<<
>>

§ 2.5. Добросовестное отступление от выполнения обязательств по правам человека при чрезвычайной ситуации

Вступая в договорные отношения, государства стараются учитывать все возможные проблемы и риски при выполнении международных обязательств, используя для этого довольно широкий перечень возможностей, предоставляемых правом международных договоров.

Правила (клаузулы), позволяющие отказаться от выполнения обязательств в исключительных ситуациях относятся к числу таких возможностей. Такие клаузулы снижают риск неоднозначности поведения государств при необходимости временных отступлений от выполнения договорных обязательств, когда это продиктовано чрезвычайностью обстоятельств. Ceteris paribus[347] наличие в договоре клаузул, позволяющих отступление от обязательств, побуждает большее количество государств ратифицировать соответствующий международный договор нежели при их отсутствии, а количество принимаемых обязательств может быть значительно больше, чем при отсутствии «клаузул отступления» (англ. - escape clauses).

Право отступать от выполнения некоторых договорных обязательств (право на дерогацию) оказывает существенное влияние на соответствие поведения государств обязательствам по международным договорам, в частности о правах человека. Дерогация служит своеобразным предохранительным клапаном, сдерживающим поведение участников договора в случаях ограничения индивидуальных прав и свобод в условиях кризиса. При отсутствии «клаузулы отступления» государства, столкнувшиеся с чрезвычайными ситуациями, скорее всего, приостановили бы действие определенных прав и свобод (чаще всего латентно) в нарушение международно-правовых норм. По замечанию Э. Хафнер-Бартно, Л. Хелфера и К. Фарисса, «...дерогация является довольно разумным ответом на политическую нестабильность в государстве»[348]. Проведенные исследования позволяют сделать любопытные выводы. Во-первых, государства с устойчивым демократическим режимом, а также государства, где суды осуществляют серьезный контроль над органами исполнительной власти, с большей долей вероятности воспользуются правом на дерогацию в отличие от государств с иными политическими режимами.

При этом демократические государства значительно чаще пользуются и правом на формулирование оговорок к международным договорам по правам че- ловека[349]. Во-вторых, практически противоположная ситуация наблюдается по отношению к государствам со слабой судебной системой или к тем, где отсутствует возможность избирателей отозвать своих избранников (диспозитивный мандат). Такие государства присоединяются к международным договорам по правам человека, но запросто их нарушают[350]. Таким государствам по сути не нужна возможность отступить от международных договорных обязательств, так как маловероятно, что они придадут значение их обычному нарушению. Даже если такие государства пользуются правом на дерогацию, то делают это без соответствующих уведомлений о конкретных вводимых мерах. Более того, по мнению О. Г росса и Н.А. Фьонуала, эти государства могут допускать злоупотребления правом на дерогацию в попытках прикрыть так называемые ситуации «... перманентного чрезвычайного положения»[351].

Возможность злоупотребления правом на дерогацию подчеркивается многими исследователями. Некоторые из них, например, С. Джозэф, Дж. Шульц и М. Кастан, объясняют это тем, что право на дерогацию может подрывать raison d’etre[352] договоров по правам человека и должно быть предметом строго регулирования международно-правовыми нормами и контрольного (наблюдательного) механизма[353]. Д. Фарбер и Б. Симмонс допускают, что государства могут предпринять максимум усилий для того, чтобы предотвратить обнародование фактов нарушения обязательств по правам человека, противодействовать международным контрольным процедурам и не признавать ответственности за инкриминируемые де- яния[354]. Как отмечают, П. Розендорф и Х. Милнер, факты отступления от договорных обязательств могут ослаблять международные договоры за счет оправдания нарушений, в особенности в случаях, когда по смыслу договора требуется более полное соответствие его положениям[355].

При подготовке проекта Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. эксперт от Великобритании высказывал мнение, что норма о праве на дерогацию является универсальной и общепринятой, однако на практике открывает путь к злоупотреблениям, дает «индульгенцию» на совершение различных безответственных поступков, которые при других обстоятельствах могли и должны были бы быть квалифицированы в качестве преступлений, служит их заочной легитимации[356].

Более того, в доктрине международного права существует теория, согласно которой дерогация как таковая является недобросовестным актом государства. Приверженцы данной теории полагают, что международные договоры по правам человека являются слабо защищенными инструментами, позволяющими государствам, часто ограничивающим гражданские права и свободы, получить видимые преимущества от присоединения к договорам без какой-либо корректировки своего поведения[357]. Это становится возможным из-за того, что международный контроль за выполнением обязательств по международным договорам о правах человека минимален, что затрудняет выявление фактов недобросовестного выполнения обязательств, идущего вразрез с целями договоров. Более того, осознавая, что механизм международного контроля в общем слаб, государства ничего не теряют от практического использования предоставленного договором права на дерога- цию. В худшем для таких государств случае дерогация окажется бесполезной с точки зрения влияния на внутреннюю политику. В лучшем - поможет государству оправдать ограничения индивидуальных прав и свобод как совместимых с международными договорными обязательствами. Если придерживаться описываемой теории дерогации как изначально недобросовестного акта, следует ожидать большого количества случаев использования этого права. Подтвердить такие ожидания непросто ввиду того, что государства практически не предоставляют информации в своих уведомлениях о дерогационных мерах[358], потому как такая информация может увеличить вероятность ответственности за нарушения обязательств о правах человека и недобросовестное ограничение последних.

Право на отступление от части международных договорных обязательств в чрезвычайных ситуациях предусматривается в международных договорах о правах человека как универсального, так и регионального характера. Статья 4 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. указывает, что «.. .во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется. государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств. ))[359]. В ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. содержится следующее положение: в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, государство может принимать меры в отступление от его обязательств по Конвенции[360]. Статья 27 Американской конвенции о правах человека от 22 ноября 1969 г. также содержит норму о праве на дерогацию: «.во время войны, возникновения опасности для государства или при других чрезвычайных обстоятельствах, которые ставят под угрозу независимость или безопасность государства-участника, это государство может принимать меры в отступление от его обязательств по конвенции»[361]. Африканская хартия прав человека и народов от 26 июня 1981 г. не содержит де- рогационных полномочий государств-участников, хотя и предусматривает возможность ограничения при определенных условиях практически всех прав, регламентируемых Хартией. В этой связи возникает закономерный вопрос - почему право на дерогацию закрепляется в одних международных договорах по правам человека и не предусматривается в других? По отношению к трем названным договорам, предусматривающим такое право, было установлено, что определенные фундаментальные права, включая право на жизнь и запрет пыток, не подлежат дерогации, так как являются абсолютно необходимыми для защиты человеческой личности[362]. Поэтому неудивительно, что еще два значимых международных договора - Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г.

и Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.[363] - запрещают дерога- цию. Обеспокоенность разработчиков проектов этих двух конвенций мерами по предупреждению дискриминации объясняет, почему конвенции, посвященные расовым и гендерным вопросам, также не предусматривают права на дерогацию. Отметим, что это право считается неуместным в международных договорах о социальных и экономических правах, в силу того, что нормы таких договоров по определению являются менее жесткими и строгими в отличие от норм договоров о гражданских и политических правах[364].

По мнению М.Л. Энтина, право на дерогацию представляет собой «...дискреционные полномочия государств и правительств полностью или частично либо отказаться от ранее взятых на себя международных обязательств, либо приостанавливать действие международных соглашений на своей территории и/или соответствующего им внутреннего законодательства в случае возникновения угрозы существованию страны, посягательства на сложившийся в ней социальный и политический порядок, а также каких-то иных чрезвычайных обстоятельств»[365]. Суммируя практику использования государствами права на дерогацию, Комитет ООН по правам человека определил отступление от принятых договорных обязательств (дерогацию) как меру, принимаемую государством-стороной в договоре с целью частично и на временной основе приостановить применение одного или нескольких положений договора по правам человека в условиях чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни нации в пределах, требуемых остротой по ложения[366]. При этом не допускается отступление от договорных положений, предусматривающих ряд основополагающих прав человека, являющихся, как правило, императивными нормами международного права. Кроме того, целью де- рогации не может быть дискриминация каких-либо групп лиц по любым основаниям.

Исследователи подчеркивают исключительный характер дерогационных мер, которые, однако, необходимы для заполнения «правового вакуума», возникающего при чрезвычайной ситуации (например, вооруженном конфликте, гражданском неповиновении или массовых беспорядках, природной катастрофе или стихийном бедствии)[367].

По мнению Дж. Хартмана, режим дерогации позволяет найти баланс между защитой индивидуальных прав человека и защитой государственных интересов во время кризиса посредством разумных ограничений чрезвычайных полномочий государства[368]. При подготовке трех международных договоров о правах человека - Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской и Американской конвенций о правах человека - учитывалось названное значение права на дерогацию. Указанные договоры признают, по мнению М. Новака, что именно ситуации кризисов позволяют найти пригодное оправдание для государств при расширении властных полномочий, приостановлении работы демократических институтов и устранении политических оппонентов. Согласимся с мнением, что в данном случае на первый план выдвигается необходимость защитить население государства и государственные учреждения[369]. Именно для баланса частного и публичного интереса в международные договоры по правам человека включаются «клаузулы отступления», санкционирующие ограничения индивидуальных прав и свобод во время чрезвычайных ситуаций. Однако подобные ограничения (отступления от обязательств) подвергаются строгой регламентации международно-правовыми нормами.

Следует отметить, что Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская и Американская конвенции, кроме материальной нормы о предоставляемом сторонам договора праве отступать от договорных обязательств, содержат ряд важнейших процессуальных положений, призванных обеспечивать добросовестность использования этого правомочия. Такое положение вещей укладывается в один из доктринальных подходов к праву на дерогацию как к легитимному праву государства защищать свой конституционный и демократический порядок во время кризиса[370]. При этом, несомненно, использование права на дерогацию требует от государств публично объявить обо всех ограничительных политических мерах и подчинить свои действия международным гарантиям и процедурам контроля (наблюдения), т.е. требованиям, которые сокращают сферу и степень возможных нарушений договорных обязательств в сфере прав человека. В этом смысле, полагает Э. Нюмайер, дерогация не представляет собой угрозы режиму защиты прав человека, а, напротив, является верным признаком уважения договорных норм государствами, «... которые «воспринимают права человека со всей серьезностью»[371]. Предназначение права на дерогацию в том, чтобы ограничить «своеволие» государства, ввести его дискреционные полномочия в четкие нормативные рамки, поставить под определенный международный контроль.

Чаще всего добросовестное отступление от выполнения международных договорных обязательств связано с соответствием критериям правомерности деро- гационных мер, которые в большинстве своем являются идентичными применительно как к универсальному, так и к региональным договорным режимам. По верному замечанию Э. Хафнер-Бартно, Л. Хелфера и К. Фарисса, приостановление действия прав человека подчинено «... тщательно выверенной системе ограничений, гарантий, уведомлений и процедур отчетности»[372], которые в силу факта своего существования в принципе сдерживают бесконтрольное и недобросовестное использование права на дерогацию. В этом контексте важным источником толкования договорных (материальных и процессуальных) норм о праве на дерогацию выступают судебная практика и практика деятельности специально создаваемых наблюдательных органов. Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. действует Комитет по правам человека, заметно влияющий на правила толкования дерогационных полномочий государств при помощи замечаний общего характера[373], а также заключительных замечаний по докладам отдельных государств-участников Пакта. Как и иные наблюдательные договорные органы, Комитет по правам человека не обладает обязательной юрисдикцией, но, тем не менее, его интерпретационная деятельность служит важным вспомогательным инструментом[374].

Системный анализ норм Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской и Американской конвенций о правах человека, а также практика их применения международными судебными и квазисудебными органами позволяют сформулировать ряд критериев правомерности, обеспечивающих добросовестное использование права на дерогацию. Полагаем, применение термина «правомерность» в данном случае является оправданным, так как несоответствие поведения государства при использовании права на дерогацию названным критериям означает нарушение этим государством международных договорных обязательств, влекущее применение к нарушителю мер международно-правовой ответственности[375]. Итак, критериями правомерности[376] являются: 1) критерий чрезвычайности, означающий необходимость наличия войны или чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни нации; 2) критерий соразмерности (пропорциональности), обусловливающий введение дерогационных мер в соответствии со степенью чрезвычайности обстоятельств; 3) критерий недискриминации, предполагающий введение таких дерогационных мер, которые не влекут дискриминацию на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения; 4) критерий совместимости, разрешающий введение дерогационных мер, совместимых с иными международно-правовыми обязательствами; 5) критерий избирательности, не допускающий отступления от обязательств в отношении определенных прав и свобод; 6) критерий международного уведомления, фиксирующий необходимость своевременного уведомления о введении чрезвычайного (военного) положения и конкретных дерогационных мер, а также об их отмене и возобновлении осуществления обязательств по международному договору в полном объеме.

Критерий чрезвычайности. Требование о наличии войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации, является фундаментальным, обусловливает добросовестность поведения государства при использовании «клаузулы отступления». Сложность оценки состоит в отсутствии определения понятия «чрезвычайная ситуация». По мнению Р. Эржэка, понятие «публичная опасность, угрожающая жизни нации» носит абстрактный характер: с одной стороны, государство вынуждено быть разборчивым, указывая, что не всякая, а лишь чрезвычайная опасность порождает право на дерогацию; с другой стороны, за государством сохраняется относительно широкая свобода усмотрения[377]. Дж. Фоусет полагает, что «... чрезвычайная ситуация должна представлять собой угрозу жизни нации, не обязательно ставящую ее на грань гибели, но чреватую дезинтеграцией порядка или нарушением коммуникаций, при которых поддержание организованной жизни на какое-то время оказывается невозможным»[378]. Полагаем, в отсутствие нормативного определения понятия «чрезвычайная ситуация» основная интерпретационная нагрузка ложится на наблюдательные и судебные органы, предусмотренные соответствующим международным договором.

Комитет по правам человека склонен расценивать в качестве чрезвычайной такую ситуацию, которая угрожает жизни нации, но далеко не каждый случай беспорядков или катастрофы. Комитет не связывает войну (включая гражданскую войну) и другие случаи серьезных и интенсивных внутренних беспорядков с автоматическим провозглашением чрезвычайной ситуации[379]. Комитет отметил, что в ходе вооруженного конфликта международного или немеждународного характера вступают в действие нормы международного гуманитарного права, которые содействуют предотвращению злоупотреблений чрезвычайными полномочиями со стороны того или иного государства. В период вооруженного конфликта принятие мер в отступление от обязательств допускается только в том случае и в той степени, в какой сложившаяся ситуация представляет угрозу для жизни нации. В иных ситуациях, помимо вооруженного конфликта, следует тщательно рассмотреть основания и причины, по которым дерогационная мера является в данных обстоя-

тельствах необходимой и законной[380]. В отношении целого ряда государств - Объединенной Республики Танзании, Доминиканской Республики, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Перу, Боливии, Колумбии, Ливана, Уругвая, Израиля[381] - Комитет по правам человека высказал предположение об использовании права на дерогацию или о закреплении во внутреннем законодательстве такого права применительно к ситуациям, выходящим за пределы понимания чрезвычайной ситуации по смыслу ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Практика органов Европейской конвенции (Европейской комиссии и Европейского суда по правам человека) идет по пути презумпции, что заявление самого государства о наличии на его территории или части территории военного или чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации, само по себе не решает проблему правомерности отступления от обязательств[382].

По мнению Европейской комиссии, в деле Греция против Соединенного Королевства (Greece v. UK) термин «чрезвычайное положение, угрожающее нации»[383] содержит в себе понятие нависшей и широко распространенной угрозы. Являясь оценочной по своей сути, категория «нависшей и широко распространенной угрозы», тем не менее, включает в себя ряд элементов, позволяющих правомерно использовать право на дерогацию. К ним Европейская комиссия отнесла следующие: 1) угроза должна быть реальной и неминуемой; 2) последствия угрозы должны затрагивать всю нацию; 3) под угрозой должно находиться само продолжение организованной жизни общества и 4) кризис или опасность должны иметь исключительный характер в том смысле, что обычные меры или ограничения, допускаемые Европейской конвенцией для сохранения безопасности, здоровья и порядка, являются явно неадекватными[384]. В названном деле доказательств наличия таких элементов угрозы обнаружено не было; бремя доказывания признаков чрезвычайности ситуации, угрожающей жизни нации, лежит на самом государстве[385].

В деле Лоулес против Ирландии (Lawless v. Ireland) от 1 июля 1961 г. Европейский суд признал чрезвычайность положения, угрожающего жизни нации, основываясь на сочетании нескольких факторов, таких как наличие на территории Ирландской Республики нелегальной армии, использующей насилие, действие этой армии за пределами государства и рост террористической деятельности[386]. В деле Ирландия против Соединенного Королевства (Ireland v. UK) от 18 января 1978 г. Европейский суд и Европейская комиссия отметили, что степень насилия значительно превышала тот уровень, который можно назвать незначительным гражданским беспорядком. Было ясно, что применение насилия во многих случаях планировалось заранее отдельными фракциями общества, организованными и действующими на полувоенной основе. На этом основании был сделан вывод о том, что в Северной Ирландии существовало «чрезвычайное положение»[387].

Критерий соразмерности (пропорциональности) означает, что дерогаци- онные меры надлежит принимать только в той степени, в какой это требуется остротой положения. По мнению Дж. Хартмана, принцип пропорциональности является одним из необходимых ограничителей чрезвычайных полномочий государства, «...требующий специального рассмотрения и особого оправдания каждой меры, предпринятой в ответ на чрезвычайную ситуацию, а не абстрактной оценки ситуации в целом»[388]. Предпринимаемые государством дерогационные меры должны обладать четкой целевой направленностью[389], а также быть объективно необходимыми, т.е. диктоваться обстоятельствами как совершенно насущные, без которых нельзя обойтись[390]. По замечанию Комитета по правам человека требование пропорциональности касается 1) продолжительности, 2) территориального охвата и 3) материальной сферы действия чрезвычайного положения и любых мер, принимаемых в отступление от договорных обязательств. Таким способом обеспечивается сохранение последующего действия тех обязательств, от которых было совершено законное отступление[391].

Практика Европейских органов основывается на концепции пределов свободы усмотрения государства (англ. - margin of appreciation), которая применяется к оцениванию самим государством того, какие меры «... строго необходимы в связи с чрезвычайностью ситуации»[392]. Показательным является дело Ирландия против Соединенного Королевства (Ireland v. UK). При рассмотрении ситуации гражданского конфликта в Северной Ирландии Европейский суд пришел к выводу, что определение чрезвычайности положения, угрожающего жизни нации, равно как и необходимости решительных действий для преодоления такого чрезвычайного положения является правом и обязанностью конкретного государства. Суд заявил, что «.в силу их непосредственного и постоянного контакта с реальными потребностями данного момента национальные власти в принципе имеют лучшие, чем международный судья, возможности принять решение о наличии ...чрезвычайного положения и о характере и масштабах необходимых отступлений для его предотвращения»[393]. При этом государства не пользуются неограниченной властью. Это обеспечивается, прежде всего, контролем со стороны Европейского суда, уполномоченного принимать решения относительно того, вышло ли государство за пределы оценки чрезвычайности обстоятельств[394]. В своем докладе по делу Ирландия против Соединенного Королевства (Ireland v. UK) Европейская комиссия отметила, что правительство не может ссылаться на наличие чрезвычайного положения для обоснования любых возможных мер, которые оно решило осуществить, но оно должно установить конкретную связь между этой мерой и ситуацией, требующей контроля[395]. В то же время Комиссия сочла, что правительству должно быть разрешено усовершенствовать конкретные меры без последующих обвинений его в нарушении процедуры использования права на де- рогацию. В этом смысле один из принципов Европейской конвенции - принцип свободы усмотрения государств - приобретает объяснимые ограничения применения. При отступлении от обязательств по Европейской конвенции национальная правовая система должна сохранять достаточные гарантии для защиты прав человека. В деле Аксой против Турции (Aksoy v. Turkey) Европейская комиссия сочла, что турецкая система предоставляет недостаточные гарантии задержанным, она не обеспечивает, в частности, безотлагательное обращение к такому средству правовой защиты, как habeas corpus; не обеспечено правовой гарантией право на обращение к адвокату, врачу, другу или родственнику. В таких обстоятельствах, несмотря на серьезную террористическую угрозу на юго-востоке Турции, действия, которые позволили содержать под стражей 14 дней без предоставления возможности предстать перед судьей или другим должностным лицом, осуществляющим судебные функции, превысили свободу усмотрения Правительства и не могут рассматриваться как меры, строго обусловленные чрезвычайностью обстоятельств[396].

Примечательно, что Соединенное Королевство осуществило отступление от ст. 5 Европейской конвенции[397] в связи с действием Закона о предотвращении терроризма 1984 г.[398], после того как Европейский суд счел, что правительство Соединенного Королевства нарушило эту статью, задерживая без предъявления обвинений и соблюдения процедурных гарантий лиц, подозреваемых в участии в «террористической» деятельности[399]. В последовавшем деле Броган и другие против Соединенного Королевства (Brogan and Others v. UK)[400] от 29 ноября 1988 г. Европейский суд расценил, что имело место нарушение п. 3 ст. 5 Европейской конвенции[401] применительно к каждому заявителю[402].

Впоследствии Соединенное Королевство еще раз заявило об отступлении от обязательств по Европейской конвенции. При этом правительство сочло необходимым продолжать осуществлять свои полномочия по Закону о предупреждении терроризма 1984 г. и задерживать отдельных лиц без предъявления обвинения в течение нескольких дней по разрешению государственного секретаря. Правительство Соединенного Королевства заявило, что возможность осуществления таких полномочий обусловлена чрезвычайностью ситуации для должного завершения необходимых расследований и следствия, а также для принятия решения о необходимости возбуждения судебного разбирательства. Пропорциональность такого отступления была оспорена в деле Бранниген и МакБрайд[403] (Brannigan and McBride v. UK) от 26 мая 1993 г.[404] Ссылаясь на процедурные особенности общеправовой системы рассмотрения уголовных дел в целом и отмечая особые обстоятельства, сложившиеся в Северной Ирландии, Европейский суд счел, что британское правительство действовало в пределах оценки, сделав отступления в отношении п. 3 ст. 5[405].

Критерий недискриминации предполагает требование о том, что принимаемые в отступление от договорных обязательств меры не должны влечь за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Такое основание, как национальная принадлежность не было включено в норму о недискриминации в связи, в частности, с тем, что методы обращения с иностранными гражданами в военное время могут быть несопоставимыми по отношению к коренному населению. По мнению Д. Мак- Голдрика, буквальное прочтение ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах позволяет сделать вывод об исчерпывающем характере оснований недискриминации, под действие этой нормы не подпадает иное «непрямое» воздействие на конкретные группы (включая иностранных граждан)[406]. Судебная практика подтверждает факт, что нормы Международного пакта, касающиеся недискриминации и не включенные в число положений, не подлежащих дерогации, не допускают отступление от них в любом случае[407].

Критерий совместимости означает требование невозможности применения таких дерогационных мер, которые окажутся несовместимыми с другими обязательствами государства-участника по международному праву, в частности с нормами международного гуманитарного права. Отступление от договорных обязательств будет безосновательным, если повлечет за собой нарушение государством других международных обязательств, вытекающих как из норм иного международного договора, так и из норм общего международного права.

Важно отметить, что, хотя в полномочия Комитета по правам человека не входит наблюдение за действиями государств-участников применительно к другим международным договорам, при выполнении своих функций он вправе учитывать другие международные обязательства государств-участников при рассмотрении вопроса об использовании права на дерогацию. Именно поэтому государства, представляя информацию о правовых рамках, связанных с чрезвычайными ситуациями, должны сообщать о других взятых ими международных обязательствах, касающихся защиты рассматриваемых прав, в частности о тех обязательствах, которые действуют в период чрезвычайного положения[408]. Комитет поясняет свою позицию тем, что «... никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых в других договорах, не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме»[409].

Исключительно важно, чтобы государства должным образом учитывали изменения международного права, касающиеся действующих в чрезвычайных ситуациях правозащитных стандартов. Такой позиции придерживается и Европейский суд, полагающий, что использование права на дерогацию при отступлении, например, от обязательств по ст. 2 Конвенции, сопряжено с необходимостью соблюдения норм международного гуманитарного права в соответствии с четырьмя Женевскими конвенциями 1949 г., нормы которых обязательны для исполнения всеми государствами в силу их обычного характера[410].

Критерий избирательности означает невозможность применения дерога- ционных мер по отношению к определенным обязательствам, затрагивающим фундаментальные права и свободы. Данный критерий исключает из сферы дискреционных полномочий государств определенные права человека, устанавливая, что органы власти обязаны обеспечивать их защиту вне зависимости от обстоятельств, складывающихся в стране. Применительно к Международному пакту о гражданских и политических правах к таким, не подлежащим дерогации, правам относятся право на жизнь, запрещение пыток, рабства, работорговли, запрет лишения свободы вследствие неспособности выполнить какое-либо договорное обязательство, принцип законности в области уголовного законодательства, признание правосубъектности каждого человека, свобода мысли, совести и религии[411].

Провозглашение ряда положений Международного пакта как не допускающих отступлений следует рассматривать как признание императивного характера некоторых основных прав[412]. Справедливый вывод Комитета по правам человека состоит в том, что, если деяние, совершаемое от имени какого-либо государства, является основанием для возникновения индивидуальной уголовной ответственности причастных к его совершению лиц за преступления против человечности, то право государства на дерогацию и чрезвычайность ситуации не могут служить оправданием освобождения государства от ответственности в связи с упомянутым деянием[413]. В этой связи кодификация преступлений против человечности в Статуте Международного уголовного суда имеет прямое отношение к толкованию ст. 4 Международного пакта.

В Международном пакте о гражданских и политических правах содержится общее договорное обязательство обеспечивать средства правовой защиты от любого нарушения положений Пакта. Полагаем, во время чрезвычайной ситуации государство может корректировать практическое функционирование процедур (ограничивать), регулирующих использование судебных и иных средств правовой защиты, однако оно должно выполнять основополагающее обязательство по обеспечению эффективности того или иного средства правовой защиты. Вероятно, договорные обязательства, касающиеся процессуальных гарантий, не могут ни при каких обстоятельствах быть объектом дерогационных мер в обход защиты не допускающих отступлений прав. Из принципов законности и господства права вытекает, что основополагающие требования справедливого судебного разбирательства должны выполняться и во время чрезвычайного положения. Этот вывод справедлив и в отношении иных договорных правозащитных режимов, в частности режима Европейской конвенции[414].

Критерий международного уведомления связан с обязанностью государств, использующих право отступления от обязательств, соблюдать режим уведомления о введении чрезвычайного или военного положения и предпринятых дерогационных мерах. М.Л. Энтин считает необходимость уведомления лишь формальным требованием[415]. Однако предназначение данного критерия состоит в том, чтобы обеспечить выполнение наблюдательными (судебными) договорными органами функции по оценке того, принимает ли государство-участник меры только в такой степени, в какой это требуется остротой положений. Кроме того, режим международного уведомления позволяет другим государствам-участникам контролировать выполнение обязательств по международному договору. Таким образом, уведомление - это не просто техническая незначительная формальность, а процессуальная гарантия, обеспечивающая осуществление государственного и международного контроля за выполнением международных договорных обязательств.

Применительно к отступлению от обязательств по Международному пакту о гражданских и политических правах государство-участник должно немедленно информировать другие государства-участников через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Кроме исчерпывающей информации о принимаемых мерах с четким разъяснением причин, Комитет по правам человека настоятельно рекомендует прикладывать к уведомлению полную документацию о действующем законодательстве[416]. Требование о незамедлительном уведомлении действует также в отношении прекращения отступления.

Комитет указывает, что требование международного уведомления выполняется далеко не всегда: государства не уведомляли о введении чрезвычайного положения и последующих дерогационных мерах, а также «забывали» уведомить о территориальных и иных изменениях в ходе чрезвычайного положения[417]. Вместе с тем Комитет подчеркивает, что в его обязанности входит осуществление наблюдения за законодательством и практикой государств-участников на предмет соблюдения ими критериев правомерности использования права на дерогацию вне зависимости от того, направили или нет эти государства соответствующие уведомления. Так, в июле 1995 г. Комитет принял Заключительные замечания по четвертому периодическому докладу Российской Федерации[418], согласно которым Комитет высказал озабоченность ситуацией в Чечне и несоблюдением ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах. Комитет полагал, что указанная статья применима к ситуации в Чечне, где в результате применения оружия воюющими сторонами погибли или лишились свободы люди, несмотря на то, что чрезвычайное положение официально не вводилось (п. 27). Следует отметить, что названный случай в определенной мере стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, результатом чего явилось Постановление от 31 июля 1995 г. № 10-П[419]. Конституционный Суд России подчеркнул неконституционность некоторых положений постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360[420], в частности, о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта. При этом Суд указал, что Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2 1 66[421] принят в пределах конституционных полномочий Президента, а использование Вооруженных сил Российской Федерации на собственной территории не предполагает обязательного введения военного или чрезвычайного положения (п. 4).

Договорный режим Европейской конвенции также предполагает необходимость уведомлений в качестве критерия добросовестности (правомерности) использования дерогационных мер. Исчерпывающая информация о введенных мерах и их причинах должна своевременно представляться Генеральному секретарю Совета Европы, равно как и информация о прекращении действия дерогационных мер и возобновлении осуществления положений Европейской конвенции в полном объеме. В деле Лоулес против Ирландии (Lawless v. Ireland) Европейский суд рассматривал вопрос о том, был ли Генеральный секретарь должным образом информирован. Ирландское правительство представило Генеральному секретарю информацию через 12 дней после вступления в силу дерогационных мер. Суд счел, что представление законодательных документов с объяснением их цели в течение 12 дней с момента их ввода в действие дают Генеральному секретарю достаточную информацию о принятых мерах и о причинах их принятия. Суд также заключил, что незамедлительное представление информации является одним из элементов ее достаточности (хотя это четко не предусмотрено в п. 3 ст. 15). В указанном деле Европейская комиссия использовала категорию «без каких-либо обоснованных задержек» и подчеркнула, что обязательство информировать Г ене- рального Секретаря о мерах в отступлении от положений Европейской конвенции является «...важным звеном механизма, предусмотренного в Конвенции для обеспечения соблюдения обязательств, взятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами»[422]. Наряду с этим Европейская комиссия отметила, что без такой информации она не будет осведомлена о фактах, которые могут повлиять на пределы ее собственной юрисдикции по отношению к действиям данного государства.

Требование о своевременном предоставлении исчерпывающей информации не было выполнено в деле Греция против Соединенного Королевства (Greece v. UK), поскольку сообщение греческого правительства Генеральному секретарю имело место через четыре месяца после принятия дерогационных мер. Статья 15 Европейской конвенции не содержит однозначного условия о необходимости публичного объявления военного или чрезвычайного положения. Практика применения ст. 15 страсбургскими органами позволяет сделать вывод о том, что такое условие вытекает из требования о своевременном и исчерпывающем информировании Г енерального секретаря Совета Европы. В этом контексте в деле Кипр против Турции (Cyprus v. Turkey)[423] государство-заявитель утверждало, что Турция не сделала сообщения в соответствии с п. 3 ст. 15 в отношении лиц или собственности, находящихся в пределах ее юрисдикции на севере Кипра. В ответ на это Европейская комиссия высказала свое мнение о том, что несоблюдение требований ст. 15 может «... стать причиной принятия решения о недействительности или какой-либо другой санкции»[424]. В связи с утверждением турецкого правительства о том, что оно не обладает юрисдикцией в отношении этого района, Европейская комиссия заявила, что тот факт, что турецкие вооруженные силы находятся на Кипре, ставит любое находящееся лицо или собственность «под юрисдикцию» Турции по смыслу ст. 1 Европейской конвенции[425] в той степени, в какой они осуществляли контроль в отношении таких лиц или собственности. Она считала, что ст. 15 требует какого-либо формального или публичного акта об отступлении, такого, как заявление о введении военного положения или чрезвычайного положения, и что, если такой акт не был объявлен Высокой Договаривающейся Стороной, хотя обстоятельства позволяли сделать это, ст. 15 не может применяться[426].

Выводы. Буквальное и системное толкование норм международных договоров по правам человека, анализ доктринальных источников, а также судебной практики и практики наблюдательных договорных органов позволяет сделать ряд важных выводов. Во-первых, международные договоры, закрепляющие основные права и свободы человека, предусматривают возможность для участвующих в них государств отступать от выполнения договорных обязательств при определенных условиях, подпадающих под понятие «чрезвычайных» (право на дерогацию). Во- вторых, право на дерогацию следует воспринимать как поиск баланса между защитой индивидуальных прав человека и государственных интересов во время кризиса, однако ограничивать его использование при помощи строгой регламентации международно-правовыми нормами. Соответствующие правовые ограничения будут служить критериями оценки поведения государства, использующего права на дерогацию, с точки зрения его добросовестности. Такие критерии содержатся в международных договорах и подтверждаются судебной (квазисудебной) практикой (критерии чрезвычайности, соразмерности/пропорциональности, недискриминации, совместимости, избирательности, международного уведомления).

<< | >>
Источник: Симонова Наталья Сергеевна. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДОГОВОРАМ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме § 2.5. Добросовестное отступление от выполнения обязательств по правам человека при чрезвычайной ситуации:

  1. 1. Оценка уровня и качества выполнения обязательств по контрактам с иностранными партнерами
  2. §5. Практика применения доктрины свободы усмотрения государств по делам об отступлении от соблюдения обязательств (в порядке ст. 15 Конвенции)
  3. § 5. Выполнение Доминиканской Республикой международных обязательств по защите экономических, социальных и культурных прав человека
  4. Меры по укреплению возможностей государств-участников в части выполнения обязательств по основным международным договорам по правам человека
  5. Оглавление
  6. Введение
  7. § 1.1. Понятие и элементы институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  8. § 1.2. Принцип pacta sunt servanda как предпосылка формирования институциональногомеханизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  9. § 1.4. Значение принципа добросовестного выполнения обязательств, принятых по Уставу ООН, для формирования институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  10. Глава 2. Условия добросовестного выполнения обязательств по международным договорам
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -