<<
>>

Процедура формирования Европейской комиссии и ее эволюция

Два решающих фактора сыграли ведущую роль в определении порядка формирования Комиссии. Во-первых, забота о должном представительстве в Комиссии государств-членов, даже если эти представители являлись формально независимыми международными чиновниками и назначались в персональном качестве. Во-вторых, забота об эффективности Комиссии и ее способности осуществлять те весьма сложные задачи, которые решались в ходе построения Сообществ и Союза. Уже в Парижском договоре 1951 года был закреплен принцип, в соответствии с которым, каждое государство-член ЕОУС имело не менее одного и не более двух своих граждан в составе Высшего руководящего органа, преемником которого стала в последующем Европейская комиссия.

Этот общий принцип сохранил свое действие и по настоящее время. Его пересмотр предусмотрен Ниццским договором, вступившим в силу в 2003 г. Он устанавливает, что с принятием новых государств- членов и доведением их числа до 25 будет введен в действие принцип, согласно которому каждое государство-член может рекомендовать в состав Комиссии не более одного гражданина своей страны. В последующем по мере дальнейшего увеличения числа членов Комиссии, а оно ожидается примерно к 2007 году, когда в состав Союза предполагается принять Болгарию и Румынию, а возможно и других членов, и их число превысит 27, будет введен принцип ротации членов Европейской комиссии. Не исключено, что он будет скорректирован Конституцией Союза, в случае ее одобрения.

Ниццский договор внес весьма существенные перемены в количественный состав Европейской комиссии. За, казалось бы, сравнительно простыми арифметическими действиями скрывается тем не менее существенное изменение политического характера. В период создания первых Европейских сообществ любое изменение в количественном составе Европейской комиссии отражало определенные сдвиги в соотношении сил государств-участников Сообществ в управлении делами объединения. Первоначально сложившийся правовой обычай, в соответствии с которым ведущие державы имели по два места в Комиссии, а остальные - по одному, отражал определенное соотношение сил внутри самих интеграционных объединений. Он был закреплен на уровне правового обычая, а в последующем нашел отражение непосредственно в учредительных актах. Соответствующие цифры изменялись по мере перемен в составе самих Европейских сообществ и увеличения числа государств-членов. В результате к моменту подписания Ниццского договора в Комиссии насчитывалось 20 членов, включая Председателя, причем пять ведущих государств-членов ЕС (Германия, Франция, Италия, Великобритания и Испания) были представлены двумя гражданами своих стран, а остальные десять государств - одним.

Сохранение прежнего порядка определения количественного состава Комиссии, откровенно отражавшего борьбу за влияние, вступило . в явное противоречие с принципом эффективности. Необходим был новый компромисс, достижение которого стало' результатом довольно сложных закулисных переговоров между государствами-членами. Отказ ведущих государств от собственной квоты в два места сопровождался требованием с их стороны внести компенсирующие коррективы в процедуру принятия решений в рамках Европейских сообществ и Европейского Союза в целом. Предполагалось, что соответствующие постановления относительно реформы институтов войдут в Амстердамский договор, подписанный в 1997 году. Однако Межправительственной конференции не удалось добиться компромисса по этому вопросу.

В результате вопрос о пересмотре институционального механизма в преддверии расширения Европейского Союза был отложен на более поздний срок. В конечном итоге такой компромисс был найден в ходе последующих переговоров и закреплен в тексте Ниццского договора. По настоянию ведущих государств, располагавших привилегированным числом мест в Европейской комиссии, вопрос об изменении численности Комиссии был увязан с решением проблемы взвешенных голосов в Совете.

Для того чтобы разобраться в механизме достижения соглашения между участниками Межправительственной конференции, необходимо напомнить, что в рамках Совета, наделенного правом принятия решений, имеющих обязательную силу для всех субъектов Европейского права, применяется, в зависимости от существа решаемого вопроса, либо принцип единогласия, либо - принятия решений квалифицированным большинством голосов. Все учредительные акты, начиная с Единого европейского акта 1986 года и последующие договоры о Европейском Союзе, предусматривают расширение сферы применения

квалифицированного большинства при принятии решений в Совете. Не стал исключением в этом отношении и Ниццский договор. Однако ведущие державы, согласившись на определенную уступку относительно количественного состава Комиссии, потребовали компенсации в рамках Совета путем увеличения принадлежащих им взвешенных голосов. После довольно продолжительных споров по этой проблеме был найден компромиссный вариант, зафиксированный как в основном тексте Ниццского договора, так и, детально в ст. 3 Протокола о расширении Европейского Союза, который приложен к Ниццскому договору1. При этом было достигнуто компромиссное соглашение о том, что предложение об изменении числа взвешенных голосов и предложение о реформе Комиссии будут внесены единым пакетом и должны быть одобрены одновременно.

Применительно к Европейской комиссии предусмотрено, что, начиная с 1 января 2005 года, новый состав Комиссии будет включать по одному гражданину из каждого государства-члена. Одновременно установлено, что число членов Комиссии может быть изменено решением Совета, принятым на основе принципа единогласия[31] [32]. Таким образом, как вытекает из ст. 4 Протокола о расширении, состав Европейской комиссии, которая будет сформирована в 2005 году после проведения очередных парламентских выборов, будет формироваться в соответствии с новым принципом. Одновременно в том же Протоколе предусмотрены и последующие изменения при достижении порога в 27 государств-членов. Согласно постановлениям этого же Протокола, число членов Комиссии должно быть меньше числа государств- членов. Члены Комиссии будут избираться по системе ротации, основанной на принципе равенства. Что же касается условий осуществления такой ротации, то они будут установлены решением Совета, принятым на основе единогласия. Тем же решением будет устанавливаться и общее число членов Комиссии. Предусмотрено также, что соответствующая поправка будет применена к первой Комиссии, начавшей исполнять обязанности после присоединения к Союзу двадцать седьмого государства-члена. В самом общем виде критерии, которые будут использованы при применении принципа ротации, также определены в Протоколе о расширении. Согласно этому акту устанавливается, что система ротации должна основываться на принципе равенства и критериев и нормативных положений, которые предопределят автоматическое осуществление такого рода ротации.

Некоторые общие принципы этой системы зафиксированы непосредственно в Протоколе о расширении.

В этом документе говорится, что государства-члены находятся в равных условиях как в отношении последовательности работы в Комиссии, так и в отношении продолжительности пребывания их граждан в качестве членов Комиссии. Из этого положения также вытекает и решение, согласно которому, разрыв между общим количеством сроков занятия поста гражданами любой пары государств-членов не может быть более одного. Есть и еще одна немало важная оговорка, которая может оказать довольно существенное влияние на окончательное решение вопроса. В ней, в частности, говорится о том, что каждый последующий состав Комиссии, формируется таким образом, чтобы удовлетворительно отражать демографические и географические особенности всей совокупности государств-членов Союза. До того как начнет действовать постановление Протокола, связанное с участием 27 или более государств, в деятельности Союза будет применяться принцип, в соответствии с которым каждое государство-член будет иметь в составе Комиссии одного своего гражданина с момента вступления в действие Договора о присоединении. Таким образом, Ниццский договор в целом разрешил проблему численного состава Европейской комиссии, хотя и оставил в определенной мере открытым вопрос о деталях системы ротации, которая может быть применена в будущем с достижением порога 27 государств- членов.

Еще большее значение имеет предусмотренное Ниццским договором изменение в порядке формирования Комиссии. До его вступления в силу действовало положение, в соответствии с которым члены Комиссии назначались с общего согласия государствами-членами Союза сроком на пять лет[33]. Некоторые изменения в осуществлении этого принципа были внесены Амстердамским договором 1997 года. В соответствии с этим учредительным актом была изменена процедура выдвижения и назначения Председателя Комиссии. Согласно принятой в нем формуле кандидатура Председателя Комиссии подлежала выдвижению и одобрению в первую очередь, прежде чем решался вопрос

0 составе самой Комиссии. По вопросу о кандидате на пост Председателя государства-члены должны были прийти к общему согласию и представить таким образом согласованную кандидатуру на одобрение Европейского парламента. История Европейских сообществ знала примеры, когда кандидаты, поддержанные большинством не получали единогласного одобрения. Так было, например, при обсуждении возможного назначения на пост Председателя бывшего Премьер- министра Бельгии Дэана, который получил поддержку практически почти всех государств-членов, кроме Великобритании, и в результате не был рекомендован на пост главы Комиссии. Вместо него на этот пост был предложен бывший Премьер- министр Люксембурга Сантер, который и стал Председателем Комиссии. (Выбор, увы, оказался, как выяснилось впоследствии, не очень удачным). Кандидат на пост Председателя Комиссии, получивший поддержку Евро парламента, принимает участие в последующем формировании состава Комиссии, и соответственно каждый кандидат должен получить поддержку не только всех государств- членов, но и будущего Председателя Комиссии. Эта процедура была применена и при формировании ныне действующей Комиссии, которую возглавляет бывший итальянский Премьер-министр Романо Проди.

Ниццский договор 2001 года вносит весьма существенные коррективы в порядок формирования Комиссии. Некоторые исследователи считают вносимые изменения наиболее существенными во всей институциональной реформе, которые радикальным образом могут повлиять на статус Европейской комиссии в целом и эволюцию самого Союза. Правда, экспертные оценки намеченной реформы не всегда совпадают. Так, по мнению известных французских исследователей европейского права Ги Изаака и Марка Бланке, наблюдается лишь дальнейшая эволюция в развитии Европейского Союза и логическое завершение той тенденции, которая была намечена Маахстрихтским и Амстердамским договорами1. По мнению другого французского автора, депутата Европарламента Жоржа Бертю, речь идет о настоящем потрясении, об изменениях, в результате которых Комиссия, и так уже заметно расширившая свои полномочия, превращается в подлинное правительство Европейского Союза и будет играть доминирующую роль в системе институтов ЕС. «Реформа ст. 214.2 Договора о Европейском сообществе, - пишет этот автор, - является безусловно той, которая имеет наибольшее значение в Ниццском проекте»[34] [35].

Суть реформы, предусмотренной Ниццским договором, заключается прежде всего в изменении порядка назначения Председателя и членов Европейской комиссии. Процедура, закрепленная в новой редакции ст. 214.2, предусматривает, что отныне кандидат на пост Председателя Комиссии будет выдвигаться Советом, заседающим в составе глав государств и правительств и принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Таким образом, новая статья учредительного акта, призванного регулировать порядок формирования Комиссии, содержит три принципиально важные новые положения. Во-первых, право выдвижения и окончательного назначения главы (а равно и членов) Комиссии передается в

ведение Совета, то есть института Союза. Во-вторых, изымая

решения из компетенции Европейского Совета, договор фактически сохраняет участие руководителей - глав государств или правительств государств-членов в его принятии, поскольку именно они заседают в Совете. В-третьих, и это особенно важно, решение в Совете принимается квалифицированным большинством. Это изменение действительно носит принципиальный характер. Но при его оценке нельзя упускать из виду оговорку, введенную еще Люксембургским протоколом, согласно которой заявление одного из государств-членов о том, что решение имеет жизненно важное значение для этой страны, требует принятия решения на основе единогласия.

Кандидат на пост Председателя Комиссии представляется на утверждение Европейскому парламенту. Договор не детализирует ни порядок рассмотрения кандидатуры, ни условия голосования в Парламенте. Такие вопросы решаются внутренним регламентом Европейского Парламента. Положительное решение должно быть принято большинством голосов парламентариев. Отказ в одобрении кандидатуры предполагает повторное рассмотрение вопроса о кандидате

членами Совета. В случае одобрения предложенной кандидатуры на пост Председателя, Совет переходит к следующему этапу формирования Комиссии. Члены Совета совместно с вновь назначенным кандидатом на пост Председателя Комиссии решают вопрос о выборе кандидатов в члены Комиссии, и в этом случае решение принимается квалифицированным большинством голосов. После завершения данной процедуры Комиссия в целом, предлагаемая Советом, во главе с Председателем предстает перед Европейским парламентом, который должен утвердить данный состав Комиссии в качестве коллегиального органа. Новая процедура формирования Комиссии действительно вносит существенные изменения в ранее принятый порядок. Если в прошлом учредительные договоры требовали полного согласия между всеми государствами-членами относительно кандидатов на пост Председателя и членов Комиссии и участия в распределении портфелей, то теперь для выдвижения соответствующих кандидатур требуется только квалифицированное большинство голосов. Это означает, что те или иные кандидаты, и в том числе на пост Председателя, могут быть выдвинуты даже, если кто-то из членов Совета возражает против предложенной кандидатуры. Критики соответствующего положения Ниццского договора как в период его подготовки и работы Межправительственной конференции, так и в последующем, указывают обычно на то, что введение нового порядка формирования существенно изменяет статус Комиссии. Если в прошлом она была результатом всеобщего согласия государств-членов, причем консенсус достигался в ходе "торговли" вокруг портфелей, то с введением в действие новой процедуры Комиссия все в большей степени политизируется и будет представлять и выражать волю только части (пусть даже и доминирующей) членов Европейского Союза[36]. Авторы, отстаивающие новую процедуру формирования, указывают на то, что в условиях нормально функционирующей демократической системы правительство всегда, как правило, является выразителем большинства, и его формирование не является результатом консенсуса. Это, однако, не означает на практике, что правительство выражает только частные интересы одной части населения, а не всего населения в целом. Кроме того, применительно к ЕС речь идет не о Правительстве, в полном смысле этого слова, а об органе, который не зависим, во всяком случае формально, от государств, участвовавших в его формировании. Не менее важно и то, что, согласно действующим нормам Европейского права, члены Комиссии не представляют (или не должны представлять) интересы отдельных правительств, даже их рекомендовавших, а служат выражению и защите интересов Сообщества и Союза в целом.

Критики Ниццского договора, возражая против предложенной процедуры формирования Комиссии, обращают внимание еще на один немало важный аспект. Они указывают, что подобная процедура весьма близка к процедуре инвеституры, используемой в национальных государствах. Применение подобной процедуры, по их мнению, и дает Комиссии статус аналогичный тому, которым обладают национальные правительства в государствах-членах Союза. По их мнению, такая ситуация влечет за собой повышение роли и удельного веса Комиссии в системе институтов Союза. В результате Комиссия становится органом, который будет все в большей степени независим от государств, участвовавших в его формировании, а, следовательно, это приведет к возрастанию роли евробюрократии в управлении делами Сообщества и Союза. Как следствие это повлечет за собой умаление национального суверенитета государств-членов. Соответственно это придаст черты федеративной организации Европейскому Союзу и в последующем низведет государства-члены до уровня субъектов подобного федеративного союза[37].

Утверждение о том, что Ниццский договор вводит систему инвеституры при формировании Правительства, не лишен оснований. Действительно традиционными элементами инвеституры являются: особая роль Парламента в назначении главы и членов правительства, обсуждение и утверждение не только правительственной коллегии в целом, но и программы его деятельности большинством парламентариев. Наконец, один из важнейших элементов инвеституры заключается в том, что правительство, не пользующееся поддержкой большинства в Парламенте, обязано уйти в отставку. В значительной мере эти элементы присутствуют и в той процедуре, которая предусмотрена Ниццским договором. Кандидат на пост главы Европейской комиссии, выдвигаемый Советом, предлагается на рассмотрение и утверждение Европейскому Парламенту. Отличие в данном случае заключается в том, что, как правило, в государствах с парламентскими формами правления кандидат на пост главы правительства выдвигается партией (или блоком партий), располагающей большинством голосов в национальном парламенте или нижней палате, наделенной правом принятия решения вопроса о формировании правительства. Стоит, однако, обратить внимание на то обстоятельство, что в странах со смешанной формой правления (полупрезидентской, полупарламентской), как, например, во Франции, кандидат на пост Премьер-министра выдвигается и назначается Президентом республики, хотя и он должен учитывать соотношение сил в Национальном Собрании. C некоторой долей условности можно говорить о том, что Совет Европейского Союза в определенной степени выполняет функции коллегиального главы Союза. Соответственно применяемая в данном случае процедура выдвижения кандидата в какой-то мере близка к той, которая существует в республиках со смешанной формой правления. Конечно, о полной аналогии говорить в данном случае не приходится. Совет, выдвигающий кандидата на пост Председателя Комиссии, состоит в данном случае из официальных представителей государств-членов, возглавляющих исполнительную власть на национальном уровне, а не народных избранников, коими (во всяком случае, формально) являются депутаты парламента. Таким образом, процедура выдвижения кандидата на пост руководителя Комиссии, если она даже внешне и схожа с тем, что имеет место при формировании правительств на национальном уровне, качественно отличается от инвеституры, применяемой в национальных государствах. Впрочем, следует отметить, что в некоторых странах, например, в той же Франции, среди представителей которой особенно много критиков Ниццского договора, инвеститура как таковая вообще запрещена законом и формальноюридически не применяется[38].

Несколько ближе к традиционной инвеституре находится назначение Председателя и членов Комиссии, а равно утверждение полномочий Комиссии в целом. Кандидатура на пост Председателя Комиссии, предложенная Советом, передается на обсуждение Европейскому парламенту. Решение об одобрении кандидатуры после ее обсуждения одобряется большинством голосов депутатов, принимающих участие в голосовании. Само голосование носит поименный характер и позволяет, таким образом, судить об отношении тех или иных фракций Парламента к предложенному кандидату. Только после одобрения

Парламентом Совет принимает официальное решение и утверждает кандидата на пост Председателя Комиссии. Весьма активным является участие Парламента и в назначении членов Комиссии. Все кандидаты, рекомендуемые Советом совместно с кандидатом на пост Председателя Комиссии, представляются и обсуждаются Европейским парламентом. Каждый кандидат проходит собеседования в профильных парламентских комиссиях, в ходе которых парламентарии знакомятся с предложенным кандидатом и выясняют вопросы, связанные с программой его деятельности. Только после этого Совет принимает окончательное решение о выдвижении. Затем Комиссия в целом во главе со своим Председателем представляется на утверждение Парламенту.

Обращает на себя внимание, что Регламент Европейского парламента не использует термин «назначение Председателя и членов Комиссии», в нем фигурирует термин «выборы Председателя Комиссии и выборы членов Комиссии». Конечно, с формальной точки зрения можно говорить о том, что применяемое голосование равнозначно выборам. Тем не менее использование данного термина скорее говорит о позиции Европейского парламента, нежели о реальном факте. Парламент всегда выступал и выступает за передачу решения вопроса о формировании Комиссии в руки Европарламента. В рамках положений, зафиксированных в Ниццском договоре, решающее слово в формировании Комиссии, принадлежит не Парламенту, а Совету. Однако, реформа, предусмотренная Ниццским договором, делает, пожалуй, важный шаг именно в этом направлении. На заседании Парламента при рассмотрении вопроса об одобрении Комиссии как коллегии, предложенной Советом, заслушивается, как правило, заявление кандидата на пост Председателя Комиссии (нечто вроде аналога правительственного заявления) и решается вопрос об одобрении состава Комиссии в целом. Однако Парламент не может вносить изменения в

состав Комиссии. Он может высказаться лишь за одобрение или против одобрения всего состава Комиссии в целом. На данной стадии процесса возражения против отдельных кандидатов, высказанные теми или иными депутатами, не могут быть приняты во внимание. Подобное положение вытекает из принципа коллективной ответственности Комиссии и порождает соответствующую процедуру рассмотрения на уровне Европейского парламента.

Наконец, неотъемлемым атрибутом инвеституры является наличие так называемого ответственного правительства, то есть правительства, которое несет политическую ответственность перед парламентом, что находит обычно свое выражение в известной формуле, гласящей, что правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парламенте. Институт ответственности Европейской комиссии существует в практике функционирования институтов Европейского Союза. Он закреплен в учредительных договорах и сравнительно подробно урегулирован в актах вторичного законодательства и, прежде всего, в Регламенте Европейского парламента1 (показательно, что во внутреннем регламенте Европейской комиссии соответствующие постановления вообще отсутствуют)[39] [40]. Институт ответственного правления существует в Европейском Союзе не вполне в том виде, в каком он встречается в большинстве демократических государств. Он знает весьма существенные отличия в том, что касается процессуальных моментов и условий вынесения соответствующего решения. Поэтому говорить об ответственном правлении применительно к Европейскому Союзу можно, очевидно, только условно и с целым рядом оговорок. Тем не менее наличие такого элемента также свидетельствует о приближении используемого при формировании порядка к процедуре инвеституры (подробней вопрос об ответственности Комиссии рассматривается в параграфе 3 настоящей главы).

В противовес евроскептикам, негативно оценивающим реформы институтов, вводимые Ниццским договором, защитники курса на реформирование институциональной системы указывают на то, что главной целью предложенных изменений является демократизация построения и функционирования институтов Союза. Уже на протяжении ряда десятилетий выдвигается требование о преодолении «дефицита демократии», который, как правило, констатируют при рассмотрении вопроса о структуре и механизме функционирования Европейских сообществ и Европейского Союза. Сторонники реформы обращают внимание на то, что намеченные изменения в формировании Комиссии должны, с одной стороны, способствовать повышению эффективности ее деятельности и, с другой, усилить демократический контроль за формированием и деятельностью Комиссии. Попытка сбалансировать такие начала как эффективность администрации и в то же время открытость и контроль за ее деятельностью как раз и находят, по мнению защитников реформы, свое отражение в Ниццском договоре, хотя многие из сторонников реформы одновременно подчеркивают, что она тем не менее не является до конца последовательной, носит в значительной мере компромиссный характер, что в определенной мере снижает ее значимость, а, следовательно, в конечном итоге, и эффективность.

Подобного рода подход к оценке институциональной реформы в целом и порядка формирования Комиссии, в частности, нашел отражение и в выступлениях некоторых участников Конвента, призванного подготовить Конституцию Европейского Союза и предложить программу реформирования институтов. В части, касающейся Европейской комиссии, было выдвинуто, например, предложение о переходе от системы назначения кандидатов Советом к формированию Комиссии на базе Европарламента. В случае принятия такого предложения Комиссия подлежала формированию на тех же условиях, что и национальные правительства в государствах-членах с парламентарными формами правления. Иначе говоря, решать вопрос о главе и членах Правительства должен был бы не Совет, а непосредственно Европейский парламент.

Предложенный Конвентом проект Конституции Европейского Союза столь далеко не идет. Он вводит принцип избрания Председателя и членов Комиссии Европейским парламентом, но предложение кандидатур Председателя и членов Комиссии и их утверждение остается в руках Совета. Таким образом, процедура максимально приближена к той, которая описана уже в настоящее время в Регламенте Парламента, но не более.

2.2.

<< | >>
Источник: Зайцев Александр Юрьевич. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме Процедура формирования Европейской комиссии и ее эволюция:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -