<<
>>

§ 4 Европейская комиссия.

1. Общая характеристика. Европейская Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве[274]. За десятилетия своего существования Комиссия прошла несколько периодов развития, которые в полной мере отразили этапы развития европейской интеграции, ее перепады.

Соответственно менялись функции, задачи и полномочия Комиссии. C 1985 г. функции и полномочия Комиссии сформулированы в самых общих чертах. Всю ее деятельность можно свести к трем основным направлениям: осуществление права законодательной инициативы, контроль за исполнением и претворением в жизнь принятых решений. Комиссия вправе принимать нормативные правовые акты на основе собственных полномочий и участвовать в процессе принятия решений другими институтами на условиях, определенных в учредительных договорах. Подытоживая вопрос о полномочиях Комиссии, следует сказать, что в целом на практике они оказываются, как правило, шире тех формул, которые присутствуют в учредительных договорах. Комиссия осуществляет повседневное оперативное управление делами Европейских сообществ и отчасти Союза и без ее участия практически не принимается ни одно важное решение, обязывающее Сообщества[275].

Комиссия представляет собой группу из двадцати Комиссаров, возглавляемую Председателем, под политическим руководством которого она осуществляет свою деятельность (Статья 219 Договора о ЕС). По традиции два комиссара назначаются от каждого из пяти крупных государств-членов (Германия, Великобритания[276], Италия, Испания и Франция) и по одному от каждого из меньших государств-членов. Нормы, регулирующие порядок образования Комиссии, закреплены в учредительных договорах. Часть 52 статьи 214 Договора о ЕС устанавливает процедуру назначения, которая подвергалась изменениям с принятием как Маастрихтского, так и Амстердамского договоров. Они придали дополнительной вес всей структуре, чтобы одновременно создать более сильную «председательскую» систему и придать Комиссии в целом большую демократическую легитимацию путем подчинения ее деятельности парламентскому контролю и утверждению.

Несмотря на существование национальных квот, в отличие от Совета и аналогично Европарламенту, члены Комиссии не являются представителями государств-членов, а рассматриваются как представители «общих интересов Сообщества» (часть 2 статьи 213 Договора о ЕС). Состав Комиссии, в конечном счете, призван отражать волю народов отдельных стран ЕС, выражаемую через национальные правительства и волю населения всего Европейского Союза, представителем которой выступает Европарламент[277].

В Маастрихтском договоре срок полномочий членов Комиссии был увеличен с четырех до пяти лет и таким образом скоординирован по срокам назначения и роспуска Европарламента. Комиссары могут быть повторно назначены на следующие пять лет. Как только начали обсуждаться вопросы возможного расширения Европейского Союза на восток, порядку образования Комиссии стало уделяться самое пристальное внимание. Если число комиссаров будет увеличиваться, она станет громоздкой и неэффективной. Уже в настоящее время имеет место ситуация, при которой ограниченный характер полномочий Комиссии не позволяет предоставить важные портфели всем ее членам. Предполагалось, что на межправительственной конференции 1996-1997 г.г., по результатам которой был принят Амстердамский договор, будут рассмотрены данные вопросы, но решение так и не было принято и они были оставлены для следующей конференции[278]. Ниццким договором была осуществлена реформа количественного состава Комиссии, проведение которой начнется с 1 января 2005 г., были внесены существенные изменения в порядок формирования Комиссии[279] [280].

2. Административные подразделения Европейской комиссии, участвующие в процессе принятия решений. Председатель Комиссии осуществляет функцию руководства не только по отношению к данному институту,

їм

но и к Европейскому Союзу в целом . Каждый Председатель так или иначе накладывает свой персональный отпечаток на развитие сообществ. Амстердамский договор особо выделил роль Председателя, установив, что он осуществляет политическое руководство работой Комиссии.

Характерно и другое: Председатели, как правило, являются представителями крупных стран. Число заместителей Председателя Комиссии точно не установлено. В соответствии с учредительными договорами, Комиссия может назначать из своей среды заместителя или двух заместителей Председателя[281] [282]. В принципе, вопрос о заместителях председателя Комиссии не имел до сих пор важного значения, а потому они назначаются без рассмотрения в Европарламенте и без прямого участия правительств государств-членов . В качестве должностного лица каждый комиссар по поручению Председателя осуществляет руководство той или иной отраслью управления. Комиссарам подчиняются соответствующие генеральные директораты или службы Комиссии, формальное руководство которыми осуществляют специально назначаемые должностные лица. В целях содействия индивидуальной работе комиссары имеют личный кабинет, формируемый ими самостоятельно (Статья 16 Внутреннего регламента Комиссии).

Кабинет состоит из должностных лиц, которые по традиции отбираются лично комиссаром и включает помощников, советников и иных сотрудников. Назначения на должности служащих в настоящее время формально осуществляются Председателем. Личный кабинет возглавляет доверенное лицо комиссара - Глава (шеф) кабинета, который вправе замещать его на заседании Комиссии в случае возможного отсутствия (Статья 10 Внутреннего регламента Комиссии) и осуществляет общее руководство работой, распределяет задания между сотрудниками и т.д. На регулярной основе проводятся заседания, в которых принимают участие старшие советники членов Комиссии во главе с Генеральным секретарем или шефом кабинета Председателя, проводимые в целях подготовки работы Комиссии. Можно утверждать, что в некоторой степени они выполняют ту же функцию, что и Корепер для Совета. В ходе данных встреч участники констатируют наличие или отсутствие согласия по рассматриваемому вопросу и предпринимают меры, направленные на разработку приемлемой компромиссной формулы. Кабинеты функционируют за рамками административных структур Комиссии. Беспокойство по поводу бесконтрольной деятельности личных кабинетов, в том числе отдельные этические проблемы, рассматривавшиеся Судом Европейских сообществ , вызвало вопросы по поводу чистоты и неподкупности Комиссии как политического органа. В марте 1999 г. произошла отставка всего состава Комиссии Сантьера . Личные кабинеты превратились в небольшие феодальные вотчины и были привлечены к ответу за многочисленные злоупотребления, которые являлись предметом критики со стороны Комитета независимых экспертов, назначенных Парламентом[283] [284] [285].

Генеральные директораты[286] или службы являются основным административным ресурсом Европейской комиссии. Каждый орган (директорат или службу) возглавляет генеральный директор или начальник службы. Они образуются в структуре Комиссии как органы специальной (отраслевой и межотраслевой) компетенции, осуществляющие подготовку и контроль за исполнением принятых решений. В настоящее время существует 26 генеральных директоратов или специализированных служб. Наиболее значимыми являются Генеральный секретариат, Правовая служба, Управление статистики, а также службы устного и письменного переводов[287]. Генеральный секретариат функционирует под руководством Генерального секретаря, данным органом выполняются главным образом подготовительные, координационные функции, секретариат отслеживает реализацию решений Комиссии, а также осуществляет контакты с административными службами других институтов сообществ. Генеральный секретарь Комиссии подотчетен непосредственно Председателю и содействует ему в руководстве всей работой Европейской комиссии (Статья 17 Внутреннего регламента Комиссии). В состав Правовой службы входят известные юристы и правоведы из различных государств- членов, служба проводит правовую экспертизу проектов правовых актов Комиссии, подготавливает заключения и дает свои рекомендации по вопросам, возникающим в деятельности сообществ, представляет институт в Суде Европейских сообществ и проводит научно-исследовательские разработки. На всех должностных лиц Комиссии распространяется статус гражданских служащих ЕС. Общее количество лиц, работающих в данных структурах, достигает 16,5 тыс. человек, им помогает примерно 10 тыс. человек из числа лиц технического и обеспечивающего персонала. Большинство вопросов, связанных с политической и исполнительной функциями Комиссии, которые возникают в повседневной деятельности, решаются группой европейских граж-

См. с.с. 37-39 настоящей работы.

272

далеких служащих - так называемыми «Евробюрократами»[288] [289]. В отличие от популярной демонологии по поводу «Брюсселя», они представляют собой маленькую бюрократию как в отношении задач, которые им требуется решать, так и в сравнении с размерами национальных государственных адми-

-312

нистрации .

3. Право законодательной инициативы и иные полномочия Европейской комиссии в сфере нормотворчества. Полномочия и задачи Комиссии определены в Договоре о ЕС (Статья 211 Договора о ЕС). В зависимости от происхождения их можно разделить на «первичные», закрепленные в учредительных договорах, и «производные», делегированные решениями Совета и Европарламента. Если взять в качестве основания для классификации содержание, то выделяют три группы полномочий, которые направлены на реализацию Комиссией своих функций в системе надгосударственной публичной власти ЕС;

- обеспечить выполнение как государством, так и частными лицами норм европейского права;

- исполнять правовые нормы (административная функция);

- определять политический курс Европейского Союза, прежде всего посредством разработки законопроектов[290].

Одно из важнейших полномочий Комиссии состоит в том, что она наделена правом законодательной инициативы. По общему правилу все основные нормативно-правовые акты, принимаемые Советом Европейского Союза самостоятельно или совместно с Европейским парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией. Главным образом это объясняется причинами технического характера. Именно Комиссия располагает необходимым административным аппаратом для подготовки и отработки

“314 тт

принимаемых решении . Но дело не только в чисто технических причинах. Следует напомнить, что Совет, принимающий решения или наделенный правом законодательствовать, — это институт, в основу функционирования которого положен принцип межгосударственного сотрудничества. Европейская комиссия является институтом, воплощающим в себе начало наднационального порядка. Признание за Комиссией права выступать с инициативой принятия нормативно-правового акта и права внесения соответствующего решения как бы создает контрбаланс в системе осуществления законодательных полномочий Европейских сообществ и Союза.

Указание на необходимость принятия нормативно-правового акта может содержаться в учредительных договорах, непосредственно с законодательной инициативой может выступить как член Комиссии, так и штатный сотрудник одного из главных директоратов, оно может появиться вследствие решения, принятого Судом Европейских сообществ. Ни один из двух других институтов-участников законодательного процесса не может выступать с законодательной инициативой и должны ждать того момента, пока Комиссия подготовит проект решения. В учредительных договорах используется формулировка: «Совет, действующий по предложению Комиссии». Совет министров может попросить Комиссию предпринять любое изучение, которое Совет считает необходимым для достижения общих целей и представить ему соответствующие предложения (Статья 208 Договора о ЕС). Общая тенденция повышения роли парламентских учреждений способствовала тому, что после вступления в силу Маастрихтского договора аналогичное право было предоставлено Европарламенту[291] [292]. В любом случае содержание проекта определяется только Комиссией и решение принимается под ее ответственность. При неполучении ответа на заявленное требование или его умышленное игнорирование возможно обжалование действий Комиссии в Суде Европейских сообществ. Правительства государств-членов, заинтересованные группы и даже частные корпорации могут оказывать прямое или косвенное воздействие на Комиссию посредством развитой сети лоббистских организаций, через средства массовой информации и общественное мнение. Реализуя право законодательной инициативы Комиссия разрабатывает проекты нормативных правовых актов Союза, подготавливает проект союзного бюджета и принимает юридически обязательные политические решения, действуя в рамках ограниченных полномочий, которыми она наделена в соответствии с договорами[293] [294].

Право законодательной инициативы содержит отдельные элементы, обладающие самостоятельным значением. При голосовании квалифицированным большинством голосов, оно позволяет не имеющему перевеса голосов меньшинству быть уверенным в том, что его интересы защищены в предложении Комиссии . Итоговое решение, чтобы быть принятым квалифицированным большинством, должно соответствовать проекту решения, так как для внесения изменений, не поддержанных Комиссией, Совет должен принять решение единогласно (часть 1 Статьи 250 Договора о ЕС). Но в рамках процедуры совместного принятия решений Европарламент и Совет по общему согласию могут преодолеть право «вето», в Совете решение может быть принято квалифицированным большинством голосов. Высокий статус предложения Комиссии соответствует положению данного института в институциональной иерархии Евросоюза: будучи автономным, независимым от национальных правительств, она обязана преследовать общие интересы Сообщества, в то же время уравновешивая жизненные интересы всех государств- членов[295]. Дополнительным элементом этого права является неограниченное по времени право вносить поправки в законопроект до принятия Советом нормативного акта. Комиссия может изменить свое предложение на протяжении всей процедуры, ведущей к принятию акта Сообщества (часть 2 статьи 250 Договора о ЕС).

В рамках второй и третьей опор Союза, Комиссия обладает ограниченным правом законодательной инициативы и делит это право с государствами-членами, как правило, его реализует государство-председатель Совета. В данных областях основным рычагом правового воздействия являются подготавливаемые рекомендации[296]. В том, что касается ОВПБ, необходимо отметить, что в первые годы после вступления в силу Договора о Европейском Союзе Комиссия сознательно заняла сдержанную позиции для того, чтобы не поставить под угрозу свое вхождение в качестве нового игрока во внутренний рабочий кабинет национального суверенитета. Комиссия стала первым из институтов, адаптировавшим свои внутренние структуры к выполнению новых для Союза обязанностей в сфере ОВПБ, усилила их экспертные возможности. Относительно недавно Комиссия стала играть более активную роль, направляя в Совет конкретные предложения. Представляется, что в данной сфере необходим независимый инициатор, достаточно опытный и подготовленный для того, чтобы предлагать политические инициативы, сохраняющие справедливый баланс между зачастую противоречащим пониманием национальной политики и ориентированным на интересы Союза в целом[297]. Для Комиссии это было бы естественно выполнять эту функцию.

Большая часть сказанного применима и к третьей опоре. Для сотрудничества в сфере СПСО нормотворчество более важно, чем для второй опоры. В данной сфере возможность Комиссии определять политику все еще остается относительно слабой. В Договоре содержится лишь краткое упоминание о том, что Комиссия будет «самым тесным образом привлечена» к деятельности в этой области (часть 4 статьи 36Договора о Европейском Союзе). Применительно к вторичным мерши, принимаемым Советом она, имеет совместное право инициативы (часть 2 статьи 34 Договора о Европейском Союзе). Отказ государств-членов предоставить Комиссии право инициативы в рамках СПСО[298] вынуждает ее искать обходные пути. В качестве примера можно привести направленное Комиссией в Совет предложение к Конвенции по защите финансовых интересов Сообщества, в которое могли быть включены положения о сотрудничестве судов по вопросам уголовного преследования, но по причине отсутствия формального права инициативы, они были представлены в виде бланков с предлагаемыми текстами в сносках[299] [300]. Можно согласиться с точкой зрения, согласно которой право инициативы, принадлежащее Комиссии, должно быть сохранено любой ценой, а во второй и треть-

- 323

ей опорах, где оно ограничено, оно должно иметь место .

Интернациональный состав и место, занимаемое Комиссией в институциональной системе, наделяют ее уникальными качествами для выполнения функций по представительству интересов Европейского Союза на общемировой арене[301]. В тех случаях, когда осуществляется внешняя компетенция Сообщества, она участвует в качестве стороны в переговорах и международного представителя Европейского Союза. В соответствии с процедурой, установленной в Договоре о ЕС, Комиссия направляет Совету рекомендации о начале переговоров с третьими странами и по общему правилу выступает в качестве института, уполномоченного на проведение этих переговоров (Статья 300 Договора о ЕС). Делегация Комиссии проводит переговоры в рамках директивных указаний Совета и при условии проведения консультаций, которые предусмотрены решением. Подписанный Комиссией договор вступает в силу после его одобрения Советом. В некоторых случаях Комиссия может проводить переговоры и заключать соглашения, которые вступают в силу с момента их подписания, но упрощенная процедура используется в исключительных случаях.

Комиссия имеет ограниченные полномочия по принятию решений на основе собственных полномочий (Статья 211 Договора о ЕС), которые могут быть непосредственно предусмотрены учредительным договором или следуют из задач, которые призван выполнять данный институт. Там, где они предоставлены, данные полномочия позволяют Комиссии принимать законодательство в истинном смысле этого слова . Суд сообществ постановил, что во всех случаях, когда Договор о ЕС возлагает на Комиссию выполнение специальных задач, тем самым подразумевается, что в тех случаях, когда перед Комиссией в соответствии с Договором поставлена определенная задача, она должна безоговорочно рассматриваться как обладающая полномочиями по осуществлению действий для достижения этой цели, включая право принимать обязательные меры, такие как решение[302] [303]. В качестве примера полномочий, предусмотренных в учредительных договорах, можно привести статью 140 Договора о ЕС, которая ставит перед Комиссией задачу по поощрению сотрудничества между государствами-членами и упрощению координации их действий в различных областях социальной политики.

Комиссия обладает собственными распорядительными полномочиями, она может принимать регламенты и директивы, связанные с осуществлением общей политики, регулирующие деятельность структурных фондов, осуществление права конкуренции и т.д. Рассматривая полномочия Комиссии по самостоятельному принятию решений в рамках реализации возложенных на нее задач можно отметить, что она несет ответственность за развитие политики конкуренции в Союзе. Данная функция предполагает не только реализацию запретов (Статьи 81 и 82 Договора о ЕС) на анти-конкурентное и монополистическое поведение крупных предприятий по отношению к индивидуальным предпринимателям, но также и развитие инициатив политики в целом. Для этого ей предоставлены полномочия по принятию решений В COOT- ветствии со статьей 86(3) Договора о ЕС. Использование данных полномочий для принятия директив было поддержано Судом сообществ в ряде случаев[304]. В некоторых случаях решение может быть принято только по запросу государства-члена и данное требование может быть установлено непосредственно в самой норме, на основе которой действует Комиссия или обусловлено правовой природой принимаемого решения. Количество принимаемых Комиссией регламентов и директив значительно превосходит число подобных актов, принимаемых Советом. Правовые акты Комиссии носят подзаконный характер, они должны соответствовать как учредительным договорам, так и решениям Совета[305].

4. Осуществление делегированных полномочий по принятию решений. Процедуры комитологии[306]. Необходимо отметить, что противоречие между законодательной и исполнительной функциями не может быть выделено на уровне институтов Евросоюза[307]. В этом отношении институциональный механизм Союза является уникальным. Совет Европейского Союза, являющийся основным органом принятия решений, может осуществлять и исполнительную функцию, например, определяя в протоколах заседаний детализированные меры во исполнение принятых решений или непосредственно реализуя полномочия по принятию исполнительных норм. Имеется несколько областей политики Сообщества, в которых осуществляется детальное регулирование вопросов, требующих большого количества регламентов, принимаемых в сжатые сроки, что объясняется необходимостью следовать за изменениями рыночной среды. Если бы в данных областях использовались обычные способы принятия решений, то процесс зашел бы в тупик как по причине большого количества норм, посредством которых проводится регулирование, так и вследствие того, что они не могут приниматься с достаточной скоростью , Поэтому Совет посредством «родительских регламентов»[308] [309] уполномочивает Комиссию принимать более подробные нормативные акты в отдельных областях компетенции Союза. Таким образом, Комиссия наделяется правом принимать юридически обязательные предписания в целях исполнения решений, принятых Советом. Реализуя данное право, она может принимать регламенты и директивы. Суд Европейских сообществ в ряде решений признал, что делегирование прав Советом наделяет Комиссию необходимой регламентарной властью[310].

Комиссия часто подвергается атакам, так как она не избирается и таким образом не является демократически подотчетным органом[311] [312]. Поэтому всякая прямая аналогия между Комиссией и правительством любого суверенного государства неверна . Это подтверждает тот факт, что Комиссия нигде в официальных документах не именуется носителем исполнительной власти, а ее полномочия по исполнению решений осуществляются преимущественно на основании делегирования со стороны Совета[313]. Государства-члены стремились участвовать в осуществлении полномочий, которые были делегированы Комиссии по двум дополняющим друг друга причинам. C одной стороны, между государствами могут возникнуть разногласия относительно содержания более детальных норм, которые должны быть приняты во исполнение решения, принятого Советом. Считается, что между государствами возникают разногласия только по вопросам принципиальной важности. Это серьезная ошибка. Государства-члены могут достигнуть согласия по общей стратегии, которая должна использоваться в той или иной области, но расхо- даться во мнениях о характере ее детального применения. C другой стороны, Совет определил условия делегирования полномочий Комиссии по причине серьезных разногласий, которые существовали между данными институтами в то время, когда создавались структуры комитетов. Совет настороженно относился к федералистским тенденциям Комиссии[314] [315]. Не удивительно, что в то время, когда Совет воспринимал Сообщество с позиции межгосударственного подхода , он не предполагал делегировать Комиссии полномочия по принятию решений при отсутствии механизма институциональных проверок, целью которого было обеспечение формального представительства интересов государств-членов.

По существу Совет ставил перед собой цель обусловить осуществление делегированных полномочий утверждением некого комитета, который был бы образован из представителей государств-членов. В учредительных договорах отсутствовали прямые полномочия на создание подобных структур и их легитимность неоднократно оспаривалась в Суде сообществ[316]. Судебный орган признал конституционную законность системы комитетов и постановил, что Совет, делегировав полномочия Комиссии, действовал в соответствии с Договором, а также то, что он мог делать это в силу определенных условий[317]. Первоначально положения, касавшиеся вопросов делегирования, были закреплены в статье 155 Договора о ЕС[318] и статье 124 Евратома. В соответствии со статьей 155, в целях обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка, Комиссия должна осуществлять полномочия, которыми ее наделяет Совет во исполнение принятых им постановлений. Данная норма не содержит прямого полномочия на осуществление делегирования. Правовая база для осуществления делегирования впоследствии была введена статьей 145 Договора о ЕС[319], которая дает Совету Европейского Союза право делегировать свои полномочия Комиссии во исполнение принятых им положений. В настоящее время делегирование полномочий по принятию решений осуществляется на основании положений статьи 202 Договора о ЕС. Совет может посредством принимаемых им актов наделить Комиссию полномочиями по исполнению принятых им норм. Совет может обусловить осуществление этих полномочий определенными требованиями. Совет может также в определенных случаях сохранить за собой право непосредственно осуществлять полномочия по исполнению.

В 1987 г. Советом было принято рамочное решение, которое постановило, что комитология могла бы принять три основные формы с рядом вариантов[320]. Когда предложение о принятии данного Решения впервые поступило в Европейский парламент в октябре 1986 г., действуя большинством в 235 голосов против 36 он принял решение отклонить часть предложения, предусматривавшую создание регулирующих комитетов. Парламент опасался, что его прерогативы в законодательном процессе ограничиваются посредством делегирования полномочий Комиссии, при котором Совет и государства- члены сохраняют контроль и тем самым обходят законодательную роль Европарламента. Парламент попытался в судебном порядке оспорить решение Совета, оформляющее комитологию, но его попытка провалилась по процедурным мотивам[321]. В Регламент Парламента было включено положение, согласно которому поправки к внесенному законодательству по вопросам внутреннего рынка предусматривали использование процедуры совещательного и управляющего комитетов. Данная позиция встретила поддержку Комиссии. В подготовленном ею заключении от 21 октября 1990 г. по поправкам к Договору о ЕС Комиссия заявила, что поскольку затрагивается делегирование полномочий Комиссии, эффективность требует, чтобы как буква, так и дух Единого Европейского Акта в полной мере реализовывались на практике, только две структуры должны быть предусмотрены в Договоре - совещательный и управляющий комитеты[322]. В течение некоторого времени не происходило никаких изменений, но для защиты интересов Европарламента Комиссия согласилась направлять ему для информации проекты мер, принимаемых на основе полномочий, делегированных Советом.

Проблема комитологии вновь вернулась в институциональную повестку после введения Маастрихтским договором процедуры совместного принятия решений. В течение первого года применения процедуры Европарламент использовал свои законодательные полномочия, чтобы обострить вопрос комитологии. Совет осознал необходимость выработки временного соглашения (modus vivendi), которое было согласовано в декабре 1994 г.[323] C принятием данного решения получило формальное закрепление право Парламента получать все проекты основных правоприменительных актов на равных условиях с соответствующим комитетом. Комиссия взяла на себя обязательство принимать во внимание комментарии Парламента и информировать его на каждой стадии процедуры о действиях, которые она намерена предпринять. Она обязалась искать решение в рамках надлежащих границ с Парламентом.

К Амстердамскому договору была приложена декларация, содержавшая адресованное Комиссии требование о внесении поправок к решению 1987 г., которым были введены детальные правила осуществления делегированных полномочий. В июне 1999 г. было принято соответствующее решение[324]. Принятие данного нормативного акта спровоцировало ответные акции со стороны Парламента, использовавшего свои бюджетные полномочия и блокировавшего половину бюджетных назначений для комитетов. Прежняя компетенция комитетов в значительной мере была сохранена. Парламент получал право контроля, посредством которого он может предупредить Комиссию в том случае, если, по его мнению, правореализующая мера вмешивается в законодательную сферу. Помимо этого решение распространило на коми- тологию действие принципов и норм по доступу к документам, которые применяются к Комиссии, что привнесло некоторую степень прозрачности в эту область[325] [326] [327] [328].

Процедуры комитологии являются позитивным правом и предъявляют к внутреннему процессу принятия решений в Комиссии многочисленные формальные требования. В настоящее время существует несколько процедур, на использовании которых может настаивать Совет при принятии решения о делегировании в каждом конкретном случае. Таким образом, при реализации делегированных полномочий свобода усмотрения Комиссии связана процедурами по консультации с Советом, государствами-членами и комитетами, состоящими из представителей государств-членов, некоторые из которых являются гражданскими служащими, но большинство являются научными экспертами или даже представителями заинтересованных групп. Необходимо отметить, что выбор Совета в пользу использования той или иной процедуры

I JQ

не является произвольным . В соответствии с первой, известной как процедура совещательного комитета330, функция комитета является исключительно консультативной. Комиссия должна проявить «наивысшее внимание» к мнению, высказанному этим Комитетом, но негативное заключение не служит

351

препятствием для принятия меры .

В соответствии со второй, известной как процедура управляющего комитета, Комиссия должна представить комитету проект меры, Председатель устанавливает срок, в течение которого он должен представить свое заключение. Комитет голосует в соответствии с той же системой взвешенного голосования, что и Совет, решение может быть принято только в том случае, если оно набрало квалифицированное большинство голосов. Тем не менее, если комитет соглашается с проектом Комиссии или не в состоянии придти к единому мнению, Совет не может принять решение о том, чтобы отклонить решение Комиссии . Председатель не имеет права голоса. Если Комиссия следует заключению комитета или если комитет не представляет своего заключения в течение установленного срока, мера, принимаемая Комиссией, считается окончательно принятой. Даже в том случае, когда Комиссия не руководствуется мнением комитета, она вправе принять меру, но в этом случае она немедленно должна сообщить об этом Совету.

Существуют два варианта процедуры управляющего комитета и то, что происходит в дальнейшем, зависит от выбранного варианта. При Варианте (а) Комиссия может отложить применение меры на определенный период[329] [330], а Совет, при условии, что он действует в течение данного срока, впоследствии может принять иную, которая заменит меру, принятую Комиссией[331] [332]. При варианте (Ь) Комиссия обязана отложить применение меры на период времени, указанном в решении Совета, которым было первоначально делегировано полномочие . Совет может также принять иную меру при условии, что он действует в течение данного срока. При любом варианте мера, принятая Комиссией, становится окончательной в том случае, если Совет не действует в течение установленного периода.

Третья процедура, которая в наименьшей степени благоприятствует Комиссии, известна как процедура регулирующего комитета. Она неоднократно использовалась Советом при принятии регламентов и решений, начиная с 1968 г.[333] При использовании данной процедуры, комитет подготавливает свое заключение в том же порядке, что и при процедуре управляющего комитета. Но Комиссия может продолжить процесс принятия меры только в том случае, если она следует мнению комитета. В противном случае, а также в том случае, если заключение не было подготовлено, она должна представить проект меры на рассмотрение в Совет[334]. И вновь существуют два возможных варианта дальнейшего хода процедуры. При Варианте (а) в том случае, если Совет бездействует в течение срока, установленного решением, которым первоначально были делегированы полномочия[335], Комиссия может принять свой проект. То же происходит и при Варианте (Ь) с тем лишь исключением, что Совет имеет возможность просто отклонить проект Комиссии и самостоятельно не принимать никакой меры[336]. В этом случае мера не будет принята.

Процедуры комитетологии вводят механизмы, с помощью которых государства-члены по-прежнему могут сохранять свое влияние даже в тех случаях, когда полномочия были делегированы Комиссии. В настоящее время существует около 200 структур подобного рода. Не вызывает сомнений то, что даже если бы они отсутствовали, Комиссия проводила бы консультации с заинтересованными государствами-членами прежде, чем принять детальные нормы. Система управляющего и регулирующего комитетов, тем не менее, упорядочивает этот процесс и гарантирует сохранение контрольных полномочий Совета в том случае, когда национальные представители не согласны с предложением Комиссии. Показательно то, что количество случаев, когда комитеты на практике отклонили или отказались утвердить меры Комиссии, относительно невелико и они не играют решающей роли. Большинство исследователей соглашаются, что комитология является, возможно, одним из наиболее органичных созданий в институциональной структуре ЕС[337]. Необходимо отметить, что законность процедур комитетов изучалась Судом ЕС в целом ряде дел. Хотя первые из них были рассмотрены до того как Единый

Европейский Акт вступил в силу в 1987 г., принципы, изложенные в этих решениях, все еще применяются на практике[338] [339].

5. Порядок работы и принятия решений. В соответствии с протоколом о местонахождении институтов Союза официальной резиденцией Комиссии является г. Брюссель, но отдельные департаменты размещены в г. Люксембурге. Комиссия является постоянно действующим органом. Деятельность Комиссии осуществляется посредством проведения заседаний в полном составе, самостоятельной работы комиссаров в рамках предоставленных им полномочий по руководству отраслью управления, деятельности межотраслевых рабочих групп в составе нескольких комиссаров, создаваемых Председателем, и работы, проводимой в генеральных директоратах, службах и иных подразделениях. Процедуры, используемые Комиссией при подготовке и принятии решений, различаются как в зависимости от того, используются ли первичные полномочия, которыми она наделена учредительным договором, или производные полномочия, делегированные Советом в соответствии со статьей 202 Договора о ЕС, так и от того, является ли ее задачей утверждение общих направлений, определение конкретных деталей

362

политики или принятие мер технического характера .

Как правило, процедуры принятия Комиссией регламентов и директив, а также меры по их реализации определяются Советом, который в делегирующем решении устанавливает принципы, порядок и рамки принятия актов подобного рода. Вопросы осуществления делегированных полномочий и процедуры комитологии были подробно рассмотрены выше, но необходимо отметить, что данные процедуры являются позитивным правом и предъявляют к Комиссии большое количество формальных требований. Комиссия может также делегировать полномочия по принятию четко определенных управленческих и административных мер отдельным комиссарам[340] [341]. Если это прямо предусмотрено в решении о делегировании, Комиссия, при условии сохранения контрольных полномочий, может наделять правом принятия решении старших должностных лиц гражданского персонала . В этом случае имеет место так называемое производное делегирование. Тем не менее, отдельные разновидности управленческих или административных мер не могут быть делегированы, например, решение о принятии мотивированного заключения и о начале принудительного производства против государства-члена, которое подозревается в нарушении своих обязательств в соответствии со статьей 226 Договора о ЕС[342].

В большинстве случаев Комиссия не может принимать обязательные решения, не выполнив требований о проведении предварительных консультаций с Советом или другими органами, возложенных на нее учредительными договорами или правоприменительными актами[343] [344]. В тех случаях, когда перед Комиссией поставлена задача по разработке общеевропейской политики, проводятся многочисленные консультации с политическими кругами, высшими должностными лицами государств-членов, а также служащими и профсоюзами, после завершения которых, с привлечением генеральных директоратов, вырабатывается окончательная позиция. По проекту решения проводится ряд согласований и встреч . Комиссия не обязана проводить консультации по проектам решений, но существует практика проведения добровольных консультаций, которая широко используется при подготовке законопроектов, вносимых в Европарламент и Совет. На практике, прежде чем направить проект решения в Совет, Комиссия может проконсультиро- ваться с Парламентом или соответствующим парламентским комитетом. Комиссия подотчетна Европарламенту и должна быть в состоянии противопоставить свою позицию мнению Парламента всякий раз, когда он считает это необходимым или желательным[345]. На практике обмен мнениями во многих случаях происходит между Комиссией и Парламентом по предложениям, которые еще не носят официального характера, почти всегда в рамках парламентских комитетов. Парламент также может заставить слушать свой голос на первой стадии процесса принятия решений, задавая вопросы[346]. В тех случаях, когда вопрос, находящийся на рассмотрении, входит в компетенцию Экономического и социального комитета, Комиссия может проводить консультации когда бы она ни посчитала это необходимым (Статья 262 Договора о ЕС). Учитывая существующую практику, можно прийти к заключению, что тесный контакт между Комиссией и Парламентом, или в тех случаях, когда это возможно с Комитетом, несомненно, будет оказывать влияние на позицию Комиссии при подготовке ее предложений для Совета[347].

После согласования основных направлений политики Комиссия, как правило, проводит консультации с национальными экспертами для того, чтобы разработать конкретные детали мер, которые планирует принять или подготовить проект решения. В генеральных директоратах под председательством должностного лица Комиссии проводятся встречи с правительственными экспертами. Эксперты не являются представителями государств-членов и выступают в своем личном качестве, но им известны как пожелания направивших их правительств, так и общая позиция государств по рассматриваемому вопросу. Таким образом, они могут ориентировать своих оппонентов в Комиссии в поиске приемлемых технических формул, которые будут устраивать государства-члены. Между Союзом и национальными должностными лицами на уровне генеральных директоратов проводится тесный диалог. Помимо этого, члены Комиссии или ее директораты в рамках специально создаваемых комитетов проводят регулярные встречи с лидерами профсоюзов, федераций, ассоциаций, общественными организациями и т.п. групп европейского уровня. Некоторые из данных комитетов состоят из представителей правительств высокого уровня, другие объединяют лидеров соответствующих профессиональных и торговых ассоциаций. Могут создаваться и комитеты со смешанным членством, в состав которых входят правительственные эксперты и делегаты от соответствующих заинтересованных групп. Необходимо отметить, что решениями Совета и Комиссии за некоторыми комитетами был закреплен формальный правовой статус. Примерами этого служат Комитет по экономической политике, Комитет по научным и техническим исследованиям, сельскохозяйственные совещательные комитеты и Консультативный совет потребителей. Таким образом, Комиссия не только подготавливает свои предложения для Совета, но также принимает распоряжения или решения, обязательные для нее самой, и которые по ее мнению предпочтительнее подготавливать с помощью экспертизы национальных гражданских служб .

В самой Комиссии проект решения разрабатывается компетентным генеральным директоратом или службой. После согласования с другими ведомствами, в том числе с Правовой службой, проект направляется ответственному комиссару или комиссарам, которые выносят его на рассмотрение в очередном заседании. Досье для рассмотрения на заседании представляет комиссар, к области компетенции которого относится принимаемое решение. Вследствие того, что это коллегиальный орган, решения принимаются коллективно комиссарами, которые встречаются каждую неделю в закрытом заседании. Необходимо отметить, что применительно к данной стадии принятия решений в уже упоминавшемся Люксембургском соглашении Советом были сделаны два пожелания. В первую очередь он считал желательным, чтобы Комиссия прежде, чем она утвердит любое особо важное предложение, осуществляла необходимые контакты с правительствами государств- [348] членов через постоянных представителей, но без того, чтобы эта процедура наносила ущерб праву инициативы, которым Комиссия обладает в соответствии с учредительными договорами. Второе пожелание основано на строгой интерпретации Договора о ЕС, согласно которому предложения Комиссии должны направляться в Совет[349] [350].

Окончательное принятие решения это внутренний вопрос Комиссии, предложение принимается только под ее ответственность. Заседания Комиссии не являются публичными. Проводимые обсуждения конфиденциальны (Статья 9 Внутреннего регламента Комиссии). Решения принимаются посредством голосования простым большинством членов Комиссии, при этом комиссары связаны принципом коллегиальной политической ответственности даже в том случае, если они не согласны с конкретным решением. Это положение конкретизируется во временных правилах процедуры Комис-

i'll

сии . Каждый комиссар голосует персонально. Кворум образуют 11 членов Комиссии, решение считается принятым, если 11 голосов подано «за»[351]. Присутствие на заседаниях - это обязанность члена Комиссии как должностного лица (Статья 5 Внутреннего регламента Комиссии), Для того, чтобы улучшить процесс принятия решений и не допустить административной перегрузки, Внутренний регламент Комиссии разрешает использование «письменной процедуры», при которой копии проектов решений заранее направляются комиссарам и при отсутствии возражений принимаются без проведения обсуждений (Статья 12 Внутреннего регламента Комиссии). Решение принимается путем опроса членов Комиссии вне зала заседаний. Подобный порядок возможен только при условии полного согласия всех членов Комиссии, любое возражение против использования процедуры исключает возможность принятия конкретного вопроса подобным образом.

6. Европейская комиссия в тексте Конституционного Договора.

Конституция предусматривает проведение широкомасштабной реформы Комиссии Европейского Союза, которая затронет как состав, порядок формировании данного института, так и его полномочия. Первый состав Комиссии, назначенный в соответствии с положениями Конституции, будет включать по одному представителю от каждого государства-члена, в том числе ее Председателя и Министра иностранных дел Союза, который будет одним из его Вице-президентов. В дальнейшем, Комиссия будет состоять из членов, включая ее председателя и Министра иностранных дел Союза, в количестве соответствующем двум третям от количества государств-членов, если только Европейский Совет, действуя единогласно, не примет решение чтобы изменить данное соотношение. Они будут избираться из числа представителей государств-членов на основе системы равной ротации между государствами- членами. Данная система должна быть введена Европейским решением, принятым Европейским Советом. Председатель, Министр иностранных дел Союза и другие члены Комиссии как единый орган будут утверждаться Европейским парламентом. На основе этого утверждения, Комиссия будет утверждаться Европейским советом, действующим квалифицированным большинством (часть 2 статьи 26 Конституции). Комиссия, как единый орган, будет нести ответственность перед Европейским парламентом[352] [353]. Как и в случае с Европейским парламентом, срок полномочий Комиссии будет составлять пять лет (Статья 25 Конституции).

Право законодательной инициативы и иные полномочия в сфере нормотворчества. Согласно тексту Конституционного Договора, за исклю-

376

чением особо оговоренных случаев , Европейские законы и Европейские рамочные законы будут приниматься на основе предложения Комиссии совместно Европейским парламентом и Советом министров в соответствии со стандартной законодательной процедурой в том виде, как она определена в статье Ш-302 Конституции. До тех пор, пока Совет министров не примет решение, Комиссия может изменить свое предложение в любой момент на протяжении процедуры, ведущей к принятию акта Союза (часть 2 статьи Ш-301 Конституции). Комиссия будет принимать Европейские регламенты или Европейские решения в случаях, установленных в статьях 35 и 36, а также в случаях, специально предусмотренных в Конституции. В тех случаях, когда она уполномочена на это Конституцией, принимает рекомендации (часть 1,2 статьи 34 Конституции). Европейские законы и Европейские рамочные законы могут делегировать Комиссии полномочия по принятию делегированных регламентов, предназначенных для дополнения или изменения отдельных незначительных элементов Европейского закона или рамочного закона. Условия применения норм, которые являются предметом делегирования, должны быть четко определены в Европейских законах и рамочных законах (Статья 35 Конституции). При принятии решений Комиссия должна быть представлена большинством членов коллегии. Правила процедуры должны определить кворум (Статья ІІІ-255 Конституции).

За исключением тех случаев, когда Конституция не предусматривает иное, законодательные акты Союза могут быть приняты только на основе предложения Комиссии, которая должна направить предложение Европейскому парламенту и Совету министров. Кратко рассмотрим эти случаи. Во- первых, не менее чем один миллион граждан, происходящих из значительного числа государств-членов, могут попросить Комиссию подготовить любое соответствующие предложение по вопросам, по которым граждане считают, что в целях применения Конституции требуется нормативный акт Союза. Европейский закон должен определить положения, вводящие специальные условия и процедуры, требующиеся для данной инициативы граждан (часть 4 статьи 46 Конституции). Во-вторых, Европейский парламент может, действуя большинством своих членов, потребовать от Комиссии направить любое соответствующее предложение по вопросам, по которым он считает, что во исполнение Конституции необходимо принять акт Союза. Если Комиссия не представит предложение, она должна информировать Европейский парламент о причинах отказа (Статья Ш-234 Конституции). В-третьих, Совет министров, действуя простым большинством, может потребовать от Комиссии предпринять любое исследование, которое Совет министров посчитает желательным для достижения общих целей, и направить ему любые соответствующие предложения. В том случае, если Комиссия не направит предложение, она должна информировать Совет министров о причинах отказа (Статья Ш-248 Конституции). Комиссия должна направлять все свои законодательные предложения и поправки к ним в национальные парламенты государств- членов в то же время, что и законодательному органу Союза[354].

<< | >>
Источник: Зеленов Роман Юрьевич. Правовые основы процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2005. 2005

Еще по теме § 4 Европейская комиссия.:

  1. • Европейская Комиссия (ЕК)
  2. Европейский Союз: история учреждений /межгосударственного сотрудничества и европейского права
  3. Основные направления развития правового регулирования страховых услуг в Европейском Союзе
  4. §2.1. Правовые основы деятельности и компетенции Европейского Союза в области освоения космоса
  5. 1.2. Европейские стандарты и судебная практика по защите права на объединение
  6. §1. Понятие антимонопольного правового регулирования и особенности исторического развития его содержания в Европейском Союзе
  7. §3. Роль Европейского Союза в развитии двустороннего и многостороннего межгосударственного сотрудничества в области защиты конкуренции
  8. 3.1. Практика Суда ЕС в отношении нарушений прав человека со европейскими и иностранными корпорациями
  9. §1. Практика Суда Европейского Союза
  10. Особенности рассмотрения Европейским судом по правам человека дел, затрагивающих право ЕС.
  11. § 2.2. Обеспечение бюджетной дисциплины в контексте поддержания стабильности финансовой системы Европейского Союза
  12. § 2.3. Правовые нормы Европейского Союза, направленные на обеспечение стабильности европейских финансовых рынков
  13. § 3.1. Европейский Стабилизационный Механизм (ESM) и иные организационные формы оказания финансовой помощи Европейского Союза
  14. Практика Суда Европейского Союза по вопросам создания и функционирования единого рынка природного газа ЕС
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -