§1. Имплементация норм об ответственности международных организаций Международным Судом ООН

Следует отметить, что МС ООН не обладает компетенцией рассматривать дела, сторонами по которым выступают международные организации. Пункт «1» Статьи 34 Статута МС ООН гласит, что «только государства могут быть сторонами по делам, разбираемым Судом».

ООН³⁷⁹.

Первой правовой процедурой, с помощью которой потерпевшие субъекты могут призывать к ответственности международные организации, является использование консультативных заключений МС ООН.

В отличие от решений, консультативные заключения Суда обязательной силы не имеют. Однако, как справедливо писал А. Грос,

«различие, обычно проводимое между консультативными заключениями и решениями, в соответствии с которым первые не обладают качеством обязательного характера последних, не является абсолютным»³⁸⁰. Действительно, в некоторых особых случаях предусматривается, что консультативные заключения имеют обязательную силу (так например,

³⁷⁹ Wellens K. Remedies against International Organisations. Cambridge University Press, 2004. P. 226-236.

³⁸⁰ Gros A. Concerning the Advisory Role of the International Court of Justice // Friedmann W., Henkin L., Lissitzyn O. (eds.). Transnational Law in a Changing Society: Essays in Honor of Philip Jessup. New York. 1972. P. 315.

заключения, которые касаются КПИ ООН 1946 года, КПИСУ ООН 1947 г., а также Соглашения о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ 1959 г.)³⁸¹.

В то же время за консультативными заключениями и выводами Суда, которые содержатся в этих заключениях, стоит авторитет Суда. Тот факт, что консультативные заключения МС ООН принимаются во внимание международными организациями и государствами, на практике способствует развитию международного права³⁸².

И.И. Лукашук указывал на то, что «по своему общему влиянию на

международное право консультативные заключения Международного Суда мало чем отличаются от его решений»³⁸³. Высказывалось даже мнение о том, что консультативные заключения Суда являются более важными, чем его решения. Бывший председатель МС ООН и член-корреспондент Польской академии наук М. Ляхс подчеркивал, что «консультативные заключения дают Суду гораздо больше возможностей для дальнейшего развития права, нежели решения Суда в разбирательствах по спорным делам (“contentious proceedings”): первые, в отличие от последних, не ограничены строгим разбором фактов и доводов, представляемых Суду»³⁸⁴.

Правда, только ГА и СБ ООН могут запрашивать консультативные

заключения «по любому юридическому вопросу» (пункт «1» Статьи 96 Устава); другие органы ООН и специализированные учреждения ООН, которые в любое время могут быть наделены ГА подобной возможностью, могут запрашивать консультативное заключение только «по юридическим вопросам, возникающим в пределах их круга деятельности» (пункт «2» Статьи 96 Устава ООН).

³⁸¹ Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946 г.: UN Doc.: A/RES/ 22 А (1946), Раздел 30 // United Nations Treaty Series. Vol. 1. P. 30; Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН от 21 нобяря 1947 г.: UN Doc.: A/RES/ 179 (II) (1947), Раздел 32 // United Nations Treaty Series. Vol. 33. P. 282; Соглашение о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ от 1 июля 1959 г., Раздел 34 // United Nations Treaty Series. Vol. 374. P. 166.

³⁸² Международный Суд ООН.

³⁸³ Лукашук И.И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. С. 203.

³⁸⁴ Lachs M. Some Reflections on the Contribution of the International Court of Justice to the Development of International Law // Syracuse Journal of International Law and Commerce. Vol. 10 (1983). P. 249.

145

Таким образом, совершенно понятно, что с точки зрения de lege lata Устава ООН и Статута МС ООН государства непосредственно не обладают правом запрашивать МС консультативное заключение. С точки зрения же de lege ferenda существуют конкретные предложения по расширению круга субъектов, наделенных правом обращения в МС для получения консультативного заключения, за счет включения в него государств, а также Генерального Секретаря ООН³⁸⁵.

МС ООН в ряде своих консультативных заключений по существу

рассматривал вопросы ответственности международных организаций либо, точнее, вопросы о противоправности некоторых актов международных организаций. В этом отношении представляют интерес консультативные заключения МС ООН от 8 июня 1960 года «О формировании Комитета по безопасности на море Межправительственной морской консультативной организации», а также от 20 июля 1962 года «Определенные расходы ООН».

В первом из них Суд разъяснил о том, «что Комитет по безопасности на море Межправитильственной морской консультативной организации, который был избран 15 января 1959 года, не сформирован в соответствии с Конвенцией об учреждении этой Организации»³⁸⁶. В приведенном случае имело место злоупотребление дискреционными полномочиями (“detournement de pouvoir”), поскольку Ассамблея ИМКО не выполнила требования пункта «а» Статьи 28 Конвенции об учреждении ИМКО и не избрала Либерию и Панаму в состав Комитета, несмотря на то, что эта Статья предусматривала, что из 14 членов Комитета, не менее 8 «должны быть государствами, обладающими наибольшим флотом».

В другом консультативном заключении Суд обратился к проблеме актов ultra vires, заявив, что «когда Организация предпринимает действие,

³⁸⁵ Bowett D. The Court’s Role in Relation to International Organizations // V. Lowe and M. Fitzmaurice (eds.). Fifty years of the International Court of Justice, Essays in Honour of Sir Robert Jennings. Cambridge University Press. 1996. Vol. II. P. 187-188.

³⁸⁶ Консультативное заключение МС ООН от 8 июня 1960 года «О формировании Комитета по безопасности на море Межправительственной морской консультативной организации» // ICJ Reports. 1960. P. 171.

146

оправдывающее утверждение о том, что оно необходимо для достижения одной из заявленных целей, предполагается, что такое действие не выходит за рамки компетенции Организации, не является ultra vires»³⁸⁷. Проанализировав резолюции ГА и СБ ООН, которыми были утверждены расходы относительно операций ООН в Конго и на Ближнем Востоке, Суд пришел к выводу о том, что они были произведены для достижения целей Организации³⁸⁸.

Проблема актов ultra vires становилась предметом разъяснения МС ООН и в консультативном заключении от 21 июня 1971 г. «Юридические последствия для государств, вызываемые продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии вопреки резолюции 276 (1970) Совета Безопасности». Заявляя о том, что «не обладает полномочиями по пересмотру решений в судебном порядке (“judicial review”) или апелляционными полномочиями» в отношении резолюций СБ ООН или ГА ООН, МС ООН, вместе с тем, отметил, что «выполняя свою судебную функцию и учитывая, что были выдвинуты возражения, Суд в процессе аргументации будет рассматривать эти возражения до определения любых

правовых последствий, вытекающих из этих резолюций»³⁸⁹.

Из подготовительных материалов Устава ООН, в частности, из того факта, что поправка, предложенная Бельгией, которая предусматривала предоставление МС ООН полномочия осуществлять нечто вроде «судебного пересмотра» решений СБ ООН, была отвергнута на Сан-Францисской конференции в 1945 году, явствует, что МС ООН в целом не обладает полномочием по «пересмотру в судебном порядке» актов других органов ООН³⁹⁰.

³⁸⁷ Консультативное заключение МС ООН от 20 июля 1962 года «Определенные расходы ООН» // ICJ Reports. 1962. P. 168.

³⁸⁸ Ibid. P. 179.

³⁸⁹ Консультативное заключение МС ООН от 21 июня 1971 года «Юридические последствия для государств, вызываемые продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии (Юго-Западная Африка) вопреки резолюции 276 (1970) Совета Безопасности» // ICJ Reports. 1971. P. 45 (para. 89).

³⁹⁰ Documents of the UN Conference on International Organizations. London/New York: United Nations Information Organization. 1945. Vol. XIII. P. 709-710.

Но следует заметить, что Суд ООН рассматривал и готов рассматривать вопросы ответственности международных организаций,

«выполняя свою судебную функцию». Представляется в этой связи весьма важным проведение различий между «судебным пересмотром» и «судебной функцией» МС ООН³⁹¹.

Второй правовой процедурой, используемой в целях призвания международных организаций к ответственности, является процедура межгосударственного судебного разбирательства в МС ООН. В рамках последней заявители – потерпевшие государства, которые пытаются призвать к ответственности международную организацию, вправе в процессе изложения своих доводов заявить о том, что некоторые акты международных организаций являются противоправными и (или) недействительными ab initio. Такое изложение доводов приводилось в решении МС ООН от 18 августа 1972 г. «Дело, касающееся опротестования юрисдикции Совета ИКАО» и в постановлении МС ООН «Вопросы толкования и применения Монреальской конвенции 1971 года, возникшие в связи с воздушным инцидентом в Локерби» от 14 апреля 1992 г.

В первом деле МС ООН особо подчеркнул, что «апелляция на решение Совета в отношении своей собственной юрисдикции должна быть приемлемой, поскольку с точки зрения контроля со стороны Суда за действительностью актов Совета, нет оснований проводить разграничение между контролем в отношении юрисдикции и контролем в отношении существа дела»³⁹² и отклонил «апелляцию, поданную в Суд правительством Индии на решение Совета, осуществившего в этом отношении свою юрисдикцию»³⁹³.

³⁹¹ Ueki T. Responsibility of International Organizations and the Role of the International Court of Justice // Ando N., McWhinney E., Wolfrum R. (eds.). Liber Amicorum Judge Shigeru Oda. Kluwer Law International, 2002. Vol. 1. P. 245.

³⁹² Решение МС ООН от 18 августа 1972 года «Дело, касающееся опротестования юрисдикции Совета ИКАО» (Индия против Пакистана) // ICJ Reports. 1972. P. 61.

³⁹³ Ibid. P. 70.

В последнем деле МС ООН, обратившись к доводу Ливии о том, что резолюция 748 (1992) Совета «противоречит международному праву»³⁹⁴, акцентировал, что «на данной стадии производство по делу не требует принятия окончательного решения относительно правовых последствий резолюции 748 (1992) Совета Безопасности»³⁹⁵. Таким образом, Суд не исключил возможности проверки правомерности СБ ООН резолюции на последующей стадии рассмотрения дела – при рассмотрении дела по существу.

Более того, судья ad hoc Эль-Кошери в своем несовпадающем особом мнении, приложенном к постановлению по делу, счел, что «Совет Бехопасности, принимая пункт «1» резолюции 748 (1992), препятствовал юрисдикции Суда беспрепятственно осуществлять принадлежащую ему судебную функцию», и пришел к заключению, что СБ ООН тем самым

«совершил акт excès de pouvoir, который образует нарушение Статьи 92 Устава ООН»³⁹⁶.

Сегодня обсуждаются различные перспективы по расширению роли МС ООН, и некоторые из них имеют непосредственное отношение к роли Суда по отношению к международным организациям³⁹⁷. В этом контексте наиболее актуальной представляется предложение по внесению поправки в пункт «1» Статьи 34 Статута МС ООН, предусматривающего предоставление международным организациям статуса, который позволил бы им быть стороной в Суде (“locus standi”).

Вопрос о праве международных организаций быть стороной по делу в МС ООН поднимался еще в Комитете юристов, заседавшем в Вашингтоне перед началом Сан-Францисской конференции в 1945 г. Предложение о

³⁹⁴ Постановление МС ООН от 14 апреля 1992 года «Вопросы толкования и применения Монреальской конвенции 1971 года, возникшие в связи с воздушным инцидентом в Локерби» (Ливийская Арабская Джамахиря против Соединенного Королевства) // ICJ Reports. 1992. P. 14 (para. 36).

³⁹⁵ Ibid. P. 15 (para. 40).

³⁹⁶ Особое несовпадающее мнение судьи ad hoc Эль-Кошери к постановлению МС ООН от 14 апреля 1992 г.

«Вопросы толкования и применения Монреальской конвенции 1971 года, возникшие в связи с воздушным инцидентом в Локерби» (Ливийская Арабская Джамахирия против Соединенного Королевства) // ICJ Reports. 1992. P. 105 (para. 33).

³⁹⁷ Cassese A. The International Court of Justice: It is High Time to Restyle the Respected Old Lady // Cassese A. Realizing Utopia: The Future Role of International Law. Oxford, 2012. P. 239.

предоставлении «международным публичным организациям» такого права было внесено США. Но это предложение было отклонено Комитетом. Последний предоставил МС ООН только право запрашивать и получать от

«международных публичных организаций» информацию³⁹⁸.

Повторно этот вопрос возник на Сан-Францисской конференции в 1945 году, на которой Венесуэла выступила с предложением добавить в пункт «2» Статьи 34 Статута положение, согласно которому «по просьбе, исходящей от любых международных межправительственных организаций или отделений, связанных с ООН, Суд должен разрешать конфликты юрисдикций, которые могут между ними возникнуть»³⁹⁹. Данное предложение, однако, также было отклонено Комитетом IV-1.

В 50-е годы XX века группа юристов стала поднимать вопросы, касающиеся государствоцентрических пределов МС ООН. В 1954 г. ИМП выразил озобоченность относительно неспособности международных организаций выступать в качестве стороны по делу в случае, когда большинство государств-членов являются членами ООН или участниками Статута МС ООН⁴⁰⁰. АМП в 1956 г. предложила поправку к Статуту МС ООН, в соответствии с которой ООН и ее специализированные учреждения наделялись способностью выступать в МС в спорных делах⁴⁰¹.

В 1976 г. Госдепартамент США в ответ на резолюцию Сената 78 (9 мая

1974 г.) подготовил исследование о расширении доступа к МС ООН индивидов, корпораций, неправительственных организаций и региональных организаций по делам, затрагивающим вопросы международного права. В докладе предлагалось «изменить Статут с целью предоставления Организации Объединенных Наций права выступать в Суде при

³⁹⁸ Крылов C.Б. История создания Организации Объединенных Наций. Разработка текста Устава ООН (1944

- 1945). М., 1960. С. 212.

³⁹⁹ Documents of the UN Conference on International Organizations. London/New York: United Nations Information Organization. 1945. Vol. XIII. P. 480.

⁴⁰⁰ Etude des amendements à apporter au Statut de la Cour internationale de Justice // Annuaire de l’Institut de Droit international. Vol. 45 (1954). P. 298. Para 6.

⁴⁰¹ Report of the 47^th Conference of ILA, Dubrovnik. Publication of International Law Association (ILA), London, 1957. P. viii.

150

разбирательствах по спорным делам, будь то в отношении государства либо другой международной организации»⁴⁰².

Идея о необходимости предоставления международным организациям статуса locus standi в МС получила значительную поддержку в зарубежной международно-правовой доктрине.

Еще в 1976 году британский юрист-международник и член МС ООН Дж. Фицморис писал, что «есть вероятность того, что будь Статут МС ООН разработан на протяжении последних, скажем, двадцати лет, а не полутора века, настоящий пункт «1» Статьи 34 Статута МС ООН, хоть непременно и не включал бы в себя международные организации в плане сторон по делу, то, по крайней мере, не был бы разработан таким образом, чтобы исключить их»⁴⁰³. Похожие взгляды высказывались и другими видными зарубежными юристами-международниками.

Итальянский юрист-международник, бывший председатель МС Р. Аго указывал, что «неодинаковый подход (между государствами и ООН или организациями системы ООН – А.Г.) мог бы иметь смысл в том случае, когда эти международные организации еще не были активными участниками в международной жизни в качестве отдельных субъектов права со своими собственными интересами и правами, отличных от прав и интересов государств, из которые состоят международные организации.... Может ли такая дифференциация быть оправдана в наше время, когда стало банальностью для международных организаций и государств быть сторонами на равных началах в спорах, касающихся толкования и применения

двухсторонних соглашений, а также общих конвенций?»⁴⁰⁴.

Профессор Университета Кембриджа Э. Лаутерпахт обосновывал:

«Несмотря на то, что (права и обязанности международных организаций –

⁴⁰² Widening Access to the International Court of Justice // Digest of United States Practice in International Law. Washington, D.C.: Office of the Legal Adviser, Department of State. 1976. P. 653.

⁴⁰³ Fitzmaurice G. Enlargement of the Contentious Jurisdiction of the Court // Gross L. (ed.). The Future of the International Court of Justice. New York, 1976. Vol. I. P. 479.

⁴⁰⁴ Ago R. “Binding” Advisory Opinions of the International Court of Justice // The American Journal of International Law. Vol. 85 (1991). P. 450.

151

А.Г.), конечно, могут быть урегулированы в каком-либо конкретном соглашении ad hoc по разрешению споров с участием международных организаций .... Должны быть внесены изменения в Статью 34 Статута МС с тем, чтобы международные организации более не отстранялись a priori от участия в работе по разрешению спорных дел в таком Суде»⁴⁰⁵.

Однако, в отечественной доктрине международного права преобладала

довольно критическая позиция относительно права международной организации быть стороной по делу, разбираемому в МС ООН.

Так, Е.А. Шибаева полагала, что «международная организация согласно Статуту Международного Суда ООН не может быть стороной по делу, рассматриваемому этим органом»⁴⁰⁶.

Признанный специалист в области права ООН В.Н. Федоров писал:

«Что касается предоставления международным организациям права выступать сторонами в делах, разбираемых Международным Судом, то это предложение также не может быть признано приемлемым и отвечающим уровню развития межгосударственных отношений на современном этапе»⁴⁰⁷.

Несколько более решительно в этом плане высказывается Президент

Российской ассоциации международного права (РАМП) А.Я. Капустин:

«Принимая во внимание многосторонние конвенции, в которых наряду с государствами участвуют ММПО и в которых предусматривается использование Международного Суда ООН для урегулирования споров, можно согласиться с утверждением, что допустимо расширительное толкование соответствующих положений таких конвенций, предполагающее предоставление возможности обращения в Международный Суд ООН не только государствам, но и ММПО». «Сохранение существующего положения

⁴⁰⁵ Lauterpacht E. Aspects of the Administration of International Justice (Hersch Lauterpacht Memorial Lectures). Cambridge, 1991. P. 66

⁴⁰⁶ Шибаева Е.А. Правовой статус межправительственных организаций. М., 1972. С. 136.

⁴⁰⁷ Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М., 2007. С. 303.

152

вещей, – добавляет он, – будет противоречить принципу равноправия сторон одного и того же международного договора»⁴⁰⁸.

Статья 69 Статута МС ООН предусматривает, что внесение поправок в Статут аналогичен по своей процедуре внесению поправок в сам Устав ООН, так как Статут является неотъемлемой частью Устава. Соответственно, любая поправка должна быть утверждена 2/3 членов ГА ООН и ратифицирована 2/3 государств-членов ООН. Также поправка должна быть ратифицирована пятью постоянными членами СБ ООН⁴⁰⁹.

Однако, в доктрине высказываются также некоторые опасения в связи с

тем, что «внесение изменений в Статью 34 Статута несет в себе риск превращения идеи в мертворожденного ребенка (“stillborn baby”), поскольку одно дело принять поправку или даже ратифицировать ее, и другое – практически применять измененное положение»⁴¹⁰, которые совсем небезосновательны.

Но для того, чтобы развеять эти опасения, необходимо предварительно изучить ряд вопросов, которые связаны с предоставлением международной организации в МС ООН статуса locus standi. В этой связи не представляется целесообразным отдавать все эти вопросы на откуп спонтанного развития практики.

Во-первых, что следует добавить к пункту «1» Статьи 34 – только ООН, как это предусмотрено в исследовании, подготовленном Госдепартаментом США в 1976 г., либо ООН и ее специализированные учреждения, как это было предложено АМП в 1956 году, либо международные организации в целом, как это отстаивалось в 1954 году ИМП.

⁴⁰⁸ Капустин А.Я. Международные организации в глобализирующемся мире. М., 2010. С. 239.

⁴⁰⁹ Международный Суд ООН. Главный судебный орган Организации Объединенных Наций: вопросы и ответы. Нью-Йорк, 2001. С. 70.

⁴¹⁰ Sztucki J. International Organizations as Parties to Contentious Proceedings before the International Court of Justice? // Muller A.S., Raic D. and Thuransky J.M. (eds.). The International Court of Justice. Its Future Role after Fifty Years. Martinus Nijhoff Publishers. 1997. P. 165.

Во-вторых, кто должен выступать в таких случаях в качестве стороны по делу: международная организация как субъект международного права или орган, который непосредственно вовлечен в конкретный спор.

В-третьих, если органы могут выступать в качестве стороны в разбирательствах по спорным делам, то логически возникает следующий вопрос: будет ли МС ООН также рассматривать и возможные споры между органами одной и той же международной организации. Подобного рода споры, например, не исключаются в практике ЕС.

Британский специалист в области права международных организаций, профессор Университета Кембриджа Д. Боуэтт идет еще дальше и ставит следующие вопросы: «какой орган будет решать вопрос об обращении в Суд?»; «кто будет контролировать ход судебного разбирательства?»⁴¹¹.

В-четвертых, вопрос о пункте «2» Статьи 36 Статута МС ООН. По

мнению британского юриста-международника У. Дженкса, его следует оставить без изменений⁴¹², однако согласно резолюции АМП, принятой в 1956 г., ГА ООН следует определить условия, в соответствии с которыми международным организациям будет предоставлена возможность делать заявления на основе «факультативной оговорки»⁴¹³.

В последнее время крупнейший специалист по МС ООН Ш. Розен, автор многочисленных монографий по МС ООН, объяснял сложившуюся ситуацию вокруг внесения изменений в пункт «1» Статьи 34 Статута Суда отсутствием у государств политической воли⁴¹⁴. Ранее в этом духе высказывался известный американский юрист-международник и дипломат, член МС ООН Ф. Джессоп⁴¹⁵.

Итак, нежелание расширять роль МС ООН, скорее всего, основывается на явном предпочтении ряда государств проводить свою национальную

⁴¹¹ Bowett D. Letter to the Editor in Chief // The American Journal of International Law. Vol. 86 (1992). P. 342.

⁴¹² Jenks W. The Prospects of International Adjudication. London, 1964. P. 220.

⁴¹³ Report of the 47^th Conference of ILA, Dubrovik, London. Publication of International Law Association (ILA), London, 1957. P. viii.

⁴¹⁴ Rosenne Sh. The Law and Practice of the International Court 1920-2005. Martinus Nijhoff Publishers, 2006. Vol. II. P. 632-633.

⁴¹⁵ Jessup Ph. A Modern Law of Nations: An Introduction. New York, 1948. P. 25.

политику в условиях, не связанных правовыми ограничениями. И это несмотря на то, что цели ООН включают улаживание или разрешение споров

«в согласии с принципами справедливости и международного права». Возможно и настало время напомнить государствам-членам о существовании такого обязательства.