Значение концепции «ответственность по защите» в предотвращении серьезных нарушений обязательств, вытекающих из императивных норм международного права (jus cogens)

Кроме того, серьезными нарушениями, затрагиваемыми в настоящей главе, должны будут, по-видимому, заниматься компетентные международные органы, включая Совет Безопасности и Генеральную Ассамблею» . Учитывая изложенное, представляется, что вопрос об институциональном сотрудничестве государств в целях предотвращения серьезных нарушений, вытекающих из императивных норм общего международного права, вне зависимости от отсутствия или наличия у КМП ООН необходимости рассмотрения указанной проблематики, на сегодняшний день является актуальным.

Принимая во внимание то обстоятельство, что вопрос о конкретных механизмах сотрудничества государств и международных организаций в области предотвращения серьезных нарушений обязательств, вытекающих из императивных норм международного права, в современной доктрине рассмотрен достаточно глубоко, на наш взгляд, следует рассмотреть роль и значение быстро развивающейся в науке международного права концепции «ответственность по защите» в кон-тексте исследуемой проблематики.

Концепция «гуманитарной интервенции», вызвавшая широкую дискуссию среди юристов-международников и политических деятелей многих государств,

433

показала, по мнению ряда ученых , свою несостоятельность на протяжении длительного периода ее применения, ибо истинные цели и мотивы ее реализации государствами выходили далеко за рамки защиты гражданского населения от широкомасштабных нарушений прав человека^{[423] [424] [425].}

435

лявших гуманитарную интервенцию .

Концепция «ответственности по защите»^{[426] [427], в отличие от концепции «гуманитарной интервенции», указывает на ответственность государства за непредотвращение международных противоправных деяний, ограничивая их четырьмя международными преступлениями, которые включают в себя геноцид, этнические чистки, военные преступления и преступления против человечности. Обязанность государства предотвращать и не допускать вышеуказанные акты насилия по отношению к населению на территории того или иного государства вытекает из обязательств erga omnes, на что неоднократно в своих решениях и консультативных заключениях указывал Международный Суд ООН[428] [429], а также Комиссия международного права ООН в своих документах .}

Концепция «ответственности по защите», разработанная в развитие инициативы канадского премьер-министра Ж. Кретьена на Саммите тысячелетия ООН (Нью-Йорк, сентябрь 2000 г.) в Докладе Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета «Ответственность по защите» 2001 г.^[430] и Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» 2005 г.^[431], получившая в результате непростых дипломатических переговоров государств-членов ООН

одобрение на Всемирном Саммите ООН 2005 г. в Нью-Йорке^[432], является реакцией международного сообщества на несостоятельность попыток международноправового обоснования концепции «гуманитарной интервенции»^{[433] [434] [435], предполагавшей вмешательство во внутренние дела государств с применением вооруженной силы под предлогом защиты гражданского населения без соответствующего решения Совета Безопасности ООН в нарушение Устава ООН и основных}

444

принципов международного права .

Важно отметить, что в соответствии с концепцией R2P речь идет не просто о гуманитарной интервенции или военном вмешательстве под «другой вывеской», но и о предотвращении международных преступлений, что требует должного реагирования с целью недопущения эскалации насилия^[436]. Военное вмешательство является лишь крайней мерой, поэтому концепция закрепляет и такие механизмы вмешательства в конфликт, при которых ситуация бы не достигла того момента, когда будет существовать необходимость применения военной силы, поэтому еще в Докладе Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета «Ответственность по защите» были предусмотрены «ответственность за предотвращение», «ответственность за реагирование» и «ответственность по восстановлению».

В соответствии с положениями пп. 138-139 Итогового документа Всемирного Саммита ООН 2005 г. каждое государство обязано защищать свое населе- ние от преступлений геноцида, этнических чисток, военных преступлений и преступлений против человечности, в том числе при поддержке международного сообщества, которое признает свою ответственность в отношении предотвращения данных преступлений и, в случае невозможности или неспособности государства защитить свое население, используя механизмы принятия решений в Совете Безопасности ООН, принимает меры в соответствии с гл. VI и VIII, и если таких мер окажется не достаточно, гл. VII Устава ООН с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными ор-

446

ганизациями .

Данные положения нашли свое отражение в принятой абсолютным большинством голосов Резолюции Совета Безопасности № 1674 от 28 апреля 2006 г., которая подтвердила п. 138-139 Итогового документа Всемирного Саммита ООН 2005 г.^{[437] [438]. Вместе с тем в 2007 г. Генеральный секретарь ООН объявил о своем решении учредить пост Специального советника по вопросу об обязанности защищать на уровне помощника Г енерального секретаря, назначив на этот пост Эдварда Лака с целью работы им на непостоянной основе под общим руководством Специального советника по предупреждению геноцида Франсиса Денга (с 2012 г.}

Свое дальнейшее развитие концепция «ответственности по защите» получила в 7 докладах Г енерального Секретаря ООН. Первый доклад Г енерального секретаря ООН был озаглавлен «Выполнение обязанности защищать»^[440]. Его итогом явилось одобрение ГА ООН Резолюции № 63/308^[441], постановившей продолжить рассмотрение вопроса об «ответственности по защите». С момента принятия данной резолюции в рамках Г енеральной Ассамблеи ООН ведется диалог о возможности модификации и практической реализации данной концепции^{[442] [443].}

В дальнейшем Генеральным Секретарем ООН было представлено еще шесть докладов по проблематике «ответственность по защите»: «Раннее предупреждение, оценка и ответственность по защите» , «Роль региональных и субрегиональных соглашений в реализации “ответственности по защите”»^[444], «Ответственность по защите: своевременное и решительное реагирование»^[445], «Ответственность по защите: ответственность государств и предупреждение»^[446], «Осуществление нашей коллективной ответственности: международная помощь и ответственность по защите»^{[447] [448], «Жизненно важное и твердое обязательство: ответственность по защите» . Особого внимания заслуживает последний доклад Генерального секретаря ООН, представленный им 13 июля 2015 г., где ответственность по защите квалифицирована как принцип, а не как концепция. Кроме того, в данном докладе обосновывается необходимость учреждения в государствах- членах ООН должностей координаторов для мониторинга соблюдения принципа государствами на национальном уровне, что позволяет сделать вывод о ее модификации в целях реализации «ответственности по защите» на практике.}

Вместе с тем особенно обращает на себя внимание положение доклада, в котором указано: «Несмотря на наличие всех этих вариантов, по-прежнему бытует мнение, что третий компонент концепции ответственности по защите касается исключительно применения силы.

Необходимо отметить позиции государств-членов ООН по проблематике дальнейшей разработки концепции «ответственности по защите». В этой связи немаловажную роль сыграли инициатива Бразилии «Ответственность при защите»^{[449] [450] и проект Китая «Ответственная защита: создание безопасного мира»[451], направленные на продвижение проработанных ими принципов, параметров и процедур по ограничению негативных последствий вмешательства международного сообщества в конфликт с целью защиты гражданского населения от соответствующих преступлений.}

Официальная позиция Российской Федерации сводится к тому, что дальнейшее обсуждение концепции «ответственности по защите» следует вести на основе подходов, согласованных на саммите ООН в 2005 г. и подтвердивших необходимость соблюдения принципов Устава при реагировании на внутригосударственные конфликты, в которых обеспечение права на жизнь и других основополагаю- щих прав человека является конечной целью усилий по предотвращению конфликтов, а не предлогом для незаконного вмешательства во внутренние дела государств, что нарушает целостность системы международного права и его основных принципов, представляя угрозу современному миропорядку^[452]. Практическая реализация концепции, с позиции России, должна быть сосредоточена на оказании всесторонней помощи государствам только в том случае, если мирных средств урегулирования конфликта будет недостаточно, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население^{[453] [454].}

463

го компонента концепции к конкретным страновым сюжетам .

Следует отметить, что подход России к концепции «ответственности по защите» нашел отражение и в Делийской Декларации, принятой по итогам V саммита БРИКС в 2012 г.^[455].

Позиция Соединенных Штатов относительно данной концепции заключается в высокой оценке потенциала «ответственности по защите»^[456]. В своем выступлении перед ГА ООН Барак Обама отметил, что «путь к безопасности и процветанию лежит не за пределами международного права и уважения прав человека»^[457]. При этом, учитывая тот факт, что США поддержали военную операцию в Ли-

вии , реализованную с нарушением норм международного права и духа выданного на ее проведение мандата под предлогом защиты гражданского населения^{[458] [459], подход США к необходимости соблюдения международно-правовых норм в связи с урегулированием конфликтов сегодня вызывает целый ряд проблемных вопросов. Естественно, все это не может не отражаться на проблемных моментах дискуссии, разворачивающейся вокруг концепции «ответственности по защите».}

В рамках международно-правового анализа концепции «ответственности по защите» следует, в первую очередь, решить вопрос о правовом статусе Итогового документа Всемирного Саммита ООН 2005 г.^[460], закрепившего п. 138-139, содержащие основные положения концепции.

Итоговый документ Всемирного Саммита ООН 2005 г. был принят резолюцией Г А ООН. Резолюции Г енеральной Ассамблеи могут носить как характер рекомендаций в отношении государств-членов по вопросам внешней компетенции, так и обязательный характер по внутренним вопросам деятельности организации^{[461] [462]. В своем решении по делу «О Юго-Западной Африке» МС ООН указал, что «Резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций... не являются обязательными, они носят рекомендательный характер. Убеждающая сила резолюций Ассамблеи может быть, на самом деле, очень значительной. Они действуют на политическом, а не на юридическом}

471

уровне.» .

Существует мнение, согласно которому резолюция, принятая подавляющим большинством государств-членов ООН в качестве общепризнанной, говорит о ее обязательном характере . Вместе с тем количество голосов, отданных за резолюцию, может являться отражением ее авторитета, морального воздействия и согласия с формулировкой того или иного содержания положения документа, но не с его юридической обязательностью . Как известно, Итоговый документ Всемирного Саммита 2005 г. был принят без голосования. Есть также суждение о том, что рекомендательным актам ООН «следует придать больший юридический вес, снабдить их средствами правовой защиты»^{[463] [464] [465] [466]. Особо актуальным такое предложение выглядит в свете современной критики ООН и ее основных механизмов, однако оно лишает возможности достижения политического консенсуса по тем вопросам, находящимся на момент принятия резолюции рекомендательного характера, конструктивное решение которых требует дальнейшего обсуждения, что ясно отражается и на современной тенденции развития концепции «ответственности по защите».}

При этом в решении по делу «Никарагуа против США» МС ООН отметил, что «opinio juris может, со всей осмотрительностью, быть определено, помимо всего прочего, из отношения сторон и отношения государств к некоторым резолюциям Генеральной Ассамблеи» . Таким образом, из данного решения Суда вытекает возможность Резолюций ГА быть выражением opinio juris - необходимого элемента обычных норм^{[467] [468].}

Резолюции ГА ООН, носящие рекомендательный характер, часто определяют как форму «мягкого права», которое может трансформироваться в том числе путем преобразования в обычную норму международного права . В качестве примера можно привести положения Всеобщей Декларации прав человека, которая,

по мнению большинства государств, рассматривается сегодня в качестве документа, содержащего обычно-правовые нормы .

В докладе Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета утверждается, что в принцип «ответственности по защите», берущий свое начало в различных основополагающих международно-правовых актах, растущей практике государств и собственной практике СБ ООН, в будущем может быть признан в качестве новой нормы международного обычного права; при этом было бы крайне преждевременно утверждать о существовании такой нормы в настоящее время^{[469] [470]. В п. 203 Доклада Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам ясно указано, что разработчики доклада поддерживают «формирующуюся норму, предусматривающую, что существует коллективная международная ответственность за защиту, реализуемая Советом Безопасности, санкционирующим военное вмешательство в качестве крайнего средства в случае, когда речь идет о геноциде и других массовых убийствах, этнической чистке или серьезных нарушениях международного гуманитарного права, которые суверенные правительства не смогли или не пожелали предотвратить»[471] [472]. Эти два доклада оказали влияние на дальнейшее развитие концепции «ответственности по защите» в Резолюции Генеральной Ассамблеи, в которой и был принят Итоговый документ Всемирного Саммита ООН 2005 г. Сами по себе положения Резолюции не указывают на возможность представления концепции как формирующейся нормы международного права, что, однако, не явилось препятствием для изучения}

481

ее в таком качестве с доктринальной точки зрения .

Следует особо отметить тот факт, что СБ ООН своей Резолюцией подтвердил п. 138-139 Итогового документа Всемирного Саммита ООН 2005 г. . Резолюции СБ ООН не являются основным источником международного права. Статья 38 (1) Статута Международного Суда ООН, который обязан решать споры на основании международного права, не содержит указания на резолюции СБ ООН. Нельзя не обратить внимание и на существующее в современной доктрине международного права мнение о том, что перечень источников, содержащийся в ст. 38 Статута Международного Суда, исчерпывающим не представляется, однако в этом случае резолюция СБ источником международного права являться не может, ибо это вытекает из самой ее природы. Решения Совета Безопасности обязательного характера, как правило, носят адресный характер и принимаются в целях решения определенного вопроса в каждом конкретном случае при существовании угрозы международному миру и безопасности, но не создают договорных или обычных норм международного права. Поэтому в настоящее время СБ ООН критикуют за принятие Резолюции № 827 , учредившей Международный Трибунал по быв

шей Югославии, аргументируя это тем, что Совет Безопасности не уполномочен создавать международные судебные органы или учреждения, а Устав МТБЮ

484

следовало бы принять в рамках международного договора .

Попутно отметим, что соответствующая Резолюция подчеркивает угрозу международному миру и безопасности, вследствие чего она и была принята, а создание Трибунала является одной из мер для предотвращения данной угрозы.

Резолюции СБ ООН могут иметь обязательную силу или силу рекомендаций. В соответствии со ст. 25 Устава ООН члены Организации подчиняются решениям СБ ООН и выполняют их. Сфера действия данного положения не ограничена чет- ^{[473] [474] [475]}

кими рамками , так как ряд резолюции носит рекомендательный характер и не имеет обязательной силы; это относится к гл. VII и VIII. Если же принятое в соответствии с данными главами решение по своему характеру не может быть только рекомендацией, то необходимо исходить из его обязательности^{[476] [477] [478] [479]. Решения же, вынесенные на основании гл. VI, обязательной силы не имеют , при этом данный подход однозначным в современной науке международного права не является . Вместе с тем ряд резолюций СБ ООН имеют обязательную юридическую силу в отношении внутренних правил Организации, например при вступлении в нее нового члена.}

В Консультативном заключении «О Намибии» 1971 г. МС ООН указал, что Резолюция Совета Безопасности должна быть тщательно проанализирована, прежде чем сделать вывод о ее обязательной силе; принимая во внимание характер решений СБ ООН в соответствии со ст. 25, вопрос о том, были ли они реализованы на основании данной статьи, должен решаться в каждом конкретном случае с учетом условий Резолюции, которую необходимо толковать, а также дискуссии, предшествующей ее принятию, норм Устава ООН, ссылок, которые в ней содержаться, и других обстоятельств, которые бы могли помочь в определении правовых последствий интерпретируемой Резолюции^[480]. МС ООН избежал необходимости ссылки на Венскую Конвенцию о праве международных договоров, что достаточно закономерно, ибо решения СБ ООН договором не являются.

Однако особый вопрос возникает при указании п. 138-139 Итогового документа Всемирного Саммита 2005 г. в Резолюции СБ ООН № 1674^[481]. На данную Резолюцию СБ ООН сослался при принятии Резолюции № 1704, принятую в отношении ситуации в Дарфуре, где отметил свою приверженность п. 138-139 Итогового документа^[482]. В этой связи возникает вопрос о том, можно ли, в случае дальнейшего применения п. 138-139 Итогового документа Советом Безопасности ООН говорить о формировании обычной нормы международного права. На наш взгляд, только в той мере, в какой механизм принятия решения Советом Безопасности, предусмотренный Уставом ООН и п. 138-139 Итогового Документа Всемирного Саммита, не противоречат друг другу, и только в том случае, если признать то или иное поведение СБ ООН или положение его решения обычной нормой международного права, что на сегодняшний день возможным не представляется. Для аргументации данной позиции необходимо рассмотреть вопрос о правовой природе обычной нормы международного права.

В п. 1 «Ь» ст. 38 Статута МС ООН международный обычай определяется как «доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы»^[483]. В решении по делу «О континентальном шельфе» МС ООН указал, что суть международного обычного права следует «искать, прежде всего, в современной практике и opinio juris (признание в качестве правовой нормы) государств»^[484]. Необходимо отметить, что, по мнению И.И. Лукашука, перевод на русский язык термина «всеобщая практика» является неправильным, в этой связи следовало бы переводить этот термин как «общая практика»^[485]. Однако исходя из полисемичности термина «общий», в данном контексте термин «general» следует переводить как «всеобщий»^[486]. Попутно отметим, что терминология «признанной в качестве правовой нормы» в ряде европейских языков используется как «признаваемой в качестве права»^[487]. Вместе с тем определение международного обычая в ст. 38 Статута Международного Суда, являющимся неотъемлемой частью Устава ООН, сомнению не подлежит, однако оно подвержено различным подходам к толкованию его составляющих, а именно «всеобщей практики» и «признании ее в качестве правовой нормы»^{[488] [489]. По вопросу о создании обычной нормы международного права МС ООН в решении по делу «О континентальном шельфе» подчеркнул, что «соответствующие действия государства должны не только соответствовать установившейся практике (settled practice), но должны быть такими или должны быть выполнены таким образом, чтобы быть доказательством убеждения в том, что такая практика является обязательной в силу существования нормы права (by the existence of a rule of law), которая предписывает такую практику. Потребность в таком убеждении, то есть наличие субъективного элемента, подразумевается в са-}

................................................... . 498

мом понятии opinio juris Sive necessitates» .

Учитывая различный подход государств к концепции «ответственности по защите» и опираясь на сам факт существования дискуссии по вопросу о ее совершенствовании, можно утверждать, что сама концепция находится в настоящее время в развитии. Вместе с тем при исследовании ее с международно-правовой точки зрения за основу следует принять положения п. 138-139 Итогового документа Всемирного Саммита ООН 2005 г., ибо он был принят в рамках резолюции ГА ООН, имеющей серьезное политическое значение и являющейся сегодня отправной точкой для совершенствования концепции, что вызывает необходимость анализа соответствующих формулировок, закрепленных в данном документе, в свете существования различных доктринальных подходов к ее разработке и позиции ряда государств-членов ООН относительно необходимости ее обсуждения с учетом норм и принципов современного международного права.

Практическое применение концепции «ответственность по защите». Вследствие дестабилизации обстановки на Ближнем востоке, в свете гражданской войны в Ливии, а также внутренних вооруженных конфликтов в Сирийской Араб- ской Республике в 2011 г. международное сообщество в очередной раз возвращается к дискуссии о необходимости иностранного военного вмешательства в целях пресечения серьезных нарушений обязательств, вытекающих из императивных норм международного права в соответствии с концепцией «ответственности по

499

защите» , которая явилась результатом несостоятельности международно-правового обоснования гуманитарных интервенций, проводившихся зачастую исключительно в политических интересах государств, ее осуществлявших^{[490] [491].}

Однако ряд западных ученых приходят к мнению о том, что концепция «ответственности по защите» в определенной степени нашла свое отражение и в действиях международного сообщества по предотвращению конфликта в Дарфуре^[492]. В этой связи возникает необходимость изучения реакции мирового сообщества на проблему укрепления мира путем предотвращения межэтнического конфликта, унесшего жизни сотен тысяч человек в данном регионе в целях решения вопроса о возможности исследования механизмов концепции «ответственности по защите» применительно к урегулированию Дарфурского кризиса. Таким образом, сегодня, на наш взгляд, назревает необходимость исследования возможности рассмотрения концепции «ответственности по защите» в контексте конфликта в Дарфуре.

Прежде чем приступить к исследованию конфликта в Дарфуре, необходимо изучить предпосылки его возникновения. Дарфур населяют представители различных народностей, которые, в принципе, можно объединить в две группы - чернокожие африканцы и арабские племена, населяющие регион примерно с XIII в. И те и другие исповедуют ислам, однако отношения между двумя этническими группами на протяжении многих веков отличались напряженностью и приводили к регулярным вооруженным столкновениям. В конце ХХ в. пустыня стала поглощать ранее пригодные к обитанию земли, заселенные арабами-кочевниками, которые стали мигрировать на юг, что привело к обострению межэтнических отношений. Поводом к современному конфликту стало ^квашение между Хартумом и повстанцами Юга о разделе доходов от добычи нефти (Всеобъемлющее мирное соглашение между правительством Республики Судан и Освободительным движением Судана / Освободительной армией Судана) . Чернокожее население Дарфура считает, что в Соглашении не были учтены их экономические интересы. Следует также отметить, что в 2007 г. между правительством национального единства и Движением народных сил за права и демократию было подписано так называемое Генейское соглашение (Политический протокол об осуществлении Всеобъемлющего мирного соглашения между правительством Республики Судан и Освободительным движением Судана / Освободительной армией Судана) .

Боевые действия между войсками правительства Судана и связанными с ними отрядами вооруженного ополчения «Джанджавид» и другими вооруженными повстанческими группировками ведутся еще с 2003 г. С тех пор в Дарфуре, по оценкам ООН, были убиты более 300 000 человек и не менее 2 млн человек были вынуждены покинуть свои дома. Убийства гражданских лиц и изнасилования женщин и девушек приобрели массовый характер и продолжаются и по сей день, что лишь подчеркивает необходимость безотлагательных действий со стороны международного сообщества^{[493] [494] [495].}

Внимание международного сообщества к кризису в Дарфуре ООН и ее Совет Безопасности, а также два последних Генеральных секретаря привлекают еще с 2003 г. с целью нахождения возможных вариантов урегулирования этого конфликта. Сегодня под эгидой ООН и других международных организаций в Дарфуре развернута крупнейшая в мире операция по оказанию гуманитарной помощи пострадавшим в конфликте. 30 июля 2004 г. Совет Безопасности ввел эмбарго на поставку оружия всем действующим в Дарфуре неправительственным образованиям и отдельным лицам, включая «Джанджавид»^[496]. Своей Резолюцией 1591 Совет Безопасности укрепил этот режим санкций^{[497] [498] [499]. Эмбарго на поставки оружия было расширено; более того, были предусмотрены запрет на поездки и замораживание финансовых активов четырех лиц - двух лидеров повстанцев, бывшего командующего Военно-Воздушными Силами Судана и лидера проправительственного ополчения.}

16 ноября 2006 г. на консультациях высокого уровня в г. Аддис-Абеба при участии Г енерального секретаря ООН, постоянных членов Совета Безопасности ООН, представителей Судана, Африканского Союза и ряда других международных организаций и государств, обладающих политическим влиянием в данном регионе, а также представителей стран, предоставляющих войска для Миссии Африканского союза в Судане (МАСС), Департамент операций по поддержанию мира ООН разработал трехэтапный подход к расширению МАСС и созданию беспрецедентных смешанных миротворческих сил Африканского союза и ООН .

С целью стабилизации ситуации в регионе Судана Дарфур 31 июля 2007 г. на основании гл. VII Устава ООН в соответствии с Резолюцией 1768 Совета Безопасности была создана совместная миротворческая миссия Африканского Союза и ООН (ЮНАМИД) , мандат которой в настоящее время продлен принятой Резолюцией Совета Безопасности ООН еще на 12 месяцев, т.е. до 31 июля 2013 г.^[500]. 1 марта 2012 г. Международный уголовный суд выдал ордер на арест президента

Судана Омара Хасана Ахмеда аль-Башира за совершение геноцида, военных преступлений и преступлений против человечности^[501]. Следует также отметить, что с 9 по 15 января 2011 г. в Южном Судане прошел референдум по вопросу независимости от Судана^{[502] [503]. В результате положительного исхода референдума 9 июля 2011 г. было провозглашено новое государство. С учетом напряженности отношений между Южным Суданом и Суданом очаг напряженности и вооруженных противостояний в Южном Дарфуре сохраняется, что оказывает влияние на дестабилизацию обстановки в Дарфурском регионе в целом .}

Ситуация в Дарфуре серьезно обостряется, несмотря на принимаемые международным сообществом усилия по налаживанию мира в этом штате. Акты насилия приобретают массовый характер; обстановка в области безопасности в некоторых районах Дарфура продолжает ухудшаться; столкновения между правительством Судана и вооруженными группами продолжаются; нападения, совершаемые мятежными группами, воздушные бомбардировки, осуществляемые правительством Судана, боестолкновения между племенами, бандитизм и преступность продолжают представлять угрозу для мирных жителей; нападения на гуманитарный персонал и миротворцев препятствуют гуманитарному доступу в районы конфликта, где проживает подвергающееся риску гражданское население^[504].

Более того, сегодня в Дарфуре наблюдаются достаточно серьезные протестные настроения, при борьбе с которыми официальные власти применяют непропорционально силу. Как указывает Верховный комиссар ООН по правам человека, при применении силами безопасности огнестрельного оружия и слезоточивого газа в борьбе с протестующими в Дарфуре погибают и получают многочисленные ранения десятки граждан Судана, что, безусловно, нарушает законное право людей на свободу выражения мнений и собраний и вызывает необходимость проведения независимого расследования фактов насилия и явно чрезмерного применения силы .

Как известно, Судан с конца XIX в. фактически был колонией Британской империи, формально находясь под англо-египетским протекторатом, получив свою независимость 1 января 1956 г. В этой связи нельзя не упомянуть выступление на 60 сессии Генеральной Ассамблеи ООН бывшего английского министра иностранных дел Великобритании и по делам содружества Джека Строу (Jack Straw), который так охарактеризовал внешние приоритеты своей страны: «Мы признаем, что государства несут первостепенную ответственность за безопасность своих граждан, однако в ситуациях, когда правительства не способны или не желают защищать своих граждан от геноцида и других преступлений против человечества, международное сообщество обязано нести ответственность. Таковы приоритеты Англии... Наше признание этой ответственности и служит обоснованием нашей работы в рамках ООН по оказанию координационного давления на правительство Судана и оказания практической поддержки Африканскому Союзу»^{[505] [506]. Сегодня ряд западных политических деятелей и юристов-международников также поднимают вопрос о возможности применения концепции «ответственности по защите» в Судане[507].}

Ряд ученых утверждают, что продолжающийся кризис в Дарфуре показал всю степень слабости концепции R2P, несмотря на многочисленные усилия, направленные на ее применение. Неспособность международного сообщества прекратить насилие в Дарфуре корнями уходит в вековую дилемму, являющееся одной из наиболее серьезных проблем современного международного права и, соответственно, концепции «ответственности по защите»: как можно убедиться в том, что государство действительно выполняет и в итоге все же выполнит возложенные на себя обязательства? Традиционная тактика неправительственных организаций «назвать и пристыдить», используемая такими НПО, как Human Rights Watch или Amnesty International, дипломатические переговоры с противоборствующими сторонами, в ходе которых могут быть получены заверения в исполнении государством-правонарушителем своих обязательств, миротворческие миссии, санкции - все эти невоенные средства урегулирования кризиса оказались не слишком эффективны в Дарфурском конфликте.

Однако этот путь совершенно справедливо вызывает большие сомнения в международном сообществе, что нашло свое отражение в неофициальном Бразильском проекте основных положений концепции «ответственности при защите» (responsibility while protecting) . Судан в определенной степени проигнорировал

многочисленные возмож-ности мирного разрешения Дарфурского конфликта. Но несмотря на это при условии выполнения всех мирных средств урегулирования конфликта в данном регионе ситуация может измениться в положительную сторону. Прежде чем использовать военное вмешательство как меру для предотвращения массовых нарушений прав человека, необходимо предусмотреть и разработать механизмы мирных средств урегулирования споров в каждом отдельном случае. Такие механизмы должны быть проработаны с учетом всего комплекса проблем в Дарфурском регионе. Его этническое и религиозное многообразие, маргинализация населения, модели властного управления и система привилегий, порядки решения конфликтных ситуаций насильственным путем - все это отражается на дестабилизации обстановки и приводит к серьезным нарушениям прав человека как граждан Судана, так и сотрудников миротворческих миссий и гуманитарных организаций, против которых на протяжении нескольких лет совершаются акты ^[508]

насилия. По словам одного из экспертов по Судану, можно упорно расследовать многочисленные случаи этнических чисток в Дарфуре, однако власти квалифицируют ситуацию как мирную, хотя и соглашаются принять меры по ее изменению. То, что происходит в Дарфуре, ряд экспертов называют «вялотекущим геноцидом» (genocide in slow motion) .

Последствия серьезных нарушений прав человека в Судане не дают сегодня даже косвенной предпосылки для констатации факта существования концепции «ответственности по защите» как новой формирующейся нормы международного права, равно как и международно-правового обычая.

Однако было бы неправильно, на наш взгляд, считать кризис в Дарфуре проблемой, не имеющей отношения к концепции «ответственности по защите» только потому, что она (концепция) была принята на Саммите Тысячелетия 2005 г., т.е. позже, чем появилась необходимость вмешательства в данный конфликт со стороны государств-членов ООН. Хроническая неспособность международного сообщества урегулировать Дарфурский кризис сегодня, когда концепция «ответственности по защите» с определенными оговорками принята государствами-членами ООН и закреплена в Итоговом документе Саммита 2005 г., подрывает еще только формирующиеся основы этой доктрины и ее эффективность в будущем, ибо многостороннее сотрудничество в целях внесения вклада в наращивание потенциала с тем, чтобы предотвратить геноцид, этнические чистки, военные преступления и преступления против человечности могли бы сыграть положительную роль в укреплении основных идей «ответственности по защите», что уже сейчас требует своевременного и решительного реагирования на массовые нарушения прав человека в случае, если власти оказываются не в состоянии пресечь эти преступления.

Одним из важнейших элементов концепции «ответственности по защите», принятой Итоговым документом Всемирного саммита ООН 2005 г., является ^[509] укрепление эффективного сотрудничества между универсальными и региональными международными организациями в целях предотвращения серьезных преступлений, вызывающих озабоченность всего международного сообщества. Учитывая, что за последние несколько десятилетий за Африканским континентом утвердилась репутация одного из самых конфликтоопасных регионов планеты, изучение потенциала Африканской региональной архитектуры поддержания мира и безопасности в дальнейшем развитии концепции «ответственность по защите» позволит определить функции и полномочия региональных и субрегиональных международных организаций Африки по защите населения африканских государств от грубейших нарушений прав человека.

Учитывая положения п. 138-139 Итогового документа Всемирного Саммита ООН 2005 г. при решении вопроса о необходимости практической реализации концепции «ответственность по защите», следует исходить в том числе и из участия региональных международных организаций в процессе предотвращения серьезных преступлений, вызывающих озабоченность всего международного сообщества. В докладе Генерального Секретаря ООН «Роль региональных и субрегиональных соглашений в реализации “ответственности по защите”» отмечается, что одним из важнейших аспектов стратегии реализации данной концепции является укрепление эффективного сотрудничества между универсальными и региональными международными организациями, такими, в частности, как Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС) и Африканский Союз, которые явились инициаторами дальнейшей разработки принципов «ответственности по защите»^[510].

Принимая во внимание тот факт, что за последние несколько десятилетий за Африканским континентом прочно утвердилась репутация одного из самых конфликтоопасных регионов нашей планеты, где только за постколониальный период было зафиксировано более 30 вооруженных конфликтов, в ходе которых погибло около 10 млн человек, включая гражданское население, исследование роли региональных международных организаций Африки в дальнейшем развитии концепции «ответственности по защите» представляется на сегодняшний день особенно актуальным.

Как указал Постоянный представитель РФ при ООН В.И. Чуркин, немалый вклад в предотвращение и урегулирование конфликтов на Африканском континенте вносят и субрегиональные организации, включая Международную конференцию по региону Великих озер, ЭКОВАС, ИГАД, САДК, Экономическое сообщество государств Центральной Африки .

Вместе с тем одной из ключевых международных региональных организаций, в компетенцию которой входит поддержание мира и безопасности на Африканском континенте, является Африканский союз (далее - АС), предпринявший в соответствии с его учредительным актом и Протоколом о создании Совета мира и безопасности конкретные шаги для создания всеобъемлющей архитектуры региональной безопасности в качестве одной из предпосылок для поддержания мира на континенте, включающей в себя орган, ответственный за принятие политических решений (Совет мира и безопасности), аналитический центр (Континентальная система раннего предупреждения), военный компонент (Африканские силы постоянной готовности), консультативный орган (Коллегия мудрецов) и фонд покрытия расходов (Фонд мира в Африке) .

Следует подчеркнуть, что Учредительный акт АС, будучи основанным на взаимозависимости государств-членов, предусматривает право Союза по решению Ассамблеи глав государств и правительств (принятом 2/3 голосов) на прямое (в том числе вооруженное) вмешательство во внутренние дела государства-члена ^{[511] [512] [513] [514] организации в случае совершения на его территории актов геноцида, военных преступлений и преступлений против человечества (ст. 4), что является предметом се-}

524

рьезных доктринальных исследований в современном международном праве .

Положение Учредительного акта АС о праве на вмешательство нашло свое отражение и в Протоколе 2002 г. о создании Совета мира и безопасности , руководствующимся в рамках исполнения им своих полномочий принципами, закрепленными в Уставе ООН, Учредительном акте АС и Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и призванным осуществлять функции в области обеспечения мира, безопасности и стабильности на Африканском континенте, раннего предупреждения конфликтов и превентивной дипломатии, миротворчества, посредничества, добрых услуг, примирения и расследования, миротворческих операций, вмешательства в соответствии со ст. 4 (h) и (j) Учредительного акта АС, миростроительства, в том числе постконфликтного миростроительства, а также гуманитарной деятельности, ликвидации чрезвычайных ситуаций и рядом других функций, которые могут быть определены Ассамблеей АС^{[515] [516] [517] [518] [519]. Совет состоит из 15 членов, 10 из которых избираются на 2-годичный срок и 5 - на 3 года .}

Стоит отметить, что 27 мая 2013 г. главы государств-членов АС на проходящем в Аддис-Абебе саммите организации приняли решение о создании новой структуры - Африканских сил немедленного реагирования в целях их развертывания в ответ на кризисные ситуации в рамках Африканской региональной архитектуры мира и безопасности .

Вместе с тем следует учитывать и тот факт, что вопрос о военном вмешательстве может быть решен исключительно в строгом соответствии с Уставом ООН и решением ее Совета Безопасности, в противном случае такое вмешательство будет являться неправомерным^{[520] [521] [522] [523].}

В настоящее время в западных научных работах наблюдается тенденция изучения исключительно военного компонента Африканских сил постоянной готовности в связи с доминирующей в западной науке точкой зрения о возможности реализации в рамках данной структуры исключительно силового вмешательства в конфликт . Данный путь исследования Африканской архитектуры поддержания мира и безопасности представляется явно ошибочным, ибо предотвращение угрозы миру и безопасности со стороны Африканских сил постоянной готовности не замыкается лишь реализацией военной интервенции, а предполагает в том числе и мобилизацию ресурсов в целях осуществления комплексной стратегии постконфликтного миростроительства, фокусируя внимание на усилиях по восстановлению, организационному строительству и устойчивому развитию в странах, претерпевающих тяжелые последствия кризиса, что в общем и целом согласуется и с основами концепции «ответственности по защите» . В этой связи необходимо отметить, что, согласно доктрине «ответственности по защите», военное вмеша-

532

тельство - лишь крайняя мера .

В марте 2005 г. на 7 саммите глав государств и правительств Африканского союза был одобрен доклад, получивший название «Эзулвинийского консенсу-

са» , где прямо указано, что поскольку ГА ООН и СБ ООН зачастую далеки от мест конфликтов и, возможно, не в состоянии иметь достаточное представление о характере и развитии конфликтных ситуаций, крайне важно, чтобы региональные организации, находящиеся вблизи конфликтов, были наделены правом принимать меры в этом отношении. Африканский союз согласен с Группой^{[524] [525] [526], что вмешательство региональных организаций должно осуществляться с санкции Совета Безопасности ООН; при этом в определенных ситуациях такое право может быть предоставлено организациям «постфактум» в обстоятельствах, требующих принятия срочных мер .}

На Всемирном Саммите ООН 2005 г. такие африканские государства, как Руанда, Танзания и ЮАР, сыграли решающую роль в принятии концепции «ответственности по защите» странами Африки, оказав влияние на правительства государств региона в рамках одобрения п. 138-139 Итогового документа саммита. На сегодняшний день перед Африканским союзом стоит задача реализовать те принципы, полномочия и механизмы, которые могут быть использованы в деле предотвращения преступлений в Африке на фоне сложных политических и экономических реалий, стоящих перед континентом. Несмотря на несовершенство механизмов предотвращения конфликтов в рамках Африканской региональной архитектуры поддержания мира и безопасности, субрегиональные организации Африканского континента могут быть в перспективе задействованы в реализации «ответственности по защите» на практике, так как стоящие перед ними задачи в достаточной степени совпадают с целями концепции.

Проведенный в настоящей главе анализ позволил прийти к следующим выводам.

Проблема необходимости разграничения степени юридических последствий в зависимости от совершения субъектами международного права тех или иных международно-противоправных деяний, постепенно находящей свое отражение в доктрине и практике современного международного права, поскольку определение международно-правовых последствий нарушения серьезных обязательств, вытекающих из императивных норм международного права, имеет чрезвычайно важное значение для целей международно-правовой ответственности государств и международных организаций.

В результате анализа практического применения международно-правых актов, содержащих положения концепции «ответственность по защите», установлено, что «ответственность по защите» de jure является одним из средств предотвращения серьезных нарушений обязательств, вытекающих из императивных норм международного права по смыслу ст. 41 Проекта статей КМП ООН «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» 2001 г. и ст. 45 Проекта статей КМП ООН «Ответственность международных организаций». Автором обоснован подход к такому разрешению вопросов перспектив модификации указанной концепции, в соответствии с которым особый акцент при ее дальнейшем развитии следует ставить не на силовом вмешательстве в конфликт в случае возникновения угрозы совершения преступлений, вызывающих озабоченность всего международного сообщества, а на вопросах совершенствования механизмов превентивной дипломатии, предупреждения конфликта, возможностях его предотвращения без прямого военного вмешательства, которое следует рассматривать лишь как крайнюю меру в строгом соответствии с утвержденными Итоговым документом Всемирного саммита 2005 г. положениями данной доктрины, основанными на общепризнанных принципах международного права, и достигнутом при ее принятии на Всемирном саммите 2005 г. балансе взглядов и интересов государств-членов ООН.