<<
>>

Порядок работы и процедура принятия решений Европейской комиссией

Постановления общего принципиального характера, относящиеся к организации работы Европейской комиссии, закреплены непосредственно в учредительных актах. Это, с одной стороны, подчеркивает значимость организации работы Комиссии и, с другой стороны, определяет и уточняет правовую основу ее деятельности. По мере расширения сферы ведения Европейских сообществ роль Комиссии и объем осуществляемых его полномочий неуклонно возрастают. Предстоящее расширение Европейского Союза потребовало уточнения не только порядка формирования, но и организации работы Европейской комиссии, которая остается важнейшим звеном реализации задач и целей европейской интеграции.

Соответственно Ниццский договор, вносящий изменения в Договор о Европейском Союзе и Договор о Европейском сообществе, включает ряд постановлений, относящихся не только к структуре и составу, но и организации работы Европейской комиссии.

Организация работы Комиссии и процедура принятия ею решений в общих чертах регламентируются учредительными актами и сравнительно детально регулируются Внутренним регламентом Комиссии[57]. Непосредственное отношение к порядку организации работы Комиссии имеет ст. 218 Договора о ЕС. Она содержит два основных положения. Согласно этой статье, Совет и Комиссия должны консультироваться друг с другом в целях определения с общего согласия методов их сотрудничества. Подобная формула несколько абстрактного характера тем не менее имеет весьма существенное значение. Дело заключается в том, что значительная часть полномочий Совета, прежде всего связанная с принятием и осуществлением решений, реализуется путем тесного сотрудничества между Советом и Комиссией. Больше того на практике исполнение решений почти полностью сосредоточено в руках Комиссии. Вполне естественно, что в этих условиях Договор особо подчеркивает необходимость сотрудничества двух институтов.

Подобный вывод можно сделать также и в силу того, что принцип лояльного сотрудничества закреплен и в других постановлениях учредительных актов, в том числе и применительно не только к институтам ЕС, но и к государствам-членам. Такую трактовку поддержал также и Суд Европейских сообществ, который в своем решении по делу «Парламент против Совета», рассмотренному еще в 1995 году, указал именно на этот принцип как основу сотрудничества между институтами ЕС. В его решении, в частности, записано, что «в рамках межинституционального диалога должны доминировать те же обязательства лояльного взаимного сотрудничества как и те, которые призваны регулировать отношения между государствами-членами и институтами Сообщества»[58].

Специальных постановлений, регулирующих формы и методы таких консультаций, ни учредительные акты, ни акты вторичного права не содержат. Тем не менее, практика выработала достаточно разнообразные формы реализации подобного сотрудничества, которое обеспечивается либо на уровне руководителей административных подразделений или руководителей кабинетов членов Комиссии и членов Совета, либо посредством различного рода консультативных и регулятивных комитетов, создаваемых в период подготовки и принятия решений в рамках системы комитологии. К числу институциализированных форм сотрудничества можно отнести межинституциональные соглашения, которые заключаются чаще всего между Комиссией, Советом и Парламентом по различным вопросам организации их деятельности и сотрудничества.

Это касается как общих начал подготовки и принятия решений, так и ряда специальных областей, особенно таких, как решение финансовых проблем, подготовка и принятие бюджета.

Второй пункт ст. 218 устанавливает, что «в целях организации своей работы и работы своих служб» Комиссия принимает свой собственный Внутренний регламент, который содержит положения, развивающие постановления учредительного акта. Комиссия также обеспечивает опубликование своего Регламента и его доведение до сведения всех заинтересованных лиц. Именно этот акт и содержит сравнительно подробные постановления, относящиеся к организации работы Комиссии. Показательно, что в отличие от других институтов ЕС Комиссия сама решает вопросы своей внутренней организации и порядка функционирования. Внутренний регламент принимается Комиссией большинством голосов. Считается, что опубликование не является обязательным условием применимости этого акта.

Внутренний регламент Комиссии весьма лапидарный документ (особенно по сравнению с Регламентом Парламента). Он почти исключительно касается вопросов организации и процедуры принятия решений. За годы существования Сообществ было принято несколько редакций Внутреннего регламента[59]. Внутренний регламент подтверждает коллегиальный характер Комиссии, устанавливает порядок проведения заседаний Комиссии, подготовку и осуществление решений Комиссии, а равно определяет службы Комиссии. Кроме того, к тексту Внутреннего регламента могут прилагаться также некоторые дополнительные акты. В частности, к тексту, опубликованному в 2000 году, был приложен Кодекс надлежащего поведения административных служб и персонала Комиссии во взаимоотношениях с общественностью. В этом документе излагаются общие принципы, надлежащей организации администрации, указывается на порядок предоставления информации заинтересованным лицам, условия рассмотрения поступающих просьб и заявлений, защита данных персонального характера и конфиденциальной информации, а равно работа с поступающими жалобами.

Внутренний регламент определяет, прежде всего, порядок созыва и проведения заседаний Комиссии. Вопрос представляет большую важность, поскольку речь идет не просто о некоторых процессуальных

правилах, а о решениях, принимаемых по существу Комиссии. Дело заключается в том, что Комиссия представляет собой коллегиальный орган, и сама по себе постановка вопроса о коллегиальности предполагает, что ее решения выносятся коллективно, в коллегии, то есть на заседаниях Комиссии. Правда, из этого общего правила, о чем будет сказано ниже, установлены некоторые исключения процедурного характера, тем не менее даже в тех случаях, когда применяются специальные процедуры принятия решений, они должны быть легитимированы общим собранием членов Европейской комиссии.

Заседание Комиссии созываются ее Председателем, который использует в этих целях службу Генерального секретаря[60], обеспечивающего подготовку соответствующих досье и вопросов для рассмотрения на заседаниях Комиссии. Практически степень подготовленности определяет в значительной мере и повестку дня самих заседаний. По общему правилу заседания Комиссии собираются еженедельно, обычно по средам. Однако в случае необходимости Председатель может собрать также и чрезвычайное заседание. Все члены Комиссии обязаны присутствовать на ее заседаниях. В случае если кто- либо из членов Комиссии по тем или иным причинам не может участвовать в заседании, он информирует заблаговременно Председателя Комиссии, который и принимает решение по поводу обоснованности отсутствия на заседании того или иного из ее членов.

Два положения, закрепленные в ст. 219 Договора о Европейском сообществе, подтверждают особую важность заседаний, созываемых Председателем Комиссии. В ней, в частности, говориться о том, что постановления Комиссии принимаются большинством голосов ее членов, а также что

Комиссия является полномочной принимать решение при условии наличия кворума, который устанавливается во Внутреннем регламенте. В соответствии со ст. 7 Внутреннего регламента кворум для принятия решения Комиссии составляет наличие большинства от списочного состава Комиссии, то есть численности, установленной непосредственно в учредительном договоре.

То обстоятельство, что все решения Комиссии принимаются коллегиально, то есть только общим собранием всех ее членов, определяет еще одну очень важную в юридическом плане деталь функционирования Комиссии. Суть ее в том, что только Комиссия в целом, действующая на основе принципа коллегиальности, может выносить юридически обязательные решения. Член Комиссии собственной распорядительной властью не обладает и для того, чтобы его предложение или проект были оформлены в виде обязательного решения, он должен представить соответствующее досье на рассмотрение Комиссии в целом и добиться поддержки со стороны большинства своих коллег. Данное положение имеет еще одно не менее важное правовое или даже политико-правовое последствие. Установление порядка, в соответствии с которым, решение принимается Комиссией, подтверждает принцип коллегиальной ответственности за принимаемые ею решения. Иначе говоря, решения Комиссии являются коллективными даже, если кто-то из ее членов возражал против такого решения. Больше того, несмотря на эти возражения или особую позицию, имеет место коллективная ответственность всех членов Комиссии за принятое решение. Член Комиссии, желающий избежать ответственности, может лишь подать в отставку. Таким образом, каждый из членов Комиссии, ведающий определенным сектором управления делами Сообщества, несет ответственность не только за состояние дел в сфере, которая находится в его ведение, но и одновременно совместно с

другими членами Комиссии коллективную ответственность за деятельность Комиссии в целом. Суд ЕС в своем постановлении по делу «АКЗО против Комиссии», рассматривавшемся в 1986 году, уточнил, что принцип коллегиальности означает, что «все члены коллегии, коллективно ответственны в политическом плане за всю совокупность принятых решений»[61].

Общий принцип, который изложен выше знает, однако, и целый ряд исключений, играющих на практике весьма существенную роль. Речь идет, в частности, о двух процедурах, которые применимы практически вне рамок заседаний коллегии в целом. Это, во-первых, так называемая письменная процедура и, во-вторых, принятие решений по уполномочию Комиссии. В соответствии с письменной процедурой соглашение, принимающее форму решения, может быть констатировано путем выдвижения кем-либо из членов Комиссии или группой членов Комиссии предложения, которое получает общую поддержку других членов Комиссии. В этом случае предварительное согласование текстов и получение согласия осуществляется на уровне административных служб. Соответствующее досье согласовывается на уровне генеральных директоров соответствующих генеральных директоратов и должно получить положительную визу со стороны юридической службы. В том случае, если это предложение не вызвало никаких возражений и получило общее согласие, оно может быть оформлено в виде решения Комиссии. Такое согласие также подразумевается в том случае, если внесенное предложение или проект в течение определенного срока не встретили никаких возражений или поправок со стороны других членов Комиссии. Вместе с тем Внутренний регламент устанавливает, что каждый из членов Комиссии имеет право при применении письменной процедуры внести предложение о том, чтобы представленное досье было обсуждено на пленарном заседании Комиссии. В этом случае, он направляет Председателю Комиссии свое мотивированное предложение и просьбу о проведении дискуссии на заседании. Если такого рода возражение имело место или в ходе проведения письменной процедуры и были высказаны сомнения и оговорки, то в этом случае окончательное решение выносится на рассмотрение пленума Комиссии. Оно может быть одобрено только в соответствии с общей процедурой. Если по истечении определенного периода внесенный проект не вызвал никаких возражений, то соответствующее одобрение отмечается в протоколе Комиссии, который подписывают Председатель и Генеральный секретарь, причем текст считается одобренным ближайшим по истечении срока заседанием Комиссии.

Особой или специальной процедурой является также такая, в силу которой члены Комиссии или руководители административных служб могут наделяться полномочиями по принятию решений от имени Комиссии. Подобное делегирование полномочий вызывает возражения со стороны многих экспертов и было поддержано лишь частично Судом ЕС[62]. На практике такая процедура уполномочия предусмотрена Внутренним регламентом и продолжает применяться. Суть ее заключается в том, что Комиссия может поручить по четко и ясно определенному вопросу и в соответствии с четко определенными рамками подготовку решения, которое осуществляется членом Комиссии или руководителями административных служб. Такое решение в весьма узко и четко очерченной сфере может быть оформлено в виде решения Комиссии без вынесения вопроса на ее пленарное заседание[63] [64].

Содержащиеся во Внутреннем регламенте Комиссии оговорки о том, что процедура уполномочия не должна наносить ущерб принципу коллегиальности и может применяться только при условии строгого ограничения рамок уполномочия и ясности, и точности самого решения, не снимают тем не менее многочисленных возражений. В специальной литературе обычно указывается, что эта процедура не вполне согласуется с принципом коллегиальности, установленным в учредительном акте, тем более что Договор о Европейском сообществе никаких такого рода исключений и отступлений от принятия решения Комиссией на ее заседаниях не предусматривает. Закрытый характер такой процедуры, поскольку внутренние документы и дебаты Комиссии не подлежат разглашению и не публикуются, а сами сведения о работе Комиссии носят конфиденциальный характер, придают этой процедуре в еще большей степени природу исключения из правила и отступление от общих принципов работы Комиссии. Важно, впрочем, иметь в виду, что ответственность за такого рода решения, принятые на основе делегирования полномочий, несут не административные органы, и даже не член Комиссии, в ведении которого находится решение данного вопроса, а вся Комиссия в целом.

Подготовка документов и проектов, вносимых на обсуждение и утверждение Комиссии, осуществляется двумя видами органов. Во- первых, это генеральные директораты. Их насчитывается в настоящее время 24Каждый из которых занимается определенным кругом [65] 1 проблем. Большая часть генеральных директоратов ведает вопросами осуществления общих политик. Это соответственно генеральные директораты сельского хозяйства; конкуренции; по экономическим и финансовым вопросам; образования и культуры; по вопросам занятости; энергетики и транспорта; предпринимательства; по вопросам экологии; рыбного хозяйства; здравоохранения и защиты прав потребителей; по вопросам информационного общества; внутреннему рынку; юстиции внутренних дел; региональной политики; налогового и таможенного союза. Вторую группу образуют генеральные директораты, связанные с осуществление внешнеполитических функций и ведающие вопросами внешних сношений Комиссии и Сообществ в целом; генеральный директорат по вопросам развития; генеральный директорат внешних сношений; генеральный директорат по вопросам расширения; генеральный директорат торговли. Наконец, третья группа генеральных директоратов - это те, которые занимаются вопросами преимущественно внутреннего характера. К ним относятся: генеральный директорат по вопросам бюджета; генеральный директорат финансового контроля; генеральный директорат по кадровым и административным вопросам. Кроме перечисленных следует также обратить внимание на группу общих служб, которые фактически действуют на правах генеральных департаментов. Это - Юридическая служба; Объединенный исследовательский центр; Общая служба внешних сношений; Управление по вопросам гуманитарной помощи; Европейское управление по борьбе с мошенничеством; Объединенная служба переводов и конференций; Служба переводов. Кроме того, при главе Комиссии имеются такие подразделения общего характера, как Евростат; Служба по связям с общественностью; Отдел публикаций.

Важную роль в организации работы Комиссии и процедуре подготовки и осуществления решений играет генеральный секретариат

Комиссии. Ему принадлежат особо важные полномочия в осуществлении координационных функций, а его руководитель рассматривается как ближайший помощник Председателя Комиссии. C этим связаны особый порядок назначения Генерального секретаря и необходимость принесения им присяги на тех же условиях, что и членами Комиссии. Он принимает обязательное участие, за исключение особых случаев, в заседаниях самой Комиссии, обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с Председателем. Практически именно Генеральный секретарь осуществляет надзор за подготовкой и согласованием предлагаемых решений и, в зависимости от его усмотрения, докладывает о его готовности Председателю в целях включения в повестку дня заседаний Комиссии.

Другая группа служб, играющих весьма важное значение в подготовке решений Комиссии, - это кабинеты, создаваемые каждым из членов Комиссии. Кабинет - это, прежде всего, личный штаб члена Комиссии. Возглавляемый, как правило, Директором кабинета, он самым непосредственным образом контактирует с членом Комиссии, получает от него необходимые указания и директивы, и через посредство кабинета они доводятся до сведения генеральных директоратов и общих служб, находящихся в ведении данного члена Комиссии. Кроме того, согласование подготавливаемых досье, предложений и проектов осуществляется, во всяком случае на конечном этапе административной лестницы, путем созыва совместных совещаний руководителей кабинетов и руководителей соответствующих административных служб. Именно на этом уровне должно быть достигнуто соглашение, которое позволяет выносить подготовленный проект решения на утверждение Комиссии или приводить в действие письменную процедуру или процедуру принятия решений путем делегирования полномочий. Поскольку институт делегирования знает еще и субделегирование, то в

ходе координационных совещаний, которые обычно возглавляет ведущий по профилю генеральный директорат, может быть и окончательно сформулировано решение, которое принимается от имени Комиссии.

К Внутреннему регламенту Комиссии приложен Кодекс надлежащего осуществления административных функций персоналом Комиссии[66]. Этот документ определяет как общие начала и критерии надлежащей деятельности администрации Комиссии, так и ее взаимоотношение с другими службами и с общественностью. Согласно Кодексу обязанностью Комиссии и ее сотрудников является; служить интересам Сообщества и, таким образом, общественным интересам в целом. Административные службы должны быть открыты и доступны для общественности, а соответствующий персонал должен проявлять максимум вежливости, объективности и непредвзятости. Конечно, такие фразы мало, что проясняют и конкретизируют в деятельности административного аппарата Комиссии. В широком смысле этот аппарат не только самой Комиссии, но и весь аппарат генеральных директоратов и других служб. Он насчитывает в настоящее время около 20 тысяч сотрудников. Вряд ли его можно отнести к числу достаточно открытых и максимально эффективных. Практика общения с представителями европейской бюрократии подтверждает, что получение необходимой информации частными лицами с ее стороны, участие в решении вопросов, даже непосредственно затрагивающих заинтересованное лицо, является практически почти исключением. Административная процедура носит очень закрытый характер. Из конкретных постановлений данного Кодекса можно выделить обязанность Комиссии предоставлять заинтересованным лицам, необходимую им информацию. Однако, оговорка о том, что эта информация представляется в соответствии с

нормативными постановлениями, требует серьезного уточнения общей посылки Кодекса. На практике она делает весьма труднодоступным соответствующий материал административных досье. Пожалуй, несколько большее значение имеет требование мотивированности принимаемых администрацией решений. Это особенно важно в тех случаях, когда подобные решения не устраивают заинтересованные стороны и могут служить основанием для принесения жалоб в судебном порядке. Важно также и то, что в рамках мотивирования решений администрацией должны быть указаны пути и возможности обжалования принятого решения как в административном, так и в судебном порядке.

Важно учесть, что далеко не все решения, принимаемые Комиссией, а тем более администрацией Комиссии, публикуются в Официальном вестнике. Значительная часть, если не большинство решений, нотифицируются, то есть сообщаются только ограниченному числу официальных или заинтересованных лиц. Конечно, в этом случае, доступ к соответствующей документации и решениям Комиссии оказывается весьма затрудненным. Установленная в административном Кодексе процедура получения этих решений вряд ли намного облегчает задачу тех, кто хочет ознакомиться с полным текстом досье и выяснить, каковы были основания и причины вынесения именно данного решения Комиссией. Кодекс, приложенный к Внутреннему регламенту, содержит также специальные постановления, направленные на охрану конфиденциальных сведений. Речь идет в данном случае обо всех сведениях, касающихся частной жизни, а также сведениях сугубо персонального характера. Эта защита распространяется также на коммерческую, профессиональную тайну, и ею пользуется также закрытость следственных действий при проведении уголовного расследования. Документ предусматривает также возможность принесения жалоб на деятельность Комиссии и ее служб непосредственно Генеральному секретарю Комиссии, в обязанность которому вменяется направление этой жалобы соответствующей службе. Генеральный директор или руководитель соответствующей службы, в которую поступила жалоба, должны направить ответ заинтересованному лицу в течение срока, не превышающего 2 месяца. По получении этого ответа жалобщик может в течение 1 месяца просить Генерального секретаря Комиссии пересмотреть принятое решение. Ответ Генерального секретаря должен иметь место в течение 1 месяца. Кодекс предусматривает также возможность направления жалобы на деятельность административных служб Комиссии омбудсману, институт которого предусмотрен учредительными договорами. Ничего не говорит названный Кодекс об условиях обращения с жалобой в Суд ЕС, в случае, если заявитель не удовлетворен ответом, полученным от Комиссии. Вопрос о возможности судебного обжалования практически остается открытым по настоящее время. Ниццский договор и новый Устав Суда ЕС предусматривают возможность создания судебных палат, которые по первой инстанции могут рассматривать трудовые споры. В частности, такого рода судебная палата будет создана для рассмотрения жалоб, приносимых непосредственно служащими Комиссии на ее деятельность или принимаемые решения. Однако в том, что касается общегражданского иска, предъявляемого частными лицами, процедура остается, очевидно, одной - это процедура оспаривания законности решений, принимаемых Комиссией. Она известна давно, и в том, что касается частных физических лиц, существенного значения не имеет. Оспаривание законности принимаемых Комиссией решений осуществляется обычно привилегированными истцами, то есть институтами и государствами-членами, а не частными физическими лицами. Возможно, что введение в действие в качестве обязательного документа Хартии основных прав, несколько расширит возможности обжалования действий администрации в судебном порядке. Пока вопрос остается открытым.

Исполнение решений, принимаемых Европейской комиссией, является задачей как администрации, так и самих государств-членов. Обязательства, вытекающие из постановлений учредительных договоров о лояльном сотрудничестве, требуют исполнения решений, особенно принимаемых в форме нормативно-правовых актов, всеми субъектами европейского права, то есть государствами-членами, институтами ЕС, а равно физическими и юридическими лицами, находящимися под юрисдикцией государств-членов. Практика свидетельствует о том, что случаи неисполнения решений Комиссии со стороны государств-членов не относятся к числу раритетных. Согласно данным, приведенным в ежегодном Отчете Суда ЕС за 2001 год, Судом было рассмотрено в общей сложности 434 дела и вынесено в результате объединения некоторых дел 398 решений, из них дела прямой юрисдикции составили 179 (178) решений. Из этого общего числа решений, вынесенных по делам прямой юрисдикции, 80 (81) вынесены по ст. 226 Договора о ЕС и связаны с неисполнением обязательств. Конечно, участие Суда в обеспечении исполнения решений, принятых институтами и, прежде всего, Комиссией имеет в целом положительное значение. В то же время столь значительные количественные показатели говорят о том, что проблема исполнения решений, принятых институтами, прежде всего, решений принятых Комиссией, все еще остается одной из острых и злободневных[67].

2.5.

<< | >>
Источник: Зайцев Александр Юрьевич. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме Порядок работы и процедура принятия решений Европейской комиссией:

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -