<<
>>

Концептуальные и правовые основы институциональной структуры европейской интеграции. Опыт ЕОУС

Любая структурированная социальная организация для того, чтобы быть стабильной и успешной, нуждается в создании институтов, обеспечивающих ее жизнедеятельность и достижение поставленных целей. Совершенно понятно, что создание европейских интеграционных образований потребовало формирования институциональной структуры, обеспечивающей их функционирование. Это объясняет и то обстоятельство, что вопрос о конструировании системы органов европейской интеграции и принципах, положенных в ее основу, оказался в центре внимания политических и научных кругов, которые развернули широкую дискуссию по проблемам европейского строительства в преддверии создания европейских интеграционных образований.

Идеи европейского единства, которые в прошлом не раз привлекали внимание сравнительно широких кругов общественности и специалистов, получили широкую поддержку и стали доминирующими на европейском континенте на заключительном этапе и сразу после окончания Второй мировой войны.[5] Этому способствовали объективные предпосылки и многообразные субъективные факторы. Европейские страны понесли неисчислимые потери в ходе второй мировой войны.

Десятками миллионов измерялись человеческие жертвы. Была разрушена национальная экономика и дезорганизована хозяйственная жизнь подавляющего большинства европейских государств. Тяжелым испытаниям подверглись демократические традиции и ценности. Преодолеть разруху, восстать из руин и двинуться вперед можно было только путем объединенных усилий европейских стран и народов. Необходимость такого объединения поддержали все видные политические деятели. В поддержку идеи построения Соединенных Штатов Европы в Цюрихе в 1946 году выступил даже такой видный консервативный британский политик как Уинстон Черчиль, Он, впрочем, одновременно оговорил право Соединенного Королевства на особую миссию и неучастие в европейской федерации. Паневропейское Движение в поддержку интеграции становится в этот период важным фактором общественной жизни. Об этом свидетельствовал, в частности, состоявшийся 8-10 мая 1948 года Конгресс федералистских сил в Гааге, поддержавший идею построения европейского федеративного государства.

Однако идеи объединения Европы получили неоднозначную интерпретацию со стороны противостоявших групп государств, сформировавшихся к этому периоду на европейском континенте. Подписанные в 1946 году мирные договоры, создававшие, казалось бы необходимые правовые предпосылки для развития сотрудничества, в этой их части реализованы не были. Холодная война, разразившаяся между западными странами и государствами, объединившимися в составе социалистического лагеря, привела к тому, что интеграционные процессы в Европе пошли разными путями. Опыт восточноевропейских государств оказался неудачным. Социалистические страны и созданные ими объединения не смогли добиться преимущества в мирном соревновании двух систем, а крушение тоталитарных режимов на рубеже 80-х и 90-х годов привело практически к ликвидации таких институтов интеграции, как Совет Экономической Взаимопомощи и военнополитического блока в лице Организации Варшавского договора.

Иначе развивались события на западе европейского континента. Во исполнение призывов Гаагского конгресса в 1949 года была создана одна из ныне наиболее представительных организаций европейских государств - Совет Европы. Ее главная цель состояла в утверждении демократических ценностей и защите прав человека.

Учитывая, что это были ценности либерально-демократического толка, прямо противоположные идеалам коммунистического развития, организация встретила откровенно враждебное отношение со стороны официальных кругов СССР и других социалистических государств. И только почти пол столетия спустя, после крушения социалистической системы на рубеже 90-х годов прошлого столетия большинство государств, к ней принадлежавших, вошли в состав Совета Европы[6], объединяющего ныне более 40 европейских государств. Создание Совета4Европы содействовало развитию интеграционного процесса, но отнюдь ее не решало. Более конкретный и осязаемый характер интеграция получила в создании первого интеграционного образования, которым стало Европейское объединение угля и стали (далее ЕОУС).

9 мая 1950 года Министр иностранных дел Французской республики Робер Шуман выступил с манифестом, в котором предложил объединить угольное и сталелитейное производство Франции и созданной к тому времени Федеративной республики Германии, в состав которой вошли западные зоны оккупации, в одну общую организацию, открытую для присоединения других европейских государств. Принято считать, что меморандум или заявление Р.Шумаиа стали первой официальной попыткой организационной реализации европейской интеграционной идеи. Ее подлинным духовным отцом и автором был, впрочем, не французский министр иностранных дел, а известный политический и общественный деятель Жан Монне. Этот человек, игравший видную роль в механизме Лиги Наций еще до Второй мировой войны и занявший министерский пост в правительстве генерала де Голля в период освобождения Франции, стал основным разработчиком концепции, положенной в основу создания ЕОУС и системы институтов европейской интеграции.

Два основных течения общественной мысли в области европейского строительства сталкиваются при создании Европейского объединения угля и стали. Одно из них выступает в поддержку тесного и всестороннего сотрудничества европейских стран, осуществляемого на межнациональной основе (концепция «Европы отечеств»). Ее реализация предполагала создание специализированных международно-правовых институтов, обеспечивающих координацию и сотрудничество государств-членов объединения, их совместных усилий в тех конкретных областях, которые охватывались достигнутым соглашением. Ему противостояло другое течение, которое выступало в поддержку не только тесного сотрудничества, а требовало осуществления принципов федерализма и создания соответствующих структур и институтов, которые обладали бы статусом федеральных органов, решения и действия которых должны были определять характер и направленность самого развития. Федеральные институты должны были в той или иной степени заменять или подчинять себе национальные государственные органы, перенимая соответствующие суверенные полномочия, принадлежавшие государствам-членам объединения. Идею тесного, но ограниченного сотрудничества, особенно активно отстаивала Великобритания. Сторонниками федерализации Европы выступали страны Бенилюкса, Италия и некоторые другие страны.

План, разработанный и предложенный Жаном Монне и положенный в основу переговоров, носил в значительной мере компромиссный характер1. Предусмотренная им система институтов совмещала различные по своему содержанию идеи наднационального и межнационального сотрудничества. Тем не менее, полного равновесия в этой конструкции не наблюдалось. Определенный перевес явно складывался в пользу органов наднационального характера, которые рассматривались на концептуальном уровне как носители федералистской идеи.

Соответственно, предложение направить своих представителей на международную конференцию, проводимую на этой основе, получило поддержку лишь части западноевропейских государств. В Парижской конференции приняли участие; Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург (страны Бенилюкса), Италия и ФРГ. Соединенное Королевство предложение об участии в конференции отклонило. На протяжении ряда лет Великобритания оставалась, пожалуй, главным противником в Западной Европе идеи наднационального характера европейских интеграционных образований и, только убедившись в последующем в явных преимуществах участия в такого рода объединениях, изменила свою позицию и вошла в состав Европейских сообществ. (Впрочем, это потребовало от нее серьезных политических усилий, которые увенчались успехом лишь в 1972 г.)[7] [8] [9].

Шесть названных государств подписали 18 апреля 1951 года договор, учреждавший Европейское объединение угля и стали , к которому в последующем присоединились и другие

западноевропейские страны.

Парижский договор 1951 года был заключен сроком на 50 лет. Он предусматривал образование сравнительно узкой специализированной международной организации, главным в деятельности которой являлись формирование и обеспечение функционирования общего рынка угля и стали. C созданием ЕОУС решался целый ряд хозяйственных проблем, ибо основой экономического подъема и возрождения должно было стать объединение усилий и ресурсов, в частности, в развитии тяжелой индустрии, которое было ускорено созданием общего рынка угля и стали. Не менее, если не более, важным был поиск решения политических проблем. В частности, ЕОУС позволял интегрировать на определенных условиях Германию в объединенные структуры и в какой-то мере поставить под контроль развитие ее тяжелой индустрии, сыгравшей в свое время немаловажную роль в поддержке фашистского режима, развитии германского милитаризма, и, как следствие, развязывании Второй мировой войны.

Значение этих решений, конечно, нельзя недооценивать, но, пожалуй, не меньшее значение для будущности интеграционных образований в Европе имело то обстоятельство, что ЕОУС стал своего рода первой строительной площадкой практической реализации европейской интеграционной идеи. В рамках ЕОУС были сформированы первые интеграционные институты, на опыте которых была проверена приемлемость принципов, положенных в основу европейских интеграционных процессов.

Уже вскоре после образования ЕОУС была предпринята попытка создать более широкое интеграционное образование военнополитического характера путем учреждения Европейского оборонительного сообщества (далее ЕОС). 27 мая 1952 года там же в Париже с участием тех же шести государств был подписан Договор об образовании ЕОС. Его подписание было расценено как победа

сторонников углубленной интеграции и как шаг на пути к созданию европейской федерации с общим правительством, парламентом, вооруженными силами. Однако попытка оказалась неудачной. Практика интеграционного строительства подтвердила, что Западная Европа не была готова к созданию образования федералистского толка. Негативная реакция общественности, в частности, во Франции, привела к тому, что Парижский договор 1952 года об образовании EOC не вступил в силу. Он был ратифицирован лишь пятью государствами из шести, участвовавших в его подписании. Национальное собрание Франции в 1954 году отклонило предложение о ратификации.

В этих условиях институциональные решения, предложенные ЕОУС, приобретали особо важное значение. Рассмотрим, каким был институциональный механизм, учрежденный Парижским договором 1951 г., его основные политико-правовые характеристики и порядок функционирования.

Учредительным договором было предусмотрено создание четырех институтов ЕОУС. Ими становились, во-первых, Высший руководящий орган, во-вторых, Специальный Совет Министров, в-третьих, Общая ассамблея[10] и, в-четвертых, Суд ЕОУС. Система органов ЕОУС не исчерпывалась этими четырьмя институтами. Однако только они получили официальный статус института, а их полномочия, порядок формирования и функционирования определялись непосредственно учредительным актом. В этой связи, хотелось бы сразу отметить, что и в литературе, а иногда и в официальных документах термин «органы» используется как родовое понятие, охватывая всевозможную разновидность специальных учреждений, создаваемых и функционирующих в рамках интеграционного образования.

Соответственно здесь и далее термин «органы Европейских сообществ и Европейского Союза» будет использоваться как родовое понятие, обнимающее весь круг существующих органов ЕС и Евросоюза. Однако только небольшая часть из них получили статус института, одним из атрибутов и ведущей квалификационной характеристикой которых является право принятия или участия в выработке и введении в действие обязательных правовых актов и предписаний, издаваемых в рамках интеграционного образования его собственными институтами и порождающих определенные юридические последствия.

Именно на эти институциональные структуры была возложена реализация целей ЕОУС. Они должны были способствовать экономическому развитию, росту производства и занятости, повышению жизненного уровня и решению широкого комплекса задач, связанных с функционированием общего рынка угля и стали. К числу вопросов, решаемых институтами ЕОУС, были отнесены равный доступ к источникам производства для всех потребителей, создание благоприятных условий хозяйственной активности на основе свободной и добросовестной конкуренции, обеспечивающей наращивание производства, максимально рациональный характер его организации, поддержание относительно низких цен на производимую продукцию, улучшение условий труда, содействие развитию международной торговли. Цели ЕОУС логически вытекали из природы самого Объединения. В этих условиях первостепенное значение приобретало имело то, каким образом распределялись между институтами ЕОУС полномочия по достижению поставленных целей.

Центральное место и доминирующее положение в системе институтов ЕОУС занял Высший руководящий орган (БРО). Именно этот институт стал предтечей будущей Европейской комиссии. Он состоял из независимых представителей, назначаемых в личном качестве с общего согласия государств-членов и являвшихся практически по своему статусу высшими международными чиновниками. BPO был наделен весьма широкими правами и полномочиями как нормотворческого, так и управленческого характера. Этот институт стал в определенной мере воплощением идей федерализма, усиленно продвигавшихся ее сторонниками в целом ряде европейских государств. По мнению некоторых исследователей, BPO воплощал в себе в определенной мере ценности, сформулированные Гаагским конгрессом 1948 года, собравшим сторонников федерализации Европы из 19-ти стран и выступавших практически в поддержку концепции создания Соединенных Штатов Европы. По мнению других - план, разработанный Р.Шуманом и Ж.Монне, был основан на принципе осторожного прагматизма. «Европа (имеется в виду объединенная - авт.) не может быть создана ни единовременным актом, ни путем построения широкого ансамбля. Она будет построена посредством отдельных конкретных достижений, призванных создать, прежде всего, фактическую солидарность, - говорилось в Манифесте 9 мая 1950 г. - Благодаря объединению производственных усилий в тяжелой промышленности и созданию Высшего руководящего органа, решения которого будут связывать Францию, Германию и страны, к ним присоединившиеся. Это предложение реализует первичные и конкретные основы Европейской федерации, необходимые для сохранения мира». В какой-то мере такого рода прокламация должна была успокоить и удовлетворить чаянья федералистов. На практике, однако, до федерализма или до федерализации Европы с созданием ЕОУС практически оставалось почти также далеко, как и с созданием двумя годами раньше Совета Европы.

Высший руководящий орган никак нельзя рассматривать в качестве воспроизведения федерального правительства в рамках Объединения. Ни по способу формирования, ни по характеру полномочий, ни по своим взаимоотношениям с Общей ассамблеей, которая оставалась чисто консультативным органом, Высший руководящий орган не может быть отнесен к прообразу федерального правительства для Европы.

Сосредоточение в руках Высшего руководящего органа права инициативы, принятие им юридически обязательных решений и наделение властью по их исполнению свидетельствуют не о развитии федералистских тенденций, а о концентрации полномочий в руках наднационального по своей природе органа. Его правовая характеристика лежит не в плоскости дихотомии федерализм-унитаризм, а в совершенно иной, подтверждающей скорее авторитарный, то есть далеко не демократический, характер института, наделенного наднациональными полномочиями.

Решения общего и принципиального характера, затрагивающие интересы государств-членов не принимались, однако, наднациональным органом бесконтрольно. Специальный Совет Министров, состоявший из официальных представителей правительств государств-членов, сохранял за собой право приостановки или отмены решений Высшего руководящего органа, если, по его мнению, таковые выходили за рамки компетенции последнего или наносили ущерб и угрожали безопасности государств-членов. В последующем его полномочия перешли к Совету Европейского сообщества, соответственно в русскоязычном переводе Договора о ЕОУС он именуется «Совет» (ст.2б-30). Другого рода контроль, правда, иного порядка и иного уровня, осуществлял созданный на основе Парижского договора Суд ЕОУС (статус Суда определялся в ст. 31-45)[11]. Будучи сам по своему характеру наднациональным органом, состоявшим из независимых судей, неподотчетных государствам, их рекомендовавшим, он осуществлял контроль за правомерностью решений, принимаемых Высшим руководящим органом, их соответствием учредительному акту, разрешал споры между государствами-членами, институтами ЕОУС, а равно между ними и частными физическими и юридическими лицами, наделенными ограниченной процессуальной правоспособностью.

Тем не менее, уровень и степень самостоятельности Высшего руководящего органа были весьма велики. Главное же заключалось в том, что он одновременно являлся органом, инициировавшим решения, принимавшим решения, и их исполнявшим. Подобное сосредоточение власти, с одной стороны, весьма мало соответствовало концепции демократического федерализма, а с другой стороны, создавало угрозу чрезмерной концентрации полномочий в руках наднационального органа в ущерб государствам-членам. То, что было более или менее терпимо и допустимо в рамках узкоспециализированной организации не могло быть воспринято при создании Сообществ, наделенных гораздо более широкими полномочиями, и круг ведения которых охватывал значительно более широкие сферы общественной жизни и жизнедеятельности государств-членов.

Принципы, заложенные при создании ЕОУС и трактовавшиеся как этап на пути построения Европейской федерации, не отвечали ни изменившимся условиям в Европе, ни потребностям самой интеграции. Интеграционная эйфория, которая царила в первые годы после окончания Второй мировой войны, и на волне которой казалось вот-вот будет решена проблема создания Европейской федерации явно пошла на убыль. Несмотря на сохранявшуюся в мире напряженность и продолжение холодной войны, на первый план в европейских странах, укрывшихся под ядерным зонтиком НАТО, выдвигается задача обеспечения экономического роста и повышения благосостояния. Этим целям отвечали задачи не политической, а экономической интеграции, которая и стала предметом и содержанием планов создания новых интеграционных образований, возникших в 1957 году.

Представители шести г о суд арств -уч астн и ко в ЕОУС подписали в Риме в 1957 году два новых учредительных акта, разработанных экспертами шести правительств в сравнительно короткие сроки. На основе Римских договоров 1957 года были учреждены Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС)[12].

1.2.

<< | >>
Источник: Зайцев Александр Юрьевич. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме Концептуальные и правовые основы институциональной структуры европейской интеграции. Опыт ЕОУС:

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -