<<
>>

§ 3. Европейский парламент,

1. Общая характеристика. Демократический мандат Совета министров носит производный характер, национальные представители государств- членов не избираются непосредственно на европейском уровне, распределение министерских постов являются политическими внутренними вопросами государства.

В то время, как Совет представляет интересы государств-членов, на Парламент возложена задача представлять интересы граждан[227]. Европейский парламент является институтом Сообщества с наибольшим притязанием на демократическую легитимность, поскольку его члены непосредственно избираются населением государств-членов. Несмотря на это обстоятельство, Европарламент нельзя назвать эффективным парламентом в том значении, которое используется для оценки деятельности национальных парламентов. В настоящее время он не обладает правом решающего голоса при принятии законодательства во многих областях, находящихся в компетенции Европейского Союза. C другой стороны, он не является Парламентом, не имеющим своего мнения, органом, члены которого обязаны поддерживать правительственное большинство. Это независимый институт, сравнимый с Конгрессом США, с самостоятельным правовым статусом, независимой легитимацией и отделением от исполнительной ветви власти, в то же время старающийся интенсивно с нею взаимодействовать. Создание достойного, эффективного Европейского парламента, наделенного всем диапазоном законодательных и контрольных полномочий, ассоциируемых с парламентами в странах с либеральными демократиями, будет означать признание того, что Евросоюз достиг стадии развития, напоминающей конфедерацию или даже государство.

Конрад Аденауэр в своем вступительном обращении к Парламенту в 1952 г. отметил, что Парламент являлся суверенным органом власти и сравнил Совет и Парламент с двумя палатами в национальном парламенте[228]. Начало деятельности Европейского парламента было чрезвычайно скромным.

Названный в «первичных» учредительных договорах «Ассамблеей», он состоял из делегатов, назначаемых национальными парламентами государств- членов, и был наделен незначительными консультативными и контрольными полномочиями. До принятия Единого европейского акта 1986 г. единственным механизмом, посредством которого Парламент[229] мог оказывать влияние на процесс принятия решений, являлась процедура консультации, предусматривавшая обязательное проведение таковой по проекту решения, подготовленного Комиссией. Право окончательного решения принадлежало Совету. Осознание необходимости ограничить полновластие Совета, потребность сделать Европейское сообщество более управляемым, а также желание следовать принципам представительной демократии побудили государства- члены к тому, чтобы постепенно вносить в учредительные договоры изменения, направленные на усиление роли Европарламента[230]. Европейский парламент в настоящее время является одной из сторон законодательного треугольника. В историческом смысле этот факт сам по себе примечателен.

Термин «законодательный треугольник» фактически не использовался два десятилетия назад, когда большинство комментаторов говорили о двуглавом Сообществе, головами которого являлись Комиссия с одной стороны и Совет с другой.

Европейский парламент состоит из представителей народов государств-членов, избираемых на основании всеобщего прямого голосования

______________ Л 11

граждан Европейского Союза . В настоящее время нормы избирательного права Союза содержатся в действующей редакции Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента, который утвержден решением Совета от 1 января 1995 г[231] [232]. Выборы в Европарламент проводятся после истечения пятилетнего срока полномочий действующего состава депутатов[233] [234]. Правовое регулирование порядка проведения выборов в Европарламент осуществляется самостоятельно каждым государством-членом .

Депутаты избираются сроком на пять лет (часть 3 статьи 190 Договора о ЕС). В Амстердамском договоре установлена максимальная численность депутатов, которая составляет 700 человек. В настоящее время в Европарламенте 626 мест. В связи с тем, что в период с 2004 г. по 2009 г. состав Союза будет расширен до 27 государств-членов, Ниццким договором было введено новое распределение мест в Европейском парламенте, которое будет применяться после проведения общеевропейских выборов в 2004 г. Максимальное количество членов Европейского парламента будет увеличено до 732 человек. Установлены нормативы представительства государств-членов в Европарламенте[235]. От каждого государства-члена в соответствии с системой квот, из- бираегся определенное количество депутатов[236] [237] [238]. Квоты распределяются в за-

250 "

висимости от численности населения государств-членов ,

2. Порядок работы и принятия решений. Деятельность Европарламента упорядочена путем проведения сессий, традиционная продолжитель-

леї

ность которых составляет один год . Ежемесячно в форме общего собрания депутатов проводится пленарное заседание, которое продолжается в течение недели. В последующие две недели проводятся заседания парламентских комитетов, в последнюю неделю месяца проходят встречи политических фракций. Поскольку Европарламент проводит по одному пленарному заседанию в месяц, рабочий год подразделяется на 12 «сессионных периодов». Парламент обладает правом организовывать свою работу посредством принятия Регламента (Статья 199 Договора о ЕС) и активно использует возможность внесения в него поправок, преследуя цель повышения своей роли в институциональной структуре Союза[239]. В соответствии с Регламентом, пленарные заседания Европарламента, а также заседания его комитетов проводятся в заранее определенном месте его пребывания. Но текущая деятельность Парламента затрудняется географической разбросанностью его органов. В соответствии с Протоколом о местонахождении институтов, приложенном к Договору о ЕС: пленарные заседания проводятся в г. Страсбурге (Франция) и лишь иногда в г. Люксембурге, встречи комитетов проводятся в г. Брюсселе. Существует затяжной конфликт между Парламентом и некоторыми государствами-членами, поскольку Парламент предпочитает находиться в одном городе, но недостаточная самостоятельность Парламента в решении этого вопроса получила подтверждение в решении Суда сообществ по делу, в котором

Франция оспорила решение Европейского парламента о проведении в Страсбурге меньшего количества заседаний .

Европарламент имеет сложную внутреннюю организационную структуру. Работа Парламента регулируется его Председателем и вицепредседателями, которые избираются путем проведения тайного голосования на два с половиной года из числа членов Парламента (Статья 197 Договора о ЕС), а также Конференцией председателей, на которой Председатель и вицепредседатели заседают совместно с Главами комитетов. Председатель - высшее должностное лицо Европарламента, которое осуществляет руководство всей деятельностью Парламента и его органов254. В Регламенте проводится разделение между действиями Председателя в рамках осуществления им должностных функций и текущей депутатской работой. Так, во время обсуждений он вправе брать слово как Председатель только для того, чтобы пояснить положение дел и вернуть дискуссию к сути вопроса. Для того, чтобы принять участие в дискуссии по существу вопроса, находящегося на рассмотрении, он должен временно отказаться от председательствования до завершения выступления. Председатель Европарламента подписывает парламентские акты, в том числе бюджет Европейского Союза и тексты нормативных правовых актов, принятых совместно Европарламентом и Советом.

Главным административным органом Европейского парламента является Президиум Европейского парламента, в состав которого входят 14 вицепредседателей и 5 квесторов . В соответствии с Регламентом, орган призван решать организационные вопросы деятельности института . Президиум решает вопросы, связанные с проведением заседаний, разрабатывает проект бюджета Парламента, утверждает штатное расписание для Генерального сек-

153 Case С-345/95 (1997) ECR1-5215. Суд постановил, что определение того, какое количество заседаний и в каких городах будет проводиться, относится к ведению государств-членов, даже если это может затрагивать организацию собственной работы Европейского парламента.

ги Статья 19 Внутреннего регламента Европейского парламента. Принят в 1999 г. (J,0. L 202 du 2.8.1999. Р. 1).

155 Должностные лица, которые избираются из числа парламентариев и в соответствии с указаниями Европарламента отвечают за административные и финансовые вопросы, касающиеся депутатов.

136 Он вправе решать отдельные финансовые, организационные и административные дела депутатов, организаций при парламенте, его секретариата и др. органов.

ретариата Европарламента и т.д. Органом политического руководства работой выступает Конференция председателей, в состав которой входят Председатель Парламента, председатели фракций и политических групп. Интересы депутатов, не входящих в состав фракций, на заседаниях Конференции представляют два делегата, не имеющие права голоса. Решения принимаются на основе консенсуса[240] [241] [242]. Конференция председателей рассматривает важные политические вопросы , ее непосредственные задачи определены Регламентом. Например, Конференция принимает решения по вопросам организации работы Парламента и по вопросам планирования законодательной деятельности, определяет состав и компетенцию комитетов и т.д.

Работу Европарламента организует ряд вспомогательных органов, среди которых ведущее место занимают комитеты Европейского парламента. В основу формирования парламентских комитетов положен партийнополитический признак. Председатели всех комитетов образуют еще один орган Европарламента - Конференцию председателей комитетов. Персональный состав комитетов утверждается Европарламентом по представлению Конференции председателей. Одной из наиболее важных задач данного органа является участие в разработке предложений по вопросам, касающимся как комитетов, так и повестки дня пленарных заседаний Европарламента, которые затем направляются Конференции председателей. В настоящее время образован 21 комитет, работающие как на постоянной, так и на временной основе. На постоянные комитеты возложена задача по предварительному анализу проектов решений и подготовке проектов поправок к законодательным предложениям, которые затем выносятся на пленарную сессию. Прежде чем документ будет рассмотрен на пленарном заседании Европарламента, один из постоянных комитетов назначается ответственным за подготовку доклада. По результатам изучения текста, в доклад, который заслушивается на заседании, включаются поправки и рекомендации ответственного комитета. Окончательное решение по проекту принимается на пленарных заседаниях Европарламента[243]. Вышеприведенный перечень структур и органов Европарламента не носит исчерпывающего характера.

Как правило, пленарные заседания Европейского парламента и заседания парламентских комитетов проводятся публично. В зале заседаний помимо депутатов, уполномоченных должностных лиц, экспертов, сотрудников аппарата присутствуют представители Совета Европейского Союза и Европейской комиссии[244]. При проведении пленарных заседаний кворум образует 1/3 списочного состава депутатов[245], наличие кворума проверяется в том случае, если не менее чем 32 депутата обратилось с подобным запросом (Статья 126 Внутреннего регламента Европарламента). Основным способом принятия решений является простое большинство, при котором решение принимается в том случае, если голоса «за» составили большинство от числа поданных голосов. В Договоре о ЕС также предусмотрены иные способы, предуставляющие более сложный порядок принятия решений. В отдельных областях используется абсолютное большинство от общего числа членов Европарламента, решение принимается, если «за» проголосовало не менее 314 человек. Процедура получения согласия на применение санкций к государствам-членам, нарушившим общие принципы конституционного строя ЕС, для принятия решения требует наличия 2/3 голосов от числа присутствующих, поданных «за». Для утверждения отдельных статей бюджетных расходов требуется, чтобы количество голосов, поданных «за», составило 3/5 от количества абсолютного большинства всех членов.

В качестве стандартного способа голосования Регламентом предусмотрено поднятие рук, может применяться электронное голосование, а в случае отказа технических средств голосование может проводиться вставанием, при

тайном голосовании используются бюллетени (статьи 133 и 135 Внутреннего регламента). В избирательном законодательстве и Регламенте установлено правило, согласно которому депутаты Европарламента голосуют лично и по отдельности. Они не обязаны выполнять ничьи поручения и инструкции. Отступление от этого правила является серьезным нарушением порядка заседания, за которое депутат подлежит дисциплинарной ответственности (Статья 132 Временного регламента Европарламента).

3. Европейский парламент: эволюция законодательных полномочий. Первоначально учредительные договоры отвели Парламенту только консультативную роль в принятии законодательства Сообщества. Процедура «консультации». В соответствии с Договором о ЕОУС 1951 г., Парламент об- л ад ал полномочиями по контролю над Высоким органом , но не участвовал в принятии законодательства. Договоры о ЕЭС и Евратоме, которые вступили в силу в 1958 г., предусматривали более широкие полномочия по принятию законодательства. Была введена процедура «консультации», в соответствии с которой Совет до принятия решения по проекту, подготовленному Комиссией, был обязан провести консультацию с Европейским парламентом и получить его заключение264. В соответствии с Римскими договорами, Совет должен был проводить консультации с Экономическим и социальным комитетом, но при этом он мог установить предельный срок, в течение которого комитет должен был подготовить свое заключение. В случае консультации с Парламентом Совет не имел подобных полномочий, впоследствии данное отличие имело решающее значение для расширения сферы применения процедуры.

В течение нескольких лет Парламент пытался повысить значение процедуры консультаций путем заключения соглашений с другими институтами и посредством толкования учредительных договоров. В ответ на парламентское давление в марте 1960 г. Совет в одностороннем порядке распространил

263 Первоначально так называлась Комиссия Европейских сообществ.

164 Заключение Парламента выносится в виде резолюции, которая доводится до сведения Председателя Совета и в дальнейшем направляется в Комиссию (статья 22 Регламента Европейского парламента).

действие консультативной процедуры на все важные проблемы, процедура применялась даже в тех случаях, когда учредительные договоры специально не требовали проведения консультации Парламента. Данная практика получила название «добровольных консультаций»265. В феврале 1964 г. Совет согласился распространить подобные консультации за пределы «важных проблем», при этом так и не определил новых границ. На практике, к середине 1970 г.г., Совет консультировался с Парламентом фактически по всем законодательным предложениям, переданным ему Комиссией, исключение составляли предложения, касавшиеся вопросов технического или временного характера. Необходимо отметить, что с ноября 1968 г. Совет начал консультироваться с Парламентом по текстам, не носящим законодательного характера266. Одновременно Комиссия последовала практике Совета и начала направлять в Парламент все служебные записки и сообщения, которые она направляла в Совет. Данные положения, хотя они и не получили нормативного закрепления в текстах учредительных договоров, в настоящее время сохраняют свое значение, поскольку до сих пор существуют статьи, которые специально не предусматривают консультацию с Парламентом.

Постепенно происходило усложнение процедуры и повышалось ее качество. В письмах, направленных в Парламент в ноябре 1969 г., марте и июле 1970 г., Совет принял на себя обязательство по информированию Парламента о причинах, по которым он отступает от заключения Парламента в тех случаях, когда он принимает законодательство Союза267. Информация должна была предоставляться по запросу, сделанному в письменной или в устной форме. Парижский саммит глав правительств 1973 г. принял декларацию, в которой Совету и Комиссии предлагалось «без задержек принять практические меры, направленные на увеличение контрольных полномочий Европейского

261 The European Parliament 4th edition I Richard Corbett, Francis Jacobs and Michael Shackleton, Harper Publishing, London, 2000., P. 176.

Например, служебные записки Комиссии и резолюции Совета, которые, не будучи законодательно обязательными, тем не менее содержали общие указания, расписания и обязательства, которые определяли структуру предстоящих законодательных мер.

Первоначально данные нормы применялись только к законодательству, имевшему в дальнейшем финансовые последствия, по всем важным вопросам.

парламента и улучшить отношения как Совета, так и Комиссии с Ассамблеей». Руководствуясь декларацией, Совет в октябре 1973 г. принял решение:

- что он будет консультироваться с Европейским парламентом по предложениям Комиссии, в принципе, в течение одной недели с момента получения предложения;

- что он не станет «за исключением случаев чрезвычайной срочности и в рамках выполнения своих обязательств, когда он войдет в контакт с Парламентом, рассматривать предложение Комиссии, по которому проводится консультация с Парламентом, до тех пор, пока не будет получено заключение Европарламента при условии, что оно подготавливается в разумные сроки, которые, в некоторых случаях, могут быть определены совместным соглашением»;

- что он станет лучше информировать Парламент о действиях, предпринятых Советом в исполнение принятых им заключений и для достижения этой цели, в дополнение к существующим процедурам будет проводить ежеквартальные встречи председателей Парламента и Совета.

По результатам саммита 1973 г., Комиссия 30 мая 1974 г. приняла решение:

- предложить практику проведения консультаций с Парламентом по всем предложениям, за исключением второстепенных или конфиденциальных вопросов;

- высказывать свое мнение на пленарном заседании Парламента по всем поправкам и объяснять свое негативное отношение к каким-либо поправкам в письменном виде или устно на пленарном заседании;

- направлять непосредственно в Парламент предложения, которые она посылает в Совет.

В 1974 г. Комиссия и Совет приняли совместное решение, согласно которому с Парламентом должна проводиться повторная консультация сколь незначительные изменения не вносились бы в текст, по которому Парламент ранее представил свое заключение. Данные нововведения позволяли парламентариям участвовать во всех дискуссиях, проводимых по законодательству и принятию политик Сообществ. Однако до введения прямых выборов в 1979 г. использование данных прав было ограниченным . Европарламент не мог блокировать принятие проекта решения или заставить другие институты внести в него изменения. Сложилась ситуация, при которой Парламент мог изложить свое мнение на любой стадии принятия процесса решений, но он не имел возможности возражать в том случае, если другой институт не учитывал его мнение. Эта ситуация изменилась после принципиального решения Суда сообществ по делу об изоглюкозе[246] [247] [248] [249] [250] [251], которым был аннулирован нормативно правовой акт, принятый Советом, на том основании, что Парламентом не было представлено его заключение. Суд дал ясно понять, что Совет не может принимать законодательство Сообщества до получения заключения Парламента в тех случаях, когда оно требуется в соответствии с учредительными договорами. В этом решении Суд установил связь между консультацией с Парламентом и демократическим характером Сообщества.

Одновременно был проведен пересмотр Внутреннего регламента Парламента. Парламент предполагал извлечь выгоду из судебного решения, в соответствии с которым получение его заключения было неотъемлемой частью законодательной процедуры. Новая редакция предусматривала, что Парламент, принимая решение, может по предложению, поступившему от Председателя или докладчика ответственного комитета, отложить голосование по предложениям Комиссии до тех пор, пока Комиссия не определит свою позицию по парламентским поправкам . В случае отклонения поправок Парламент может отослать вопрос обратно в комитет для повторного рассмотрения, задерживая свое заключение и тормозя процедуру. Важность принятия Комиссией парламентских поправок заключается в том, что затем они будут включены в пересмотренное предложение, которое впоследствии Совет сможет изменить только действуя единогласно. Амстердамский договор распространил действие процедуры консультаций на целый ряд новых статей, он ввел также новую разновидность консультаций применительно к вопросам в сфере СПС О (Статья 34 Договора о Европейском Союзе). До принятия решения Совет должен запросить заключение Парламента, но он может также установить предельный срок для подготовки заключения, который не может быть меньше чем три месяца. Если парламент не сможет представить его в течение установленного срока, Совет может принять решение. Это важное ограничение парламентских прав, которое позволяет Совету отойти от требований решения по делу об изоглюкозе.

Процедура «получения согласия» Европейского парламента 1975 г. Данная процедура появилась вследствие того, что Европейский парламент мог использовать полномочия, предоставленные ему в рамках бюджетного процесса для того, чтобы блокировать реализацию решений финансируемых из бюджета Сообществ. Процедура была учреждена совместной декларацией Парламента, Совета и Комиссии от 4 марта 1975г.[252] В Декларации используются формулировки, подразумевающие некоторые обязательства со стороны Совета, ее формальной целью является «достижение согласия между Европейским парламентом и Советом». Но поскольку окончательное решение принимается Совета, процедура была не более чем возможностью попросить его снова подумать. Значимость согласительной процедуры 1975 г. основывается, прежде всего, на принципе, который она воплощает. Данная процедура делает возможным прямой диалог между Парламентом и Советом. Члены Совета Европейского Союза могут непосредственно обращаться к Европейскому Парламенту, который в свою очередь, может доводить до их сведения информацию, не искаженную национальными должностными лицами или Комиссией. В этом смысле она является прообразом более совершенной процедуры получения согласия, которая существует в рамках совместного принятия решений и будет рассмотрена далее.

Процедура «сотрудничества» была введена Единым европейским актом в 1986 г. и до вступления в силу Амстердамского договора в 1999 г. играла важную роль для развития нормотворческих полномочий Парламента. Несмотря на ограниченное использование данной процедуры, необходимо кратко рассмотреть ее и ту роль, которую она сыграла для усиления позиции Парламента. Главной особенностью процедуры сотрудничества, если сравнивать с процедурой консультации, является наличие двух чтений проекта решения, первое из которых являлось аналогом простой процедуры консультаций. Проект решения, подготовленный Комиссией, одновременно направлялся Совету и Парламенту, Совет принимает решение после получения заключения Парламента. На основе представленного заключения Совет вырабатывает «общую позицию» и направляет документ в Европарламент для проведения второго чтения, где тот в течение трех месяцев может:

- явно утвердить текст или, сохраняя молчание, утвердить его неявно, в этом случае Совет «должен окончательно принять акт в целом в соответствии с общей позицией»;

- отклонить текст, в этом случае Совет, действуя единогласно и при поддержке Комиссии, которая может отозвать проект решения на любой стадии, вправе принять решение;

- предложить поправки, которые, в случае их поддержки Комиссией, будут включены в проект решения.

Введение второго чтения позволило Парламенту влиять на позицию Совета и реагировать на мнения, высказанные по этой позиции вне институтов[253]. Наличие двух чтений напоминает традиционную двухступенчатую законодательную процедуру, которая применяется на европейском уровне и подготовила основу для внедрения процедуры совместного принятия решений.

Одним из наиболее важных институциональных изменений, содержавшихся в Маастрихтском договоре 1992 г., стало введение новой законодательной процедуры, известной как процедура «совместного принятия решений». Содержание процедуры можно кратко изложить следующим образом. Если после двух чтений, проведенных в каждом из институтов, Совет и Парламент не приняли единый текст, проект решения передается в согласительный комитет, занимающийся подготовкой компромиссного текста, который должен быть направлен для окончательно утверждения Парламенту и Совету. Вплоть до второго чтения в Парламенте, процедура не отличается от процедуры сотрудничества. Если Парламент отклоняет общую позицию большинством своих членов, законопроект не принимается в отличие от процедуры сотрудничества, при которой Совет все еще мог при условии единогласия принять текст. Если Парламент утверждает общую позицию, решение считается принятым. Если Парламент вносит изменения в общую позицию, она возвращается в Совет. Если Совет принимает все без исключений поправки Парламента, то текст считается принятым. Если этого не произошло, вопрос автоматически передается в согласительный комитет. Данный комитет, в котором также представлена Комиссия, должен в пределах шести - восьми недель согласовать компромиссный текст, основанный на общей позиции, которая образуется из позиции Совета и поправок, за которые проголосовал Парламент во втором чтении. Если они преуспели в достижении соглашения, затем, в течение следующих шести - восьми недель, текст должен быть передан комитетом на утверждение на пленарном заседании Парламента и в Совет. Если данные институты поддерживают текст, он считается принятым, в противном случае проект решения отклоняется. Если согласительному комитету не удается прийти к соглашению в установленный период времени, текст автоматически считается не принятым и не может стать законом без того, чтобы не начать всю законодательную процедуру заново.

Другое изменение, затрагивающее процедуру сотрудничества, касается роли Комиссии и занимаемой ею позиции по отношению ко второму чтению поправок в Парламенте. В процедуре сотрудничества критическим моментом для Парламента является получение поддержки Комиссией сделанных поправок. Если они принимаются Комиссией, то включаются в проект решения и могут быть отклонены или изменены Советом только в том случае, если он действует единогласно, в то же время квалифицированного большинства от числа членов Совета будет достаточно, чтобы утвердить текст в целом. Для того, чтобы принять поправки, не поддержанные Комиссией, при голосовании в Совете необходимо единогласие, что против воли Комиссии является маловероятным и они, таким образом, эффективно тормозятся. В соответствии с процедурой совместного принятия решений Комиссия выражает свое мнение по поправкам, принятым Парламентом во втором чтении, но вне зависимости от его позиции. Как только выясняется, что Совет не может принять все парламентские поправки, внимание переносится на согласительный комитет, в котором в ходе переговоров Совет и Парламент имеют возможность прийти к соглашению по отдельным поправкам независимо от мнения Комиссии.

Новация, введенная Амстердамским договором 1997 г., заключается в том, что соглашение по проекту решения может быть достигнуто в первом чтении. В том случае, если Совет может принять поправки, которые были предложены Парламентом по результатам рассмотрения проекта решения в первом чтении или если он согласится с утверждением Парламентом поправок, предложенных Комиссией[254] не внося при этом изменений в текст, то после этого текст, утвержденный в Парламенте, становится законом. Подобным образом в тех случаях, когда Парламент рассматривает общую позицию Совета во втором чтении, он может проголосовать за то, чтобы текст в предложенной редакции стал законом. Данные изменения усиливают законодательную роль Парламента. Введение процедуры совместного принятия решений значительно укрепило позицию Парламента. Право наложить «вето» на принятие проекта во втором чтении или в ходе процедуры согласования дает Парламенту переговорную позицию, в которой он до этого испытывал острую потребность. Данное полномочие имеет важное значение для публичного восприятия его роли, он больше не может жаловаться на «отсутствие зубов». После вступления в силу Амстердамского договора произошло значительное расширение случаев использования процедуры совместного принятия решений, таким образом, оба института заинтересованы в том, чтобы не позволить разногласиям перетекать в согласительный процесс. В результате между институтами будет поддерживаться значительно более тесный контакт, чем ранее при других процедурах.

Процедура «совпадающего положительного заключения». Единый европейский акт в 1986 г. ввел, а Маастрихтский и Амстердамский договоры расширили случаи использования процедуры, при которой Совет принимает решение после получения согласия Европейского парламента, рассматривающего проект решения в одном чтении. Процедура совпадающего положительного заключения является разновидностью процедуры совместного принятия решений. Иногда процедура совпадающего положительного заключения поворачивается в обратную сторону, то есть Совет должен дать свое согласие до того, как Парламент сможет принять решение[255]. Каким бы путем не давалось круговое согласие, оно относится к упрощенной разновидности совместного принятия решений, поскольку Европарламент не может предлагать поправки в проект решения.

Как это было отмечено выше, статья Ш-302 Конституции вводит законодательную процедуру, в соответствии с которой будут приниматься большинство нормативных правовых актов Союза. Законодательные полномочия на паритетных началах поделены между двумя институтами Союза. Если Европарламент и Совет Европейского Союза не смогут достичь согласия по акту, он не будет принят (Статья 33 Конституции). За исключением тех случаев, когда Конституция не предусматривает иное, законодательные акты Союза могут быть приняты только на основе предложения Комиссии, которая направляет проект решения Европейскому парламенту и Совету министров (часть 2 статьи 24 Конституции). Процедура сохранила традиционное название «процедура совместного принятия решений» и предусматривает проведение по проекту решения трех чтений. Получив предложение, Европарламент должен принять свою позицию по проекту решения в первом чтении и направить ее в Совет министров. Когда Совет министров утверждает позицию Европейского парламента, решение считается принятым. Если Совет министров не утверждает позицию Европарламента, он должен принять собственную позицию в первом чтении и направить ее последнему. В течение следующих трех месяцев Европарламент может утвердить позицию Совета в первом чтении или не рассматривать ее, но в этом случае предложенный акт будет считаться принятым или, действуя большинством своих членов, отклонить позицию Совета министров в первом чтении. В этом случае проект решения будет считаться отклоненным, кроме того, действуя большинством

своих членов, он вправе предложить поправки к позиции Совета. Текст с по* «

правками должен быть направлен Совету министров и Комиссии . В течение трех месяцев Совет, действуя квалифицированным большинством, может утвердить все поправки и решение будет считаться принятым[256] [257]. Если этого не произошло, Председатель Совета министров, по согласованию с Председателем Европейского парламента, должен в течение шести недель собрать заседание Согласительного комитета. Согласительная процедура образует второе чтение. Согласительный комитет, который должен быть образован из членов Совета министров или их представителей и равного количества представителей Европейского парламента, должен решить задачу по согласованию совместного текста. По прошествии шести недель с момента созыва, действуя квалифицированным большинством своих членов, комитет должен утвердить совместный текст, выработанный на основе позиций Парламента и

Совета министров во втором чтении,[258] в противном случае проект решения будет считаться отклоненным (части 10-12 статьи Ш-302 Конституции). Третье чтение носит факультативный характер. Если в течение указанного периода Согласительный комитет утверждает совместный текст, то за это де время Европарламент, который должен действовать большинством присутствующих членов и Совет министров, который должен действовать квалифицированным большинством своих членов, могут принять решение в целом в соответствии с совместным текстом. В противном случае предложенный акт будет считаться отклоненным[259].

Бюджетные полномочия Европейского парламента. В тех случаях, когда имеет место расхождение позиций между Советом и Парламентом по бюджетным предложениям, используется «согласительная» процедура, цель которой - выработка общей позиции в отношении правовых норм Сообщества с «существенными финансовыми последствиями»[260]. Непосредственно процесс разработки проекта, обсуждения и исполнения бюджета Европейского Союза - это самостоятельный процесс, отличный как от процедуры консультаций, так и совместного принятия решений, рассмотренных выше. Эта процедура предусмотрена в статье 272 Договора о ЕС. Комиссия несет полную ответственность за сбор сметы расходов от других институтов и начинает процесс подготовки проекта бюджета. Союзный бюджет, вследствие принятия Договора 1975 г., вносящего некоторые изменения в финансовые положения, принимается совместными усилиями Совета и Парламента. Каждый из этих институтов обладает правом устанавливать предельные уровни расходов. Совет вправе определять «обязательные» расходы (ОР), вытекающие из обязательств по Договору о ЕС, а Парламент определяет «не обязательные» расходы (НОР), вытекающие из политик или действий, которые прямо не предусмотрены в учредительных договорах. Тем не менее, Парламент может предложить внесение поправок в OP и НОР. Совет, действуя квалифицированным большинством своих членов, может отклонить это предложение. Оба института должны уважать «максимальный предел» увеличения расходов, определяемый Комиссией. Парламент постоянно пытался ограничить право Совета принимать решения по ОР, главным образом по Общей сельскохозяйственной политике, для того чтобы усилить расходы по НОР на структурные фонды. Совет в свою очередь иногда отказывался принимать парламентские поправки к предложенному уровню расходов; как следствие этой потенциально грозящей конфликтом ситуации, в 1975 г. была принята согласительная процедура. C помощью этой процедуры Комиссия, выступающая в качестве «честного посредника», может попытаться примирить представителей бюджетной власти для того, чтобы избежать продолжительных споров и задержек в ходе обсуждения предварительного проекта бюджета. Европейский парламент «руководствуясь важными аргументами» может отклонить бюджет в целом, при условии, что решение принимается большинством его членов и большинством в две трети участвующих в голосовании, как это указано в статье 272 Договора о ЕС, Необходимо отметить, что Парламент постоянно использует свои бюджетные полномочия, чтобы инициировать принятие новых политик сообществ.

Участие Европейского парламента в подготовке проектов нормативных правовых актов. Право вносить законодательные предложения традиционно ассоциируется с парламентами. На практике в большинстве стран мира данная функция нередко выполняется правительствами. В Евросоюзе исключительным правом законодательной инициативы обладает Комиссия. Трудно согласиться с тем, что представительный институт, представляющий народы государств-членов Европейского Союза, не наделен правом инициировать законодательный процесс . В учредительных договорах не предусмотрено такого права для Европарламента, таким образом под- [261] черкивается его равное положение с Советом, который, также не вправе инициировать процесс принятия законодательства281. Тем не менее, при принятии существующих норм не ставилась цель по наделению органов исполнительной власти в лице Европейской комиссии монопольным правом законодательной инициативы или правом осуществления данных полномочий без учета пожеланий Совета и Европарламента.

Являясь независимым политическим институтом, Европейский парламент может обращаться к Комиссии с просьбой осуществить то или иное действие, в том числе и с требованиями о принятии новых законодательных предложений. Парламент, действуя абсолютным большинством своих членов, может предложить Комиссии направить ему предложения, которые кажутся ему необходимыми для осуществления Договора о ЕС в целях выработки нормативно-правового акта Сообществ (Статья 192 Договора о ЕС). Европарламент понимает, что обращение к этому праву должно быть бережным и реалистичным . C этой целью он ввел в свои правила ряд отсеивающих механизмов. Резолюция подобного рода должна быть основана на докладе, подготовленном по собственной инициативе ответственного комитета, уполномоченного Конференцией председателей. Подобная резолюция должна указывать на соответствующую правовую базу, сопровождаться детальными рекомендациями и должна отдавать должное принципу субсидиарности, а также основным правам граждан. Необходимо отметить, что до вступления в силу Амстердамского договора данное право использовалось редко. В течение многих лет Парламент использовал иные способы, которые сохраняют свое значение несмотря на существование права, закрепленного в статье 192 Договора о ЕС.

По сложившейся практике с законодательными предложениями выступают парламентарии, политические группы Европарламента или в

рамках имеющихся у них полномочий парламентские комитеты.

281 Jan A. Winter, Deirde М. Curtin, Alfred Kellermaim, Bruno de Witte (eds.) Reforming the Treaty on European Union - The Legal Debate (Asser Institute Colloguium on European Law. Session XXV. September 1995), KIuwer Law International, The Hague, 1996., P. 182.

583 EC Law : text, cases, and materials I P.P. Craig and G. De Burca. Oxford University Press Inc., New York, 1997., P. 132.

имеющихся у них полномочий парламентские комитеты. Наибольшим весом обладают инициативные доклады, подготавливаемые ответственным парламентским комитетом после надлежащего обсуждения, которое может проходить в виде публичного слушания, и принимаемые на пленарном заседании после проведения дебатов. Комиссия реагирует на подобные инициативы, обсуждая их на пленарных заседаниях. В 1982 г. Комиссия дала согласие рассматривать любые парламентские предложения, по которым она не имеет принципиальных возражений283. В тех случаях, когда имеются возражения, она обязана в деталях разъяснить свою позицию Европарламенту. Начиная с марта 1983 г. Комиссия взяла на себя обязательство делать это посредством обмена письмами с Председателем Парламента и направляла письменные отчеты каждые шесть месяцев, в которых указывались меры реагирования на парламентские инициативы, а также предпринятые действия. В ноябре 1994 г. было принято решение заменить письма практикой подготовки регулярных докладов, которые должны изучаться в соответствующих комитетах Европарламента.

4. Участие национальных парламентов в процессе принятия решений на европейском уровне. Существует несколько механизмов, обеспечивающих участие национальных парламентов в процессе принятия решений Евросоюза. Все содержательные (Статья 48 Договора о Европейском Союзе) или территориальные (Статья 49 Договора о Европейском Союзе) изменения, вносимые в Договор о Европейском Союзе, должны быть утверждены государствами-членами, которые принимают окончательное решение по всем вопросам конституционной структуры европейского интеграционного процесса. Используется формулировка: - «ратификация происходит в соответствии с их надлежащими конституционными процедурами» (Пункт 3 статьи 48, пункт 2 статьи 49 Договора о Европейском Союзе), что предполагает участие национальных парламентов в данном акте осуществления государственной власти. Как это было отмечено выше, Совет Европейского Союза является главным органом принятия решений, как для Европейских сообществ, так и для Союза в целом. Представители государств-членов в Совете получают демократическую легитимацию от национальных парламентов, министр несет политическую ответственность перед непосредственно избираемым национальным парламентом . Таким образом, Совет является демократически легитимным институтом в той степени, в какой национальные парламенты могут осуществлять эффективный контроль за деятельностью правительств государств-членов. В настоящее время на данном уровне демократический дефицит Европейского Союза проявляет себя наиболее ярко[262] [263]. Большинство национальных парламентов неспособно или не желает иметь правительство, которое несет полную ответственность за свои действия, что можно рассматривать как проявление некой разновидности национального демократического дефицита[264] [265]. Развивая эту мысль, можно отметить, что национальные парламенты проявляют еще меньше интереса к позиции, которую занимает министр, представляющий интересы государства при принятии решения в Совете Европейского Союза .

Несмотря на то, что в Договоре о ЕС не стоит задача по урегулированию механизмов взаимодействия между национальными парламентами и правительством, такое взаимодействие должно быть ускорено путем включения в учредительные договоры обязательства «надлежащих консультаций» между национальным парламентом и правительством прежде, чем министр займет какую-либо позицию в Совете. Так же можно предложить более формализованный механизм парламентского участия, при котором члены национальных парламентов оказывают поддержку представителю государства- члена в Совете. Возможна форма непосредственного участия парламентариев в процессе принятия общеевропейских решений, когда, например, Совет действует в качестве законодателя, представлять интересы государств-членов могут члены национальных парламентов. До тех пор, пока национальные парламенты не получают мандата и специальных процедур, позволяющих контролировать органы исполнительной власти на Европейском уровне, демократическая легитимация деятельности Совета посредством национальных парламентов будет по прежнему неадекватной. На стадии, предшествующей направлению проекта решения институтам в порядке осуществления законодательной инициативы, Комиссия, как правило, проводит консультации с национальными экспертами для того, чтобы иметь представление о позиции государств-членов по вопросу, находящемуся на рассмотрении. Представляется, что Комиссия должна также проводить консультации с компетентными парламентскими комитетами в национальных парламентах, которые представляют интересы населения государств-членов. Декларация о роли национальных парламентов в Европейском Союзе подчеркивает обязательство правительств гарантировать, «что национальные парламенты получают законодательные предложения Комиссии в надлежащие сроки для информации и возможного обсуждения» .

Задача по информированию национальных парламентов о проходящем в Европейском Союзе законодательном процессе поставлена не только перед Комиссией и Советом. Европейский парламент обладает также обязательством, которое носит главным образом моральный характер - информировать членов национальных парламентов[266] [267]. Существование двух разновидностей непосредственно избираемых институтов (Европейский парламент и национальные парламенты), оказывающих влияние на европейский процесс принятия решений, является следствием гибридного правового статуса граждан государств-членов Европейского Союза, которые одновременно являются гра-

жданами национальных государств и гражданами Европейского Союза* Несмотря на различия, существующие между системой парламентского представительства на европейском и национальном уровнях, они призваны гарантировать адекватное представительство интересов граждан государств- членов Союза в процессе принятия решений. То обстоятельство, что данные парламенты представляют одних и тех же граждан, но в разных качествах, заставляет их тесно сотрудничать друг с другом, но без ущерба для специфики их формирования и автономии полномочий. Сотрудничество между Европейским парламентом и национальными парламентами может принимать различные формы.

Один из вице-президентов Европарламента несет особую ответственность за связи с национальными парламентами. Несмотря на то, что в соответствии с официальной позицией деятельность на европейском уровне[268] [269] является его исключительной прерогативой, он приветствует большее участие каждого национального парламента в определении европейской политики его собственным правительством и контроль за тем, как его правительство проявляет себя в Совете . Привлечение национальных парламентов на этих направлениях вносит свой вклад в усиление демократического контроля за деятельностью Европейского Союза. Одним из форумов, на котором встречаются, обмениваются информацией и консультируются друг с другом члены Европейского парламента и их национальные коллеги, выступает Конференция парламентов[270]. Другой формой межпарламентского сотрудничества является Конференция органов, специализирующихся на делах Сообщества в парламентах Европейского Союза, на которой представители Комитетов по европейским делам национальных парламентов встречаются с членами парламентских комитетов Евро парламента. Тем не менее, подобные встречи не могут оказывать решающего воздействия на процесс принятия решений ни в национальных парламентах, ни в Европарламенте. Их основная задача заключается во взаимном обмене информацией и консультациях, чтобы все представители интересов граждан на обоих уровнях принимали решения с наиболее возможным знанием вопроса, находящегося на рассмотрении.

Представляется, что система национального парламентского контроля в принципе могла бы обеспечивать демократическую легитимацию для осуществления публичной власти на Европейском уровне, но на пути данного начинания существуют некоторые ограничения. Поскольку большая часть политики Союза осуществляется государствами-членами, Европарламент не может надлежащим образом следить за исполнением без сотрудничества с их парламентами . За последние три - четыре года широкое признание получила точка зрения, в соответствии с которой два уровня парламентской власти являются взаимодополняющими . Таким образом, как Европарламент выиграет от возросшей роли национальных парламентов в европейском принятии решений, так и последние могут получить значительную пользу от целого ряда возможностей и предложений сотрудничества, поступающих от Европарламента. Условие эволюции подобного рода заключается в том, чтобы оба уровня, Европейский парламент и национальные парламенты, оставались в своих соответствующих сферах компетенции и самое главное, чтобы национальные парламенты не поддавались искушению быть непосредственно вовлеченными в институциональную систему Евросоюза. Это приведет к путанице и противоположным результатам. Для того чтобы поднять демократическую легитимацию общеевропейского нормотворческого процесса и обеспечить социальную лояльность людей не только по отношению к государствам, но и к Союзу в целом, роль национальных парламентов в процессе принятия решений должна быть увеличена.

5. Европейский парламент в тексте Конституционного Договора. Правовое регулирование участия национальных парламентов в приня- [271] [272] тни решений на европейском уровне в тексте Конституционного Договора. В соответствии с Конституцией, Европейский парламент будет избираться сроком на пять лет прямым всеобщим голосованием европейских граждан путем свободного и тайного волеизъявления. Количество его членов не должно превышать семисот пятидесяти человек. Представительство европейских граждан должно быть дегрессивно пропорциональным с минимальным порогом в шесть членов от одного государства-члена. Европейский парламента будет совместно с Советом министров принимать законодательство и выполнять бюджетную функцию, функции политического контроля и консультирования, а также избирать Председателя Европейской комиссии (Статья 19 Конституции). Если иное не предусмотрено Конституцией, Европейский парламент должен действовать большинством присутствующих членов. Правила процедуры должны определить кворум (Статья Ш-240 Конституции). Действуя большинством своих членов, Европарламент должен принять свои Правила процедуры. Протоколы заседаний Европейского парламента должны быть опубликованы в порядке, установленном Конституцией и его Правилами процедуры (Статья ІІІ-241 Конституции). Европейский парламент должен проводить открытые заседания (Статья 49 Конституции). Европарламент не был наделен правом законодательной инициативы, тем не менее, сохранен механизм аналогичный рассмотренному выше (Статья Ш-234 Конституции).

В соответствии с принципом представительной демократии, закрепленным в Конституции (часть 3 статьи 45 Конституции), решения должны приниматься так открыто, как это только возможно и так близко к гражданам, как это возможно. Как было отмечено выше, Европейские законы и Европейские рамочные законы будут приниматься на основе предложения Комиссии в соответствии со стандартной законодательной процедурой в том виде, как она определена в статье Ш-302 Конституции. Установлены требования, которым должен соответствовать проект решения, подготовленный Комиссией, например, законодательное предложение должно содержать де- тальное обоснование» позволяющее дать оценку соблюдения принципов субсидиарности и пропорциональности . Должно пройти шесть недель между тем как законодательное предложение было направлено Комиссией в Европейский парламент, Совет министров и национальным парламентам государств-членов Союза и датой, когда оно будет включено в повестку заседания Совета министров[273]. Национальные парламенты государств-членов могут направить Председателю Европейского парламента, Совету министров и Комиссии мотивированное мнение о том, согласуется ли законодательное предложение с принципом субсидиарности в соответствии с процедурой, изложенной в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. За исключением срочных случаев, для которых имелись серьезные основания, никакое соглашение не может быть заключено по законодательному предложению в течение этих шести недель (Пункты 3 и 4 Протокола о роли национальных парламентов).

Любой национальный парламент или любая палата национального парламента государства-члена может в течение шести недель с момента передачи законодательного предложения Комиссии направить Председателю Европейского парламента, Совету министров и Комиссии мотивированное заключение с указанием причин, по которой, по их мнению, предложение в целом не согласуется с принципом субсидиарности. На их усмотрение остается вопрос о том, будет ли необходима консультация с региональными парламентами, обладающими законодательными полномочиями. Национальные парламенты государств-членов с однопалатной парламентской системой будут иметь два голоса, в то время как каждая палата двухкамерной парламентской системы будет иметь один голос, В тех случаях, когда мотивированные заключения о том, что предложение Комиссии не согласуется с принципом субсидиарности составляют по крайне мере одну треть всех голосов, предоставленных национальными парламентами государств-членов и их палатами,

Комиссия должна пересмотреть свое предложение. После подобного пересмотра Комиссия может принять решение поддержать, внести изменения или отозвать свое предложение (Пункт 5 Протокола о субсидиарности и пропорциональности).

<< | >>
Источник: Зеленов Роман Юрьевич. Правовые основы процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2005. 2005

Еще по теме § 3. Европейский парламент,:

  1. • Европейский Парламент
  2. § 1. Специфика осуществления денежно-кредитной и валютной политики в Европейском союзе: правовая природа Европейского валютного союза
  3. 7.2. Повноваження Парламенту Європейського Союзу.
  4. Основные направления развития правового регулирования страховых услуг в Европейском Союзе
  5. §1.1. Европейская космическая политика: концептуальные основы и эволюция правового регулирования
  6. §2.1. Правовые основы деятельности и компетенции Европейского Союза в области освоения космоса
  7. Процедура парламентской деятельности
  8. 4.2 Векторы эволюции системы защиты прав человека в рамках деятельности Европейского Союза
  9. § 2.1. Организационно-правовые механизмы полицейского сотрудничества между государствами - членами Европейского Союза
  10. Суд ЕС как правотворческий институт Европейского Союза
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -