<<
>>

1.3. Право на финансирование общественных объединений: наднациональный, российский и региональный опыт

Право на свободу объединения150, наряду с правом на свободу выражения

мнения и проведения собраний, закреплено во многих международных и

региональных соглашениях по правам человека.

В своем сообщении № 1274/2004

Комитет по правам человека ООН отмечал: «Право на свободу ассоциации

касается не только права создавать ассоциации, но также гарантирует право

свободно заниматься уставной деятельностью в рамках данной ассоциации ...»151.

По нашему мнению, это означает, что мероприятия по сбору средств могут и

должны быть также защищены нормами наднационального (международного)

права. Естественно, что средства защиты должны найти отражение и в нормах

149 Данная позиция была оспорена судьей от России и отражена в его особых мнениях.

150 Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г.) гласит: «Каждый человек имеет право на

свободу мирных собраний и ассоциаций; никто не может быть принуждаем вступать в какую-либо ассоциацию»

(ст. 20); «Каждый человек имеет право создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы

для защиты своих интересов» (п. 4 ст. 23).

151 Kомитет по правам человека ООН: Сообщение № 1274/2004, Документ CCPR/C/88/D/1274/2004, 10 ноября 2006

года, пункт 7.2. // Сборник международных соглашений. М., 2007.

64

внутреннего права государств, прежде всего – конституционного,

административного и финансового права.

В результате анализа международных соглашений в области защиты прав

человека можно сделать вывод, что право неправительственных организаций

(НПО) получать финансирование - неотъемлемая и важнейшая часть

конституционного права на свободу объединений (ассоциаций) - если такое право

закрепляется законодательством государства. В частности, в документах ООН

подчеркивается: «Любая зарегистрированная или незарегистрированная НПО

должна иметь право на соискание и получение финансирования и ресурсов из

внутренних, иностранных и международных источников, включая физических

лиц, бизнесменов, организации гражданского общества, правительства, и

международные организации»152.

Это положение становится еще более

актуальным в контексте раскрытия положений Целей развития тысячелетия

ООН153.

В Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на

основе религии или убеждений154, принятой Генеральной ассамблеей ООН в 1981

году, впервые упоминается право на доступ к финансированию. В ней говорится:

«Право на свободу мысли, совести, религии или убеждений включает, в

частности, [...] свободу испрашивать и получать от отдельных лиц и организаций

добровольные финансовые и иные пожертвования» (статья 6f).

Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов

общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные

152 См.: Совет по правам человека ООН, Доклад Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных

собраний и ассоциаций. Документ ОО Н A/HRC/20/27, параграфы 67-68, 21 мая 2012 года.

153 Восемь целей в области развития, сформулированные в Декларации тысячелетия (ЦРТ) - начиная со снижения

уровня крайней нищеты и заканчивая остановкой распространения ВИЧ/СПИДа и предоставлением всеобщего

начального образования - это программа, принятая всеми странами мира и всеми ведущими организациями

развития в мире. Они позволили мобилизовать беспрецедентные усилия по удовлетворению потребностей

беднейших слоев населения в мир // un.org

154 [Электронный ресурс]. Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии

или убеждений. Принята резолюцией 36/55 Генеральной Ассамблеи от 25 ноября 1981 г. Режим доступа:

http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/relintol.shtml

65

свободы155, принятая Генеральной ассамблеей ООН в 1998 году, провозглашает

право на доступ к финансированию и не налагает ограничений на их источники. В

ст. 13 говорится: «Каждый имеет право, индивидуально и совместно с другими,

запрашивать, получать и использовать ресурсы специально для целей поощрения

и защиты прав человека и основных свобод мирными средствами в соответствии

со статьей 3 настоящей Декларации».

Можно предположить, что эта статья также

предоставляет НПО право на доступ к источникам финансирования, в том числе и

международным (зарубежным). Правда, «декларационный» характер данного

международного (наднационального) регулирования не исключает

внутригосударственной нормативной правовой основы, в том числе

конституционно-правовой, административно-правовой и финансово(налогово)-

правовой, относительно порядка осуществления соответствующих возможностей;

в это, собственно, и упирается в наши дни проблема реализации указанного права.

На региональном уровне право на свободу объединения гарантируется

Европейской конвенции о правах человека156 (ст. 11), Африканской хартией прав

человека и прав народов157 (ст. 10), Американской конвенцией о правах

человека158 (ст. 16) и Арабской хартией прав человека159 (ст. 24). В рекомендациях

CM/Rec (2007)14, принятых Комитетом министров Совета Европы, отдельный

раздел посвящается вопросу о «привлечении финансовых средств», в котором

подтверждено право НПО на доступ к финансированию без ограничения его

источников160.

155 [Электронный ресурс]. Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и

защищать общепризнанные права человека и основные свободы. Принята резолюцией 53/144 Генеральной

Ассамблеи от 9 декабря 1998 года.

Режим доступа:http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/defender.shtml

156 [Электронный ресурс] Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Информационно правовой портал Гарант. Режим доступа: http://base.garant.ru/2540800

157 [Электронный ресурс] Африканская Хартия прав человека и народов. Принята в июне 1981 г. Вступила в силу

январе 1988 г. Режим доступа: http://www.peoples-rights.ru/afrikanskaya-xartiya-prav-cheloveka-i-narodov

158 [Электронный ресурс] Американская конвенция о правах человека. Режим доступа:

http://www.conventions.ru/view_base.php?id=1111

159 Абашидзе А.Х., Абдалла И.А.

Арабская хартия прав человека // Правоведение. 2000. № 1. С. 196-200.

160 [Электронный ресурс] Рекомендация CM/REC(2007)14 Комитета министров государств-членов. Принята

Комитетом министров на 1006 заседании заместителей министров от 10 октября 2007 г. Режим доступа: Законы

развития НКО http://nkozakon.ru

66

Межамериканская комиссия по правам человека в своих отчетах о

положении правозащитников отметила, что основная обязанность государства

относительно свободы ассоциаций - воздерживаться от ограничения

возможностей финансирования организаций по защите прав человека161.

Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ)

Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) выпустило

интерактивное руководство по свободе ассоциаций под названием

«AssociationOnline», в котором перечисляются международные стандарты и

основные принципы, затрагивающие фундаментальное право на свободу

объединений (ассоциаций). В «Association Online» также содержится информация

о существующей судебной практике по данному вопросу, в нем приводятся

примеры финансирования НПО и передовых методов в области законодательства

о НПО в регионе ОБСЕ162.

Комитеты Организации Объединенных Наций подчеркивают важную роль,

которую государства должны сыграть в прямой или косвенной поддержке НПО

при получении доступа к финансированию. Комитеты ООН осудили случаи

нарушений государствами-сторонами права на свободу объединений, среди

которых ограничение доступа к иностранным источникам финансирования,

необходимость получения предварительных разрешений, и чрезмерное налоговое

бремя на НПО.

В этой связи, например, Комитет по ликвидации расовой дискриминации

(CERD) призвал Ирландию оказать финансовую поддержку организациям по

защите прав человека в стране163. Комитет по правам ребенка (CRC) рекомендовал

Демократической Республике Конго (ДРК) «поощрять активное и

систематическое вовлечение гражданского общества, включая

неправительственные организации, путем предоставления финансовой

161 См.

МКПЧ, Второй отчет о положении правозащитников в Америке , документ OEA/ Ser.L/V/II. Док. 66.

31 декабря 2011. Параграф 179.

162 [Электронный ресурс]. Интерактивное руководство по свободе ассоциаций. Режим

доступаhttp://associationline.org

163 CERD, Заключительные замечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации: Ирландия. Документ

ООН CERD/C/IRL/CO/2. 14 апреля 2005 года, параграф 12.

67

помощи»164. Комитет против пыток (CAT) рекомендовал, чтобы Беларусь признала

«решающую роль», которую играют НПО, и «чтобы они могли испрашивать и

получать адекватное финансирование для выполнения своих мирных видов

деятельности в области защиты прав человека»165. Комитет по ликвидации

дискриминации в отношении женщин (CEDAW) рекомендовал Литве

«разработать четкие критерии предоставления и обеспечения устойчивой и

достаточной государственной финансовой поддержки на национальном и

местном уровнях для работы женских неправительственных организаций в

укреплении их потенциала с целью поддержки прав человека для женщин»166. Он

также призвал Голландию «пересмотреть финансирование организаций,

работающих в области прав женщин, в том числе организаций чернокожих

женщин и женщин-мигранток, в целях содействия дальнейшему более

эффективному осуществлению Конвенции»167. Наконец, Комитет рекомендовал

Дании «обеспечить адекватный уровень финансирования для

неправительственных организаций с целью выполнения их работы»168.

На сегодняшний день, учитывая слабое экономическое положение многих

стран, в особенности стран постсоветского пространства, можно констатировать

тот факт, что НПО существуют при помощи иностранных финансовых

источников. Именно поэтому многие государства разрабатывают и приводят в

действие механизмы, ограничивающие НПО на свободный доступ к

финансированию, в том числе, направленных из-за рубежа. Это в свою очередь,

неблагоприятно влияет на работу и существование НПО.

Рассмотрим некоторые из конституционно-правовых и административно-

правовых механизмов, созданные государствами для ограничения доступа к

164 CRC, Заключительные замечания Комитета по правам ребенка: Демократическая Республика Конго.

Документ

ООН CRC/C/COD/CO/2. 10 февраля 2009 года, параграф 25.

165 CAT, Заключительные замечания Комитета против пыток: Беларусь, Документ ООН CAT/C/BLR/CO/4. 7

декабря 2011 г., параграф 25.

166 CEDAW, Заключительные замечания Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин:

Литва. Документ ООН CEDAW/C/LTU/CO/4, 8 июля 2008 г., параграф 38.

167 CEDAW, Заключительные замечания Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин:

Нидерланды. Документ ООН CEDAW/C/LTU/CO/5. 10 июля 2009 г., параграф 21.

168 CERD, Заключительные замечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации: Дания Документ ООН

CERD/C/DNK/CO/18. 27 августа 2010 г., параграф 43.

68

финансированию НПО из-за рубежа. Средства для ограничения доступа к

внешнему финансированию весьма разнообразны.

В таких странах, как Алжир, Бахрейн, Беларусь, Иран, законом запрещается

либо делается невозможным получение финансирования извне. Есть и такие

государства, где запрещается иностранное финансирование отдельных

мероприятий или организаций: Эфиопия, Бангладеш, Египет, Индия. В таких

странах, как Бангладеш, Сьерра-Леоне, Узбекистан, закон требует обязательное

движение иностранных потоков через учреждения и банки, которые

контролируются государством. В отдельных случаях НПО, финансируемые из-за

рубежа, должны получать особый статус - статус иностранного агента:

Российская Федерация, Приднестровье. В некоторых случаях налоговая система

представляет собой иногда мощное оружие сдерживания деятельности

правозащитных организаций - например, Азербайджан, Беларусь, Мексика,

Российская Федерация.

В государствах арабского мира принято считать, что гражданское общество

относится к «зоне добровольной общественной жизни вне семьи или

принадлежности к клану»169, следовательно, «его стратегическая область

располагается между гражданами и государством», но при этом отделена от

рыночных отношений170. В научной литературе ряда стран этой группы

гражданское общество воспринимается как западное, чуждое исламской

идеологии, государственности и сообществу171. Применяется понятие «светская,

антирелигиозная рассада, направленная на вестернизацию мусульманских

сообществ»172. Вторая причина критики исходит из природы традиционного, по

сути, арабского мира и государства, которое, с его племенной и религиозной

общинной организацией, не может сформировать часть гражданского общества.

169 См. об этом: Hawthorne, Amy. Middle Eastern Democracy. Is Civil Society the Answer? Washington: Carnegie

Endowment for International Peace, Carnegie Papers Middle East Series. 2004. № 44. P. 13.

170 См. об этом: Niblock, Tim. Civil Society in the Middle East. In a Companion to the History of the Middle East, edited

by Youssef M. Choueiri, 487. Oxford:Blackwell Publishing, 2005. P. 487.

171 См.: Ibrahim, Saad Eddin. Civil Society and Prospects for Democratization in the Arab World. Leiden: EJ.Brill, 2005.

P. 134.

172 См.: Hanafi, Hassan. Alternative Conceptions of Civil Society: A Reflective Islamic Approach. In Islamic Political

Ethics. Civil Society, Pluralism,and Conflict, edited by Sohail H. Hashmi. Princeton University Press, 2002. P. 57-75.

69

Кроме того, западное и исламское общества расходятся во взглядах: первое

делает акцент на частных правах и обязательствах, а второе - на социальной

сплоченности173.

В некоторых странах арабского мира законодательство прямо запрещает

иностранное финансирование определенных видов деятельности и/или

определенных видов организаций. Например, в Алжире в 2012 году принят закон

№ 12-06 «Об общественных объединениях», который запрещает всем

ассоциациям получать средства от дипмиссий и иностранных НПО. Это не

касается организаций, «учрежденных должным образом и разрешенных

компетентными властями страны или при наличии соответствующего соглашения

с компетентными властями»174. В случае нарушения возможно приостановление

деятельности или ликвидация организации по решению суда. Комитет ООН по

ликвидации дискриминации в отношении женщин, выслушав в марте 2012 года

доклад Алжира, выразил озабоченность по поводу «положений Закона об

общественных объединениях, принятого в январе 2012 года, который

предусматривает обязательное получение специального разрешения ассоциацией

на получение финансирования из иностранных источников, что может негативно

повлиять на деятельность ассоциаций, работающих по вопросам гендерного

равенства и расширения прав и возможностей в контексте развития»175.

В Бахрейне существует фактический запрет на все иностранное

финансирование. Закон №21/1989 об ассоциациях, социальных клубах и

культурных учреждениях176 требует получения разрешения от Министерства

социального развития на все иностранное финансирование (ст. 20)177.

173 См.: Bill, James A. and Robert Springborg. Politics in the Middle East. New York: Addison Wesley Longman, 2012. P.

294.

174См.: Sullivan, Denis J. NGOs and Development in the Arab World: The Critical Importance of a Strong Partnership

Between Government and Civil Society. Baltimore: The John Hopkins University Press,2012. P. 1–18.

175 Заключительные замечания Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин: Алжир. Документ

CEDAW/C/DZA/CO/3-4. 23 марта 2012 г., параграф 19.

176 [Электронный ресурс]. Доклад Рабочей группы по универсальному периодическому обзору: Бахрейн. Документ

ООН A/HRC/21/6. 6 июля 2012 г.. Режим доступа:

http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session21/A-HRC-21-6_ru.pdf

177 Обсерватория по защите прав правозащитников. Годовой отчет за 2013 год. Составление, редактирование и

координация OMCT: Изабель Шерер, Дельфин Рекюло, Анн-Лоранс Лакруа и Джеральд Стейброк. Francisde

Pressense – 93210. Перевод на русский язык: Eurideas. 2013. С. 53.

70

В Египте действует Закон № 84 от 2002 года, регулирующий образование,

финансирование и работу ассоциаций и фондов178. Получение средств из

внутренних или внешних источников без разрешения Министерства солидарности

и социальной справедливости запрещено. Получение финансирования без

разрешения наказывается тюремным сроком до шести месяцев и штрафом в раз-

мере 2000 египетских фунтов (около 246 евро).

Некоторые другие государства используют также метод «ограничения

путем бездействия» для предотвращения доступа НПО к финансированию.

Например, в Эфиопии Декларация по благотворительным и общественным

организациям (№ 621/2009) значительно ограничила условия и поле для

деятельности общественных организаций179. В соответствии с принятым

документом, определение «организация-резидент» может применяться к любой

НПО, более 10% бюджета которой сформировано за счет иностранных

источников. Таким организациям запрещено заниматься защитой прав человека,

этническими проблемами, разрешением конфликтов, вопросами демократизации.

В Бангладеше правила регулирования валютной помощи от 1978 года

запрещают НПО, действующим в стране, получать финансирование из-за рубежа

без одобрения правительства. НПО Бангладеша выразили серьезные опасения

касательно некоторых положений нового проекта закона «О регулировании

иностранных пожертвований (добровольной деятельности)», одобренного на

заседании кабинета министров 2 июня 2014 года. Согласно статье 4

законопроекта все НПО, получающие иностранное финансирование, обязаны

регистрироваться (раз в 10 лет) в Бюро по делам НПО. В акте не

предусматривается никаких конкретных критериев и временных рамок, по

которым Бюро по делам НПО должно принимать решения по заявлениям о

регистрации или перерегистрации, что может расширить поле для

бюрократических злоупотреблений. Статья 10 наделяет государственных

178 Объединенные второй, третий и четвертый периодические доклады, представленные государствами-

участниками в соответствии со статьями 16 и 17 Международного пакта об экономических, социальных и

культурных правах: Египет. Документ ООН E/C.12/EGY/2-4. 11 мая 2010 г.

179 Проект доклада Рабочей группы по Универсальному периодическому обзору: Эфиопия. Документ ООН

A/HRC/13/17. 4 января 2010 г.

71

чиновников полномочиями проверять, отслеживать и оценивать деятельность

НПО, получающих зарубежное финансирование, что позволяет им напрямую

контролировать НПО и следить за их работой180.

Подобная система, при которой требуется свидетельство или

правительственное разрешение, существует в Индии (ст. 17 Закона о

регулировании валютной помощи 1976 года). Разница состоит в том, что НПО в

этой стране могут самостоятельно выбирать банк для получения средств. В

Законе также говорится, что незарегистрированные НПО могут получить доступ к

иностранной финансовой поддержке при условии, что они предварительно полу-

чили разрешение от правительства181.

В Европе вопросы, связанные с иностранным финансированием в бюджетах

НПО, решаются преимущественно за счет обязательной отчетности, а также с

помощью механизмов саморегулирования. На всем пространстве Совета Европы с

2003 года действует общий рамочный документ – «Основополагающие принципы

статуса неправительственных организаций в Европе»182.

В Евросоюзе существует Реестр прозрачности. В нем в добровольном

порядке регистрируются организации разных форм собственности, которым

предложено соблюдать единый кодекс поведения. Механизм жалоб и санкций

обеспечивает соблюдение правил и позволяет принимать меры в тех случаях,

когда есть основания предполагать, что эти правила нарушаются. Реестр

прозрачности создан и управляется Европарламентом и Европейской комиссией

при поддержке Совета Европейского Союза. К ноябрю 2014 года в реестре была

представлена информация примерно о 60% НПО, работающих на территории

Евросоюза183.

180 [Электронный ресурс]. Бангладеш: новый закон об НПО не соответствует международным стандартам // Front

line defenders. 20.06.2014. Режим доступа: http://www.frontlinedefenders.org/ru/node/26305

181 Специальный докладчик ООН по вопросу о положении правозащитников. Комментарии к Декларации о праве и

обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и

основные свободы. 8 июля 2011 г. С. 46.

182 [Электронный ресурс]. Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе.

Решение Комитета Министров Совета Европы. 837-ое заседание - 16 апреля 2003 г. Режим доступа:

http://www.legislationline.org/ru/documents/id/14483

183 [Электронный ресурс].Transparence Register of European Union.Режим доступа:

http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=58744833263-19

72

В Великобритании действует старейшая в мире система обеспечения

контроля и прозрачности НПО. В соответствии с Актом о благотворительных

трастах 1853 года всю деятельность благотворительных организаций

контролирует Комиссия по благотворительности, отвечающая за состояние

благотворительного сектора перед правительством и парламентом184. В комиссии

должны регистрироваться все благотворительные организации, собирающие

более пяти тысяч фунтов стерлингов в год. Им присваивается регистрационный

номер, по которому можно проверить статус организации, получить сведения о ее

доходах и при необходимости подать жалобу.

Согласно американскому Закону 1938 года «О регистрации иностранных

агентов» (The Foreign Agents Registration Act (FARA))185, иностранным агентом

считается физическое или юридическое лицо, которое действует «по приказу, по

просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала» и при

этом занимается «политической деятельностью в интересах иностранного

принципала» (ст. 610). Закон обязывает регистрироваться и регулярно

отчитываться физических и юридических лиц, представляющих интересы

зарубежных правительств, партий и организаций, в Отделе регистрации

иностранных агентов Управления контрразведки Департамента национальной

безопасности Министерства юстиции США. Подотчетная деятельность агента

согласно Закону включает: политическую деятельность; связи с общественностью

и СМИ, информационные услуги, политическое консультирование; сбор или

раздачу финансовых средств и ценных предметов; представление интересов

иностранного принципала перед любыми ведомствами и госслужащими США.

Под действие Закона не подпадают общественные организации, «чья

деятельность носит религиозный, академический, научный или художественный

характер», и те, «чья деятельность служит главным образом не иностранным

интересам»186.

184 Великобритания: Сито милосердия // Международная филантропия. № 1. 25.01.2013.

185 [Электронныйресурс].Foreign Agents Registration Act. 1938. Режим доступа//http://www.fara.gov

186 [Электронный ресурс]. Что грозит НКО с иностранным финансированием в разных странах. 10 июня 2014 г.

Режим доступа: Агентство социального развития: http://www.asi.org.ru/inostrannoe-finansirovanie

73

В странах СНГ имеется также наработанная практика по контролю за

регулированием внешнего финансирования деятельности общественных

объединений.

В Азербайджане в феврале 2014 года Президент республики подписал

поправки в закон об НКО, ужесточающие государственный контроль за

финансированием НПО. Поправки не только существенно расширили перечень

оснований для плановых и внеплановых проверок, но и установили новые виды

нарушений, за которые филиалы и представительства иностранных

некоммерческих организаций и их руководители должны подвергаться штрафным

санкциям. За деятельность без регистрации (как и за использование

незарегистрированных грантов) НКО обязана заплатить штраф в размере

примерно 5-8 тыс. евро, а физическое лицо — 1-2 тыс. евро (ст. 233 Кодекса об

административных правонарушениях)187.

В Беларуси с ноября 2011 года контроль над иностранным

финансированием был усилен. Статья 21 Закона об общественных объединениях188

категорически запрещает белорусским НПО иметь счет в банке или финансовом

учреждении за границей, и любое использование неразрешенных иностранных

средств будет преследоваться по закону. Закон предусматривает административ-

ное и уголовное преследование НПО и их руководства за получение

финансирования из иностранных источников без разрешения189.

На Украине законодательство об «иностранных агентах» просуществовало

месяц и было отменено. К иностранным агентам украинское законодательство

отнесло общественные объединения, которые для обеспечения своей

деятельности получают денежные средства или имущество от иностранных

государств и граждан, а также от международных неправительственных

187 Усилят контроль над НПО // Живая газета. 23.02.2013.

188 [Электронный ресурс]. Закон Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. № 3254-XII «Об общественных

объединениях», с последующими изменениями и дополнениями. Зарегистрировано в Национальном реестре

правовых актов Республики Беларусь 19 марта 2001 г. № 2/443. Режим доступа:

http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=1873

189 [Электронный ресурс]. Кодекс Республики Беларусь «Об административных правонарушениях» от 21 апреля

2003 г. № 194-З. // Навигатор в мире права. Режим доступа:

http://etalonline.by/?type=text&regnum=Hk0300194#load_text_none_1

74

организаций190. Закон, принятый в январе 2014 года «в целях стабилизации

ситуации в стране», обязал «иностранных агентов» обозначать свой статус во

всем материалах и ежемесячно отчитываться о финансировании в

регистрационный орган, за нарушения – запрет деятельности НПО.

В Российской Федерации деятельность общественных объединений

регламентируется Федеральными законами «Об общественных объединениях»191

от 19 мая 1995г. и «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.192

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих

организаций, выполняющих функции иностранного агента» был подписан

Президентом РФ 20 июля 2012 года193. Под некоммерческой организацией,

выполняющей функции иностранного агента, понимается российская

некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное

имущество от иностранных государств, их государственных органов,

международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без

гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических

лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников

(за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и

их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных

источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории

России194. «Политическая деятельность» определяется в новом Законе как

«участие в организации и ведение политической деятельности с целью влияния на

процесс принятия решений правительственными структурами с целью изменения

190 [Электронный ресурс]. В украинское законодательство введено понятие об иностранных агентах. Agregator.pro.

17.01.2014. Режим доступа: www.Agregator.pro

191 ФЗ «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ от 19.05.1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

192 ФЗ «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.1996, с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ.

1996. №3. Ст. 145.

193 [Электронный ресурс]. Федеральный закон от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций,

выполняющих функции иностранного агента» (с изменениями и дополнениями). Режим доступа: информационно –

правовой портал «Гарант»: http://base.garant.ru/70204242

194 П. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

75

государственной политики, проводимой ими, а также на формирование

общественного мнения в указанных целях»195.

Закон № 121 распространяется на различные организационно-правовые

формы российских НПО, кроме некоторых категорий некоммерческих

организаций: государственные корпорации, государственные компании, а также

созданные ими некоммерческие организации, государственные и муниципальные

(в том числе бюджетные) учреждения, политические партии, религиозные

организации, объединения работодателей, торгово-промышленные палаты (ст. 2).

Однако не надо думать, что перечисленным субъектам права предоставлена

возможность более «вольготного» статуса в части зарубежного финансирования.

Скорее речь идет лишь о разделении каналов регулирования, ограничительные

предписания отражаются в актах, посвященных соответствующим организациям.

В частности, Федеральный закон о политических партиях 2001 г. с самого

начала запретил иностранные пожертвования политическим партиям. А

дополнениями от 24 ноября 2014 г. в ст. 30 Закона включен п. 4.1, гласящий: не

допускается заключение политической партией, ее региональным отделением и

иным структурным подразделением сделок с: а) иностранными государствами и

иностранными юридическими лицами; б) иностранными гражданами; в) лицами

без гражданства; г) международными организациями и международными

общественными движениями; д) некоммерческими организациями,

выполняющими функции иностранного агента; е) некоммерческими

организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню заключения

сделки, денежные средства либо иное имущество от: иностранных государств, а

также от указанных выше органов, организаций или физических лиц; российских

юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного

участия в их уставном (складочном) капитале превышала (превышал) 30

процентов на день заключения сделки, а также организаций, учрежденных

195 Ст. 2 ФЗ от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции

иностранного агента».

76

указанными юридическими лицами. По существу здесь проявляется общая линия

ограничений, начатая нововведениями 2012 года.

Федеральный закон № 121-ФЗ от 20 июля 2012 г. дополнил список

операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих

обязательному контролю, операциями по получению некоммерческой

организацией денежных средств и (или) иного имущества от иностранных

государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и

лиц без гражданства, если сумма, на которую совершается данная операция, равна

или превышает 200 000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте,

эквивалентной 200 000 рублей, или превышает ее. В рамках исполнения данного

Закона Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет

формирование реестра некоммерческих организаций, возможно, выполняющих

функции иностранного агента, который регулярно обновляется и ежемесячно

направляется в правоохранительные органы, органы Министерства юстиции и

Генеральной прокуратуры Российской Федерации для принятия соответствующих

мер реагирования и формирования плана проверочных мероприятий.

Федеральный закон от 20 июля 2012 г. внес изменения в пять нормативно-

правовых актов, регламентирующих деятельность неправительственных

организаций: Законы «Об общественных объединениях», «О некоммерческих

организациях», Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Закон «О

противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным

путем, и финансированию терроризма».

Например, согласно Федеральному закону Российской Федерации от 12

ноября 2012 г. № 190-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской

Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской

Федерации»196 был расширен состав государственной измены. Определен

широкий круг обстоятельств, при которых российскому или иностранному

гражданину могут стать известны сведения, составляющие государственную

196 Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 190-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской

Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета.

Федеральный выпуск № 5935. 14 ноября 2012 г.

77

тайну. В дополнение к существующему составу преступления – раскрытие

государственной тайны, государственная измена как преступление отныне

включает в себя любую финансовую, техническую, консультативную и другую

помощь иностранному государству или международной организации, в рамках

любой деятельности, направленной против безопасности России197.

Российские правозащитники и адвокаты выражали опасения относительно

возможности применения против критиков власти новой редакции Уголовного

кодекса. Многих общественников встревожила возможность криминализации тех

аспектов деятельности, которые традиционно являются для них рутинной

практикой, включая рабочие встречи и дискуссии с иностранными партнерами

или представление докладов о правах человека на международных конференциях.

Некоторые окрестили новые нормы «дамокловым мечом»198.

Международный центр некоммерческого права назвал поправки «настолько

неконкретными, что они позволяют правительству объявлять изменником любое

неудобное лицо»199. Комитет ООН против пыток отметил, что в новой редакции

статья о госизмене может коснуться тех, кто предоставляет информацию

международным структурам: «..это может быть истолковано как запрещающее

обмен информацией о ситуации с правами человека в Российской Федерации с

Комитетом или с другими правозащитными органами Организации

Объединенных Наций»200.

28 декабря 2012 г. президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный

закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям

основополагающих прав человека и свобод человека, прав и свобод граждан

197 См. статьи 275 и 276 Уголовного кодекса – дополнение 2.

198 [Электронный ресурс]. Закон точечного действия. Режим доступа: Газета.ru. 23 ноября 2012 г.:

http://www.gazeta.ru/politics/2012/10/23_a_4821625.shtml

199 [Электронный ресурс]. NCO Law Monitor: Russia. Режим доступа: The International Center for Not-for-Profit Law.

February 20, 2013: http://www.icnl.org/research/monitor/russia.html

200 [Электронный ресурс]. Комитет ООН против пыток. Заключительные замечания по пятому периодическому

докладу Российской Федерации, принятые Комитетом на его 49-й сессии (29 октября – 23 ноября 2012 г.). 11

декабря 2012 г., CAT/C/RUS/CO/5. Режим доступа:http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/docs/co/CAT-C-RUS-CO-

5_ru.doc

78

Российской Федерации»201. Закон ввел временный запрет на деятельность в

России финансируемых из США политических НКО и предусмотрел санкции в

отношении американских должностных лиц, причастных к нарушениям

основополагающих прав и свобод, а также преступлениям в отношении

российских граждан. Законом также вводится запрет на усыновление российских

детей американскими гражданами и приостанавливается деятельность в России

некоммерческих организаций, которые занимаются «политической»

деятельностью и получают финансирование из американских источников, либо

деятельность которых представляет угрозу интересам Российской Федерации. Эти

организации могут возобновить свою работу лишь в случае отказа от

американских грантов202.

8 июня 2012 года был принят Федеральный закон № 65-ФЗ «О внесении

изменений в кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях,

шествиях и пикетированиях»203. Закон увеличил размеры штрафов от десяти до

двадцати пяти раз за нарушение правил организации и проведения публичный

мероприятий, а также ввел новый тип правонарушения – публичное скопление

людей, повлекшее нарушение общественного порядка204. Принятие этого Закона

сопровождалось широкой критикой: в России и в мире указывали на ущемление

прав и свобод и на нарушение международно-правовых обязательств.

В 2012 г. Венецианская комиссия Совета Европы приняла заключение по

российскому Закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и

пикетированиях». Комиссия высказала критику в отношении ряда положений,

включая требования об уведомлении властей и ограничения на время и место

проведения массовых мероприятий. Комиссия рекомендовала российским

201 Федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям

основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» // Российская газета.

29 декабря 2012 г.

202 [Электронный ресурс]. Некоммерческие организации в России. Режим доступа: ТАСС-ДОСЬЕ:

http://itar-tass.com/info/671635

203 Федеральный закон № 65-ФЗ «О внесении изменений в кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» //

Российская газета. № 131. 09.06.2012.

204 См. статьи 20.2 и 20.2.2 КоАП - дополнение 2.

79

властям «…допускать мирные, спонтанные и неотложные собрания и привести

основания для ограничения мирных собраний в соответствие с международными

стандартами»205.

В феврале 2013 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление по

депутатскому запросу о проверке конституционности указанного Федерального

закона. Суд признал не противоречащими Конституции многие положения акта. В

частности, вводящие запрет быть организатором публичного мероприятия лицу,

два и более раза в течение года привлекавшемуся к административной

ответственности за административные правонарушения, предусмотренные

статьями 5.38, 19.3, 20.1-20.3, 20.18 и 20.29 КоАП (п. 1), а также увеличение до

года срока давности привлечения к административной ответственности за

нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий (п. 9)206.

Однако Суд указал на необходимость снижения суммы минимального штрафа по

нарушениям, не повлекшим ущерб здоровью и имуществу (п. 7). Суд признал

Федеральный закон № 65-ФЗ не соответствующим Конституции РФ в той мере, в

какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности

организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками

публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы

о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении

такого вреда (п. 4). Суд напомнил, что «реагирование публичной власти на

организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и

пикетирования должно быть нейтральным и, во всяком случае - вне зависимости

от политических взглядов их инициаторов и участников».

205 [Электронныйресурс]. Opinion on the Federal Law No. 54-FZ of 19 June 2004 on assemblies, meetings,

demonstrations, marches and picketing of the Russian Federation. CDL-AD (2012) 007. Strasbourg. March 20, 2012.

Режимдоступа: Council of Europe Venice Commission, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDLAD(

2012)007-e

206 Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. N 4-П «по делу о проверке

конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об

административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествия

пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В.

Савенко» // Российская газета. 27 февраля 2013 г.

80

21 февраля 2014 г. новый Закон207 расширил перечень оснований для

внеплановой проверки некоммерческих организаций и предоставил право

Минюсту приходить с проверками во все некоммерческие организации на тех же

основаниях, что и к НКО-иностранным агентам.

Федеральным законом от 4 июня 2014 г. внесены очередные поправки в ФЗ

РФ «О некоммерческих организациях»208, регламентирующие действия по

контролю за некоммерческими организациями.Закон наделил Министерство

юстиции полномочиями принудительно регистрировать неправительственные

организации в качестве иностранных агентов209. Решение о включении такой

некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций,

выполняющих функции иностранного агента, может быть обжаловано в суд.

Ведение реестра НКО-иностранных агентов осуществляется Минюстом

России на основании приказа Минюста России от 30 ноября 2012 г. № 223 «О

порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции

иностранного агента»210. ФЗ «О порядке формирования и использования целевого

капитала некоммерческих организаций» от 30 декабря 2006 года211 определяет

порядок формирования и пополнения целевого капитала НКО (ст.12). Приказ

Министерства юстиции РФ от 29 марта 2010 года №72 «Об утверждении форм

отчетности некоммерческих организаций»212 в пункте 3 перечисляет формы

отчетов структурного подразделения иностранной некоммерческой

неправительственной организации об объеме получаемых данным структурным

207 [Электронный ресурс].Федеральный закон РФ от 21 февраля 2014 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в статью

32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Режим доступа: информационно–правовой портал

«Гарант»: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/526706

208 Федеральный закон от 04 июня 2014 года № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона

«О некоммерческих организациях» // Российская газета. Федеральный выпуск № 6399. 6.06.2014 г.

209 Ранее ФЗ «О некоммерческих организациях» закреплял уведомительный характер создания на территории

Российской Федерации филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной

организации (ст.13.2).

210 [Электронный ресурс]. Приказ Минюста РФ от 30 ноября 2012 г. № 223 «О порядке ведения реестра

некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Режим доступа: информационно –

правовой портал «Гарант»: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/433055

211 [Электронный ресурс]. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и

использования целевого капитала некоммерческих организаций» (с изменениями и дополнениями). Режим

доступа: информационно–правовой портал «Гарант»: http://base.garant.ru/12151312

212 [Электронный ресурс]. Приказ Минюста РФ от 29 марта 2010 г. № 72 «Об утверждении форм отчетности

некоммерческих организаций». Режим доступа: информационно–правовой портал «Гарант»:

http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12074989

81

подразделением иностранной некоммерческой неправительственной организации

денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях

их расходования или использования и об их фактическом расходовании или

использовании, о предполагаемых для осуществления на территории Российской

Федерации программах, а также о расходовании предоставленных физическим и

юридическим лицам указанных денежных средств и об использовании

предоставленного им иного имущества. Новый Федеральный закон «О

бухгалтерском учете» от 6 декабря 2011 года213, вступивший в силу с 1 января

2013 года, определяет состав бухгалтерской (финансовой) отчетности. В

частности, в ст. 14 пункт 2 посвящен части годовой бухгалтерской (финансовой)

отчетности некоммерческой организации, состоящей из бухгалтерского баланса,

отчета о целевом использовании средств и приложений к ним.

Таким образом, российское законодательство предусмотрело

дополнительные обязанности НКО, выполняющих функции иностранного агента.

В частности: необходимо предоставление в уполномоченный орган отчета о своей

деятельности, о персональном составе руководящих органов – один раз в полгода;

предоставление в уполномоченный орган документов о целях расходования

денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от

иностранных источников, – ежеквартально; предоставление в уполномоченный

орган аудиторского заключения – ежегодно; размещение в Интернете или

предоставление СМИ для опубликования отчета о своей деятельности в объеме

сведений, представляемых в уполномоченный орган или его территориальный

орган, – один раз в полгода и т.д.

Закон № 121-ФЗ предусмотрел отдельную статью, определяющую

уголовную ответственность за злостное уклонение НКО-иностранных агентов от

исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для

включения организации в реестр (ст. 330.1 УК РФ). Федеральный закон от 12

ноября 2012 г. № 192-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской

213 [Электронный ресурс]. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (с

изменениями и дополнениями). Режим доступа: информационно–правовой портал «Гарант»:

http://base.garant.ru/70103036

82

Федерации об административных правонарушениях» устанавливает

административную ответственность за нарушение законодательства,

регулирующего деятельность НКО, выполняющих функции иностранного агента.

Как уже упоминалось ранее, принятие Закона № 121-ФЗ возбудило немало

споров в юридическом и международном сообществе. За несколько дней до

принятия законопроекта Государственной Думой Верховный Комиссар ООН по

правам человека и три Специальных докладчика ООН (по свободе ассоциаций,

свободе выражения мнений и положению о правозащитниках) выразили свою

глубокую озабоченность вероятными отрицательными последствиями российской

реформы для гражданского общества214. В ноябре 2012 года, рассмотрев доклад

Российской Федерации, Комитет против пыток пришел к выводу, что термин

«иностранный агент» «имеет негативный оттенок и представляет угрозу для пра-

возащитников, в том числе для организаций, получающих средства из Фонда

добровольных взносов Организации Объединенных Наций для жертв пыток»215. В

2013 году они выступили с новым заявлением, сообщая, что их опасения

подтвердились216.

Обеспокоенность российским законом об иностранных агентах и его

возможным негативным влиянием на деятельность правозащитников выражали

также Комитет по правам ребѐнка и Комитет по ликвидации расовой

дискриминации. Докладчики ООН назвали закон «прямым вызовом для тех, кто

хочет свободно осуществить свое право на свободу ассоциации», подчеркнув, что

«организации гражданского общества имеют право получать финансирование из-

за рубежа, так же как правительства имеют право получать международную

помощь», и ограничения такого права несправедливы. Навешивание ярлыка

«иностранного агента» выявляет «явное намерение стигматизации любой

214 [Электронный ресурс]. Организация Объединенных Наций, пресс-релизы от 12 и 18 июля 2012 года. Режим

доступа: http://www.un.org/ru/ga/iaac/pressreleases.shtml

215 Комитет против пыток, Заключительные замечания по пятому периодическому докладу Российской

Федерации, принятые Комитетом на его сорок девятой сессии (29 октября - 23 ноября 2012 года). Документ ООН

CAT/C/RUS/CO/5. 11 декабря 2012 г., пункт 12.

216 [Электронный ресурс]. Россия: ухудшение условий работы неправительственных организаций и

правозащитников неприемлемо. Режим

доступа:http://www.ohchr.org/RU/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13323&LangID=R#sthash.G9yueR9z.

dpuf

83

деятельности гражданского общества, получающего поддержку из-за рубежа». В

международном документе также отмечается, что установленные законом

штрафы несоразмерны и перекладывают бремя доказательства на некоммерческие

организации, занимающиеся законной деятельностью в области прав человека217.

Генеральный секретарь Совета Европы Турбьерн Ягланд отмечал

использование в 121-м законе терминов «с очень отрицательной исторической

коннотацией». Он критиковал российских законодателей за то, что они не

уделили достаточного времени анализу и публичному обсуждению

законопроекта218. Комиссар Совета Европы по правам человека не раз выражал

российским властям озабоченность законом, «который содержит очень широкое и

неясное определение политической деятельности» а также серией проверок НКО

и официальной негативной риторикой в их отношении219.

В 2013 г. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике

безопасности Кэтрин Эштон заявила, что российский закон направлен на

«дальнейшее ослабление деятельности гражданского общества». Она расценила

проверки и последние изменения в законодательстве как «представляющие собой

тенденцию, вызывающую глубокую обеспокоенность»220. Европарламент выразил

разочарование российским законом и призвал власти России прекратить

регистрацию НГО как «иностранных агентов»221.

6 марта 2014 года Конституционный Суд РФ рассмотрел в открытом

заседании дело о проверке конституционности п. 6 ст. 2, п. 7 ст. 32 Закона № 7-

ФЗ, ч. 6 ст. 29 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных

объединениях», ст.ст. 1-2 Закона № 121-ФЗ, ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, п. 4

Федерального закона от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ «О внесении изменений в

217 Там же.

218 [Электронный ресурс]. «Генеральный секретарь встревожен законопроектом об НПО в России». Режим доступа:

Сайт Совета Европы. 7 июля 2012 г.: http://hub.coe.int/ru/web/coeportal/

press/newsroom?p_p_id=newsroom&_newsroom_articleId=1050615&_newsroom_groupId=10226&_newsroom_ta

bs=newsroom-topnews&pager.offset=120

219 Concluding observations on the combined fourth and fifth periodic reports of the Russian Federation. Committee on the

Rights of the Child. Документ ООН CRC/C/RUS/CO/4-5 от 31 января 2014 г.

220 [Электронный ресурс]. Заявление Верховного Представителя ЕС Кэтрин Эштон касательно ситуации с НПО в

РФ». 26 марта 2013 г. Режим доступа: Представительство Европейского Союза в России:

http://eeas.europa.eu/delegations/russia/press_corner/all_news/news/2013/20130326_ru.htm

221 European Parliament resolution of 13 June 2013 on the rule of law in Russia.2013/2667RSP. 13 June 2013.

84

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», в

которых закрепляется понятие НКО, выполняющей функции иностранного

агента222. По мнению заявителей, оспариваемые нормы не удовлетворяли

требованиям юридической ясности и непротиворечивости, дискриминировали

участников НКО, нарушали презумпцию невиновности, посягали на достоинство

личности и обязывали свидетельствовать против самого себя. Из постановления

Конституционного Суда от 11 апреля 2014 года следует, что он считает

правомерным предоставление организациям возможности «заниматься критикой

власти или вызывать в обществе оппозиционные настроения», не становясь

«иностранными агентами». Однако КС напомнил, что именно станет

определяющим фактором для «агента»: для признания деятельности НКО

политической она должна быть направлена на воздействие на государственную

политику или на формирование соответствующего общественного мнения224.

Конституционный Суд РФ опроверг тезис о том, что закон об НКО направлен на

дискредитацию правозащитников. Он нашел лишь одно противоречие закона об

НКО и Конституции — размер штрафов, предусмотренных для тех

общественников, которые не зарегистрировались в реестре Минюста как НКО,

если это требовалось законом.

Венецианская комиссия за демократию через право при Совете Европы не

согласилась с позицией Конституционного Суда РФ и жестко раскритиковала

российские законы об НКО-иностранных агентах. По ее мнению, нововведения

«взаимно усиливают негативное воздействие на обеспечение в РФ свободы

объединения и выражения мнений». Комиссия порекомендовала пересмотреть

термины «иностранный агент» и «политическая деятельность» применительно к

работе НКО225.

222 Поводом для рассмотрения дела стали жалобы Уполномоченного по правам человека в РФ, граждан С.М.

Смиренского, В.П. Юкечева, Л.Г. Кузьминой и фонда «Костромской центр общественных инициатив».

224 НКО обойдутся без «Голоса» // Российская газета. 08.04.2014.

225 См.: Opinion on Federal law N. 121-FZ on Non-commercial organizations («Law on foreign agents»), onFederal laws

N. 18-FZ and N. 147-FZ and on Federal law N. 190-FZ on making amendments to the criminal code («Law on treason») of

the Russian Federation adopted by the Venice commission at its 99th plenary session. Venice, 13-14 June 2014.

85

Изменения, внесенные Федеральным законом от 4 июня 2014 в предписания

2012 г., выглядят противоречивыми. С одной стороны, было признано

утратившим силу положение Закона об НКО о том, что уполномоченные

контролирующие органы вправе приостанавливать своим решением на срок не

более шести месяцев деятельность некоммерческой организации, выполняющей

функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее

реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного

агента. Однако, с другой стороны, Закон дополнен нормой о том, что в случае

выявления некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в

качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного

агента, которая не подала заявление о включении ее в реестр некоммерческих

организаций, выполняющих функции иностранного агента, уполномоченный

орган включает такую некоммерческую организацию в указанный реестр. Таким

образом, возможности контролирующего органа расширились.

Правда, сторонники российского закона об иностранных агентах

утверждают, что он полностью воспроизводит положения американского закона

FARA, из чего, по их мнению, следует соответствие российского закона

международным демократическим нормам. По мнению российских

законодателей, термин «агент» широко используется в законодательстве

Российской Федерации, в частности, в налоговых, страховых, таможенных и

других законодательных актах. Поэтому попытки обнаружить в словосочетании

«иностранный агент» отрицательные контексты, сложившиеся в советский

период, на взгляд некоторых экспертов, лишены конституционно-правовых

оснований.

Непосредственный автор законопроекта об иностранных агентах депутат

Государственной Думы А. Сидякин утверждал, что поправки «никоим образом не

запрещают деятельность и не ущемляют в правах неправительственные

организации, а призваны обеспечить публичность их функции иностранного

86

агента и сделать данные сведения открытыми для российских граждан»226. Его

коллеги по фракции настаивали, что нововведения направлены на ограничение

«иностранного вмешательства» во внутренние дела России227.

Тем не менее, дискуссия по вопросу изменения действующего

законодательства о некоммерческих организациях с учетом проблем

правоприменительной практики до сих пор остается в повестке дня. Закон об

иностранных агентах подвергается критике правозащитных организаций,

рассматривающих его как инструмент дискредитации, наступления на

правозащитников, благотворительные организации и структуры гражданского

общества в целом.

6 февраля 2012 года одиннадцать некоммерческих организаций направили

жалобу на Федеральный закон № 121-ФЗ от 20 июня 2012 года «О внесении

изменений в отдельные законодательные акты РФ в части регулирования

деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента», в Европейский

Суд по правам человека (ЕСПЧ)228. По мнению заявителей, закон «об

иностранных агентах» грубо нарушает их права, гарантированные статьей 11

(свобода собраний и объединений), статьей 10 (свобода выражения мнения),

статьей 14 (запрещение дискриминации) и статьей 18 (пределы использования

ограничений в отношении прав) Европейской конвенции о защите прав человека

и основных свобод.

Заявители, направляя жалобу в ЕСПЧ, использовали статус «потенциальных

жертв» закона «об иностранных агентах», считая себя таковыми по двум

причинам. Во-первых, с момента вступления в силу российского Закона на

заявителей налагается обязанность самим направить заявление о вступлении в

реестр «иностранных агентов» и дополнительно отчитываться по своей

деятельности и финансированию. Во-вторых, заявители рискуют напрямую

226 [Электронный ресурс]. Путин просит кабмин увеличить госфинансирование НКО до 3 млрд. рублей. Режим

доступа:РИА «Новости» от 10 июля 2012 г. http://ria.ru/economy/20120710/696276630.html

227 [Электронный ресурс]. Закон не запрещает, а обязывает информировать. Режим доступа: сайт «Единой России».

21 ноября 2012 г.: http://er.ru/news/2012/11/21/zakon-ne-zapreshaet-obyazyvaet-informirovat.

228 На данный момент эта жалоба еще не коммуницирована, поэтому ее нет на сайте HUDOC. Текст жалобы

http://www.memo.ru/uploads/files/950.pdf

87

пострадать от применения к ним различных санкций, предписанных этим

Законом, включая уголовное преследование, прекращение деятельности и, как

следствие, возможную ликвидацию НКО. Заявители считают, что словосочетание

«иностранный агент» вызывает крайне отрицательные ассоциации у большинства

носителей современного русского языка. Результаты опроса общественного

мнения ясно показывают, что подавляющее большинство русскоязычных

респондентов проводят аналогию между «иностранным агентом», «шпионом» или

«предателем».

Принимая во внимание, что источником нарушения прав заявителей

является законодательный акт, заявители предполагают наличие структурной

проблемы, которая затронет очень многие НКО по всей России. По мнению

заявителей, жалоба затрагивает системную проблему и касается важного вопроса

общественного характера. В связи с этим они призывают ЕСПЧ рассматривать его

в приоритетном порядке, согласно Правилу 41 Регламента ЕСПЧ.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского

общества и правам человека считает Федеральный закон № 121-ФЗ, принятый без

широкого обсуждения и нацеленный на превращение действующих в

соответствии с законом некоммерческих организаций в «иностранных агентов»,

совершенно избыточным и юридически бессмысленным229. 5 декабря 2014 года

предметом дискуссий на встрече президентского совета по правам человека с

Президентом РФ В. В. Путиным стало обсуждение несовершенства закона об

иностранных агентах. В.В. Путин напомнил, что когда принимался закон об НКО

- иностранных агентах, то ставилась цель, чтобы из-за границы с помощью

финансовых ресурсов никто не мог вмешаться во внутриполитические процессы в

РФ. Однако Президент России считает возможным корректировку закона об НКО

- иностранных агентах. «Этот закон, конечно, нуждается в совершенствовании.

Он неидеальный и, наверное, в чем-то не соответствует сегодняшнему дню. И,

229 [Электронный ресурс]. Заключение Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского

общества и правам человека на проект Федерального закона N109968-6. Режим доступа: Совет при Президенте

Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека:http://old.presidentsovet.

ru/upload/files/zaklyuchenie_soveta_109968-6.php?sphrase_id=12513

88

безусловно, его нужно поправлять, потому что некоторые вещи входят в

противоречие с первоначальным смыслом того, что предполагалось сделать», -

сказал глава государства на встрече с членами совета по правам человека и

омбудсменами230.

До 5 июня 2014 года ни одна независимая некоммерческая организация

добровольно не зарегистрировалась в качестве «иностранного агента». В

федеральном списке находилась только одна организация, которая, как

предполагается, была основана и контролируется властями. По данным

Министерства юстиции РФ, на начало 2015 г., в списке НКО-иностранных

агентов числятся 17 организаций. Среди них Ассоциация некоммерческих

организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС», Фонд «Костромской центр

поддержки общественных инициатив», Межрегиональная общественная

организация Правозащитный Центр «Мемориал», Межрегиональная Ассоциация

правозащитных общественных объединений «АГОРА» и др.

По результатам независимой антикоррупционной экспертизы231

Федерального закона от 04 июня 2014 года № 147-ФЗ «О внесении изменений в

статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» были сделаны

выводы о том, что анализируемые положения Федерального закона образуют

коррупциогенные факторы:

 широта дискреционных полномочий – отсутствие или

неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие

дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного

самоуправления (их должностных лиц)232;

 отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие

порядка совершения органами государственной власти или органами местного

230 Путин согласен с идеей изменить закон об НКО - иностранных агентах // ТАСС Информационное

агентство России. 5.12.2014.

231 Крупский М.А., Бирюкова И.А.Заключение на Федеральный закон Российской Федерации от 04 июня 2014 года

№ 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» //

Эксперты против коррупции. 20.08.2014 г.

232 Подпункт «А» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов

нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // Российская газета.

№ 46, 05.03.2010 г.

89

самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного

из элементов такого порядка;

 юридико-лингвистическая неопределенность – употребление

неустоявшихся двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;

 выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного

установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по

усмотрению органов государственной власти или органов местного

самоуправления (их должностных лиц);

 наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для

реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных,

трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

По нашему мнению, российский Федеральный закон от 4 июня 2014 г. №

147-ФЗ содержит в себе ряд положений, характеризующихся предоставлением

необоснованно широких полномочий органам исполнительной власти по

вмешательству в деятельность некоммерческих организаций, а также положений,

направленных на изменение существующего механизма контроля

некоммерческих организаций. Предусмотренная процедура выявления и внесения

некоммерческих организаций в реестр некоммерческих организаций,

выполняющих функции иностранного агента, характеризуется отсутствием

четкой регламентации, а также наличием категорий оценочного характера.

Положение Закона предлагает расширить перечень оснований для

проведения внеплановой проверки некоммерческих организаций. При этом в

Федеральном законе отсутствует четкое указание на правовое содержание

термина «информация», а также не предусмотрен порядок передачи и приема

такой информации. Это может создать трудности при реализации указанной

нормы на практике, а также приведет к невозможности четкой и эффективной

реализации описанного порядка ввиду отсутствия соответствующих

административных процедур.

Если законодатель видит необходимость наделения контрольными

полномочиями исключительно органы исполнительной власти, ему следовало бы

90

предусмотреть четкий порядок реализации таких полномочий на практике,

включая порядок фиксации выявленных нарушений законодательства о

некоммерческих организациях, порядок и форму принесения некоммерческой

организацией замечаний и возражений на результаты проведенной проверки,

формы документов, отражающих решение о включении некоммерческой

организации в предусмотренный Федеральным законом реестр. В качестве

примера такого механизма можно привести порядок осуществления налоговой

проверки, предусмотренный статьями 100, 101 Налогового кодекса Российской

Федерации233.

С 2013 г. по настоящее время во многих регионах Российской Федерации

органами прокуратуры проводятся массовые проверки некоммерческих

организаций. По мнению Совета при Президенте Российской Федерации по

развитию гражданского общества и правам человека, они затронули свыше

несколько тысяч НКО.

В обоснование проходящих проверок представители прокуратуры

ссылались то на необходимость проверить соблюдение Федерального закона «О

противодействии экстремистской деятельности», то на поиски НКО,

выполняющих функции иностранного агента. Однако, согласно Закону,

единственным органом, призванным осуществлять федеральный государственный

надзор за деятельностью некоммерческих организаций, является Министерство

юстиции РФ234. Согласно Закону о прокуратуре «проверки исполнения законов

проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о

фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором»235.

Получается, что органы прокуратуры фактически подменили деятельность

Минюста России, что противоречит требованиям Закона: «При осуществлении

233 [Электронный ресурс]. Первая часть Налогового кодекса РФ введена в действие с 1 января 1999 г. Вторая часть

введена в действие с 1 января 2001 г. Режим доступа: информационно – правовой портал «Гарант»:

http://base.garant.ru/10900200

234 Пункт 4.1. ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», п. 3

Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций, утв.

постановлением Правительства РФ от 11.07.2012 г. № 705.

235 Пункт 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

91

надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные

государственные органы».

Более того, проверки НКО проводились вне какой-либо единой процедуры,

в отсутствие соответствующего административного регламента. Однако проверки

деятельности НКО должны проводиться в соответствии с Федеральным законом

от 29.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и

муниципального контроля», в том числе плановые – в соответствии со сводным

планом проверок (п.п. 4.1 – 4.6 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-

ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Ссылки представителей прокуратуры на плановый характер проверок НКО

противоречит Федеральному закону от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре

Российской Федерации», который не только не знает понятия «плановая

проверка», но и не содержит какой-либо регламентации прокурорских проверок:

основания, сроки, периодичность, полномочия прокуроров, права и обязанности

проверяемых субъектов. Ситуация усугубляется тем, что Федеральный закон от

29.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и

муниципального контроля» не распространяется на деятельность прокуроров.

Однако наличие очевидного пробела в законодательстве не является оправданием

для нарушения закона.

Можно сделать вывод о том, что проверки проводились ненадлежащими

государственными органами, прокуратура в нарушение закона подменила

деятельность органов Минюста России.

Анализируя международный и российский опыт регулирования

деятельности некоммерческихорганизаций, считаем необходимым термин

«иностранный агент» заменить более мягкой формулировкой - «некоммерческая

организация, финансируемая из иностранных источников». Предлагаемое понятие

должно охватывать все НКО, получающие денежные средства и иное имущество

92

из-за рубежа, вне зависимости от того, какой деятельностью они занимаются, и не

допускать исключений.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» отсутствует

четкое указание на содержание терминов «воздействие на принятие

государственными органами решений, направленных на изменение проводимой

ими государственной политики», «политическая деятельность», «формирование

общественного мнения». Указанные термины являются категориями оценочного

характера и зачастую подлежат расширительному толкованию органами

исполнительной и судебной власти. Отсутствие точных определений этих

дополнительных терминов предоставляет исполнительной власти неограниченное

усмотрение при решении вопроса о том, что является «политической акцией» или

«государственной политикой».

«Политическая деятельность» в ее классическом понимании, подразумевает

прямую или косвенную борьбу за власть и/или обладание этой властью. С

юридической точки зрения формулировки нового закона и его ключевые

определения создают серьезную неопределѐнность и концептуальное

непонимание, что не позволяет заявителям с достаточной ясностью предсказать

последствия его применения.

На наш взгляд, нужно изменить определение политической деятельности,

дать ей четкую трактовку, поскольку сегодня политической деятельностью может

считаться практически любая активность НКО.

В начале 2015 года на форуме «Государство и гражданское общество»

Президент РФ сформулировал признаки политической деятельности

общественных объединений. Их деятельность, по словам Президента, должна

быть направлена на решение общенациональных задач - совершенствование

политической, судебной и правоохранительной систем, а также на правозащиту236.

Точное определение политической деятельности могли бы дать эксперты,

представители Минюста и судебной власти и четко зафиксировать это в

законодательстве.

236 Четко по-путински // Ведомости. № 3751 от 16.01.2015.

93

В контексте продолжения гармонизации законодательства с Российской

Федерацией, в Приднестровье также ведется работа по обеспечению

прозрачности деятельности некоммерческих организаций, финансируемых из-за

рубежа (иностранными правительственными и неправительственными фондами и

агентствами, иностранными частными лицами). 23мая 2014 года Комитет по

общественным объединениям, спорту, информационной и молодежной политике

Верховного Совета Приднестровья предложил пакет законопроектов по работе

общественных объединений и некоммерческих организаций237. Авторами не

устанавливается запрет на финансирование из-за рубежа некоммерческих

организаций зарегистрированных на территории ПМР. Однако, в законопроекте

организации подобного рода, в случае занятия ими политической деятельностью,

будут наделяться статусом некоммерческих организаций, выполняющих функции

иностранного агента. Под таковой предлагается понимать деятельность

некоммерческой организации, за исключением политической партии,

осуществляемую на территории Приднестровской Молдавской Республики, если

независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она

участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении

политических акций в целях воздействия на принятие государственными

органами решений, направленных на изменение проводимой ими

государственной политики, а также в формировании общественного мнения в

указанных целях238.

По мнению большинства приднестровских экспертов, Приднестровье

придерживается политического курса по сближению с Российской Федерацией,

Таможенным и Евразийским Союзами. Также как и все остальные государства

постсоветского пространства, Приднестровье не имеет иммунитета от возможного

внешнего вмешательства в свои внутренние дела. По этой причине, с целью

защиты своего суверенитета, государство вправе быть осведомленным о том, на

что расходуются средства, поступающие из-за рубежа на счета НКО,

237[Электронный ресурс]. Сайт Верховного Совета ПМР. Режим доступа: http://old.vspmr.org/?Part=14

238[Электронный ресурс]. Проект закона Приднестровской Молдавской Республики «О некоммерческих

организациях». Верховный Совет ПМР. Режим доступа: http://old.vspmr.org/Law/?ID=4565

94

зарегистрированных на территории региона и занимающихся политической

деятельностью.

Подводя вывод, можно констатировать, что право на доступ к

финансированию - это неотъемлемая часть права на свободу объединений

(ассоциаций), универсально признанного права, закрепленного в многочисленных

международных и региональных документах. С другой стороны, право НПО на

доступ к средствам, и в том числе из-за рубежа, может сопровождаться опреде-

ленной ответственностью со стороны НПО, в рамках прозрачности и

добросовестного управления. На наш взгляд, государство вправе принимать меры

по ограничению иностранного вмешательства, в осуществление народом власти

как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного

самоуправления. Единственные ограничения, допустимые в соответствии с

международным правом, прежде всего Международным пактом о гражданских и

политических правах, - это ограничения, «которые предусмотрены законом и

которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной

или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, или

нравственности населения, или защиты прав и свобод других лиц» (ст. 22)239.

Общими рекомендациями по соблюдению и реализации общепризнанных

норм в сфере работы и финансирования НПО могли бы стать следующие:

1. Для государств: соблюдение норм международного права,

устанавливающие право на свободный доступ НПО к финансированию, в том

числе – извне; отмена требования в получении разрешения на получение

финансирования; развитие мер, способствующих поощрению НПО, в

осуществлении законной деятельности, согласно устава НПО; отмена

ограничений на получение финансирования извне, введенные под предлогом

«иностранного вмешательства», защиты «национальных интересов», «отмывания

239 [Электронный ресурс]. Международный пакт о гражданских и политических правах. Нью-Йорк, 16 декабря

1966 г. Режим доступа: информационно – правовой портал «Гарант»: http://base.garant.ru/2540295/#block_200

95

денег», «терроризма» и др.; освобождение НПО от уплаты подоходного налога и

других применимых налогов, платежей на денежные средства и имущество,

полученные от финансирующих организаций, и осуществление только тех видов

контроля, которые действительно необходимы в соответствии с

законодательством; невмешательство в использование средств со стороны НПО и

обеспечение применения четких, объективных и недискриминационных

критериев для всех видов государственной помощи, которую они получают;

выполнение обязательств по уважению, поддержке и продвижению деятельности

НПО, в соответствии со ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, в частности,

путем отказа от использования любого вида клеветы, необоснованной критики и

клеветнических кампаний, направленных против НПО.

2. Для НПО: своевременное оповещение соответствующих

государственных и международных органов контроля об имеющихся нарушениях

норм в сфере права на свободу собраний и ассоциаций; обращение в

национальные суды и, при необходимости, в суды региональной и

международной юрисдикции в случае нарушения прав; по необходимости,

освещение о всех нарушениях норм права со стороны государства в средствах

массовой информации, включая интернет; включение в защиту прав НПО

аргументы, основанные на международном праве, включая соответствующее

прецедентное право, решения, мнения, рекомендации и заявления, сделанные

ООН и региональными органами по правам человека; разработка стратегий для

предоставления максимальных возможностей по доступу к источникам

финансирования на местном уровне.

3. Для государств-доноров, организаций, фондов: проведение

организационных совещаний доноров для определения общей стратегии

финансирования НПО; включение вопроса о финансировании НПО в повестку

двусторонних и многосторонних переговоров, направленных на поддержку НПО;

соблюдение автономии неправительственных организаций в соответствии с их

собственной программой приоритетов; обсуждение вопросов во время анализа

отчетов в ходе сессий Универсального периодического обзора (УПО).

96

<< | >>
Источник: Лысенко Владлена Владимировна. КОНСТИТУЦИОННО–ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЙ И МЕЖДУНАРОДНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ (В КОНТЕКСТЕ ОПЫТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА И ПРИДНЕСТРОВЬЯ). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва –2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.3. Право на финансирование общественных объединений: наднациональный, российский и региональный опыт:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -