<<
>>

Эволюция концептуальных основ. Образование и роль Комиссии Европейских сообществ

Создание Европейских сообществ привело к существенной трансформации правовой природы интеграционных образований и их институциональной структуры. Вновь образовавшееся Европейское сообщество по атомной энергии (далее Евратом) и Европейское экономическое сообщество (далее ЕЭС) во многом совпадают по своим правовым характеристикам. Это обеспечило образование единой системы институтов двух Сообществ. Но они не были однородны по своим сущностным и целевым характеристикам. Евратом представлял собой и по своим целям и по своей структуре специализированную международную организацию, одно из главных назначений которой было обеспечение сотрудничества государств-членов в области мирного использования атомной энергии.

Создание Евратома в значительной мере отражало влияние теории секторального и поэтапного развития, которая была изложена еще в Манифесте от 9 мая 1950 года. Однако сложившаяся к этому времени ситуация заметно отличалась от той, которая существовала на момент образования ЕОУС. Решающее значение имело то, что ЕЭС распространяло интеграционный процесс на новую весьма важную и гораздо более обширную и чувствительную сферу взаимодействия и регулирования отношений государств-участников, нежели это имело место в ЕОУС и Евратоме. Следует, однако, отметить, что с точки зрения структурных характеристик, системы институтов, а равно принципов положенных в основу построения и деятельности Евратома, учредительный договор воспроизводил в общем плане те положения, которые содержались в гораздо более широком по характеру и значимости Договоре об учреждении ЕЭС.

C созданием Европейских сообществ встал вопрос о перестройке системы институтов и образовании единых институтов как для ЕУОС, так и для ЕЭС и Евроатома. Уже с подписанием Римских договоров было принято решение об объединении парламентских ассамблей и образовании единого судебного органа. Результатом стало появление Европейской парламентской ассамблеи, которая впоследствии, в соответствии с ее собственным решением, была переименована в Европейский парламент. Объединенный судебный орган получил наименование Суда Европейских сообществ и сохранил это наименование и после образования Европейского Союза. Юрисдикция суда ЕС распространилась на сферу ведения, закрепленную за интеграционными объединениями на основе всех трех учредительных договоров. Сложнее решался вопрос о политических институтах, наделенных реальными властными полномочиями в рамках Сообществ. Таковыми стали: Совет Европейских сообществ (его иногда именуют Советом Министров) и Комиссия Европейский Сообществ (далее именуемая КЕС) в последующем переименованная в Европейскую комиссию. Соглашение о создании единой системы этих институтов для всех трех интеграционных образований было подписано только в 1965 году и вступило в силу 1 июля 1967 года (столь длительный срок для решения этих организационных вопросов был обусловлен конфликтом, возникшим внутри сообществ по вопросам, связанным с процедурой принятия решений.

Внешне четырехзвенная система институтов сообществ напоминала аналогичную систему, функционирующую в рамках ЕОУС. Однако, в действительности, трансформация носила весьма существенный характер. В ходе подготовки учредительных договоров 1957 г. их авторы все дальше отходят от идей федерализма в их чистом виде и даже от тех положений, которые были сформулированы духовным отцом интеграции Жаном Монне. Комитет П.А.Спаака, названный так по имени бельгийского Премьер-министра, который в нем председательствовал, в своем итоговом докладе, подготовленном для международной конференции, принимавшей учредительные акты, практически уже не говорит о такой цели как создание Европейской Федерации.

В нем подчеркивается необходимость создания широкого объединенного политического пространства, обеспечивающего энергичное развитие производства, его подъем и расширение, равно обеспечивающего возрастающую экономическую активность и ускоренное повышение уровня жизни. Доклад П.А.Спаака был передан 21 апреля 1956 года правительствам государств-членов ЕОУС и затем был положен в основу дискуссии, которая развернулась с 21 марта 1957 года в Римском Капитолии и завершилась утверждением окончательного текста двух учредительных договоров и их подписанием.

Именно Договор о создании ЕЭС формулировал принципиальные цели и задачи интеграционных образований, способы и средства их достижения, определял сферу ведения Европейских сообществ, а равно институциональную структуру и характер институтов, на которые возлагались реализация и достижение поставленных целей. В преамбуле Договора, излагавшей его политические цели, говорилось о стремлении заложить основы для все более тесного союза европейских народов. Преамбула, заметно расширенная в ходе последующих изменений, вносимых в результате подписания новых учредительных актов, не ставит задачу превращения Сообществ в союзное государство. Все предложения о включении в текст учредительных договоров, особенно более позднего периода, в связи с созданием Европейского Союза, указания на будущую федерализацию, не были приняты и одобрены в ходе проводившихся межправительственных конференций. Практически идею федерализма заменили идеей наднациональности, которая имеет свою специфику и которая по своему содержанию занимает промежуточное положение между теорией федерализма как формы государственного устройства и идеей международного союза, который основан на принципах международного сотрудничества. Смысл и содержание идеи наднациональности заключается прежде всего в легитимации передачи части суверенных прав и полномочий объединившихся государств в руки наднациональных образований - интеграционных объединений. Институты этих последних совмещают и воплощают в себе как представительство и защиту национальных интересов в Союзе, так и обеспечение реализации тех общих задач, решение которых передано в ведение интеграционных объединений.

Общая теория, устанавливающая критерии определения формы государственного устройства, содержит набор правовых признаков, которые позволяют квалифицировать ту или иную разновидность государственного устройства как унитаризм или федерализм. Субъекты Федерации, будь она конститутивная или договорная, сохраняют больший или меньший объем прав и полномочий, однако, наиболее значимые из них, особенно такие, как проведение внешней политики, обеспечение обороны, единая валютная политика и правовое регулирование основ общественной и государственной жизни - все это переходит в ведение федерации и осуществляется федеральными государственными органами. В рамках федеративных институтов, как правило, существует тот или иной институт, обеспечивающий представительство и защиту интересов субъектов федерации на общефедеральном уровне. Таков, например, сенат США и, в определенной мере, Бундестрат ФРГ. Неслучайно, поэтому в ходе европейского строительства, выдвигались и продолжают выдвигаться идеи перестройки Сообществ и Союза по федеративному образцу с преобразованием соответственно Совета ЕС в Федеральную законодательную Палату, а Комиссии - в орган аналогичный федеральному правительству.

В условиях отхода от идеи построения федеративного государства члены Европейских сообществ закрепили в правовых актах идею наднационального регулирования и управления.

Они наделили Европейское сообщество весьма широкими полномочиями. В экономической сфере к его исключительному ведению отнесены: построение общего рынка и реализация связанных с ним четырех свобод, общая внешнеторговая политика, отчасти общая сельскохозяйственная политика и общая политика в области транспорта. В Римском договоре заложены основы и предпосылки для распространения юрисдикции ЕС на социальную сферу, экологию, культуру, образование, здравоохранение и другие важнейшие области. Он также наметил построение в будущем экономического и валютного союза. В этих условиях государства-члены ЕС должны были решить весьма сложную проблему: какой из институтов ЕС будет осуществлять руководство и управление теми сферами жизнедеятельности, которые отошли к ведению ЕС. Двум главным институтам учредительный договор поручал выполнение этой задачи, ими становились Совет и Комиссия.

Идея передачи верховной власти в рамках Сообщества в руки наднационального органа, полностью аналогичного Высшему руководящему органу в рамках ЕОУС, была отвергнута. Государства- члены ЕЭС, соглашаясь на передачу широких полномочий и даже суверенных прав в ведение Сообществ, не могли согласиться с идеей концентрации всей полноты власти в «коммутанизируемых» областях в руках наднационального органа. В результате в структуру институтов, порядок их деятельности и полномочии были внесены существенные коррективы и изменения. Следует сразу оговориться, что полномочия, которыми был наделен Высший руководящий орган в рамках ЕОУС и только в сфере ведения ЕОУС, в основном были сохранены и переданы Комиссии Европейских сообществ. Однако изменения, которые касаются Европейского экономического сообщества и Евратома, носили явно качественный характер.

Два взаимодополняющих друг друга института ЕС осуществляют руководство Европейским сообществом - это Совет, состоящий из представителей правительств государств-членов, и собирающийся на свои заседания в зависимости от круга рассматриваемых проблем на уровне министров иностранных дел или министров, ведающих вопросами, которые были включены в повестку дня Совета. Была предусмотрена возможность созыва Совета также на уровне глав государств или правительств[13] (подобные заседания Совета не следует путать с сессиями Европейского Совета, который включает в себя руководителей государств-членов, осуществляющих исполнительную власть и Председателя Комиссии).

В отличие от Высшего руководящего органа ЕОУС Комиссия Европейских сообществ перестает быть органом, концентрирующим в своих руках осуществление высших властных полномочий. Впрочем даже само изменение наименования и замена Высшего руководящего органа Комиссией ЕЭС указывали на то, что статус соответствующего органа претерпел существенные изменение. Пожалуй, одно из самых главных заключалось в том, что Комиссия утратила право самостоятельного вынесения решений по всем вопросам, отнесенным к ведению Сообществ. C одной стороны, подобное изменение могло бы в какой-то мере свидетельствовать о смягчении авторитарных тенденций и борьбе против концентрации власти в руках одного из институтов. В действительности это было не совсем так. Речь шла преимущественно о

зо

том, что Комиссия превращалась в исполнительный орган, право вынесения решения согласно учредительному договору о ЕЭС передавалось в руки Совета. Этот последний состоял из официальных представителей Правительств государств-членов на уровне министров. Именно этот орган должен был принимать наиболее важные, и что имело главное значение, юридически обязательные решения, то есть наделялся правом принимать нормативно-правовые акты Сообществ. Согласно договору Комиссии передавалось исполнение принятых решений, причем с оговоркой, что эта передача осуществлялась посредством делегирования полномочий. Иначе говоря, решения Совета должны были содержать указания на то, что его исполнение доверялось и поручалось Комиссии. Согласно статье 202 (бывшая ст. 145) Договора о ЕС для достижения установленных целей Совет обладает полномочиями по координации общеэкономической политики, имеет право принятия решений и он же «посредством принимаемых им актов наделяет Комиссию полномочиями по исполнению норм, выработанных Советом»[14].

Совет может обусловить осуществление этих передаваемых (делегируемых) полномочий определенными требованиями. Больше того, он может также сохранить за собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять полномочия по исполнению принятых решений. Таким образом, учредительный акт весьма твердо указывает на то, что Комиссия призвана прежде всего исполнять решения Совета, причем должна в этом случае следовать его указаниям, а правовую основу и рамки подобной деятельности Комиссии устанавливает непосредственно сам Совет в своем решении. К этому можно добавить еще один немало важный штрих: в статье 202, посвященной полномочиям Совета, говориться о том, что он издает акты во имя

достижения целей, записанных в учредительном договоре. В том, что касается ст. 211 (бывшей ст. 155), определяющей полномочия Комиссии, закрепленная в договоре формулировка выглядит совершенно иначе. Предпосылкой наделения Комиссии определенными полномочиями выдвигается необходимость "обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка"[15]. Таким образом, согласно тексту Договора о ЕЭС, как в его первоначальной редакции 1957 г., так и при всех последующих изменениях, полномочия Комиссии были существенно ограничены как в качественном, так и в количественном плане. В первом случае речь шла об изъятии у Комиссии самостоятельного права принятия решений, во втором - говорилось о том, что Комиссия осуществляет те полномочия, коими она наделяется в сравнительно более узкой сфере нежели та, в пределах которой действует и решает Совет.

Подобное положение, закрепленное в учредительных договорах, послужило основанием, очевидно, вполне обоснованным, для утверждений о том, что Сообщество, созданное на основе Римского договора 1957 года, не только отступает от идеи федерализма, но и отказывается от реализации идеи наднациональной природы Европейских сообществ. Действительно, Комиссия в отличие от Высшего руководящего органа ЕОУС утратила верховные полномочия по вынесению решений. Это, конечно, подтверждало вывод о том, что один из главных органов, выражавших идею наднациональности, уступил пальму первенства институту, который призван был прежде всего представлять и защищать в рамках интеграционного объединения национальные интересы. Однако последующее развитие Европейских сообществ и практика функционирования институтов Сообществ внесли существенные коррективы в их деятельность. Тем не менее следует иметь в виду, что Комиссия далеко не сразу смогла утвердиться в роли института, способного противостоять диктату Совета и стать его реальным противовесом при отстаивании общих интересов Сообщества. Больше того, политический кризис, разразившийся в связи с отказом Франции согласиться на переход к принятию решений в Совете большинством голосов, предусмотренный Римским договором, привел к осложнению отношений Совета и Комиссии. Принятие всех решений Советом только единогласно, практически подтвержденное Люксембургским протоколом, привело к перегрузке Совета решением мелких второстепенных вопросов, умалению роли Комиссии и снижению темпов интеграции. Даже саммит 1974 г. во Франции признал сложившееся положение ненормальным и рекомендовал внести изменения в работу двух ведущих институтов[16]. Однако только с принятием Единого европейского акта и реальным расширением сферы принятия решений квалифицированным большинством в Совете и переходом практически всех управленческих решений в руки Комиссии положение существенным образом изменилось. Наметившаяся тенденция сохранилась и при принятии всех последующих учредительных договоров.

Не подтвердились и другие пессимистические оценки и опасения, в частности в том, что касается утверждений о превращении Европейского Экономического Сообщества и Евратома в обычные международные организации, которые строят свою деятельность на основе межнационального союза и сотрудничества.

Суть проблемы заключалась, однако, не только и даже не столько в чисто технических построениях и толкованиях учредительных договоров, а в том, что формируется новая концепция развития Сообществ. Ее важнейшим элементом стала институциональная перестройка. Сердцевину новой концепции, хотя это проявилось далеко не сразу, составлял принцип взаимоучета интересов интеграции и национальных интересов государств-членов. Эта концепция сбалансированности интересов нашла свое отражение в создании системы, отчасти напоминающей систему «сдержек и противовесов». В договорных текстах 1957 г. она выглядела довольно неубедительно, хотя определенные предпосылки выстраивания такой системы были закреплены непосредственно в учредительном акте. Речь шла, практически, о сбалансированном участии двух ведущих институтов - Совета и Комиссии в принятии решений, определяющих развитие и эволюцию Сообществ. При этом принятие управленческих решений, связанных с обеспечением должного функционирования сообществ, должно было остаться за Комиссией при условии делегирования Полномочий Советом.

Главный элемент концепции сбалансированности в деятельности институтов заключался в том, что если Совет принимал решение, то разрабатывала, вносила соответствующий проект и исполняла принимаемые решения Комиссия. Правда в тексте учредительного договора содержалось указание на то, что Совет не обязан передавать исполнение принимаемых им решений Комиссии. Больше того, говорилось о том, что Совет может сам исполнять принимаемые им решения. Одновременно содержалось указание и на то, что Совет может предложить Комиссии подготовить и внести то или иное предложение, если Комиссия сама не проявила должной инициативы или проявляла ее в недостаточном объеме. Тем не менее, расширительное толкование учредительного договора, особенно Судом, и реальная потребность в эффективном управлении позволили найти более гибкое решение?'Это привело к тому, что акты Совета начинают приниматься по общему правилу почти только на основе предложений, разрабатываемых Комиссией. Такая тенденция опиралась не только на объективную потребность, но и на то обстоятельство, что только Комиссия обладала необходимыми материальными ресурсами и техническими средствами, ведала расходованием бюджетных средств, имела необходимые статистические органы и агентства. Кроме того, в распоряжении Комиссии имелся обширный административный аппарат, который, собственно говоря, и обеспечивал подготовку и разработку проектов решений, выносимых на рассмотрение Совета. Совершенно очевидно, что в этих условиях именно Комиссия, а не Совет могла реально обеспечить всю подготовительную работу и представление необходимых проектов, служивших основой для обсуждения в Совете. Правда, при обсуждении предложений Комиссии Совет сохранял за собой право внесения изменений в проекты предлагаемых постановлений или нормативно-правовых актов. Однако такого рода решения, которые изменяют первоначальный текст или даже позицию Комиссии, требовали полного единогласия всех членов Совета, иначе говоря, правительств всех государств-членов Европейских сообществ. В условиях растущего применения принципа большинства в Совете при вотировании все возрастающего числа актов достижение подобного единогласия, тем более в условиях конфронтации с Комиссией, становилось затруднительным.

В руках Совета имелся, правда, еще один немаловажный инструмент контроля за деятельностью Комиссии. Это были многочисленные комитеты, создававшиеся для контроля или формально для оказания помощи Комиссии в осуществлении принимаемых решений. В последующем были изданы специальные акты, которые регулируют систему этих комитетов, ввели их разновидности, разделили

их на комитеты, дающие консультативные заключения и выносящие обязательные решения. Однако и в этом случае практика скорректировала, порой весьма серьезно, функционирование комитетов. Результатом стало сравнительно редкое отклонение на уровне комитетов предложений, разрабатывавшихся Комиссией. В свою очередь комитеты в значительной степени из органов контроля превратились в органы согласования и сотрудничества, обеспечивая подготовку наиболее приемлемых проектов решений. Комиссия таким образом могла уже на предварительной стадии учесть мнение отдельных государств и подготовить такие проекты, которые могли быть приняты и пройти через Совет или, во всяком случае, препятствовали какому-либо значительному отклонению Комиссии от выполнения решений в том виде, в каком они принимались Советом[17].

Практика функционирования институтов Сообществ, особенно после принятия ЕЕА, показала, что основная масса операциональных управленческих решений и иных актов, в том числе нормативного характера, принимаются именно Комиссией. В большинстве случаев они облекались в форму регламентов, то есть нормативно-правовых актов общего характера, обязательных к исполнению во всех своих деталях и составных частях и имевших прямое действие. Именно то обстоятельство, что основная масса регламентов издавалась не Советом, а Комиссией, явилось причиной того, что в последующем, в частности в ходе Межправительственной конференции, подготовившей Амстердамский договор, было рекомендовано сократить общее число принимаемых Комиссией регламентов и сделать больший упор на такую разновидность нормативно-правовых актов, как директива. Практически

подавляющее большинство нормативно-правовых актов в рамках Европейских сообществ принимаются в настоящее время не Советом, а непосредственно Комиссией, Основой этого служит либо правило общего делегирования функций исполнения, либо право издания актов управленческого характера, необходимых для исполнения решений.

Не менее важно отметить, что содержащееся в учредительном договоре 1957 г, ограничение сферы ведения Комиссии вопросами общего рынка не оказало существенного воздействия на практику функционирования институтов. Комиссия, хотя и не без трудностей, опираясь на поддержку Суда ЕС, распространила свои полномочия на всю сферу ведения Сообществ. Больше того, используя доктрину подразумеваемых полномочий, чему опять-таки в немалой степени способствовал Суд ЕС, Комиссия добилась распространения своей компетенции даже на такие сферы, которые прямо не были закреплены в учредительном договоре. По мере того как расширялась сфера ведения Европейских сообществ, все более широкий характер приобретала и компетенция Комиссии. Фактически с созданием Европейских сообществ, и по мере развития практики функционирования их институтов, Комиссия постепенно действительно превратилась в орган, который стал своеобразным контрбалансом институту, представляющему непосредственно интересы государств-членов Сообщества. Система сдержек и противовесов хотя и вызывает иногда некоторую напряженность и споры (даже судебные) между Комиссией и Советом, в целом постепенно становится доминирующей, хотя ее "легитимация” и состоялась только в 80-е годы.

Расширение полномочий и активизация деятельности Комиссии за период с подписания Римских договоров 1957 года и вплоть до принятия Единого европейского акта в 1986 году осуществлялись практически без внесения каких-либо изменений в тексты учредительных договоров. Тем не менее фактические изменения были весьма заметны и существенны.

Расширение сферы деятельности Комиссии обусловлено в основном двумя обстоятельствами. Прежде всего, заметно изменилась территориальная юрисдикция Сообществ. Это было связано с вступлением в состав Сообществ новых государств-членов. Уже в 1972 году были подписаны договоры о присоединении Великобритании, Ирландии и Дании, несколько позже в 1979 году подписан Договор о присоединении Греции, в 1986 году в состав Европейских сообществ вступают Испания и Португалия. Наконец, с 1995 года, то есть уже после образования Европейского Союза, членами Союза и Сообществ становятся еще три государства: Австрия, Швеция и Финляндия. Практически инициатором проведения переговоров о расширении, институтом, который осуществлял эти переговоры, хотя и по уполномочию и, в определенной степени, под контролем Совета, являлась Комиссия. Все это не могло не способствовать возрастанию роли Комиссии в международных делах и упрочению ее положения в системе институтов.

Одновременно расширяется и объем осуществляемых Комиссией полномочий. В какой-то мере это было связано с выработкой и принятием актов, которым, в определенной степени, придавалось значение актов учредительного характера, то есть источников первичного права ЕС. Таковым, например, является Соглашение о слиянии институтов 1965 года. Не меньшее значение имеет достижение целей, поставленных Договором, например, досрочное завершение создания Таможенного союза и введение единого внешнеторгового таможенного тарифа с 1969 года, переход к системе собственных ресурсов при формировании бюджета Сообществ, который был начат уже в 1970 году на основе подписанного в Люксембурге соглашения. Такой способ

уточнения, а фактически и расширения полномочий, а порой и сферы ведения Европейского Экономического Сообщества, получил сравнительно широкое распространение. Межинституциональные соглашения, хотя таковые и непредусмотрены учредительными актами, широко используются для регулирования функций и деятельности институтов по настоящее время. Благодаря поддержке Суда ЕС, Комиссия смогла заметно расширить свои контрольные полномочия и использовала право на наложение санкций, а равно проведение необходимых расследований, в случае обнаружения фактов нарушения правил честной и добросовестной конкуренции или в связи с принятием антидемпинговых мер. Наконец, при поддержке Совета, опираясь на ст. 10, и при использовании ст. 308 (ранее - 235) учредительного акта, которые открывали возможность принятия решений по вопросам, прямо не затронутым в учредительном акте, если того требовало построение общего рынка, Сообщества, распространили свою сферу ведения на решение проблем экологии, совершенствование производства и внедрение новых технологий и некоторые другие.

Процесс расширения полномочий Комиссии, а соответственно и утверждение ее роли как важнейшего института, участвующего в руководстве и осуществляющего управление Союзом, получил юридическое оформление с принятием Единого европейского акта в 1986 году. Он представлял собой по существу новый учредительный договор, который внес существенные изменения и дополнения в договоры об учреждении Европейских сообществ, и наметил дальнейшие пути их эволюции, в частности, в том, что касается построения единого внутреннего рынка и последующего перехода к экономическому и валютному союзу. EEA внес некоторые изменения в систему органов Европейских сообществ, а также формализовал сотрудничество государств-членов в сфере внешней политики. Единый европейский акт,

при всем его значении, был также в какой-то степени переходным документом, ибо прямо предусматривал созыв и проведение Межправительственной конференции в целях создания Европейского Союза, что, конечно, должно было повлечь за собой новые серьезные изменения в структуре интеграционного образования и роли его институтов.

1.3.

<< | >>
Источник: Зайцев Александр Юрьевич. Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме Эволюция концептуальных основ. Образование и роль Комиссии Европейских сообществ:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -