<<
>>

§ 3.6. Особенности институционального механизма обеспечения выполнения договорных обязательств применительно к международным межведомственным договорам (на примере договоров МВД России)

В отечественной юридической науке всегда уделялось достаточное внимание исследованию международных межведомственных договоров[716]. При этом

проблема обеспечения выполнения обязательств по международным межведомственным договорам вообще обходится вниманием ученых.

Отметим, что за международными межведомственными договорами закрепилась роль конкретизаторов международно-правовых обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, заключенных от ее имени или от имени Правительства РФ. Важнейшим обстоятельством, характеризующим международные межведомственные договоры, является то, что их содержание теснейшим образом связано с нормами внутреннего законодательства государства, регламентирующими компетенцию того или иного министерства. Компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере заключения международных межведомственных договоров в общем виде определена в федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» и сводится к нескольким положениям.

Во-первых, министерства могут представлять в Правительство РФ предложения о заключении международных межведомственных договоров совместно или по согласованию с Министерством иностранных дел РФ1. Правительство РФ в свою очередь принимает решение о целесообразности проведения соответствующих переговоров. В этой связи особое значение следует придавать качеству предложений, исходящих от министерства. Такие предложения о заключении международного межведомственного договора должны содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности, определение соответствия договора российскому законодательству, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий. Учитывая возрастающее количество международных межведомственных договоров и их роль в регулировании межгосударственного сотрудничества, в большинстве министерств созданы специальные структурные подразделения, ответственные за международные связи (например, Управление международного полицейского сотрудничества и Управление международного протокола в структуре Договорно-правового департамента МВД России).

Заслуживает внимания тот факт, что, проявляя разумную инициативу и разрабатывая предложения о заключении международных межведомственных договоров, министерства одновременно остаются в рамках собственной компетенции и обращают внимание на актуальные и своевременные направления межведомственного сотрудничества и совершенствования собственной деятельности.

Во-вторых, министерства (в лице федерального министра) имеют право давать ответ на рекомендации иных органов государственной власти о заключении международных межведомственных договоров, оценивая при этом целесообразность и обоснованность такой рекомендации. Для реализации названного полномочия крайне важна работа соответствующего подразделения министерства. В Министерстве внутренних дел функцию по подготовке или участию в подготовке отзывов и заключений по проектам международных договоров Российской Федерации осуществляет Договорно-правовой департамент МВД РФ[717].

В-третьих, министерства имеют право вести переговоры и принимать решения о подписании международных межведомственных договоров. Данное общее правомочие от имени министерства реализует федеральный министр[718] (при этом решение о проведении переговоров о заключении международных межведомственных договоров принимает Правительство РФ[719]). Так, Министр внутренних дел Российской Федерации «...заключает межведомственные соглашения, международные договоры Российской Федерации межведомственного характера»[720]. Следует иметь в виду, что правовая норма ограничивает действия федерального министра «пределами его компетенции». В такой ситуации возникает объективная необходимость обращения к иным, специальным правовым нормам, способным дать ответ на вопрос о «пределах компетенции» (ч. 3 ст. 12 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Думается, существенным помощником в данном случае должны выступать соответствующие положения о министерствах. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г.

№ 248 содержит 81 полномочие министерства, каждое из которых потенциально может стать предметом международного межведомственного договора (разъяснения отдельных положений нормативных правовых актов МВД России предложены автором в Приложении 4).

Отметим, что законодательные и подзаконные нормативные правовые акты обходят вниманием полномочия министерства по обеспечению выполнения обязательств по международным межведомственным договорам. Более того, следует подчеркнуть, что ни нормами Венской конвенции 1969 г., ни нормам федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» не определяется институциональный механизм обеспечения выполнения обязательств по международным договорам и его элементы.

Межведомственный характер международного договора не умаляет его юридической обязательности: Венская конвенция 1969 г. не устанавливает какого-либо деления международных договорных обязательств по степени их важности, очередности выполнения[721].

Важнейшим обстоятельством является тот факт, что обязательность международного межведомственного договора имеет свои пределы в виде действительности и действенности такого договора. А.Н. Морозов справедливо отмечает, что принцип pacta sunt servanda «... обязывает государства соблюдать действующие и действительные договоры. Это относится к международным договорам независимо от уровня, на котором заключены последние»[722].

С действенностью международного межведомственного договора тесным образом связан вопрос о вступлении договора в силу. Федеральный закон «О международных договорах РФ» указывает, что любой международный договор Российской Федерации подлежит выполнению с момента его вступления в силу для Российской Федерации (ч. 3 ст. 31). По общему правилу международный межведомственный договор вступает в силу с момента его подписания. Однако бывают случаи, когда такой договор вступает в силу с момента последнего уведомления о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу (например, необходимы процедуры принятия или утверждения).

Так, в ст. 13 Договора государств-участников Содружества независимых государств о межгосударственном розыске лиц от 10 декабря 2010 г. указывается, что он вступает в силу по истечении 30 дней с даты получения депозитарием третьего уведомления о выполнении подписавшими его сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу.

Некоторые авторы (О.И. Тиунов, А.Н. Морозов, С.Ю. Марочкин) допускают возможность ратификации международных межведомственных договоров. Такой подход объясняется стремлением авторов объяснить положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете международных договоров перед законами России и обосновать утверждение о вхождении международных межведомственных договоров в правовую систему Российской Федерации[723]. Высказываемая позиция заслуживает одобрения, однако носит скорее теоретический характер. Практика же показывает, что международные межведомственные договоры призваны конкретизировать, детализировать положения международных межгосударственных и межправительственных договоров, должны быть более мобильными и легко применимыми, а для этой цели порядок их вступления в силу должен быть упрощенным. Кроме того, нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ следует толковать таким образом, что положения международных межведомственных договоров должны обладать приоритетом не в отношении законов, а в отношении актов министерства, заключившего договор. Такая позиция представляется обоснованной и подтверждается не только мнениями ученых[724], но и судебной практикой Верховного суда РФ[725].

Принципом добросовестного выполнения обязательств обусловлена необходимость активных действий государства (в лице его компетентных органов), направленных на выполнение международного межведомственного договора. Одним из таких действий является опубликование текста договора. Опубликование международных межведомственных договоров, по мнению А.Н. Морозова, представляет большую значимость для их реализации, использования и применения[726].

Данная сфера, кажущаяся очевидной, не лишена проблем. По мнению Б.Л. Зим- ненко, во внутреннем праве России подлежат применению только положения официально опубликованных международных договоров[727]. Объяснение такой позиции автора можно найти в положениях ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»: положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Непосредственность действия означает включенность в правовую систему государства и возможность (и необходимость) практического применения официальными инстанциями. В отношении международных межведомственных договоров федеральный закон содержит существенное уточнение, согласно которому такие договоры публикуются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены договоры, в официальных изданиях этих органов (ч. 3 ст. 30). В соответствии с приказом МВД России от 5 января 2007 № 6 «Об утверждении наставления по организации правовой работы в системе МВД России» тексты международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени МВД России, публикуются в официальных изданиях МВД России (п. 39 приказа). Такими официальными изданиями признаются Бюллетень текущего законодательства и Вестник МВД России. При необходимости в этих изданиях публикуются тексты международных документов, не являющихся международными договорами.

Необходимо отметить, что в тексте федерального закона не учтена важнейшая специфичная черта международных межведомственных договоров - возможность содержать сведения «для служебного пользования». При таких обстоятельствах следовало бы воспользоваться формулировкой Постановления Совета министров СССР от 28 августа 1980 г. № 743: вступившие в силу международные межведомственные договоры публикуются по решению органов, от имени которых были заключены, если нет иной договоренности сторон по этому поводу (п. 13)[728].

При этом следует учитывать, что, если согласие на обязательность международного межведомственного договора будет принято в форме федерального закона, т.е. договор будет ратифицирован (а такая возможность рассматривалась выше), то, по справедливому замечанию Б.И. Осминина, такие межведомственные договоры не могут быть секретными или с пометкой «для служебного пользования»[729].

Тесную связь с опубликованием имеет процедура регистрации международных договоров. Общее правило содержится в ст. 102 Устава ООН, в соответствии с которой всякий договор и всякое международное соглашение, заключенные любым членом ООН должны быть, при первой возможности, зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы. При отсутствии регистрации договора стороны утрачивают право ссылаться на такой договор или соглашение в любом из органов ООН. В отношении международных межведомственных договоров может и должно существовать правило о регистрации. В случаях, когда возможность официального опубликования межведомственного договора не обусловлена его секретным или «служебным» характером, автоматически отпадают основания для нерегистрации такого договора. В Приказе МВД России от 5 января 2007 № 6 указано, что «копии официально поступивших в МВД России межгосударственных и межправительственных международных актов, а также подлинники межведомственных актов регистрируются в МВД России и передаются в Центр правовой информации МВД России (п. 37 Приказа). Примечательно, что в Постановлении Совета Министров СССР от 28 августа 1980 г. № 743 содержалось положение, согласно которому министерства, заключившие международные межведомственные договоры и признавшие их подлежащими регистрации, проводили такую регистрацию в соответствующих международных организациях в соответствии с правилами процедуры организации (п. 14). Следует согласиться с правильностью такой формулировки, так как, во-первых, решение признавать или не признавать межведомственные договоры подлежащими регистрации отнесено к внутренней компетенции министерства, а, во-вторых, процедура регистрации предполагает обращение в соответствующие международные организации, что укладывается в терминологию и смыслы ст. 102 Устава ООН.

Важнейшей особенностью международных межведомственных договоров является их двухсторонний характер. Как отмечал И.И. Лукашук, по мере развития международного сотрудничества в специальных областях быстро растет количество соглашений между соответствующими ведомствами различных государств. Рост числа межведомственных соглашений по специальным вопросам - характерная черта современных двусторонних отношений[730]. Полагаем, этот факт является крайне важным для функционирования институционального механизма обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из международных межведомственных договоров: такие укоренившиеся в международной практике средства обеспечения договорных обязательств, как международные гарантии и контроль к системе двусторонних межведомственных отношений вряд ли применимы. В этом смысле институциональный механизм обеспечения выполнения обязательств приобретает видимую особенность для международных межведомственных договоров. Международные средства обеспечения обязательств все же не утрачивают своей актуальности для двусторонних договоров, но приобретают специфику. Применительно к двусторонним международным межведомственным договорам зачастую применяются нижеследующие средства обеспечения выполнения договорных обязательств.

Рабочие встречи и совещания. В соответствии со ст. 9 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Турецкий Республики от 30 октября 1992 г. представители Сторон не реже одного раза в год на основе взаимности встречаются для обсуждения вопросов, связанных с выполнением соглашения. Возможность проведения рабочих встреч предусмотрена ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Государства Палестина от 24 января 2014 г. Аналогичное положение обнаруживаем в ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел

Республики Таджикистан от 21 августа 2007 г. Примером использования совещания как средства обеспечения выполнения международного межведомственного договора может служить Протокол совещания министров внутренних дел госу- дарств-участников Таможенного союза от 24 августа 2010 г.

Консультации. Статья 13 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Македонии от 27 октября 2011 г. предусматривает необходимость проведения рабочих встреч и консультаций в целях рассмотрения вопросов укрепления и повышения эффективности сотрудничества на основании соглашения. Необходимость проведения консультаций заложена в ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Таджикистан от 21 августа 2007 г. В ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Г осударства Палестина от 24 января 2014 г. также указывается необходимость проведения консультаций для обеспечения выполнения положений соглашения.

Оказание помощи. Статья 8 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Турецкий Республики от 30 октября 1992 г. предусматривает, что в целях выполнения соглашения Стороны на основе взаимности оказывают друг другу помощь, используя при этом имеющиеся у них технические и другие возможности.

Определение органов, ответственных за выполнение договора. Согласно ст. 12 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Македонии от 27 октября 2011 г. координация мероприятий по сотрудничеству возлагается с Российской Стороны на Договорно-правовой департамент Министерства внутренних дел Российской Федерации, с Македонской Стороны - на Департамент международного полицейского сотрудничества Министерства внутренних дел Республики Македонии (ч. 1 ст. 12). Более того, при необходимости могут быть определены специализированные оперативные подразделения для установления непосредственных контактов во исполнение положений соглашения и каналы связи между ними (ч. 2 ст. 12). Сходную норму содержит Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Таджикистан от 21 августа 2007 г. (ст. 11), Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Хорватии от 23 ноября 2012 г. (ст. 11). Общая практика определения в текстах договоров ответственных за выполнение органов подтверждается положениями Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Государства Палестина от 24 января 2014 г.: координация мероприятий по сотрудничеству возлагается с Российской Стороны на Договорно-правовой департамент Министерства внутренних дел Российской Федерации, с Палестинской Стороны на Департамент международных связей Министерства внутренних дел Государства Палестина (ч. 1 ст. 11). Соглашение также предусматривает возможность определения специализированных оперативных подразделений (ч. 2 ст. 11). Договор государств-участников Содружества независимых государств о межгосударственном розыске лиц от 10 декабря 2010 г. содержит положения о необходимости определения компетентных органов для выполнения тех или иных постановлений договора: стороны договора осуществляют сотрудничество в межгосударственном розыске лиц через свои компетентные органы, перечень которых определяется каждой стороной (ст. 2).

Обмен представителями. Соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Македонии от 27 октября 2011 г. предусматривает возможность обмена представителями в целях повышения эффективности взаимодействия и координации совместных действий в рамках соглашения (ч. 3 ст. 12). Аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 11 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Хорватии от 23 ноября 2012 г. Интересная норма содержится в ст. 8 Соглашения о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Россий- ской Федерации и Министерством внутренних дел Словацкой Республики от 28 февраля 2014 г. Согласно названной норме, в целях укрепления полицейского сотрудничества в предупреждении, выявлении, пресечении и раскрытии преступлений каждая сторона соглашения может использовать офицера связи. Такой офицер занимается своей деятельностью согласно правилам направляющей стороны и соблюдает национальное законодательство принимающего государства.

Принятие внутригосударственных нормативных правовых актов. В соответствии с п. 3 Положения о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, них допускаются ссылки на обязательства, принятые сторонами по международным договорам. В таком случае часть международного акта, содержащая указанные ссылки, приобретает обязательный для выполнения характер. Подтверждением данного тезиса может служить п. 7 рассматриваемого Положения. В соответствии с ним министерства в пределах своей компетенции принимают меры по выполнению международных актов. При необходимости в этих целях могут издаваться соответствующие нормативные и иные правовые акты.

Интересен тот факт, что министерство внутренних дел при необходимости может на основе гражданско-правовых договоров сотрудничать с коммерческими или некоммерческими организациями для достижений целей международного межведомственного договора. Это лишний раз доказывает, что международный договор «...уже не выступает чем-то чуждым для организаций и учреждений государства, вплетается в сферу внутригосударственных отношений, используется и применяется субъектами внутригосударственного права»[731].

Осуществление контроля. Общий внутригосударственный контроль за выполнением международных межведомственных договоров осуществляет Правительство РФ на основании ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ»[732]. Более того ст. 21 названного закона предписывает Правительству РФ обеспечивать выполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации. Следует иметь в виду, что количество международных договоров России более двух десятков тысяч. В такой ситуации многократно возрастает роль внутриведомственного контроля за выполнением договорных обязательств. При этом контрольные функции МВД России не отражены в положении о нем (что характерно и для большинства других федеральных органов исполнительной власти). Полагаем, наличие соответствующих правовых норм помогло бы повысить эффективность выполнения межведомственных договоров. Добавим, что Министерство иностранных дел, осуществляющее общее наблюдение за реализацией международных договоров, вряд ли способно переломить ситуацию с их выполнимостью. Контрольные функции МВД России крайне важны, так как в отличие от наблюдения предусматривают вмешательство в административную деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц.

Примечательно, что большинство современных международных межведомственных договоров МВД России пользуются формулировками Типового проекта соглашения о сотрудничестве, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 653 (в ред. от 12.04.2010 г.), чем объясняется однотипный характер средств обеспечения выполнения договорных обязательств. Унификация практики в данном случае должна восприниматься положительно, так как в таком случае возможно ее обобщение и выработка рекомендаций по совершенствованию (например, методических рекомендаций по проведению рабочих встреч и консультаций, правил поведения представителей МВД России за рубежом и пр.)

Необходимо подчеркнуть, что большую актуальность для обеспечения выполнения обязательств по международным межведомственным договорам приобретают внутригосударственные средства. Федеральным органам исполнительной власти и Министерству внутренних дел РФ, в частности, необходимо учитывать это обстоятельство. С.Ю. Марочкин придерживается позиции, согласно которой значительная часть норм международного права (а не только нормы межведомственных договоров) реализуются на внутригосударственном уровне. И это обстоятельство диктует необходимость проведения целой системы правотворческих и правоприменительных мероприятий[733]. Принимая во внимание разрозненность правовых норм, отражающих институциональный механизм обеспечения выполнения обязательств по международным межведомственным договорам, полагаем целесообразным предложить проект постановления Правительства РФ о порядке заключения, выполнения и прекращения международных межведомственных договоров (Приложение 5).

Выводы. Резюмируя результаты анализа научной литературы и правовых норм, регламентирующих механизм обеспечения выполнения обязательств по международным межведомственным договорам следует сделать следующие обобщения. Во-первых, международные межведомственные договоры заключаются федеральными органами исполнительной власти и выполняют роль конкре- тизаторов международно-правовых обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, заключенных от ее имени или от имени Правительства РФ. Юридическая природа международных межведомственных договоров неразрывно связана с природой международных договоров в целом. Во- вторых, содержание международных межведомственных договоров теснейшим образом связано с нормами внутреннего законодательства государства, регламентирующими компетенцию того или иного министерства. Однако разрешение вопроса о компетенции МВД России в сфере заключения и выполнения международных межведомственных договоров далеко от идеального, прежде всего, в силу многочисленных отсылок к разным нормативно-правовым актам. Учитывая разрозненность нормативно-правового материала, освещающего вопросы компетенции МВД России в сфере заключения и выполнения международных межведомственных договоров, предложен проект разъяснений отдельных положений указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации». В-третьих, в ходе научного исследования рассмотрены средства обеспечения выполнения межведомственных договорных обязательств.

В-четвертых, принимая во внимание бессистемность правовых норм, регламентирующих институциональный механизм обеспечения выполнения обязательств по международным межведомственным договорам, предложен проект постановления Правительства РФ о порядке заключения, выполнения и прекращения международных межведомственных договоров.

<< | >>
Источник: Симонова Наталья Сергеевна. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДОГОВОРАМ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме § 3.6. Особенности институционального механизма обеспечения выполнения договорных обязательств применительно к международным межведомственным договорам (на примере договоров МВД России):

  1. Международно-правовой механизм обеспечения личной безопасности несовершеннолетних лиц
  2. Глава 2. Договорные обязательства государств по международному гуманитарному праву о запрещенных методах и средствах ведения войны и меры по их выполнению
  3. § 2. Институциональный механизм обеспечения экологической безопасности
  4. Симонова Наталья Сергеевна. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДОГОВОРАМ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2016, 2016
  5. Оглавление
  6. Глава 1. Предпосылки формирования, понятие и элементы институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  7. § 1.1. Понятие и элементы институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  8. § 1.2. Принцип pacta sunt servanda как предпосылка формирования институциональногомеханизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  9. § 1.3. Обоснование институциональной природы обязательности выполнения международных договоров
  10. § 1.4. Значение принципа добросовестного выполнения обязательств, принятых по Уставу ООН, для формирования институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  11. § 3.1. Понятие средств обеспечения выполнения обязательств по международным договорам и их историческая ретроспектива
  12. § 3.2. Институт международного контроля как элемент институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -