<<
>>

§ 2.3. Добросовестное формулирование оговорок к международному договору

Институт оговорок[231] в современном праве международных договоров кодифицирован при помощи норм Венских конвенций о праве международных договоров 1969 и 1986 гг. Вместе с тем было бы неверно считать, что «...режим оговорок и иных односторонних заявлений участников урегулирован достаточно детально»[232].

Сохраняют свою актуальность проблемы допустимости оговорок к международным договорам о правах человека, оговорок к договорам в рамках интеграционных объединений. Кроме того, общей для всех типов международных договоров является проблема недопустимости злоупотребления правом на формулирование оговорки[233] и, как следствие, уклонения от выполнения договорных обязательств. Полагаем, такая постановка проблемы способна объяснить существование одного из условий добросовестного выполнения международных договорных обязательств, акцентировать внимание на возможности злоупотребления правом в ущерб нормальному функционированию всего институционального механизма обеспечения выполнения международных договорных обязательств. По справедливому замечанию А.Н. Талалаева, оговорки вносят элементы относительности и субъективизма в договорные отношения, в связи с чем должны подчиняться объективным критериям для ограничения абсолютной свободы государств в интересах международного сотрудничества[234]. В этом смысле выбранный для исследования подход позволит доказать обусловленность добросовестного выполнения обязательств критериями действительности оговорок к международным договорам.

Попытки определить понятие оговорки предпринимались в доктрине международного права задолго до его правового оформления в рамках Венских кон- венций 1969 и 1986 гг. Так, Д. Анцилотти полагал, что оговорка - «...добровольное заявление, которым государство, принимая договор в целом, исключает из него некоторые определенные положения, которыми оно впредь не будет связано»[235].

Ш. Руссо отмечал, что «.оговорка есть заявление государства- участника договора о том, что это государство намерено исключить из договора какое-либо постановление, изменить его значение или придать ему определенный смысл»[236]. Л. Подеста Коста так определял оговорку: «.оговорка является договорным положением, присоединенным к договору по инициативе одной из сторон, в силу которого эта сторона обладает, что касается ее взаимоотношений с каждой из других договаривающихся сторон или некоторыми из них, правом исключения из договора какого-либо положения, его изменения или придания ему определенного смысла»[237]. Представители современной науки международного права придерживаются определения, выработанного на Конференции по праву международных договоров и включенного в Венскую конвенцию 1969 г. (а впоследствии и Венскую конвенцию 1986 г.). В соответствии со ст. 2 оговорка представляет собой одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством или международной организацией при подписании, ратификации, акте официального подтверждения, принятии или утверждении договора, или присоединении к нему, посредством которого оно/она желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству или к данной международной организации. Следует отметить, что в 2011 г. Комиссия международного права ООН завершила работу над Руководством по практике в отношении оговорок к международным договорам, в котором отметила ряд односторонних заявлений, вызывающих сомнения при квалификации их в качестве оговорок[238]. Оговорка явно изменяет объем обязательств по международному договору, создает «новый юридический режим», что, по мнению С.В. Филиппова, является важнейшим признаком оговорки[239] как таковой. По этой причине следует иметь в виду возможность недобросовестного использования права на формулирование оговорки с целью уклонения от необходимости выполнять вытекающие из международного договора обязательства.
Б.И. Осминин занимает позицию, согласно которой, для некоторых государств (США, в частности) характерна практика изъятия себя из-под действия определенных договорных положений посредством оговорок (пониманий и заявлений) при ратификации договоров[240]. Авторы монографии «Конфликт международных обязательств и национальных интересов» Дж. Хоуэл и Дж.-Г. Ким не сомневаются в такой возможности: «...по своей обычной форме оговорки являются предусмотренным нормами международного права способом уклонения от выполнения международных обязательств. Их предназначение состоит в том, чтобы воспрепятствовать. возложению обязательств на государства. и в этом смысле оговорки играют превентивную роль»[241]. Принимать данное мнение за аксиому преждевременно, так как возможность вовсе не означает долженствования, а формулирование оговорок не означает автоматически намерений государства или международной организации уклониться от выполнения обязательств, которые они в принципе могли бы выполнить. Тем не менее возникшие сомнения требуют анализа.

По мнению Б.Л. Зимненко, оговорка, сделанная надлежащим образом, действительно предоставляет государству возможность избежать ответственности в случае, если внутреннее законодательство не соответствует положениям международного договора[242]. Обычно государства делают оговорки именно потому, что их внутреннее право не соответствует международному договору[243]. По мнению

К. Хэллоуэя, право на оговорку возникает вследствие необходимости государств отстаивать свои национальные интересы[244]. С.В. Филиппов указывает, что оговорки служат интересам государства, так как при их помощи государство отводит от себя некоторые неприемлемые обязательства, если они противоречат государственным интересам[245]. Однако при этом практика формулирования оговорок к договорам, по справедливому замечанию А.В. Жарского, должна обусловливаться юридическими аспектами, а не политическими или иными мотивами[246].

Так, И.И. Лу- кашук приводит в качестве примера преобладания именно политических мотивов поведение США при ратификации двух конвенций о правах человека в 1994 г. Сделанные при ратификации оговорки позволяют США лишь изображать принятие международных обязательств, а фактически не принимать их[247].

Для того, чтобы обеспечить добросовестность поведения субъектов международного права при формулировании оговорок в период существования Лиги Наций и на первоначальном этапе работы ООН применялась концепция абсолютной целостности договора, в соответствии с которой договор должен был добросовестно выполняться в полном объеме в том виде, в котором был принят. Оговорки признавались допустимыми, если: 1) принимались всеми участниками договора и 2) были прямо предусмотрены в договоре. Таким образом, первоначально два обстоятельства позволяли оценить добросовестность участников международного договора при формулировании оговорок - общее согласие с оговоркой и ее предусмотренность в тексте договора.

Критерии общего согласия с оговоркой и предусмотренности в договоре. Необходимость общего согласия с оговоркой поддерживалась в основном английскими исследователями при помощи двух аргументов. Во-первых, государство, сделавшее оговорку, приобретает все вытекающие из договора преимущества, но отказывается от выполнения некоторых (иногда весьма существенных) обязательств. Британское правительство в своем меморандуме к секретарю Лиги Наций отмечало следующее: «...если предоставить отдельным государствам право без консультации с другими государствами, подписавшими конвенцию, принимать соглашение в целом, отказываясь принять те постановления, которые могут быть для него невыгодны, то возникает опасность, что такая практика будет иметь тенденцию к подрыву тех целей, во имя которых заключается международное “соглашение”»[248]. Во-вторых, подписывая договор, государство обычно заинтересовано в выполнении всеми участниками договора всех его положений в полном объ- еме[249].

Однако критерий всеобщего согласия с оговоркой защищает лишь внешнюю юридическую стройность, полагает С.В. Филиппов, в то время как отсутствие необходимости согласовывать свои действия защищает суверенитет государства, а при необходимости выбора предпочтение следует отдавать именно защите суверенитета[250]. По мнению А.Н. Талалаева оговорки вообще не затрагивают целостности договора, а их формулирование - суверенное право каждого государства, не нуждающееся в принятии или согласии со стороны других государств[251].

Некоторые ответы на вопросы о добросовестности формулирования оговорок нашли отражение в Консультативном заключении Международного суда ООН от 28 мая 1951 г.[252], которое явилось результатом спорной ситуации вокруг оговорок и возражений на них, заявленных к Конвенции 1948 г. о предотвращу- нии преступления геноцида и наказании за него[253].

Существенным в названном Консультативном заключении Международного суда ООН является указание на возможность участия государства в Конвенции, даже если есть несогласные с его оговоркой государства. Согласие или несогласие с оговоркой влекут последствия лишь для двух государств. Формулирование оговорки, равно как и ее принятие или отклонение являются равноценно суверенными актами. По замечанию В.Н. Дурденевского, целесообразно руководствоваться следующим правилом: конвенция действует между заявившим оговорку государством и другими участниками с тем исключением, которое предусмотрено оговоркой, кроме случаев, когда возражающее государство (проявив суверенную волю. - примеч. Н.С.) прямо скажет, что не желает применения конвенции, измененной оговоркой[254]. В настоящее время теоретические дискуссии о необходимости всеобщего согласия с оговоркой сведены к минимуму Венскими конвенциями 1969 и 1986 гг., где вопрос решен следующим образом: оговорка требует принятия ее всеми участниками, если число участвовавших в переговорах государств ограничено, а из объекта и целей договора следует, что его применение в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия на обязательность договора (ч.

2 ст. 20)[255].

В настоящее время в праве международных договоров существует норма, согласно которой оговорки к договору считаются разрешенными, если отсутствует прямой запрет на них в тексте договора. Следует также иметь в виду возможность закрепления в международном договоре лишь определенных оговорок, разрешенных для участников. В таком случае все иные оговорки считаются недопустимыми. В целом можно констатировать, что концепция абсолютной целостности договора так же, как условие предусмотренности оговорок в тексте договора, сдали свои позиции и были заменены новыми критериями, соответствующими современной практике международных отношений. Наиболее существенным является правило о совместимости оговорок с объектом и целью договора, призванное гарантировать от злоупотреблений при использовании права на формулирование оговорок.

Критерий совместимости с объектом и целью международного договора. Государство или международная организация может при подписании, ратификации, официальном подтверждении, принятии или утверждении договора, или присоединении к нему формулировать оговорку, за исключением тех случаев, когда оговорка несовместима с объектом и целями договора (п. «с» ст. 19 Венских конвенций 1969 и 1986 гг.). Рассматривая вопрос об оговорках к Конвенции о геноциде 1948 г., Международный суд ООН в Консультативном заключении от 28 мая 1951 г. признал в качестве ее объекта и цели универсальный характер и гуманистическую, цивилизационную цель[256]. Следует отдельно отметить, что в Консультативном заключении было указано, что цели Конвенции о геноциде, ее универсальный характер не должны приноситься в жертву необходимости распространения действия Конвенции на максимальное число государств (т.е. расширению их числа)[257]. Международный суд также указал, что если кто-либо из участников Конвенции принимает оговорку как соответствующую объекту и цели Конвенции, то он может фактически считать, что сформулировавшее оговорку государство является участником Конвенции. И, напротив, участник, выразивший возражение против оговорки как не соответствующей объекту и цели Конвенции, может фактически считать, что сделавшее оговорку государство не является участником Конвенции[258]. Кажущаяся очевидность выводов Международного суда ООН, тем не менее, не дает ответа на вопрос - каков механизм оценки оговорки с точки зрения ее совместимости с объектом и целью международного договора. Вполне может сложиться ситуация, при которой одно государство считает оговорку совместимой, а другое - несовместимой с объектом и целью международного договора. Возможность такого субъективного подхода аргументировал, в частности, И.И. Лукашук при оценке оговорки США к Женевскому протоколу 1925 г., запрещающему применение на войне ядовитых и других подобных газов, и бактериологических веществ. Согласно оговорке США, Женевский протокол «...не запрещает применение слезоточивых газов, дефолиантов и гербицидов», а также не распространяется на бактерии, используемые при выработке токсинов[259]. Можно предположить, что официальные заявления США действительно расходятся с объектом и целями Протокола, однако далеко не все случаи формулирования оговорок столь очевидны при оценке их совместимости.

Еще при проведении Венской конференции представители Великобритании предложили создать специальный механизм оценки совместимости оговорок с объектом и целями международного договора. Однако эта идея, к сожалению, не получила поддержки (так, советские ученые посчитали этот подход противоречащим суверенитету и по этой причине несостоятельным). В ряде случаев в тексте самого международного договора предусматривается объективный способ оценки действительности оговорки. Так, в Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 21 декабря 1965 г.[260] предусмотрено, что оговорка считается несовместимой с целями и задачами конвенции, если против нее возражают, по крайней мере, 2/3 государств-участников (ч. 2. ст. 20). Комитет по правам человека отметил, что несовместимыми с объектом и целями договора могли бы считаться оговорки, нарушающие императивные нормы международного права (jus cogens)[261].

Комиссия международного права ООН, признавая юридическую нечеткость критерия о совместимости оговорки с объектом и целью международного договора, в одном из положений Руководства по практике в отношении оговорок указывает, что оговорка считается несовместимой с объектом и целью договора, если затрагивает «... существенно важный элемент договора, необходимый для его общей структуры, таким образом, что подрывает смысл существования договора»[262]. Представляется, что и такое понимание «совместимости» оговорки не предполагает общего алгоритма или унифицированной методики оценки оговорки. Важно принимать во внимание, что ни объект (содержание самого договора), ни цель (искомый результат) не остаются неизменными с течением времени[263]. Такой подход укладывается в теорию так называемой эволюционирующей цели (англ. - emergent purpose) Дж. Фитцмориса: «Понятие объекта или цели само по себе не является закрепленным и статичным, а подвержено изменениям или, скорее, развивается по мере накопления опыта, связанного с действием и функционированием конвенции»[264]. Вместе с тем определение объекта и цели не должно быть слишком широким, чтобы купировать вообще возможность формулирования оговорок.

Запрет оговорок общего характера. Во избежание злоупотребления правом формулировать оговорки, а, следовательно, изменения объема договорных обязательств, не соответствующего принципу добросовестного выполнения обязательств, международные договоры могут предусматривать собственный «защитный» механизм в виде запрета оговорок общего характера[265]. Согласимся с мнением С.В. Филиппова, указывающего, что «...никак не следует смешивать оговорки к определенной статье конвенции с оговорками общего характера, которые становятся иногда просто заявлением о том, что государство, сделавшее такую оговорку, может уклониться от необходимости соблюдать договор»[266]. Запрет касается, прежде всего, международных договоров по правам человека. В этом смысле показательны положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Европейская конвенция), прямо запрещающие оговорки общего характера (ст. 57) и практика их применения Европейским судом по правам человека (далее - Европейский суд)[267]. Полагаем, эффективным защитным механизмом, позволяющим минимизировать злоупотребления правом на формулирование оговорки в ущерб принципу добросовестного выполнения обязательств, следует считать положения Европейской конвенции, предусматривающие четкие критерии действительности оговорок, в частности, указание конкретного законодательного акта, не позволяющего применять положение Конвенции (в связи с чем и заявляется оговорка). При этом законодательный акт должен действовать в момент заявления оговорки (а не предполагаться к изданию в будущем) (ст. 57[268]).

Европейский суд в решении по делу Белилос против Швейцарии (Belilos v. Switzerland) от 29 апреля 1988 г. толкует оговорку общего характера как составленную «.. .в излишне туманных или общих выражениях, что не дает возможности определить ее точное значение и сферу применения»[269]. Отметим, что в указанном деле заявительница, обвиняемая в совершении уголовного преступления за участие в демонстрации, несанкционированной местными властями, настаивала на нарушении права на справедливое судебное разбирательство (ст. 6 Европейской конвенции). Швейцария сделала оговорку к параграфу 1 ст. 6 Европейской конвенции следующего содержания: «гарантия справедливого судебного разбирательства в соответствии со ст. 6 п. 1 Конвенции при определении гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении уголовного обвинения, предъявленного лицу, распространяется только на заключительную стадию судебного контроля за действиями и решениями государственной власти, затрагивающими названные права или обязанности, или судебного рассмотрения обоснованности уголовного обвинения»[270].

В своем решении по делу Европейский суд пришел к выводу, что формулировка «заключительный судебный контроль» двусмысленна и неточна. Она порождает неопределенность в отношении последствий применения оговорки к п. 2, 3 ст. 6, особенно в части решений в уголовно-правовой сфере, принимаемых административными органами (§ 54). Европейский суд и Европейская комиссия по правам человека пришли к тождественным выводам о том, что следствием такой оговорки может явиться почти полное лишение «обвиняемого» защиты, предоставляемой Европейской конвенцией. Во всяком случае, применительно к уголовному процессу, действие оговорки становилось неограниченным (§§ 54, 55). Слова «заключительный судебный контроль над актами и решениями административных властей, затрагивающими гражданские права или обязанности, или судебного рассмотрения уголовного обвинения» не позволяют точно определить объем обязательств Швейцарии и определить к какой категории относится конкретное дело. Не ясно также, применяется или нет «заключительный судебный контроль» к фактической стороне дела. Указанную формулу можно толковать самым различным образом, в связи с чем она подпадает под запрет оговорок общего характера (§ 55) и признается недействительной (§60).

В деле Айзенштекен против Австрии (Eisenstecken v. Austria) от 3 октября 2000 г. предметом рассмотрения стала оговорка к ст. 6 Европейской конвенции, согласно которой «... положения статьи 6 будут применяться без ущерба принципам, регулирующим вопросы публичного рассмотрения дела и содержащимся в статье 90 Федеральной Конституции в редакции 1929 г.»[271]. Заявитель утверждал, что был лишен права на публичное рассмотрение его дела при определении его гражданских прав и обязанностей, вытекающих из сделки с недвижимостью. В своем решении Европейский суд отметил, что оговорка не содержала краткого содержания закона, вызвавшего оговорку, а ее буквальное толкование позволяет предположить, что Австрия намеревалась исключить из содержания ст. 6 Европейской конвенции все процедуры, касающиеся рассмотрения гражданских и уголовных дел в обычных судах, а также в квази-судебных органах в той мере, в какой национальное законодательство допускало бы непубличное разбирательство дела. Суд постановил, что отсутствие исчерпывающего перечня дел, рассмотрение которых допускается в рамках непубличного разбирательства, не может служить достаточной гарантией от расширительного истолкования оговорки (§ 29). Оговорка была признана недействительной (§ 30).

Полагаем, практика рассмотрения Европейским судом дел, связанных с оценкой действительности оговорок к Европейской конвенции, доказывает эффективность судебного способа оценки поведения государства, сформулировавшего оговорку, как добросовестного или недобросовестного.

Формулирование оговорок общего характера как злоупотребление правом ярко иллюстрирует ситуация с Конвенцией о правах ребенка 1989 г. По справедливому замечанию Т.А. Титовой, оговорки общего характера потенциально угрожают реализации практически любого положения Конвенции[272]. Так, Иран сформулировал оговорку, согласно которой «... сохраняет за собой право не применять любые положения Конвенции, которые несовместимы с исламскими законами и действующим национальным законодательством»[273]. Правительство Туниса заявило, что «.при осуществлении Конвенции не будет принимать никаких законодательных или статутных решений, противоречащих Конституции Туниса»[274]. Согласно оговорке Малайзии, последняя будет применять положения ст. ст. 1, 2, 7, 13, 14, 15, 22, 28, 37, п. 3, 4 ст. 40, 44, 45 только в том случае, если они соответствуют Конституции, национальным законам и государственной политике Правительства Малайзии[275]. Особенность оговорки Малайзии состоит в том, что она включает не только положения материального права, но и те, которые регулируют процессуальные вопросы деятельности Комитета по правам ребенка, органов ООН и неправительственных организаций. Пользуясь оговоркой, Малайзия сняла с себя обязательство направлять доклад о выполнении Конвенции, чем не только существенно ограничила сферу действия Конвенции, но и лишила Комитет по правам ребенка возможности уточнить реальное содержание оговорки и способствовать ее снятию. Примечательно, что Норвегия, выразившая свою позицию по этому вопросу, посчитала, что «... система контроля, учрежденная в соответствии с Конвенцией, носит обязательный характер и оговорки к статьям 44 и 45 являются недопустимыми»[276]. По заявлению Финляндии «.оговорка, сформулированная Малайзией, касается нескольких основополагающих положений Конвенции о правах ребенка. Ее широкий характер не позволяет получить представление о том, в какой мере Малайзия намерена применять Конвенцию и выполнять предусмотренные в ней обязательства. По мнению правительства Финляндии, оговорки столь общего характера могут привести к подрыву основ международных договоров по правам человека»[277].

В данной ситуации важно учитывать, что многие из государств, сформулировавших оговорки, не являются участниками других международных договоров о правах человека и «.скорее всего, формально являясь участниками соответствующих процедур (Конвенции о правах ребенка. - примеч. Н.С.), будут. наносить ущерб режиму эффективного осуществления. » договора[278].

Оговорки, сформулированные рядом государств к Конвенции о правах ребенка, вероятно, могут уложиться в так называемую оговорку о национальной юрисдикции (оговорка «Коннелли» или оговорка американского типа[279]). Существует устойчивое мнение, что применение оговорки о национальной юрисдикции является способом уклонения от выполнения международных обязательств[280]. Дело осложняется тем, что в доктрине и международной судебной практике не выработано единого понимания «национальной юрисдикции». Так, в решении по делу о Тунисско-Мароканских законах о гражданстве Постоянная палата международного правосудия не пыталась определить понятие национальной юрисдикции более полно, чем того требовали интересы разрешения этого конкретного случая[281]. Неоднозначность понимания содержания рассматриваемой оговорки общего характера самым негативным образом сказывается на добросовестности выполнения обязательств по международным договорам, в частности, по указанной выше Конвенции о правах ребенка.

Интересен тот факт, что в ряде случае государства, оспаривая действительность оговорок к Конвенции о правах ребенка апеллировали к ст. 27 Венской конвенции 1969 г. указывающей, что «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им догово- ра»[282]. Отдавая должное попыткам возражающих государств воспрепятствовать применению оговорок, используемых явно недобросовестно, отметим, однако, что ст. 27 относится к выполнению международного договора, а не к правилам формулирования оговорок. Поскольку названная статья применяется к договорным обязательствам в целом, в том числе к тем, объем и содержание которых были определены посредством оговорок, она вряд ли может быть отнесена к средствам оценки действительности последних.

В случае с Конвенцией о правах ребенка сформулированные к ней оговорки общего характера не были предметом судебного рассмотрения. Способом реагирования на них должны были стать возражения государств, которые, к сожалению, за некоторыми исключениями, не воспользовались таким правом. Сложилась ситуация, о которой предупреждал Международный суд ООН в своем Консультативном заключении об оговорках к Конвенции о геноциде - в жертву как можно более многочисленному участию государств в Конвенции был принесен объем выполняемых обязательств, говорить о последующем добросовестном выполнении которых в такой ситуации крайне затруднительно.

Следует признать, что наиболее существенной проблемой оговорок общего характера является не факт их несовместимости с объектом и целью международного договора, а затруднительность (или невозможность) адекватно оценить степень этой совместимости.

Механизм оценки действительности оговорок.

Следует отметить, что споры о целесообразности создания механизма оценки оговорок с позиций их совместимости с объектом и целями международного договора не утихают по нескольким причинам: во-первых, это явление признается Комиссией международного права ООН относительно новым, в связи с чем не было принято во внимание создателями Венских конвенций; во-вторых, вопрос об оценке фактически возникает в связи с договорами о правах человека; и, в-третьих, именно названные типы договоров систематически создают механизмы оценки материальной действительности оговорок к ним (в виде наблюдательных, судебных или арбитражных органов). Мы склонны поддерживать идею формирования оценочного механизма, так как он может содержать достаточно объективные способы оценки поведения участников международного договора, обусловливать добросовестность поведения и максимально минимизировать возможность злоупотребления правом на формулирование оговорки с целью уклонения от выполнения обязательств по международным договорам.

Оценка совместимости оговорки, заявленной государством или международной организацией, с объектом и целью международного договора укладывает- ся в концепцию материальной действительности оговорок[283], предложенную Комиссией международного права ООН в рамках Руководства по практике в отношении оговорок к международным договорам. В результате кропотливой аналитической работы Комиссией международного права были отвергнуты термины «неправомерность оговорок»[284] и «допустимость оговорок»[285].

Механизм оценки материальной действительности оговорок к международным договорам включает ряд общих правил, а также специфические требования к оценке в зависимости от категории субъекта, ее осуществляющего. К таким субъектам относятся: 1) участники международного договора (государства или международные организации); 2) наблюдательные договорные органы; 3) органы по урегулированию споров (судебные или арбитражные).

Необходимо отметить, что в тексте международного договора могут быть предусмотрены различные вариации субъектов оценки и соответствующих способов оценки: они не исключают, а дополняют друг друга. Кроме того, наряду с этими общеприменимыми способами оценки действительности оговорок могут использоваться и специальные, предусмотренные конкретным международным

договором[286].

Оценка участниками договора может предполагать, по крайней мере, два подхода. Первый отстаивает мажоритарную (коллегиальную) систему оценки (т.е. одобрение оговорки большинством участников), которая предлагалась к включению в текст Венских конвенций[287], однако не нашла должной поддержки[288]. Мажоритарная (коллегиальная) система вполне закономерно может вызвать сомнения с точки зрения обоснованности, так как цель оговорки заключается в «...сохранении позиции государства, которое считает важным положение, которое не получило одобрения большинства в две трети»[289]. Второй подход основан на системе возражений против оговорки, возможность которых предусмотрена ч. 5 ст. 20 Венских конвенций. В соответствии с «Венским режимом» государство или международная организация может сформулировать возражение против оговорки в течение двенадцати месяцев с даты получения уведомления об оговорке (либо даты выражения согласия на обязательность договора со стороны возражающего государства или международной организации). По мнению Б. Кларк, одна из причин небольшого количества возражений как раз связана с правилом о двенадцати месяцах: этот срок зачастую нельзя признавать достаточным для подготовки взвешенного и мотивированного возражения[290].

В соответствии с определением, сформулированным Комиссией международного права, возражение[291] означает одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством или международной организацией в качестве реакции на оговорку, сформулированную другим государством или другой международной организацией, посредством которого это государство или эта организация желает воспрепятствовать тому, чтобы оговорка произвела предполагаемые последствия, или иным образом не согласиться с ого- воркой[292]. Из определения следует, что для юридического статуса (и соответствующих последствий) возражения против оговорки ключевое значение имеют намерения возражающих государства или международной организации. В решении арбитражного суда от 30 июня 1977 г. по делу о делимитации континентального шельфа (Великобритания против Франции) отмечено: «...таким образом, определение того, означает ли такая реакция, что государство сделало простой комментарий, лишь зарезервировало свою позицию или же отвергает только соответствующую оговорку или любые договорные отношения со сделавшим оговорку государством применительно к конкретному договору, зависит от намерения соответствующего государства»[293]. Великобритания заявила, что «...Правительство Соединенного Королевства не в состоянии принять оговорку», что было истолковано Судом как намерение возразить против оговорки. Действительно, отказ принять оговорку является объектом возражения. Однако может быть и так, что реакция на оговорку, даже критическая, не будет являться возражением по смыслу ст. ст. 20-23 Венских конвенций, а предстанет в качестве комментария[294].

В общем и целом, в современном международном праве отсутствует норма, обязывающая государства или международные организации мотивировать возражения против оговорки, однако практика международных отношений идет по пути уточнения и объяснения причин возражений участниками договоров. Кроме того, складывается весьма ощутимая тенденция к формулированию возражений «в превентивных целях» (предваряющих возражений, возражений общего характера)[295].

Официальные возражения против оговорок, сформулированных с нарушением принципа добросовестного выполнения обязательств, к сожалению, не являются частой практикой. Наибольшее распространение получило правило «молчаливого признания оговорок». Вместе с тем даже случаи высказанных возраже- ний не всегда могут быть оценены однозначно, так как в этом случае возникает вопрос о правовых последствиях возражений. По общему правилу, предусмотренному ч. 3 ст. 21 Венских конвенций 1969 и 1986 гг.[296], возражение против оговорки должно быть явно выраженным и, вероятнее всего, мотивированным. При этом также явно возражающее государство или международная организация должны дать понять, действуют ли для них положения международного договора в отношениях с субъектом, сделавшим оговорку[297].

При обсуждении вопроса о необходимости мотивировать возражения против оговорок, несовместимых с объектом и целью международного договора в Комиссии международного права ООН высказывалось мнение о том, что «... государства-участники, будучи гарантами того или иного конкретного договора, по-видимому, имеют если не правовое, то моральное обязательство возражать против оговорки, противоречащей объекту и цели этого договора»[298]. Следовательно, «.от любой стороны требуется выполнять свои обязательства добросовестно, и это не даст ей возможности согласиться с оговоркой, не совместимой с объектом и целями договора»[299]. Очевидно, что мотивированное возражение против оговорки, объясняющее позицию возражающего участника международного договора относительно несовместимости оговорки с объектом и целью последнего, будет крайне полезным для оценки действительности оговорки специальным наблюдательным органом или органом по разрешению споров.

Одной из особенностей применения анализируемого способа оценки действительности оговорок является возможность национальных судебных органов участвовать в этом процессе. Национальные суды обладают компетенцией оценивать, в случае необходимости, материальную действительность формулируемых государством оговорок в связи с представленным на их рассмотрение спором[300], в том числе определять соответствие этих оговорок объекту и цели договора. Поскольку национальные судебные органы являются неотъемлемой частью государственного аппарата, постольку они укладываются в первый из рассматриваемых способов оценки.

Оценка наблюдательными договорными органами вполне закономерна в силу того, что наблюдательные органы, создаваемые международным договором, в рамках своего мандата призваны высказываться и по поводу материальной действительности оговорок. При этом следует иметь в виду, что они могут это делать во всех случаях на тех же правах, что и государства, и международные организации. Однако возникает опасность расширительного толкования полномочий наблюдательных органов: в ряде случаев они не только признавали себя компетентными рассматривать вопрос о материальной действительности оговорок, в частности, о совместимости оговорки с объектом и целью договора, но и считали, что обладают для этого директивными полномочиями (обязательной юрисдикцией), хотя и не были наделены таковыми. Показателен пример из практики Комитета по правам человека, касающийся дела Р. Кеннеди против Тринидада и Тобаго[301]. Решение по данному делу вынудило государство денонсировать Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., что, однако, не помешало Комитету в последующем решении от 26 марта 2002 г. посчитать, что Тринидад и Тобаго нарушил несколько положений Пакта, в том числе положение, которого касалась оговорка[302]. Разумеется, случаи, когда наблюдательные органы объявляют государства-авторов оговорок, признанных недействительными, связанными договором, в том числе положениями, к которым формулировалась оговорка, являются редкостью. Наблюдательные договорные органы, определяя материальную действительность оговорок, располагают ни большими, ни меньшими полномочиями, чем в любых других вопросах. Не имея директивных полномочий при осуществлении своего мандата, такие органы не располагают ими и в отношении оговорок. Компетенция наблюдательных договорных органов по оценке оговорок ограничена теми полномочиями, которыми их наделили государства.

Применительно к рассматриваемому способу оценки оговорок встает вопрос о сроке реагирования наблюдательного договорного органа на оговорку, не соответствующую требованиям формулирования. Полагаем, экстраполяция двенадцатимесячного срока (как в случае с первым способом оценки) не вполне оправдана, так как наблюдательные органы действуют на постоянной основе в целях обеспечения выполнения договорных обязательств, включая сохранение объекта и цели договора, и в этой связи могут (и должны) реагировать на недобросовестно сформулированные оговорки без привязки к двенадцатимесячному сроку.

Принимая во внимание отсутствие директивных полномочий (обязательной юрисдикции) наблюдательных договорных органов, закономерно встает вопрос о степени восприятия участниками договора выводов, к которым придет орган, рассматривая вопрос о материальной действительности оговорки, в частности, о ее соответствии объекту и цели договора. В данном случае, пожалуй, единственно верной будет рекомендация государствам и международным организациям «учитывать» выводы оценки оговорки, сформулированные наблюдательным договорным органом. Хотя такие выводы не носят обязательного характера, участники договора должны добросовестно их «учитывать».

Отсутствие позитивных норм Венских конвенций 1969 и 1986 гг. об оценке действительности оговорок посредством специальных наблюдательных договорных органов позволяет нам внести предложение предусматривать в текстах многосторонних международных договоров либо оформлять в виде факультативных протоколов к ним возможность создания наблюдательных органов с наделением их компетенцией оценивать действительность оговорок, в том числе на предмет соответствия объекту и цели договора. При этом следует установить характер и пределы такой компетенции, а также закрепить призыв к участникам международного договора добросовестно учитывать результаты оценки оговорок.

Используя рассмотренный способ оценки действительности оговорок к международному договору при помощи наблюдательного договорного органа, следует иметь в виду, что его деятельность не затрагивает компетенцию государств или международных организаций самостоятельно оценивать материальную действительность оговорок к договору (первый способ). Кроме того, деятельность наблюдательного договорного органа также не затрагивает компетенцию органов по урегулированию споров (судебных или арбитражных), толкующих или применяющих договор (третий способ).

Оценка органами по урегулированию споров предполагает деятельность специально созданных в соответствии с международным договором судебных или арбитражных органов. Чаще всего данный способ распространяется на договоры по правам человека, имеющие региональную специфику. В таких случаях региональные судебные органы обладают компетенцией выносить обязательные решения, ограниченные, однако, определенными рамками. Примечательно, что международные договоры, предусматривающие обязательную юрисдикцию создаваемых судебных или арбитражных органов, не связывают ее напрямую с оценкой действительности оговорок, однако этот вопрос вполне может затрагиваться в ходе рассмотрения какого-либо дела по существу[303]. Такая позиция прослеживалась в Консультативном заключении Международного суда ООН от 28 мая 1951 г., где

Суд указал следующее: «Может возникнуть ситуация... когда отдельные стороны, считая несовместимым с целями Конвенции согласие с оговоркой, данное другими сторонами, примут решение рассматривать этот спор в судебном порядке и добиваться урегулирования возникшего таким образом спора либо путем компромисса, либо с помощью средств, указанных в статье IX Конвенции»[304].

Суть рассматриваемого способа оценки действительности оговорок, таким образом, сводится к следующему: когда и если орган по урегулированию споров (судебный или арбитражный орган) компетентен принимать решения, являющиеся обязательными для сторон спора (участников договора), и оценка материальной действительности оговорки необходима для осуществления этой компетенции данным органом, такая оценка в качестве элемента решения является юридически обязательной для сторон[305].

Основные правила и способы оценки материальной действительности оговорок на предмет добросовестности поведения сторон в договоре при их формулировании представлены в авторском Рамочном факультативном протоколе (Приложение 2).

Выводы. Подводя итог исследованию, проведенному в настоящей части работы, следует отметить, что обусловленность добросовестности критериями действительности оговорок к международным договорам и способами ее оценки объясняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, применяемая изначально в договорных отношениях концепция абсолютной целостности договора на современном этапе развития международного права и международных отношений заменена новыми критериями, наиболее существенным из которых является соответствие оговорок объекту и цели договора. Во-вторых, существует необходимость формирования механизма оценки действительности оговорок, обусловливающего добросовестность поведения участников договора и минимизирующего возможность злоупотребления правом на формулирование оговорки с целью уклонения от выполнения договорных обязательств. Субъектами оценки могут выступать участники международного договора (при использовании возражений на оговорку), наблюдательные договорные органы (при помощи вынесения рекомендаций), органы по урегулированию споров (путем вынесения обязательных решений).

<< | >>
Источник: Симонова Наталья Сергеевна. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ДОГОВОРАМ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме § 2.3. Добросовестное формулирование оговорок к международному договору:

  1. § 1. Право международных договоров, предмет регулирования данной области права. Понятие международного договора (соглашения)
  2. § 2. Действие международного договора во времени и в пространстве
  3. § 3. Взаимовлияние международных договоров Российской Федерации и международного «мягкого права»
  4. § 2 Оценка участия России в природоохранных международных договорах ЕЭК ООН в области водопользования
  5. 1, Роль международного договора е развитии международного гражданского процесса
  6. §2. Специальные положения международных договоров, направленные против злоупотребления правовыми средствами оптимизации налогообложения
  7. §3. Состав и основные характеристики нормативных правовых актов и международных договоров, содержащих антимонопольные ограничения
  8. § 3. Взаимовлияние международных договоров Российской Федерации и международного «мягкого права»
  9. Параграф 2.1. Международный договор и/или федеральный закон как правовое основание признания иностранных судебных решений в РФ.
  10. Оглавление
  11. Введение
  12. § 1.1. Понятие и элементы институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  13. § 1.2. Принцип pacta sunt servanda как предпосылка формирования институциональногомеханизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  14. § 1.4. Значение принципа добросовестного выполнения обязательств, принятых по Уставу ООН, для формирования институционального механизма обеспечения выполнения обязательств по международным договорам
  15. Глава 2. Условия добросовестного выполнения обязательств по международным договорам
  16. § 2.1. Сущность и назначение условий добросовестного выполнения обязательств по международным договорам
  17. § 2.2. Добросовестное толкование положений международного договора
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -