на уровне Сообщества . Необходимо отметить, что на настоящем этапе интеграции Корепер создает неоценимую связь между национальным капиталом и капиталом Сообщества, Брюсселем[192].

Заседания проводятся, как правило, еженедельно по средам или четвергам. В зависимости от вопроса, находящегося на рассмотрении, встречи происходят на двух уровнях. Корепер состава I заседает в составе заместителей постоянных представителей, в ведение которых переданы технические вопросы. В его компетенцию входит подготовка заседаний Совета в следующих составах: внутренний рынок, права потребителей и туризм, исследования, индустрия и энергетика, рыболовство, транспорт и телекоммуникации, окружающая среда, занятость и социальная политика, здоровье, образование и дела молодежи, культура и сельское хозяйство[193] [194] [195]. В Корепер состава II встречаются постоянные представители государств-членов, которые обсуждают политические вопросы, устанавливая наличие противоречий во взглядах на проблемы, подлежащие рассмотрению в Совете. В его компетенции находятся институциональные вопросы, а также подготовка заседаний Совета в следующих составах: по общим делам, по экономическим и финансовым делам, развитию, правосудию, внутренних дел и защиты гражданских прав, а также бюджета . Данные вопросы регулируются Регламентом Совета, устанавливающим пределы, в которых Совет может делегировать фактическую власть Корепер . Материалы для обсуждений, проходящих на обоих уровнях, подготавливаются целым рядом рабочих групп или комитетов, одни из которых являются постоянными, а другие обладают особым статусом и более или менее прямым доступом к министрам.

Основная функция Комитета - подготовка работы Совета [196]. Корепер призван максимально упростить проходящие в Совете дебаты и с этой целью проводится разделение вопросов, подлежащих включению в предварительную повестку Совета, на две части. Раздел «А» содержит вопросы, по которым в Корепер сложилось единое мнение. По этим вопросам может быть дано согласие без проведения дискуссии. Раздел «В» содержит вопросы, по которым решение не может быть принято без дальнейшего обсуждения и поиска возможного компромисса в самом Совете.[197] [198] [199]

Действующими параллельно с Корепер в рамках второй и третьей опор Европейского Союза являются два дополнительных комитета, которые помогают Совету в его работе в том, что касается ОВПБ и СПСО соответственно. Этими комитетами являются Политический комитет (Статья 25 Договора о Европейском Союзе), он осуществляет мониторинг международной ситуации, представляя свое заключение в Совет, участвует в определении политики, а также отслеживает реализацию политик в области ОВПБ в целом. Координационный комитет (Статья 36 Договора о Европейском Союзе) играет важную роль в координации политики в сфере СПСО в рамках третьей опоры, передавая заключение в Совет и подготавливая дебаты, проходящие в Совете. Оба комитета формально находятся под надзором Корепер, но сохраняют большую степень автономности . Существует ряд других более «старых» комитетов, например, Специальный комитет по сельскому хозяйству, созданный в 1960 г., и Комитет по вопросам занятости, введенный статьей 130 Договора о ЕС после вступления в силу Амстердамского договора в 1999 г. Помимо Комитетов существует большое количество рабочих групп и групп высокого уровня, которые принимают участие в подготовке и принятии решений в некоторых областях политики. Они служат основой иерархии Совета и их точное количество является «величайшей из нерешенных тайн ЕС», поскольку едва ли кто-либо знает, какое именно количество рабочих групп существует в тот или иной момент времени . Их основная задача заключается в том, чтобы уменьшить количество проблем, с которыми будет иметь дело Корепер и Совет. Смена председателя в этих рабочих группах всегда происходит одновременно с ротацией председателя Совета. Встречи рабочих групп и комитетов, которые оказывают помощь в работе Корепер и Совету, могут проводиться как на регулярной, так и на нерегулярной основе для того, чтобы на ранней стадии обсудить какое-либо конкретное предложение.

Правовая служба Совета Европейского Союза осуществляет юридическое обеспечение его деятельности. В этом отношении показательно, к примеру, то, что она подготовила 90 процентов статей, послуживших основой для переговоров на Межправительственной конференции 1996-97 гг., по результатам которой был принят Амстердамский договор207. Ее представители могут присутствовать на заседании Совета и делать заявления по повестке.

Вклад правовой службы в процесс принятия решений был рассмотрен выше в

208

разделе, посвященном качеству нормативных актов .

Генеральный секретариат является административным подразделением Совета и обеспечивает организационную и техническую стороны его деятельности, помимо этого он вправе представлять Совет перед другими органами Европейского Союза. Совет определяет внутреннюю структуру Генерального секретариата, назначает Генерального секретаря и его заместителя. Генеральный секретарь возглавляет секретариат и одновременно является Высшим представителем Совета по вопросам ОВПБ. Текущее руководство секретариатом осуществляет заместитель генерального секретаря. Помимо функций по руководству секретариатом, Генеральный секретарь или заместитель скрепляют второй подписью акты, принятые Советом. Они же обеспечивают рассылку и опубликование решений Совета. Генеральный секретарь может также назначаться в качестве депозитария соглашений Европейских сообществ и Союза, заключенных с третьими странами и международными организациями, а также конвенций, заключенных между государствами-членами Союза. Генеральный секретариат работает на постоянной основе, его сотрудники состоят на гражданской службе и получают вознаграждение из бюджетных средств Союза. В составе Генерального секретариата

ner

107 Stubb, А. (2000), «Negotiating Flexible Integration in the Amsterdam Treaty», in Neunreither and Wie

(2000) P. 165.

268 Cm. c.c. 54-55 настоящей работы.

имеются кабинет государственного секретаря, юридический департамент, семь генеральных дирекций.

4. Порядок работы и принятия решений. Подавляющее большинство вопросов, касающихся порядка работы и принятия решений в Совете, регулируются его Регламентом[200]. Немаловажное значение имеет сложившаяся практика работы Совета. По взаимному согласию, достигнутому государствами-членами на совещании глав правительств и государств 12 декабря 1992 г., Совет постоянно находится в г. Брюсселе (Бельгия), в котором расположен его секретариат. Одновременно было установлено, что в апреле, июне и октябре Совет проводит свои заседания в г. Люксембурге, но Совет может принять решение о проведении заседания в другом месте. В соответствии с расписанием, представленным за семь месяцев до начала шести месяцев Председательства, Совет заседает, когда он созывается по инициативе Председателя или по запросу одного из его членов или Комиссии (Статья 1 Регламента Совета Европейского Союза). На заседаниях, как правило, присутствует член Комиссии, не обладающий правом голоса. Председательство в Совете переходит в порядке шестимесячной ротации между всеми государствами- членами, но данная традиционная практика подлежит пересмотру по мере увеличения количества государств, входящих в состав Евросоюза.

Каждое заседание Совета возглавляется соответствующим министром государства-члена, председательствующим в Совете. При отсутствии оного, данные обязанности выполняет представитель государства-члена, которое в порядке ротации следующим занимает пост Председателя. Официальные функции Председателя Совета заключаются в созыве и председательстве на заседаниях Совета и подписании от имени Совета законодательных и иных актов. Необходимо отметить, что Председатель возглавляет не только заседания Совета, проходящие в различных составах, но и встречи, проводимые в рамках Корепер, комитетов и рабочих групп Совета, когда на них рассматриваются вопросы законодательного характера. На практике сложилась ситуа-

ция, при которой лицо, занимающее пост Председателя, обладает полномочиями, не предусмотренными учредительными договорами, этому способствовала частичная узурпация некоторых функций Комиссии по разработке политики и посредничеству[201] [202] [203]. Председательствующее государство старается работать в тесной связи с государством-членом, следующим за ним, и тем, которое занимало данный пост ранее21 *.

В заседаниях Совета министров принимают участие национальные делегации, численный состав которых может доходить до двенадцати человек, делегации от Комиссии и Генерального секретариата, а также представители службы перевода. В зале заседаний могут находиться около 120-130 человек одновременно. Делегации рассаживаются за столом в алфавитном порядке в соответствии с названием их стран на их официальных языках, по традиции делегация Комиссии и делегации Председателя и секретариата занимают места напротив друг друга. Государство-член, представитель которого председательствует в Совете и ведет заседание, также имеет самостоятельное национальное представительство. Национальные делегации обычно возглавляются соответствующим министром, которому помогают национальные должностные лица и эксперты. Позиция представителей по конкретным вопросам определяется несколькими факторами, среди которых можно назвать национальные интересы, публичное мнение, идеологическую позицию и межличностные отношения с другими министрами . Национальные представительства также подвержены идеологическому воздействию, вследствие чего решения Совета будут определяться влиянием различных политических позиций.

Процесс принятия решений Совета Европейского Союза образует несколько стадий, начиная от изучения предложения в рабочих группах и до принятия окончательного решения на заседании Совета. На первой стадии

происходит рассмотрение проекта решения, внесенного Комиссией в создаваемой для этой цели рабочей группе. Как только Генеральный секретариат Совета получает предложение Комиссии , который должен быть представлен во всех языковых вариантах для его изучения, по распоряжению Корепер[204] [205] созывается соответствующая рабочая группа. Председатель, с помощью Генерального секретаря Совета, подготавливает повестку для заседаний рабочей группы. В своей деятельности рабочая группа руководствуется тем же Регламентом, что Совет и Корепер. Поставленная перед группой задача заключается в том, чтобы предоставить национальным делегатам возможность сравнить, сопоставить их позиции и урегулировать противоречия, вызванные обсуждаемым проектом решения. Обычно рабочая группа проводит детальное изучение проекта, рассматривая его постатейно, и направляет в Корепер доклад только после того, как придет к заключению, что дело было достаточно тщательно изучено и все вопросы, которые могли быть согласованы на ее уровне, были разрешены.

После завершения встречи рабочей группы Председатель подготавливает заключение. В документе описывается ход проходивших обсуждений и перечисляются пункты, по которым возможно достичь соглашения, пункты, вызывающие политические разногласия для дальнейшей их передачи в Корепер и вопросы, требующие дальнейшего изучения. Основываясь на заключении, Председатель может передать материалы в Корепер или принять решение о проведении дополнительных заседаний рабочей группы для урегулирования вопросов, которые обязательно должны быть разрешены до передачи в Корепер. Если по мнению Председателя рабочей группы вопрос должен быть включен в повестку заседания Корепер, он должен уведомить координатора Председателя Совета, а также представителей Председателя в группе Анти-

213 тж

чи/Мартенса , которые вступают в контакт с Департаментом по встречам Генерального секретариата для того, чтобы вопрос был включен в предварительный проект повестки соответствующего заседания Корепер. Генеральный секретариат Совета в кратчайшие сроки подготавливает под свою собственную ответственность доклад, озаглавленный «Результаты деятельности рабочей группы», который содержит краткое описание проводившихся обсуждений, излагает результаты, достигнутые рабочей группой. Этот доклад предназначен для распространения к следующему заседанию рабочей группы или для передачи в Корепер.

На второй стадии проект решения рассматривается в Корепер. Все вопросы на повестке дня заседания Совета Европейского Союза предварительно должны быть изучены в Корепер, если иное решение не принято в Корепер простым большинством его членов или Советом Европейского Союза действующим единогласно (Статья 19(2) Регламента Совета). Предварительная повестка принимается Председателем каждого из составов Корепер за неделю до заседания. За день до заседания Корепер проводится подготовительная встреча (брифинг), на которой присутствуют Председатель Корепер, координатор Председателя Совета, а также должностные лица Г енерального секретариата Совета, в компетенции которых находятся вопросы, включенные в повестку, и представитель Правовой службы Совета Европейского Союза[206] [207].

Порядок проведения заседания. В начале заседания Корепер принимает свою окончательную повестку. Все процедурные решения принимает Председатель. Как правило, Корепер избегает долгих процедур по подготовке законопроектов. В тех случаях, когда выясняется, что для продолжения дальнейшей работы необходимо изменение формулировок в тексте проекта решения, Председатель, которого поддерживают Генеральный секретариат и

Правовая служба, может потребовать внесения изменений в текст. В качестве альтернативы Корепер может потребовать от рабочей группы проведения дополнительной встречи по вопросу чрезвычайной важности. По завершении обсуждений, Председатель Корепер может:

- объявить, что Корепер достиг соглашения по всем обсуждавшимся вопросам и предложить, чтобы они были внесены в повестку дня предстоящего заседания Совета как пункт «А»;

- объявить, что соглашение было достигнуто по ряду вопросов, но в то же время остается существенное расхождение позиций по другим аспектам, которые для разрешения требуют обсуждения на уровне Совета. В этом случае он предлагает, чтобы они были внесены в повестку дня заседания Совета как пункт «В»;

- объявить, что некоторые вопросы требуют дальнейшего изучения в Корепер перед тем, как они будут переданы в Совет, и вновь включить эти вопросы в повестку следующего заседания;

- попросить рабочую группу «рассортировать» технические сложности, которые возникли на заседании Корепер.

По результатам заседаний, проходивших в Корепер, Генеральный секретариат для того, чтобы облегчить дальнейшее обсуждение проекта решения на уровне Совета, издает записку, в которой обобщаются достигнутые результаты, а также записку для Председателя . Службы секретариата подготавливают отчетный доклад о выполненных работах.

Третью стадию образует рассмотрение проекта решения на заседании Совета. Как правило, за день до начала заседания или утром, в день открытия, проводится предварительная встреча (брифинг), возглавляемая Председателем. В брифинге участвуют постоянные представители или их заместители, Генеральный секретарь, Высокий представитель Совета по вопросам ОВПБ или его заместитель, иные представители секретариата, Генеральный директор того отделения Генерального секретариата, в ведении которого на- [208]

ходится рассматриваемый вопрос и правовой советник или представитель Правовой службы. Предварительная встреча проводится в здании секретариата Совета, в кабинете Председателя . За четырнадцать дней до заседания, основываясь на имеющихся материалах, Председатель подготавливает предварительную повестку дня. Необходимо отметить, что протокол о роли национальных парламентов в Европейском Союзе[209] [210] вводит механизм, не позволяющий Совету принимать законодательные акты до того, как национальные парламенты изучат текст. Если Совет выступил с предложением о принятии проекта решения, он может включить его в предварительную повестку для вынесения решения только после того, как истекли шесть недель между направлением проекта и решением Совета об их принятии[211]. Окончательная повестка утверждается Советом в начале каждого заседания[212]. Несмотря на многочисленные предварительные консультации и согласования, заседания не становятся формальной необходимостью, их можно сравнить с утилитарными рабочими сессиями, которые сопровождают серьезные и напряженные дебаты, их результат может быть неизвестен до самого конца[213] [214]. В связи с этим заседания Совета нередко бывают затяжными. Комиссия приглашается для участия в заседаниях. В тех случаях, когда Комиссия не представлена на заседании , Совет может принять решение о проведении консультации с Комиссией. Председатель и члены Комиссии, так же как и члены Совета, могут сопровождаться должностными лицами, которые им помогают (часть 3 статьи 5 Регламента Совета Европейского Союза).

На четвертой стадии происходит формальное одобрение текста решения на заседании Совета, которому предшествует окончательная доработка

текста решения. В том, что касается проведения заседаний, Председатель может обратиться к членам Совета с просьбой предварительно информировать его в письменном виде о любых замечаниях, предложениях, и там, где это возможно, поправках в законопроект, которые они хотели бы внести в текст. Окончательный вариант дорабатывается правовыми экспертами и лингвистическими службами и подготавливается текст на всех официальных языках. Тексты нормативных правовых актов совместно принимаемые Советом и Европейским парламентом, в соответствии с процедурой, установленной в статье 251 Договора о ЕС, подписываются Председателем Парламента и Председателем Совета. На практике документы подписываются на заседании Совета, обычно во время перерыва в заседаниях. Данные акты и те, что были приняты Советом самостоятельно, также должны быть подписаны Генеральным секретарем или его заместителем, которые вправе делегировать право подписи генеральным директорам Генерального секретариата (Статья 15 Регламента Совета Европейского Союза). Иные формальные требования, соблюдение которых необходимо после принятия решения, были рассмотре-

224

ны выше .

В зависимости от поставленной цели, дискуссии, проводимые на заседании Совета, могут быть нескольких видов:

- обсуждение с целью принятия решения, когда могут быть начаты переговоры для того, чтобы преодолеть последние преграды для достижения согласия по законодательному тексту (резолюции, директивы и т.д.);

- политические дебаты, которые дают членам Совета возможность выразить их общую позицию по вопросам без того, чтобы серьезно погружаться в переговоры по тексту. По сложившемуся обыкновению, в подобных дискуссиях каждой делегации предоставляется право только на одно выступление по сути вопроса, имеют место ограничения времени выступления до трех или четырех минут, практика затягивания времени выступления должна избегаться там, где это только возможно; [215]

- информационные сообщения для Совета, которые, как правило, делает член Совета или Комиссия, выступающая с докладами о ситуации по какому-либо вопросу. В данном случае Совет не собирается для оформления итогов какого-либо последовавшего за этим обсуждения.

После завершения дебатов Председатель подготавливает заключения, разновидности которых могут быть сведены к трем основным вариантам: о достижении согласия по тексту решения, о возвращении документа или проведении голосования. В случае принятия решения в соответствии с процедурой голосования, предусмотренной в учредительных договорах, текст считается принятым. Исключение составляют те случаи, когда он еще должен быть включен в раздел «А» повестки на последующем заседании Совета для принятия после проведения правовой и лингвистической экспертиз. В случае возврата Председатель дает определенные указания по порядку последующих действий, намечает основные спорные вопросы и указывает потенциальное решение, по которому к делегациям обращаются с просьбой представить свои соображения. В случае принятия решения о проведении голосования применяются определенные правила.

Изучая порядок работы и принятия решений в Совете Европейского Союза, необходимо кратко рассмотреть неформальные встречи министров государств-членов. В ходе Межправительственной конференции, по результатам которой был подписан Ниццкий договор, значительную роль играли неформальные встречи представителей правительств государств-членов, которые проводились практически по каждому из вопросов, носившему принципиальный характер . Встречи в неформальной обстановке предназначены для разрешения спорных вопросов, способствуют повышению эффективности работы Совета и сокращению продолжительности проводимых заседаний. Главной целью неформальных встреч являются организация совместного обсуждения и насколько это возможно свободного обмена мнениями по наиболее общим вопросам, они не являются заседаниями Совета, так как ми- [216] нистры в данном случае не уполномочены представлять свои правительства при принятии решений. Такие встречи не могут подменить собой обычную деятельность Совета. Дня того чтобы сохранить неформальный характер подобных встреч в целом, должны соблюдаться общие правила, утвержденные Хельсинским Европейским Советом226. Например, количество неформальных встреч на министерском уровне ограничено до пяти в течение одного Председательства и одна по вопросам правосудия и внутренних дел, отсутствует официальная повестка, исключено принятие каких-либо документов Совета как до начала, так и после встречи, подобные встречи не могут приводить к принятию формального заключения или решения, Генеральный секретариат не привлекается вообще. Председатель вынужден брать на себя прямую ответственность за их организацию и проведение.

5. Способы голосования. Вопрос, который представляет наибольшую сложность для Совета, это способы голосования227. Выбор в пользу применения той или иной процедуры голосования - это нечто большее, чем просто технический вопрос. Международная организация, в которой итоговое решение принимается представителями государств-членов и которая действует только на основе единогласия, по существу является традиционной организацией. C другой стороны, если государства подготовлены к тому, чтобы перевес голосов был не на их стороне, подчиняться мнению большинства, организация приближается к федеративной модели; последствием этого является передача государствами-членами части их суверенных полномочий по осуществлению самостоятельных действий в пользу большего коллектива. Выбор способа голосования, который применяется к конкретному участку законодательства, зависит от тех положений Договора о ЕС, которые содержат полномочия для принятия решения в той или иной области. В принципе, Совет принимает решение в соответствии с процедурой голосования, установленной в самой норме, то есть нормы, из которой он получает полномо-

226 См. пункт 20 в Приложении I к Заключению Председателя по результатам Хельсинского заседания Совета Европейского Союза.

221 Evelyn Ellis, Takis Trldimas Public Law of the European Community : Text, Materials and Commentary, Sweet & Maxwell, London, 1995., P. 35.

228 г»

чия . В тех случаях, когда по этому вопросу не предусмотрено никаких специальных положений, Совет может принять решение простым большинством, если только Договором не установлено иное (часть 1 статьи 205 Договора о ЕС). Простое большинство образуется голосами девяти стран из пятнадцати. В качестве примера случая, когда разновидность большинства не определена, является статья 207(3) Договора о ЕС, которая предусматривает принятие Регламента Совета, а также содержит положения, обязывающие Совет утвердить правила публичного доступа к его документам. На практике Договор о ЕС почти всегда предусматривает единогласие или так называемое квалифицированное большинство, последнее все в большей степени становится правилом.

Единогласие используется в тех случаях, когда Совет рассматривает проект нормативного акта, которым расширяется компетенция Европейских сообществ или существенно модифицируется существующая политика. После принятия Единого европейского акта и вступления в силу Маастрихтского договора, необходимость использования единогласия была ограничена в основном вопросами, связанными с внешней политикой, правосудием и несколькими финансовыми областями, а также случаями, когда Совет хочет изменить предложение Комиссии против ее желания. В тех случаях, когда единогласие является правилом, ни один из членов Европейского сообщества не может игнорировать общий интерес, преследуя свой собственный, единогласие в Сообществах не может быть приравнено к праву абсолютного «вето»[217] [218]. Представитель государства-члена имеет один голос и может воздержаться от голосования. Только что описанная процедура Совета рассчитана на то, чтобы получить наибольшую из возможных мер согласия. После Люксембургского компромисса 1966 г. каждое государство-член получило неотъемлемое право «вето» по вопросам, которые, по его мнению, затрагивают жизненно-важные национальные интересы[219]. Само по себе существование права «вето» может использоваться как угроза, а правительства могут применять его для того, чтобы убедить своих граждан в том, что национальный суверенитет не подвергался опасности вследствие членства в ЕС[220].

В соответствии со статьей 205(2) Договора о ЕС, при проведении голосования квалифицированным большинством, голоса государств-членов распределены. Квалифицированное большинство предполагает, что в пользу принятия меры должны быть поданы, по крайней мере, 62 голоса из 87 в тех случаях, когда рассмотрение в Совете проводится на основе предложения Комиссии. В остальных случаях 62 голоса должны включать голоса, по крайней мере, десяти государств-членов, это так называемое «двойное квалифицированное большинство». Распределение голосов при голосовании квалифицированным большинством частично вытекает из принципа международного права о суверенном равенстве всех государств, хотя и не в полной мере отражает различия в размере популяции: чем большее количество государств-членов входит в ЕС, тем меньше голосов принадлежит отдельному государству. Размер и вес государств-членов ЕС отражается в процессе принятия решений, и некоторые из них имеют значительно больше влияния, чем другие[221]. До расширения в 1995 г. распределение голосов и минимальное требование действовали таким образом, что наличие трех несогласных государств-членов позволяло заблокировать меру. Несмотря на это, более частое использование голосования простым большинством голосов поможет ускорить процесс принятия решений[222]. Ниццким договором в процедуру голосования квалифицированным большинством голосов были внесены изменения, которые будут действовать с 1 января 2005 г.234

Отдельное место среди способов проведения голосования занимает письменная процедура. Нормативно-правовые акты Совета по вопросам, не терпящим отлагательств, могут быть приняты путем письменного голосования. C этой целью Совет или Корепер единогласно принимают решение об использовании данной процедуры (Статья 12 Регламента Совета Европейского Союза). В особых случаях Председатель, с согласия всех членов Совета, может выступить с предложением о проведении письменного голосования. Комиссия должна также дать свое согласие в тех случаях, когда письменное голосование проводится по вопросу, который Комиссия поставила перед Советом. Принимая решения в сфере ОВПБ, Совет может по инициативе Председателя принимать решения с помощью упрощенной письменной процедуры. В этом случае предложение будет считаться принятым по завершении этой процедуры в течение срока, устанавливаемого Председателем в зависимости от срочности вопроса, за исключением тех случаев, когда против этого возражает член Совета (часть 4 статьи 12 Регламента Совета Европейского Союза).

Порядок проведения голосования подробно разработан в учредительных договорах (Статья 205 Договора о ЕС, статья 116 Договора о Евратоме). Как правило, голосование проводится по инициативе Председателя. Он обязан провести голосование, когда на этом настаивает член Совета или Комиссия, которых поддерживает большинство присутствующих членов Совета. Очередность голосования определяется в зависимости от порядка, установленного учредительными договорами для занятия поста Председателя, первым голосует член Совета, представляющий государство-член, которое является следующим в перечне за страной, представитель которой занимает пост Председателя. Член Совета может передать право голоса только другому его члену, при этом делегирование указанного права представителями несколь-

134 См. подробнее: Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. - M.: Юристь, 2002. С.245.

ких государств-членов одному и тому же лицу не допускается. Кворум на заседании образуют 8 членов из 15. На практике голосование не сводится к поднятию рук, вывод о всеобщем одобрении предложения Председатель делает исходя из молчания, отсутствия возражений или того и другого, то есть консенсуса. Случается, что переговоры могут продолжаться до тех пор, пока оппозиция не утомится и не появится консенсус, это является частичной причиной того, что порой заседания Совета продолжаются до раннего утра . Когда одно из государств-членов отказывается прийти к консенсусу, Председатель иногда обращается к использованию комплексной сделки, когда несколько предложений собраны вместе и несогласное государство побуждается к согласию с теми положениями, против которых оно возражает в обмен на прохождение благоприятного для него предложения[223]. Результаты, мотивы голосования, а также внесенные в протокол заявления подлежат опубликованию[224].

б. Совет Европейского Союза в тексте Конституционного Договора. Анализируя состав, полномочия, порядок принятия решений в Совете министров, можно отметить важные новации, которые нашли отражение в Конституции. Европейский Совет получает полномочия по самостоятельному принятию некоторых видов нормативных актов Союза, В случаях, специально предусмотренных Конституцией, Совет министров будет принимать европейские решения[225] [226], в тех случаях, когда он уполномочен на это Конституцией, принимать рекомендации . Совет министров должен совместно с Европейским парламентом принимать законодательство, осуществлять бюджетную функцию, а также выполнять функции по проведению политического курса и координации как они определены в Конституции. Совет министров должен включать по два представителя от каждого государства-члена министерского уровня для каждого из его составов. В тексте Конституцион- ного договора непосредственно предусмотрены только два состава Совета министров: Законодательный и Совет по общим делам, а также Совет по внешним делам. Первый призван обеспечивать согласованность в деятельности Совета министров. Выполняя свою функцию по общим делам, он должен, во взаимодействии с Комиссией, подготавливать и обеспечивать заседания Европейского Совета. Выполняя свою законодательную функцию, Совет министров должен рассматривать и совместно с Европейским парламентом принимать европейские законы и европейские рамочные законы в соответствии с положениями Конституции. В данном качестве представительство от каждого государства-члена должно состоять из одного или двух представителей министерского уровня, обладающих соответствующим опытом, отражающим вопрос, стоящий на повестке Совета министров. Совет по внешним делам должен на основе стратегических указаний, принятых Европейским Советом, конкретизировать внешнюю политику Союза, а также обеспечивать согласованность его действий. Его будет возглавлять министр иностранных дел Союза. Европейский Совет должен принять Европейское решение, вводящее иные составы, в которых может заседать Совет министров (Статья 23 Конституции).

За исключением тех случаев, когда Конституцией не предусмотрено иное, решения Совета министров должны приниматься квалифицированным большинством (Статья 22 Конституции). Квалифицированное большинство определятся следующим образом: 55 процентов от общего количества членов Совета, образованное как минимум 15 из них и представляющее государства- члены, в которых проживает не менее 65 процентов всего населения Союза (часть 1 статьи 24 Конституции). Воздержание лично присутствующими или представленными членами не должно препятствовать принятию Советом министров актов, которые требуют единогласия (Статья Ш-246 Конституции). В тех случаях, когда от него требуется действовать простым большинством, Совет министров должен действовать большинством своих членов. Только один представитель может представлять государство-член в целом и голосо- вать (часть 1,2 статьи 22 Конституции). Предусмотрена возможность делегирования полномочий по принятию решений. При проведении голосования любой член Совета министров также может действовать от имени не более чем одного члена (Статья Ш-246 Конституции). Необходимо отметить, что Совет министров при рассмотрении и принятии законодательных положений должен проводить открытые заседания (часть 2 статьи 49 Конституции). Совет министров должен обеспечить возможность опубликования документов, имеющих отношение к законодательным процедурам (часть 2 статьи Ш-305 Конституции).

<< | >>
Источник: Зеленов Роман Юрьевич. Правовые основы процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2005. 2005

Еще по теме § 2. Совет Европейского Союза.:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -