<<
>>

Роль Комиссии в осуществлении внешних связей Европейского Союза

Европейские сообщества в силу определенных исторически обстоятельств первоначально были почти полностью лишены внешнеполитических полномочий. Обусловлено это было отрицательным решением по проекту образования Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Соответственно в Римском договоре 1957 г. отсутствовали постановления, относящиеся к общей внешней политике.

Однако это не означало, что Сообщества лишаются каких бы то ни было прерогатив в сфере развития внешних связей, тем более в связи с решением задач, которые ставились непосредственно учредительным актом.

Два основных особо важных положения присутствовали в Римском договоре 1957 г., которые могли послужить основой для осуществления внешних связей Европейского Экономического Сообщества. Принципиально важное значение в этом отношении имела ст. 228 Римского договора (В последующем она была существенно дополнена и изменена с созданием Европейского Союза, однако определяла основы осуществления внешних связей Сообщества на протяжении весьма длительного периода, поскольку не подверглась изменениям даже при принятии Единого европейского акта)[110].

Ст. 228 Договора о Европейском Экономическом Сообществе в редакции 1957 г., во-первых, подтверждала право Европейских сообществ вступать в договорные отношения с третьими государствами и заключать с ними необходимые международные соглашения. Стороной в этих соглашениях могли быть любые третьи государства или группы государств, а равно международные организации. Во-вторых, в этой же статье установливалось, что переговоры о заключении таких соглашений будут вестись Комиссией. Решения о заключении соглашений подлежали принятию по предложению Комиссии Советом, который должен был консультироваться с Европейским парламентом. Причем в тексте делалась одновременно весьма существенная оговорка, которая закрепляла, что такие консультации будут проводиться с Парламентом только в случае, если они предусмотрены договором. В-третьих, важнейшее практическое положение этой статьи касалось совместимости международных соглашений, заключаемых Сообществом, и учредительных актов. Это, в частности, вытекало из положения, согласно которому в случае, если возникали сомнения по поводу содержания соглашения и его соответствия учредительному акту, решение по этому вопросу подлежало передаче Суду ЕС. В случае, если Суд ЕС устанавливал наличие противоречия с учредительным актом, разработанное соглашение не могло быть подписано и вступить в силу. Правда, согласно этой статье вступление такого соглашения в силу не отвергалось полностью. В учредительном акте была предусмотрена возможность введения соглашения в силу в случае применения процедуры пересмотра самого учредительного акта. Однако если учесть сложность и громоздкость процедуры пересмотра учредительных актов, лежащих в основе существования Европейских сообществ и Европейского Союза, то подобная оговорка была почти равносильна прямому запрету. Во всяком случае, практика существования Европейских сообществ не знает практически ни одного случая, когда учредительный акт пересматривался только по той причине, что соглашение, подписанное с третьими государствами или международной организацией, противоречило нормам учредительного акта. В-четвертых, важнейшее положение, которое также было закреплено в этой статье, состояло в том, что переговоры о заключении договора с третьими государствами начинались по предложению Комиссии и, в случае согласия Совета, проводились также Комиссией.

Правда, при этом Комиссия должна была консультироваться со специальным комитетом, назначенным для этой цели государствам и-членами, но, тем не менее, в целом хозяином переговоров или основным переговорщиком выступала именно Комиссия и ее представители.

Таким образом, Римский договор 1957 г. хотя и не содержал специальных постановлений, относящихся к выработке и проведению общей внешней политики, в целом подтверждал международную правосубъектность Европейских сообществ, их право вступать в сношения с третьими государствами и международными организациями и заключать соответствующие договоры и соглашения, которые обязывали Сообщество в целом и государства, в них входящие. При реализации всех этих полномочий важнейшую роль призвана была играть Комиссия,

Тем не менее, наличие принципиального положения, относящегося к праву ведения внешних сношений, не означало ни универсальной компетенции институтов в области внешних сношений, ни возможности выхода за пределы, очерченные непосредственно в учредительном договоре. В этом плане обращает на себя внимание то обстоятельство, что проведение международных переговоров и заключение соглашений с третьими государствами и международными организациями предусмотрено учредительными договорами только в отдельных конкретных случаях. Пожалуй, наиболее полно этому отвечали постановления, относящиеся к общей торговой политике. Они содержались в части 3 Раздела II первоначального текста Договора о ЕЭС, который был изменен Единым европейским актом. Соответственно согласно оригинальному первоначальному тексту было предусмотрено, что Комиссия может рекомендовать Совету начать переговоры с третьими странами по проблемам, связанным с созданием таможенного союза и введением общего таможенного тарифа. При этом предусматривалось, что переговоры начинались по инициативе Комиссии, проводились самой Комиссией, хотя и по уполномочию Совета и при консультациях с соответствующим комитетом,

включавшим представителей правительств государств-членов.

Помимо постановлений учредительного договора, относящихся к общей торговой политике, имелось еще несколько конкретных статей в Римском договоре, предусматривавших развитие международных связей в области отношений с международными организациями. Так согласно ст. 229 Римского договора в редакции 1957 г. на Комиссию возлагалось поддержание необходимых связей с Организацией Объединенных Наций, с ее специализированными учреждениями и с системой Генерального Соглашения по Тарифам и Торговле (ГААТ), Кроме того, Комиссии поручалось также поддержание надлежащих отношений и связей с любой другой межправительственной организацией. Особо при этом подчеркивалась в ст. 230 необходимость развития сотрудничества с Советом Европы и в ст. 231 с Организацией Европейского Экономического Сотрудничества (соответственно ст. 303 и 304 консолидированного текста Договора о ЕС). Немаловажное значение имела также ст. 234 (н.н. - 307)[111] Римского договора, которая устанавливала, что права и обязанности, вытекающие из соглашений, заключенных государствами-членами до вступления в силу Римского договора, не затрагиваются положениями этого Договора, то есть соответствующие права и обязанности сохраняли свою силу и после вступления в силу Римского договора.

В случае если эти соглашения, ранее заключенные одним или несколькими государствами-членами ЕС, вступали в противоречие с учредительным актом, то соответственно предусматривалась необходимость принятия всех подходящих мер для устранения этих противоречий, и одновременно устанавливалась обязанность других членов ЕС оказать этому необходимое содействие.

Однако, сколько- нибудь категоричного императивного утверждения о том, что ранее заключенное соглашение, вступившее в противоречие с учредительным актом, утрачивают свою силу, отсутствовало. (Иное бы явно противоречило основным принципам международного права). В статье содержалась несколько туманная и расплывчатая формула, согласно которой, члены Европейского сообщества не должны упускать из виду важность и значимость учредительного договора и в случае, если соглашение с третьими государствами или международными организациями предоставляют какие-то дополнительные права и правомочия, то это не должно затрагивать интересы всех других государств-членов Европейского Экономического Сообщества. Иначе говоря, иммплеситно давалось понять, что сохранение такого рода договоров - не в интересах ЕС и не в интересах государств-членов этого объединения.

Строго лимитированный перечень статей в Римском договоре 1957 г., посвященных осуществлению внешних сношений, неизбежно поставил вопрос о том, каким образом строить отношения с третьими государствами, если это не было прямо предусмотрено постановлениями учредительного акта, но напрямую вытекало из его требований. Определенную правовую базу и основу для решения этой проблемы создавала ст. 235 (она воспроизведена в консолидированном тексте как ст. 308) Договора о ЕЭС. Она предусматривала: «Если в ходе функционирования общего рынка возникает необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей, и если настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по предложению Комиссии и после консультации C Европейским парламентом принимает соответствующие положения»[112].

Концептуальные положения, которые обусловили в дальнейшем возможность выхода Сообществ в сфере внешних связей за ограничительные положения учредительного акта, были сформулированы Судом ЕС в его решениях, принятых в преюдициальном порядке. Речь идет в данном случае о концепции внешнеполитического сопровождения. Практически Суд исходил из известного положения о подразумеваемых полномочиях, вытекающих из ст. 235 (ныне - ст. 300). Иначе говоря, Суд исходил из того, что, если соответствующие полномочия и отсутствуют, но они с неизбежностью вытекают из других постановлений договора и необходимы для его исполнения, то Совет имеет право принять необходимые меры. Практика показала, что построение общего рынка, реализация четырех свобод и решение практически всех иных задач, связанных с осуществлением полномочий, относимых к кругу ведения Сообществ, требовали не только внутренних усилий, хотя, конечно, в первую очередь проблемы решались на внутреннем уровне, но и развития необходимых для этих целей отношений с третьими государствами и международными организациями. В этих условиях Суд ЕС и сформулировал положение о том, что во всех тех случаях, когда Европейское Экономическое Сообщество обладает конкретными полномочиями, признанными за ним в целях построения общего, а затем единого внутреннего рынка, то наличие таких полномочий внутри ЕС предполагает и наличие аналогичных полномочий в сфере внешних сношений.

Посредством концепции внешнего сопровождения было легитимировано право Европейских сообществ вступать в сношения с третьими государствами, заключать с ними договора и соглашения, а равно осуществлять активную деятельность в международных организациях вплоть до вступления в их ряды. В результате Европейское сообщество стало членом ФАО, BTO и ряда других межправительственных организаций. Во всех тех случаях, когда речь идет о подразумеваемых полномочиях в сфере внешних сношений, их осуществление в связи с реализацией задач и целей Сообществ, сохраняет свое действие общая процедура, предусмотренная ст. 300 консолидированного текста1. Она предусматривает, что инициатива исходит от Комиссии, решение принимается Советом, переговоры проводятся Комиссией и утверждается соглашение Советом. Подобная процедура позволила Европейским сообществам заключить многочисленные соглашения двухстороннего и многостороннего характера и ввести в практику заключение смешанных соглашений, когда участниками этих договоров и соглашений выступают наряду с Сообществами также и государства-члены. Это, в частности, имеет место в тех случаях, когда данным договором регулируются не только вопросы, входящие в исключительное ведение Европейских сообществ, но и вопросы, относящиеся к компетенции государств-членов. К числу такого рода смешанных договоров относятся, например, соглашения о партнерстве и сотрудничестве, в том числе Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, заключенное между Российской Федерацией, с одной стороны, и, с другой, Европейскими сообществами и государствами- членами Сообществ, подписанное в 1994 г. на острове Корфу[113] [114].

Уже начиная с Единого европейского акта, подписанного в 1986 г., а затем более полно и детально с созданием Европейского Союза, складывается, формируется и постепенно, далеко не без трудностей, утверждается вторая опора Союза - общая внешняя политика и политика безопасности. Это внесло, конечно, определенные коррективы в сферу ведения Европейских сообществ и Европейского Союза и породило определенные изменения в процедуре подготовки, принятия и реализации решений в сфере общей внешней политики и политики безопасности. При этом, однако, важно выделить и подчеркнуть два момента, имеющих существенно важное значение. Во-первых, появление общей внешней политики не ликвидирует компетенцию Сообществ и институтов Сообществ в сфере внешних связей, которая предусмотрена Договором об учреждении Европейского сообщества. Во-вторых, юридическим лицом, наделенным международной правосубъектностью, правом вступать в отношения с третьими государствами и международными организациями, проводить переговоры и заключать соответствующие договоры и соглашения и принимать тем самым определенные международные обязательства, в правовом плане наделены только Сообщества. Европейский Союз как таковой правами юридического лица и международной правосубъектностью, в частности, ex-officio не обладает. Это, в свою очередь, приводит к тому, что механизм реализации внешних связей, предусмотренный Договором об учреждении ЕС и Договором о Европейском Союзе, неодинаков, хотя он и может во многом совпадать. Соответствующие правовые механизмы и процедуры решения вопросов внешних связей значительно отличаются, идет ли речь о реализации полномочий Сообществ или об осуществлении общей внешней политики и политики безопасности, в том виде, как она определена в Договоре о Европейском Союзе.

В какой-то мере решению возникшей проблемы способствует сформулированная в документах Европейской комиссии концепция внешних связей[115]. Основные постулаты этой концепции сводятся к следующему. Во-первых, материальную основу внешнего присутствия и роли Европейского Союза в международных делах составляет общий рынок, объединяющий интересы всех государств-членов и наделяющий Европейский Союз экономической мощью мирового уровня. Сообщества и Союз с созданием экономического и валютного Союза и введением единой денежной системы, - говорится в документе «Проект для

Европейского Союза», - обрели реальную способность влиять на международные отношения в валютной и финансовой сферах. Экономическая мощь должна послужить основой и решающим фактором консолидации мира и стабильности на планете, а также обеспечить решающее участие Союза в делах, относящихся к сфере безопасности и обороны.

Во-вторых, Европейский Союз становится одной из решающих сил, способных оказать действенное влияние на упорядочение развития процессов глобализации, в частности, это позволит предотвратить негативные последствия для развития демократии и послужит обеспечению законности в деятельности публичной власти. Объективная необходимость такого воздействия на процессы глобализации обусловливается тем, что мировой рынок не регулирует в оптимальной степени достижение таких целей, как социальное развитие и подъем, охрана окружающей среды, сохранение разнообразия культур и образа жизни.

В-третьих, достижения Европейского Союза в сфере защиты демократии, прав человека и утверждения законности должны быть обеспечены за счет постоянных усилий на мировом уровне. Европа должна быть ведущим актером в международной жизни, который сможет наилучшим образом нежели другие внести свой вклад в управляемость и стабильность мировой системы.

По мнению Европейской комиссии, существующая структура Европейского Союза, разноплановость правового режима, применяемого в рамках Сообществ и в рамках второй и третьей опор, не обеспечивает достаточно эффективное присутствие Европейского Союза на международной арене. Ослабляет эффективность внешнеполитических усилий также то обстоятельство, что в рамках Европейского Союза отсутствует единый центр руководства {«центр притяжения»),

необходимый для эффективного руководства всей суммой внешних связей. Соответственно из этого вытекают и задачи, дальнейшего реформирования Европейского Союза и задачи перестройки системы управления внешними сношениями ЕС,

Действительно, уровень и глубина интеграционных процессов в рамках Европейских сообществ и в рамках второй и третьей опор далеко не одинаковы. Весьма существенно различаются также и правовой режим этих интеграционных образований, и их статус. Европейское сообщество обладает всеми качествами юридического лица и международной правосубъектностью. Оно вправе самостоятельно вести международные переговоры, заключать договоры и соглашения, принимать и осуществлять соответствующие международные обязательства в рамках своей компетенции. Правовые нормы, применяемые в рамках Европейских сообществ, формулируются в основном в актах вторичного права. То есть основную нагрузку в качестве регулятора общественных отношений несут акты, издаваемые непосредственно институтами ЕС, а не международные договоры и соглашения. Эти нормы обладают верховенством, они имеют прямое действие, непосредственно интегрируются в национальные системы права государств-членов, подлежат обязательному и безусловному исполнению всеми субъектами права, включая публичные власти, физические и юридические лица, и снабжены юрисдикционной защитой. В рамках второй опоры (общая внешняя политика и политика безопасности), а равно в рамках третьей опоры (сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере) действует иная правовая конструкция. В отличие от Сообществ сфера общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничество полиций и судов регулируются в основном и преимущество нормами конвенционного права, то есть посредством соглашений, заключаемых между государствами-членами. Создаваемые таким путем правовые

нормы не имеют прямого действия, их применение не обеспечивается судебной защитой, ибо, согласно учредительным договорам, на них, на вторую и третью опоры Европейского Союза, за отдельными исключениями не распространяется обязательная юрисдикция Суда ЕС.

Структурные различия и отличия в правовом режиме оказывают весьма существенное воздействие на порядок осуществления внешнеполитических акций и управление внешними сношениями. Складывается весьма своеобразная ситуация, когда Европейское сообщество и Европейский Союз обладают номинально единой системой институтов, но конкретные институты играют разную роль в осуществлении полномочий, связанных с внешними сношениями, в зависимости от того идет ли речь о Сообществах или о второй опоре.

Единый европейский акт, дополнивший Договор о Европейском сообществе, включил в него особый Раздел III, содержавший положения

0 европейском сотрудничестве в области внешней политики. В этом разделе определялись цели и принципы такого сотрудничества, среди которых главное внимание уделялось дальнейшему углублению сотрудничества, использованию метода взаимных консультаций, сближению позиций, устанавливалась недопустимость мер, которые могли бы противоречить целям, преследуемым Сообществом. В нем также предусматривалась возможность совместных действий в рамках международных организаций и на международных форумах. «Определение совместных позиций, - говорилось в ст. 30 EEA - представляет отправную точку для политики Высоких договаривающихся сторон»[116].

Практически появление такого нового важного направления в деятельности Сообщества, как европейское политическое сотрудничество, не изменило механизм осуществления внешних сношений в том виде, в котором он закреплялся в договоре о ЕС. Подчеркивая необходимость взаимосогласованной политики, Единый европейский акт устанавливал, в частности, что «государство-член, председательствующее в Совете ЕС, и Комиссия в рамках своей собственной компетенции несут особую ответственность за обеспечение такой взаимной согласованности»1. Из текста этого постановления явствовало, что Комиссия по-прежнему оставалась одним из главных актеров на внешнеполитической арене в отношениях с третьими государствами и международными организациями в пределах компетенции Сообществ. Эта роль Комиссии подтверждалась также отсылкой к ст. 228, которая устанавливала порядок проведения переговоров и заключения международных договоров. Она устанавливала, что соответствующая инициатива проведения международных переговоров принадлежала Комиссии. Комиссия непосредственно обеспечивала проведение переговоров. Комиссия обеспечивала исполнение заключенных и вступивших в силу договоров ЕС с третьими государствами и международными организациями[117] [118]. Таким образом, появление в результате Единого европейского акта нового раздела сотрудничества, относившегося к сфере внешней политики, в целом не повлекло за собой ни структурных изменений в рамках ЕС, ни в системе управления внешними связями в рамках Сообщества. Положение, однако, довольно радикально изменилось после подписания Маастрихтского договора и образования Европейского Союза.

Договор о Европейском Союзе особо выделил цели, стоящие перед этим объединением и отличающиеся по ряду параметров от тех, которые отнесены к ведению Сообществ. Среди важнейших задач, которые ставит перед собой Европейский Союз, присутствует, в частности, такая как «способствовать утверждению самобытности Союза на международной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и политики безопасности, включая поступательное формирование общей оборонной политики, которая могла бы привести к общей обороне в соответствии с положениями ст. 17»[119].

Конечно, ст. 2 Договора о Европейском Союзе, определяющая его цели, носит самый общий характер. Несколько более конкретны постановления Договора, относящиеся к формированию механизма общей внешней политики и порядку ее осуществления. Главное, что обращает на себя внимание, это совершенно определенное смещение центра тяжести в разработке и принятии решений по проблемам общей внешней политики и политики безопасности в сторону Совета. То есть государства-участники придают решающее, определяющее значение в данной сфере ведения Европейского Союза не институту наднационального характера, а органам межнационального сотрудничества. Государства-члены сохраняют за собой принятие решений по всем важным внешнеполитическим вопросам, условия и порядок их осуществления.

Как бы подчеркивая то обстоятельство, что вопросы внешней политики лежат вне жестких правовых рамок Европейских сообществ и созданной ими системы институтов, Договор о Европейском Союзе вверяет решение принципиально важных проблем внешней политики органу политического руководства, а не формализованному институту ЕС. Этим органом выступает Европейский Союз, статус которого в определенной мере уточняется, а полномочия строго фиксируются. Именно Европейский Союз определяет принципы общей внешней политики и стратегию внешнеполитической деятельности. Выработка общих позиций по внешнеполитическим вопросам и определение совместных действий, направленных на ее осуществление, находятся в ведение Совета. Даже дача рекомендаций, традиционно относимая к сфере полномочий Комиссии, передается согласно ст. 13 (бывшая G3) Совету, который, принимая решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопасности, дает Европейскому Совету рекомендации по разработке стратегии и реализует принятые решения.

Постановления Маастрихтского договора 1992 г., относящиеся к сфере общей внешней политики носят более чем осторожный характер. Об этом свидетельствует, в частности, сама формула, избранная авторами этого Договора. Она определяла общую внешнюю политику как результат деятельности Союза и государств-членов. Составители Договора явно не спешили доверить выработку и осуществление общей внешней политики интеграционному объединению и сделали оговорки относительно того, что сама эта политика является совместным детищем интеграционного объедения и государств-членов, его образующих. Соответственно и механизм, выстроенный согласно тексту 1992 г., передавал все в ведение институтов межнационального сотрудничества и напрямую закреплял полномочия Европейского Совета, который не являлся в прямом смысле слова чисто интеграционным органом, а скорее международным форумом, саммитом государств-членов, обсуждавших и решавших вопросы внешней политики еще задолго до образования Европейского Союза. Роль Европейской комиссии в рамках этой общей внешней политики и политики безопасности, в том виде, как она определялась Маастрихтским договором, сводилась к минимуму. Комиссия, традиционно обладающая правом законодательной инициативы, никоим образом не наделялась такой возможностью по тексту 1992 г.

В небольшом по объему Разделе V Договора о Союзе «Положение об общей внешней политике и политике безопасности»1 речь идет, главным образом, о государствах-членах, представленных в Европейском Совете и Совете. Для Комиссии почти не остается места. Согласно ст. Л: «1. Союз и его государства-члены определяют и осуществляют общую внешнюю политику и политику безопасности»[120] [121]. Государства-члены принимая обязательство поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза, действуют в духе лояльности и солидарности». Согласно ст. J2, государства-члены гарантируют соответствие их национальной политики общей позиции. Они информируют друг друга и консультируются с Советом по любому вопросу, представляющему взаимный интерес. Совет, в случае если он сочтет необходимым, определят общую внешнюю политику[122]. Совет в соответствии C основными ориентирами, одобренными Европейским Советом, принимает решение о совместных действиях. Согласно ст. J5, председательствующее государство-член представляет Союз в вопросах, относящихся к общей внешней политике и политике безопасности[123].

Положение, напрямую относящееся к Комиссии, содержится в ст. J8, которая в п.З определяет, что «любое государство-член или Комиссия могут обращаться к Совету с любым вопросом, имеющим отношение к общей внешней политике или политике безопасности, и может вносить предложения в Совет»[124]. Комиссии посвящена еще одна статья этого раздела, ст. J9, которая гласит, что «Комиссия полностью подключается к работе, выполняемой в области общей внешней политики и политики безопасности»[125]. Сами формулировки, которые использованы в

Маастрихтском договоре, и общий контекст всего раздела Договора, не оставляют сомнений в том, что Комиссии отводится в данном случае явно второстепенная роль по отношению к той, которую играют в определении и реализации общей внешней политики, государства-члены и органы межнационального сотрудничества: Европейский Совет и Совет,

Предоставленное Комиссии право обращаться к Совету и вносить предложения ни в коей мере не равнозначно праву законодательной инициативы. Из него же следует императивная обязанность рассматривать подобное предложение и необходимость использовать процедурные правила, применяемые в рамках Сообщества. Подключение Комиссии носит практически вспомогательный, а не обязывающий характер. Комиссия как бы оказалась за бортом при подготовке и принятии важных обязательных решений.

Текст Договора 1992 г. содержал преимущественно декларативные положения, в какой-то мере обобщавшие уже предшествующую образованию Европейского Союза практику. Конечно, сама по себе декларация об интеграции внешнеполитических действий в сферу ведения Европейского Союза могла иметь определенное позитивное значение для развития процесса интеграции. Однако установленные Договором рамки сотрудничества и механизм принятия решений и их реализации явно далеко уступали тому уровню интеграции, который существовал в Европейских сообществах. Положения, закрепленные в тексте 1992 г., подверглись весьма активной критике.

Неудовлетворенность высказывали и отдельные государства-члены. Все это привело к тому, что при разработке Амстердамского договора 1997 г. в раздел, посвященный общей внешней политике и политике безопасности, были внесены весьма существенные коррективы.

Прежде всего, из текста было исключено, причем явно подчеркнуто, если не демонстративно, указание на то, что общую внешнюю политику и политику безопасности проводят Совет и государства-члены. Формула «...его государства-члены» была изъята из соответствующей статьи, как касавшейся внешней политики, так и политики безопасности. Тем самым было подчеркнуто, что общая внешняя политика и политика безопасности является детищем Союза и разрабатывается и проводится в жизнь институтами Союза. Указание на то, что общая внешняя политика и политика безопасности являются политикой Союза, логически влекло за собой постановку вопроса о международной правосубъектности Союза и наделении его статусом юридического лица. В ходе подготовки Амстердамского договора большинство экспертов и значительная часть государств-членов высказались за внесение соответствующего постановления в текст Договора. Это, однако, встретило довольно серьезные возражения со стороны отдельных государств, представители которых, в частности, аргументировали свою позицию тем, что объявление Союза юридическим лицом приведет к стиранию различий в правовом режиме Сообществ и Союза, а практически к их слиянию.

Подобный результат, по мнению определенной части государств- членов, противоречил национальным интересам отдельных государств и не мог быть ими одобрен. В результате добиться единогласия по вопросу правосубъектности Союза и придания ему статуса юридического лица не удалось. Тем не менее, это было сделано в определенной мере имплицитно за счет введения в данный раздел Договора о Союзе нового положения, имевшего существенно важное значение. Речь идет о ст. J14 (ст. 24 консолидированного текста Договора о Европейском Союзе)1. Согласно этой статье, Европейский Союз наделялся правом проведения

Европейское право. С. 537,

международных переговоров и заключения договоров и соглашений с третьими государствами. Статья гласила, в частности: «Когда для осуществления данного Раздела необходимо заключить соглашение с одним или несколькими государствами или международными организациями, Совет, действуя единогласно, может уполномочить председательствующее государство-член начать переговоры с этой целью при соответствующей помощи Комиссии». Нет никакого сомнения в том, что обладание нравом проведения международных переговоров и заключения международных договоров и соглашений является самым непосредственным и прямым атрибутом юридического лица, обладающего международной правоспособностью. Таким образом, хотя официально за Европейским Союзом статус юридического лица Договором о Европейском Союзе не признан ни в редакции 1992 г., ни в редакции 1997 г., ни в редакции 2001 г., тем не менее положение, которое приведено выше подтверждает, что в том, что касается обладания международной правосубъектностью, Союз соответствующими полномочиями обладает. Конечно, можно говорить о том, что Союз как бы не наделяется другими традиционными полномочиями, связанными с международной правосубъектностью, например, он не имеет формально представительство в третьих государствах, имеющего статус, аналогичный статусу дипломатического представительства, он не обладает представительством в международных организациях или участием в этих организациях. Но дело заключается в том, что соответствующие полномочия находятся в ведении Европейских сообществ. Постановления, к этому относящиеся и закрепленные уже в договоре об учреждении ЕС не пересматривались. В то же время то обстоятельство, что Сообщества и Союз обладают единой институциональной структурой, позволяет, в достаточной степени, прагматично решать возникающую проблему. Соответственно

Европейский Союз формально не имеет своего представительства в третьих государствах или международных организациях, но такое представительство тем не менее осуществляется на практике. Различия в данном случае сводятся лишь к тому, что формально такого рода представительства не именуются посольствами или представительствами Союза, а постоянными представительствами Европейской комиссии в соответствующей стране или международной организации. Комиссия же одновременно - и орган Сообществ, и орган Союза. Таким образом, совмещенная институциональная структура Сообщества и Союза позволила в определенной мере обойти вопрос о статусе юридического лица. Но это же решение оказало определенное воздействие на положение самой Комиссии.

Тем не менее, характеризуя приведенную ст. 24 Договора о Союзе, следует обратить внимание на то, что предусмотренные в ней права, в частности, на заключение такого рода международных соглашений осуществляются по рекомендации председательствующего государства- члена, а не по рекомендации Комиссии. Одновременно присутствует оговорка о том, что предусмотренные такими соглашениями обязательства не распространяются на государство-член, чей представитель в Совете заявляет, что он должен подчиняться собственным конституционным требованиям. В этом случае применяется процедура, в соответствии с которой, члены Совета могут согласиться с тем, что они вводят, несмотря на несогласие того или иного члена, в действие данное соглашение по отношению к государствам, его одобрившим, на временной основе. К этому добавилась в последующем не менее важная практика, которая, в частности, предусматривает, что, если соглашение носит смешанный характер и заключается от имени Сообществ и государств-членов, то по решению институтов ЕС в части, касающейся положений, входящих в сферу ведения Сообществ, они могут вводиться в действие досрочно по решению институтов ЕС. Сделано это было из чисто прагматических соображений, поскольку процедура ратификации в отдельных государствах-членах нередко является чрезвычайно сложной, громоздкой и длительной по времени. Для того чтобы преодолеть это препятствие и была введена формула, приведенная выше.

Наконец, характеризуя ст. 24 Договора о Европейском Союзе, следует обратить внимание еще на одно положение данной статьи: указание на то, что государство, осуществляющее председательство в Совете и уполномоченное проводить переговоры в целях заключения международного договора, осуществляет свои полномочия при соответствующей помощи Комиссии. В данном случае постановления предыдущих текстов о том, что Комиссия привлекается к принятию решений в области общей внешней политики на различных уровнях, явно детализируется и приобретает более осязаемый характер. Поскольку председательствующее государство-член не располагает в рамках национальной администрации специальным механизмом, ведающим осуществлением общей внешней политики, вполне естественно было поставить вопрос о необходимости привлечения Комиссии к осуществлению соответствующих действий. На практике в ряде областей, в связи с конкретными решениями Совета, такое участие Комиссии может иметь очень существенное значение, особенно, если проведение этих переговоров напрямую затрагивает вопросы, относимые к ведению Европейских сообществ. Процедура, применяемая в Сообществе, уже рассмотрена выше. Если речь идет о Сообществах, инициатива принадлежит Комиссии, решение принадлежит Совету, переговоры ведет Комиссия, окончательное одобрение разработанного договора принадлежит Совету. Процедура становится более сложной, когда подключается еще и Европейский парламент.

Так, решение о проведении переговоров с государством- кандидатом на вступление в члены Евросоюза принимает Европейский Совет. Юридически это оформляется постановлением Совета, поручающим проведение переговоров Европейской комиссии. Комиссия проводит соответствующие переговоры, которые отличаются обычно весьма большой сложностью, поскольку в ходе таких переговоров приходится решать чрезвычайно большой объем практических вопросов, связанных с вхождением в ЕС. Результаты переговоров докладываются Совету, который высказывает свое мнение и решает вопрос о передаче заключенного договора на одобрение, принимая тем самым проект решения об официальном приглашении государства-члена вступить в состав Европейского Союза. В рамках Европейского Союза процедура, однако, не завершается решением, принимаемым Советом, поскольку ему предшествовать должно еще и участие Европейского парламента, причем при рассмотрении и решении вопроса о приглашении того или иного государства к вступлению в Европейский Союз применяется процедура, совпадающего положительного заключения. Такая резолюция принимается большинством голосов депутатов Европейского парламента при условии участия в заседании абсолютного большинства всех парламентариев. В принимаемое решение не допускается внесение каких- либо изъятий и оговорок. При использовании данной процедуры может иметь место только одно чтение, а Парламент может высказаться либо «за», приняв резолюцию, либо «против», отказав в ее одобрении. Пока в практике Европейского парламента случаев отказа в принятии положительного совпадающего заключения по вопросу о приеме новых государств-членов в состав Союза не было.

Включение в ст. 24 положения о том, что председательствующее государство-член привлекает к проведению переговоров Комиссию, казалось бы, открывало путь к применению процедуры, аналогичной или схожей с той, которая использовалась в сфере ведения Сообществ. Однако участники Амстердамской межправительственной конференции, принявшей практически новый текст раздела об общей внешней политике и политике безопасности, напрямую по этому пути пойти не согласились. Техническая работа, главным образом, подготовительного плана была передана не в руки Комиссии и ее аппарата, а в руки практически нового органа, который был учрежден Амстердамским договором. Речь идет о наделении Генерального секретаря Совета полномочиями Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Согласно ст. Лб (ст. 26 консолидированного текста), он оказывает помощь Совету в вопросах, относящихся к сфере общей внешней политики и политики безопасности, в частности, «содействуя формулированию, подготовке и осуществлению политических решений и, в случае необходимости, выступая от имени Совета по просьбе председательствующего государства-члена в политическом диалоге с третьей стороной».[126]

Таким образом, допустив в какой-то мере участие Комиссии в подготовке и реализации решений Совета по вопросам общей внешней политики, Договор о Европейском Союзе устанавливает целый ряд ограничений. Во-первых, такого рода содействие со стороны Комиссии оказывается лишь по просьбе председательствующего в Совете государства-члена, инициатива Комиссии даже в этой области заметно ограничена. Во-вторых, явно пальма первенства в отношении выполнения административных функций, связанных с формулированием и осуществлением общей внешней политики, отдана Высокому представителю - Генеральному секретарю Совета. Статус последнего, таким образом, заметно повышен и, очевидно, может быть сравним со статусом Генерального секретаря ООН или Генерального секретаря

постоянного Совета НАТО, которые, как известно, являются руководителями всего аппарата международной организации и обладают довольно большим объемом политических полномочий. Генеральный секретарь Совета, который в прошлом выполнял преимущественно административные функции, становится, таким образом, одним из важнейших инструментов осуществления общей внешней политики. Последовавшее назначение Ксавьера Соланы на этот пост, его политическая активность подтверждают, что Высокий представитель действительно оказался институтом, который в рамках Евросоюза, выполняет практически те функции, которые выполняет Комиссия в той части внешних сношений, которые остаются в ведении Сообществ.

Раздвоение функций, связанных с управлением и администрированием в сфере внешних связей, вызвало довольно острые дискуссии и споры. Вполне естественно, что в основном негативную позицию заняла Европейская комиссия, которая настаивала и продолжает настаивать на ликвидации двойственности в построении механизма осуществления внешней политики Европейского Союза. В какой-то мере эти требования были учтены и нашли отражение в договорных текстах. В частности, если первоначально Союз в области внешний политики и в отношениях с третьими странами представляла тройка, состоявшая из председательствующего государства-члена, его предшественника и государства, которое должно его сменить в ближайшем будущем, то в настоящее время «Большая тройка», представляющая Европейски Союз в отношениях с третьими государствами, включает в себя: государство, председательствующее в Совете Европейского Союза, Председателя Европейской комиссии и Высокого представителя по вопросам внешней политики и безопасности. Речь идет в данном случае о повышении статуса не только самого Председателя Комиссии и его роли в проведении международных переговоров, но и как следствие статуса всей

Комиссии в целом1. Несколько усиливается роль Комиссии в сфере общей внешней политики и положениями Ниццского договора 2001 г.

Наиболее существенные изменения, предусмотренные этим актом, касаются политики безопасности, выработки общей оборонной политики и использования объединенных сил, действующих в целях урегулирования кризисов и восстановления мира. Тем не менее, в том, что касается внешнеполитических проблем, внесены некоторые коррективы в действующий Договор о Европейском Союзе. Пересмотру подверглась ст. 24, имеющая принципиально важное значение для закрепления де-факто международной правосубъектности за Европейским Союзом. В ней подчеркивается привлечение, если это необходимо, Комиссии к проведению соответствующих переговоров, что несколько расширяет возможности деятельности Комиссии. Вместе C тем, и это нужно особо отметить, в ст, 24 включен пункт 6, который устанавливает, что «соглашения, заключенные на условиях, изложенных в настоящей статье, являются обязательными для институтов Союза». Уточнение довольно любопытное, поскольку в нем подчеркивается, что соглашения и договоры с третьими государствами, возлагающие обязательства на Европейский Союз, являются актами обязывающими не только государства-члены, но и непосредственно все институты Европейского Союза, независимо от степени их участия в подготовке и принятии соответствующих международных правовых актов[127] [128].

Наряду с Комитетом постоянных представителей (КООПЕР), предусмотренного ст. 207 Договора о ЕС, поправки, вносимые в Договор

0 Европейском Союзе, предусматривают образование еще одного органа, действующего в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Это Комитет по вопросам политики и безопасности, который следит за обстановкой в областях, относящихся к общей внешней политике и политике безопасности, и который содействует формированию политики путем направления своих заключений Совету либо по его запросу, либо по собственной инициативе. Показательно однако, что в соответствующей ст. 25 присутствует оговорка о том, что это не должно наносить ущерб осведомленности и информированности председательствующего в Союзе и Комиссии. Можно полагать скорее, что учреждение такого Комитета и функции, которыми он наделен, могут в известной мере поставить под его контроль деятельность Высокого Представителя, а не Комиссии.

Ниццским договором введены в раздел, посвященный общей внешней политике и политике безопасности, новые статьи. Это статьи: 27А, 27В, 27С, 27D, 27Е. Они посвящены проблемам продвинутого сотрудничества[129].

Концепция продвинутого сотрудничества известна уже сравнительно давно и получила разработку и закрепление в договорах, учреждающих Сообщество. На этот раз данная Концепция введена в Раздел V Договора о Европейском Союзе и адаптирована к проблемам общей внешней политики и политики безопасности. В рамках регулирования продвинутого сотрудничества в этой сфере обращает на себя внимание явно подчеркнутое стремление увязать проблемы осуществления внешней политики с полномочиями, которыми наделяются Европейские сообщества. В частности, в ст. 27А, которая определяет подход к Концепции продвинутого сотрудничества и устанавливает его цели, особо выделяется указание на то, что при осуществлении соответствующих проектов, они должны уважать принципы, цели, основные направления и совместимость общей

внешней политики и политики безопасности с решениями, принятыми уже в рамках этой политики, а равно полномочия Европейского сообщества и взаимосвязь между совокупностью политик Союза и его внешними действиями. Продвинутое сотрудничество, в той части, в какой оно регулируется Ниццским договором, распространяется на совместные действия или общие позиции, но не должно затрагивать вопросов, касающихся военной политики и обороны.

Пожалуй, наибольший интерес в плане проблем, рассматриваемых в диссертации, представляет указание содержащееся в ст. 27С. В

соответствии с этой статьей, запрос государств-членов, намеривающихся установить между собой продвинутое сотрудничество, передается для изучения в Комиссию и сообщается для сведения Европейскому парламенту. Комиссия на основе изучения дает заключение о совместимости предлагаемого проекта с политиками Союза. Итоговое решение принимается Советом, в соответствии с процедурой, которая была установлена еще Амстердамским договором. Важно, однако, подчеркнуть возрастание роли Комиссии, поскольку применительно к ситуации, описанной в Ниццском договоре, рекомендации и заключения Комиссии приобретают весьма существенное значение для вынесения положительного решения на уровне Совета. Договор также уточняет сроки рассмотрения поступивших в Комиссию досье, а равно период, в течение которого Комиссия уведомляет о своем заключении Совет. Одновременно вносятся некоторые коррективы и процедуру принятия решений, в зависимости от того, следует ли Совет заключениям Комиссии или выносит иное решение. В данном случае используется принцип, который установлен применительно к процедурам, применяемым в Сообществах. Надзор за осуществлением концепции продвинутого сотрудничества в сфере общей внешней политики осуществляет, однако, не Комиссия, а Высокий представитель по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Вместе с тем, Договором предусматривается, что такого рода полномочия должны осуществляться Высоким представителем при условии соблюдения и учета полномочий председательствующего в Совете государства-члена и Комиссии.

Конечно, поправки, внесенные Ниццским договором, и определение условий и порядка применения продвинутого сотрудничества во внешнеполитической сфере продиктованы соображениями, связанными с предстоящим расширением Европейского Союза. Возрастание гетерогенности Европейского Союза, возможность столкновения различных интересов и возрастающая трудность отыскания консенсуса как раз и привели к тому, что концепция продвинутого сотрудничества может быть использована не только в рамках Европейских сообществ, но и в рамках второй и третьей опор Европейского Союза. Уже сейчас можно сказать, что эти опасения возможных рисков и расхождений в позициях и действиях стали вполне очевидными. Даже еще до того, как решена проблема вступления новых членов, выявлено наличие серьезных расхождений между государствами- членами в том, что касается выработки общих позиций и определения возможности совместных действий. В частности, это особенно остро проявилось в отношении к кризису, связанному с ситуацией в Ираке и вокруг Ирака. События с этим связанные показали, что различные государства-члены Европейского Союза заняли далеко неоднозначные позиции по такому вопросу, как применение военной силы в целях урегулирования положения вокруг Ирака. В то время как Германия, Франция и, отчасти, Бельгия выступили против применения вооруженной силы, Англия, Испания и, в значительной мере, Италия заняли прямо противоположную позицию и поддержали США. Больше того, даже кандидаты на вступление в Европейский Союз высказали свою позицию, которая далеко не идентична позиции так называемых «старых» членов, в частности, Германии и Франции. 10 восточно-европейских государств поддержали позицию США относительно необходимости применения вооруженной силы в целях возможного пресечения использования оружия массового поражения со стороны Ирака, а равно для ликвидации деспотического режима, поддерживающего террористические действия вовне. Позиция, занятая кандидатами на вступление, вызвала весьма решительное осуждение со стороны Президента Франции Ж.Ширака. Этот последний заявил, в частности, о неприемлемости такого рода выступлений, о том, что кандидаты на вступление «не умеют себя вести», и заключил, что они явно упустили «благоприятную возможность «промолчать». Не преминули выступить с заявлениями и представители восточно-европейских государств. Президент Румынии, в частности, выразил удивление в связи с тем, что Ширак высказался не по поводу разногласий, возникших между государствами-членами Союза, а почему- то счел нужным поучать государства, еще не вошедшие в состав Европейского Союза. Возникший кризис в отношениях между государствами-членами - еще одно подтверждение того, насколько трудным является достижение компромисса и построение интеграционного механизма в сфере внешних сношений.

Одновременно разыгравшиеся события показывают, что государства-кандидаты на вступление в состав Европейского Союза, явно стремящиеся использовать экономические преимущества вхождения в состав этого интеграционного объединения, в военно-политическом плане в большей степени ориентируются, однако, не на Европейский Союз, а на НАТО и Соединенные Штаты Америки. Очевидно, что такого рода разногласия окажут определенное влияние на функционирование Сообществ и Союза. Тем не менее, лидеры ЕС, несмотря на все разногласия, отнюдь не ставят под вопрос в этой связи возможность расширения Европейского Союза и прихода новых членов. Скорее эти события могут оказать определенное влияние на ратификационный процесс в самих государствах-членах.

Сохраняющийся дуализм в правовом режиме Европейских сообществ и Европейского Союза и различия в построении и функционировании механизма управления внешними связями Европейских сообществ, общей внешней политикой и политикой безопасности Европейского Союза порождают различного рода предложения и проекты, направленные на ликвидацию этого дуализма и консолидированное решение проблем руководства общей внешней политикой. Соответствующие предложения были выдвинуты, в частности, в известном документе Европейской комиссии: «Проект для Европейского Союза», который был подготовлен в связи с работой конституционного Конвента[130].

Комиссия полагает, что главной целью на современном этапе должно быть углубление интеграции различных областей деятельности Европейского Союза и максимально эффективное использование всех имеющихся в его распоряжении средств. «Речь не должна идти о комунитаризации внешней политики путем применения классических процедур Сообществ, поскольку это не было бы совместимо C нарождающимся оборонительным измерением Европы. Речь не идет также о внешней политике, которая оставалась бы

межправительственной, путем расширения полномочий государств- членов или Высокого представителя в ущерб Комиссии». Комиссия полагает, что главный источник неэффективности общей внешней политики Европейского Союза заключается в наличии двух центров притяжения при выдвижении политических инициатив и осуществлении внешнеполитических решений. Комиссия настаивает на необходимости сочетать единство инициативы с единством политических действий. В этих условиях наличие двух центров притяжения становится препятствием для последующего развития, и их сохранение может даже стать причиной кризисных явлений. Это связано, в частности, с тем, что Высокий представитель является выразителем воли государств-членов, в то время как Комиссия является выразителем общих интересов Сообщества и Союза. Это позволяет ей определить на длительную перспективу общие интересы Союза на всех стадиях проработки вопроса: от анализа ситуации и инициативы внесения предложений до мобилизации ресурсов и средств. Вывод, предлагаемый Комиссией, звучит совершенно однозначно: «Необходимо, следовательно, чтобы основной центр притяжения при осуществлении внешних инициатив и реализации единства и монолитности в осуществлении действий находился в структуре Комиссии».

Институционным выражением подобного предложения о

ликвидации «биполярности» стало предложение о слиянии поста Верховного представителя и Комиссара, ответственного за внешние связи.

Предложения Комиссия нашли определенное отражение в проекте Конституции Европейского Союза, выработанном Конвентом. Он предусматривает установление единого правового режима и наделение Союза статусом юридического лица и международной

правосубъектностью. В нем предусматривается слияние функций вицепредседателя Комиссии и Верховного представителя по вопросам внешней политики. Тем не менее, можно ожидать, что перестройка правового механизма выработки и осуществления ОВПБ вызовет еще не мало споров и разногласий.

<< | >>
Источник: Зайцев Александр Юрьевич. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме Роль Комиссии в осуществлении внешних связей Европейского Союза:

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -