3.1. Законодательство Соединенных Штатов Америки по борьбе с экстремизмом

Конец XX - начало XXI в. отличается ростом новых угроз международному миру и безопасности, прежде всего, терроризма и экстремизма. Террористические нападения на башни международной торговли в Нью-Йорке и здание Пентагона в США 11 сентября 2001 г.

В 2002 г. в США был принят Закон о внутренней безопасности , основной целью которого является укрепление безопасности, содействие экономическому процветанию США, распространение демократии за рубежом, сохранение территориальной целостности, суверенитета и независимости государства, борьба с международным терроризмом, защита граждан США внутри страны и за ее пределами, а также сохранение политической свободы. Как видно из этого перечня, «внутренняя безопасность» трактуется шире и выходит за пределы США в виде, например, «распространения демократии за рубежом».

В 2002 г. Конгрессом США был принят Закон о страховании от террористического риска^{[382] [383]. В 2004 г. был принят Закон о реформировании разведки и предотвращении терроризма[384] [385] [386], который стал толчком к созданию Национального антитеррористического центра в США . Активизация в этой сфере способствовала повышению внимания не только в борьбе с терроризмом, но и экстремизмом. Параллельно ужесточение режима борьбы с терроризмом и экстремизмом происходило и на директивном уровне: Конгресс США в 2006 г. на основе своей резолюции поручил министру обороны США проводить политику абсолютной нетерпимости в отношении лиц, которые являются членами и участвуют в деятельности или продвигают цели организаций, поддерживающих расовый или этнический экстремизм .}

В 2010 г. Конгрессом США была принята Резолюция, посвященная содействию усилиям по борьбе с экстремизмом в Балканском регионе (известная также как Закон о безопасности и противодействии экстремизму в Балканском регионе), в которой содержатся намерения добиться соглашений с правительствами стран этого региона, в соответствии с которыми эти правительства будут работать в партнерстве с Соединенными Штатами в целях активизации своих усилий по борьбе с экстремизмом и терроризмом^{[387] [388].}

В марте 2016 г. Конгресс США принял Резолюцию, разрешающую использование Вооруженных сил США в отношении организаций, поддерживающих исламский экстремизм . В сентябре 2016 г. был издан Закон, в котором «радикализация» определяется как процесс, посредством которого индивид выбирает путь совершения террористического акта внутри страны или осуществления

международных террористических действий, а «насильственный экстремизм»

392

означает внутренний или международный терроризм .

Совет национальной безопасности при Белом доме является главным форумом, который использует Президент США для рассмотрения вопросов национальной безопасности и внешней политики. В рамках своих заседаний Совет национальной безопасности рассматривает борьбу с терроризмом и насильственным экстремизмом как одну из угроз национальной безопасности. В августе 2011 г. Администрация Барака Обамы вместе с Советом национальной безопасности представила свою первую в истории стратегию по противодействию радикализации - Стратегию по борьбе с насильственным экстремиз-

393

мом .

Стратегия содержит три раздела:

1) усиление взаимодействия с местными общинами;

2) проведение государственной и местной экспертной деятельности по противодействию насильственному экстремизму;

3) борьба с насильственными экстремистскими действиями.

Согласно этой Стратегии, США руководствуются следующими принципами:

- осознанием угрозы, исходящей от радикализованных групп и насильственного экстремизма;

- необходимостью защиты американского народа от насильственного экстремизма и защиты гражданских прав и свобод каждого американца;

- необходимостью построения партнерских отношений и оказания поддержки местным сообществам на основе взаимного доверия и уважения;

- использованием широкого спектра программ эффективного управления, которые способствуют интеграции иммигрантов, повышению гражданской активности по социальным услугам; ^{[389] [390]}

- расширением местных возможностей и программ поддержки по решению проблем насильственного экстремизма;

- необходимостью осуществлять стратегию по обеспечению принципа недискриминации по этническим, религиозным и национальным различиям.

Стратегия по борьбе с насильственным экстремизмом 2011 г. определяет насильственных экстремистов как лиц, которые поддерживают или совершают идеологически мотивированное насилие для достижения дальнейших политических целей.

В декабре 2011 г. эта Стратегия была дополнена Стратегическим планом осуществления^[391], рассчитанным на 5 лет. Данный документ представляет ттти- рокий перечень мероприятий, проводимых с целью усиления государственного взаимодействия с населением и борьбы с пропагандой экстремистского насилия.

В 2016 г. был принят новый Стратегический план, который отражает опыт и знания, накопленные в течение предыдущих 5 лет. В нем говорится, что «у насильственных экстремистов есть много мотивов, и они не ограничены одним регионом или идеологией; со временем выделяются различные формы насильственного экстремизма, и в будущем появятся новые формы, именно поэтому Стратегический план направлен на обеспечение того, чтобы все заинтересованные стороны обладали знаниями и инструментами, необходимыми им для того, чтобы люди не поддерживали или не совершали акты насилия»^[392].

Стратегический план содержит несколько направлений, на которых необходимо сосредоточить усилия для повышения эффективности противодействия насильственному экстремизму: исследование и анализ насильственного экстремизма; взаимодействие с населением и техническая помощь; вмешательство для сохранения безопасности. Реализация, например «исследования и анализа насильственного экстремизма», видится в увеличении академических исследований и аналитических программ как внутри, так и за пределами правительства США.

На практике департаменты и агентства США проводят исследовательскую и аналитическую подготовку для создания экспертных оценок по таким темам, как тактика вербовки, радикализация, насилие, роль Интернета в процессе радикализации, радикализация и вербовка молодежи, а также по проблеме перемещения граждан в зоны конфликта и их присоединения к насильственным экстремистским группам.

Согласно еще одному направлению, успешное развитие и использование механизмов вмешательства поможет сохранить безопасность отдельных людей и общин. Такие механизмы направлены на лиц, которые, как представляется, движутся к насильственным действиям, но которые еще не занимаются преступной деятельностью. Ряд сообществ разрабатывают программы, предназначенные для работы с такими людьми, сотрудники правоохранительных органов ищут способы поддержать эти программы, особенно когда они сосредоточены на несовершеннолетних и других уязвимых категориях граждан, которые необходимо защитить от насилия.

Власти США выступили с инициативой созыва саммита государств по противодействию насильственному экстремизму. «Вашингтонский саммит», который состоялся в феврале 2015 г. в Белом доме, был посвящен объединению усилий в борьбе с насильственным экстремизмом^[393]. Саммит собрал высокопоставленных представителей органов государственной власти из более чем 60 стран мира. Российскую Федерацию представлял председатель Национального антитеррористического комитета А. Бортников. На Саммите было отмечено, что устранение коренных причин экстремизма возможно через участие общин и посредством реализации следующих шагов: повышения осведомленности относительно проблемы, включая проведение брифингов; противодействия вербовке со стороны экстремистских организаций; расширения прав и возможностей общества в борьбе с процессом радикализации. По итогам Саммита на национальном уровне в США была утверждена должность координатора по противодействию насильственному экстремизму в рамках Министерства внутренней безопасности, было создано специальное бюро в Лос-Анджелесе для содействия обмену информацией, взаимодействия с местными общинами, сотрудничества правоохранительных органов. Национальным институтом юстиции были выделены 3,5 млн дол. на исследования явлений радикализации и насильственного экстремизма. Также власти США заявили о своем намерении вместе с Канадой и Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии начать исследования, состоящие из четырех всеобъемлющих программ по подготовке материала (анализа данных, статистики) для практиков. По их мнению, такая международная компиляция гарантирует повышение результативности работы, а результаты исследований будут распространены среди

397

тех, кто в них больше всего нуждается . На Саммите была приведена статистика: в Сирии и Ираке участвовали более 20 000 иностранных боевиков из более чем 90 стран мира, среди них - 3400 граждан из западных стран. Кроме того, обсуждались вопросы, связанные с распространением экстремистских идей и взглядов через социальные сети, и были определены конкретные пути для реализации текущих инициатив, направленных на противодействие экстремистским сообщениям и новым и инновационным решениям проблем, связанным с насильственным экстремизмом, особенно в Интернете.

Как было отмечено в рамках данного Саммита, противодействие насильственному экстремизму включает превентивные меры по борьбе с экстремизмом, а также меры по подрыву идеологических стратегий экстремистских организаций. В целом данное мероприятие носило в основном политический характер, и вопросы деятельности спецслужб присутствующих государств не обсуж- ^[394] дались. Как отмечает Генеральная Ассамблея ООН, еще в сентябре 2014 г. на сессии ГА ООН Президент Б. Обама призвал все государства-члены вносить более весомый вклад в борьбу с насильственным экстремизмом в своих регионах. Саммит Белого дома по борьбе с насильственным экстремизмом является одним из первых шагов в этих международных усилиях. В данном контексте возникает закономерный вопрос: почему данная встреча была организована не под эгидой ООН?

Поскольку на Саммите в позиции США неоднократно подчеркивалась активная заинтересованность в оказании поддержки другим странам в искоренении насильственного экстремизма, в качестве примера можно привести программу Государственного департамента по расширению возможностей студентов в университетах США, Северной Африке, на Ближнем Востоке, в Европе, Австралии и Азии для разработки цифрового контента, которая направлена на учет насильственных экстремистских сообщений и их активность. После проведения Саммита США организовали несколько «технологических лагерей», которые работали с правительствами, гражданским обществом и религиозными лидерами для разработки нового цифрового контента с целью дискредитации насильственного экстремизма и усиления позитивных альтернатив. Из всех этих действий складывается впечатление, что власти США заинтересованы в проникновении в разные сферы жизни других государств под предлогом самых благих намерений, при этом оценив сложившиеся правила и порядки государств, а вместе с тем и их слабые места. Данный вывод был бы голословным, не будь он подкреплен фактами, которые свидетельствуют о том, что где бы не участвовали США и к какому бы государству не прикоснулась их «рука помощи», внутренняя ситуация в этих странах дестабилизируется, а иногда приводит к массовым протестам и вооруженным конфликтам.

После проведения Вашингтонского саммита был опубликован документ под названием «Руководящие принципы и передовая практика для разработки национальных стратегий по противодействию насильственному экстре-

398 -г,

мизму» . В этом документе содержится руководство для национальных

правительств, заинтересованных в разработке или совершенствовании национальной стратегии противодействия насильственному экстремизму или его компонентов, в рамках более широкой стратегии борьбы с терроризмом. Он включает передовую практику, которая возникла из опыта в этой области в течение последних нескольких лет, а также предусматривает первоначальные шаги, которые можно было бы предпринять, чтобы заложить основу для разработки национальной стратегии противодействия насильственному экстремизму. Согласно этому документу, национальные стратегии должны отражать контекст и культуру каждой страны, но в их разработке следует учитывать следующие руководящие условия: создание четких ролей и обязанностей различных министерств и ведомств в отношении разработки и реализации национальной стратегии, в том числе внутригосударственных механизмов координации и коммуникации; обозначение ролей и обязанностей между центральным, региональным и местным правительством, а также между правительственными и неправительственными организациями, организациями гражданского общества, сообществами и частным сектором, когда речь заходит о противодействии насильственному экстремизму; включать механизмы, позволяющие различным субъектам привлекать друг друга к ответственности; рассмотреть потенциал непредвиденных последствий и оценить риск для подходов, которые могут усугубить насильственный экстремизм или уязвимость к насильственным экстремистским действиям; определить конструктивные средства рассмотрения жалоб (реальных или предполагаемых).

На фоне сказанного обращает внимание следующее обстоятельство: в США после проведения «Вашингтонского саммита» в июне 2015 г. была при- ^[395]

нята Стратегия национальной безопасности^[396], в которой одним из ключевых вопросов выделяется борьба с экстремизмом.

В Стратегии отмечается, что «на данный момент идет борьба за власть между и внутри многих государств Ближнего Востока и Северной Африки. Такая борьба обусловлена сменой поколений, что стало причиной иракской войны 2003 г. и арабских восстаний в 2011 г. Все это принесло в регион коренные перемены, изменило отношения между обществом, гражданами и их правительствами. Этот процесс будет по-прежнему взрывоопасным, особенно в тех обществах, где прочно укоренился религиозный экстремизм, где правители отвергают демократические реформы, эксплуатируют свою экономику и подавляют гражданское общество»^[397].

США заинтересованы в обеспечении правопорядка в противодействии доморощенному насильственному экстремизму и защите уязвимых людей от экстремистской идеологии, поскольку такая идеология толкает их на участие в зарубежных конфликтах и на осуществление терактов внутри стран. В Стратегии содержатся намерения властей США устранить условия, способствующие развитию насильственного экстремизма, путем устранения бедности, неравенства и репрессии со стороны государства, а также посредством создания альтернативы общения с террористами, создания благоприятных экономических возможностей для женщин и разочарованной молодежи и оказания помощи самым незащищенным государствам и обществам в борьбе с террористами и экстремистами внутри их государств.

Согласно этому документу, США заявили о желании оказывать помощь и поддержку Ираку, который стремится избавиться от религиозного конфликта и насильственного экстремизма. В Стратегии названы причины возникновения экстремизма, такие как слабое управление внутри государств и массовые недовольства, которые ведут к укоренению экстремизма и дают возможность применять силу негосударственным субъектам, а также создают условия для того, чтобы конфликт поразил государственные структуры. Особенно подчеркивается усиление потенциала гражданского общества и расширения возможностей граждан для правомерного отстаивания своих интересов и выражения своих убеждений, что способствует стабильности общества и помогает бороться с насильственным экстремизмом.

В июне 2015 г. в Закон о внутренней безопасности 2002 г. (An Act to establish the Department of Homeland Security, and for other purposes) была внесена Поправка 2899^[398] (A Bill to amend the Homeland Security Act of 2002 to authorize the Office for Countering Violent Extremism). Данной Поправкой закрепляется понятие «violent extremism» («насильственный экстремизм»), под которым понимается идеологически мотивированная террористическая деятельность. Также поправкой было учреждено специальное Управление по противодействию насильственному экстремизму в Департаменте внутренней безопасности США.

Борьба с терроризмом и насильственным экстремизмом вместе с другими слабо защищенными сферами является предметом деятельности Департамента внутренней безопасности США (The United States Department of Homeland Security). В сентябре 2015 г. в Департаменте было создано Управление по вопросам партнерства (Office for Community Partnerships). Управление занимается развитием партнерских связей в целях поддержки и расширения усилий религиозных лидеров, должностных лиц местных органов власти и общин в целях предотвращения радикализации и вербовки террористов, обеспечивает обучение и техническую поддержку по разработке программ профилактики насильственного экстремизма. Управление выполняет миссию по противодействию насильственному экстремизму, возложенную на него Департаментом с целью привлечения общественности к этой проблеме и финансирования общественных программ.

В ноябре 2015 г. Департамент национальной безопасности создал Подкомитет в помощь Управлению по вопросам партнерства. Основная цель Подкомитета - развитие новых сетей и рамок диалога с неправительственными организациями. Подкомитет выносит рекомендации Управлению по вопросам партнерства, таким образом в июне 2016 г. был подготовлен Доклад и рекомендации по противодействию насильственному экстремизму^[399]. В Докладе содержится положение о том, что само понятие «противодействие насильственному экстремизму» первоначально использовалось как мягкая сила, а не как инструмент борьбы для правоохранительных органов, но тут же отмечается, что с течением времени понимание термина изменяется, и это порождает непреднамеренные последствия, такие, например, как путаница в сознании лидеров гражданского общества и правительственных должностных лиц, связанная с реализацией и применением программ по противодействию насильственному экстремизму. Существует разногласие и среди ученых, государственных должностных лиц и активистов о понимании термина «насильственный экстремизм», именно поэтому Подкомитет призывает с осторожностью использовать данный термин без привязок к национальным и религиозным аспектам. Особое внимание обращается на новые угрозы, связанные с насильственным экстремизмом, такие как вовлечение молодежи и радикализация женщин. В данном контексте Подкомитет призывает к проведению глубокого анализа и исследования для наилучшего понимания причин молодежной и женской радикализации.

В октябре 2016 г. под эгидой Департамента была принята Стратегия по противодействию насильственному экстремизму^[400]. Данная Стратегия разделена на несколько частей, первая из которых посвящена пониманию эволюции насильственного экстремизма в современных условиях и развитию эффективных механизмов для противодействия этой угрозе. В этой части Департамент отмечает, что угроза экстремизма быстро развивается и экстремистские организации все чаще используют Интернет и социальные сети для вовлечения граждан в свою негативную противоправную деятельность. Кроме того, отмечается, что США сталкиваются с проблемой экстремистов-одиночек, мотивированных не идеологией организации, а своими личностными недовольствами по определенным пунктам, которые должны стать предметом изучения для правоохранительных органов, национальных департаментов и неправительственных организаций как наилучшее понимание причин совершения насильственных действий, а именно - насильственного экстремизма. Вторая часть Стратегии сосредоточена вокруг вопросов сотрудничества и обмена информацией между общественными организациями и государственными структурами. С этой целью Департамент будет разрабатывать дальнейшие стратегии и обмениваться информацией, чтобы помочь партнерам сообщества понять природу угрозы, включая основные причины насильственного экстремизма, а также насильственную экстремистскую тактику.

Так как Департамент является одним из основных федеральных правительственных учреждений, информирующих о состоянии национальной безопасности, он ставит перед собой задачу своевременно распространять информацию об угрозе насильственного экстремизма для повышения осведомленности в обществе. В Стратегии отражена цель Департамента по усилению прямой информационно-пропагандистской деятельности, обучению и образованию в связи с угрозой насильственного экстремизма в конкретных общинах, уязвимых для вовлечения в насильственные экстремистские группы.

В Госдепартаменте США функционирует Бюро по борьбе с терроризмом и насильственным экстремизмом, которое осуществляет взаимодействие с правительственными учреждениями и сектором национальной безопасности, разрабатывает и реализует стратегии по борьбе с терроризмом и экстремизмом, а также контролирует программы по борьбе с насильственным экстремизмом. Бюро взаимодействует с гражданским обществом и обменивается информацией с департа- ментами по противодействию терроризму и экстремизму по всему миру. Под эгидой Бюро функционирует ряд инициативных программ, таких как антитеррористическая программа помощи, борьба с насильственным экстремизмом, противодействие финансированию терроризма, антитеррористический партнерский фонд

404 -г _г

и др. . Борьба с насильственным экстремизмом является основой стратегическо

го подхода правительства к борьбе с терроризмом и становится важным компонентом всеобъемлющей и устойчивой стратегии борьбы с терроризмом.

Госдепартамент США стремится достичь пяти стратегических целей в борьбе с насильственным экстремизмом:

1) увеличивать международную политическую волю, партнерство и опыт, чтобы лучше понимать причины насильственного экстремизма и предпринимать эффективные меры по борьбе с ним;

2) оказывать помощь правительственным партнерам в принятии более эффективных стратегий и подходов к предотвращению, профилактике и противодействию распространения насильственного экстремизма;

3) применять внешнюю поддержку для снижения конкретных политических, социальных и экономических факторов, которые провоцирую рост насильственного экстремизма;

4) расширять возможности в локальных сегментах, которые могут изменить восприятие насильственных экстремистских групп и их идеологию;

5) укреплять потенциал правительственных и неправительственных субъектов, чтобы изолировать и содействовать реабилитации лиц, попавших в кру-

405

говорот радикализации и насилия .

На сегодняшний день важная роль в борьбе с экстремизмом в США отведена специальному департаменту в структуре Федерального бюро расследований (ФБР) - Сектору национальной безопасности (The National Security Branch). ^{[401] [402]}

ФБР публично заявило, что после событий 11 сентября 2001 г. оно разработало «обширную программу» по укреплению отношений с арабскими, мусульманскими, сикхскими и южноазиатскими общинами в Соединенных Штатах^[403]. В марте 2010 г. глава Отдела по связям с общественностью ФБР засвидетельствовал Конгрессу, что основной целью информационно-пропагандистской программы является «укрепление общественного доверия к действиям ФБР»^[404]. ФБР создают программы на уровне подразделений на местах для содействия взаимодействию с широким кругом местных групп. Кроме того, некоторые отделения ФБР на местах официально взаимодействуют с местными мусульманскими общинами. ФБР сотрудничают с арабскими и мусульманскими группами (гражданами США) по защите их интересов, а также поддерживают регулярные тематические конференции, организованные совместно с лидерами сообществ. Специальные отделы ФБР есть и в различных государственных ведомствах, таких, например, как Бюро по делам гражданства и миграционная служба (Bureau of Citizenship and Immigration Services).

Для решения проблем, связанных с терроризмом и экстремизмом, в США функционирует Глобальный контртеррористический форум (ГКФ)^[405], который представляет собой многостороннюю платформу по борьбе с этими явлениями. Форум был запущен на министерской встрече в Нью-Йорке 22 сентября 2011 г., его действующими членами являются 30 государств - Австралия, Алжир, Германия, Дания, Египет, Европейский союз (ЕС), Индия, Индонезия, Иордания, Испания, Италия, Канада, Катар, Китай, Колумбия, Марокко, Нигерия, Нидерланды, Новая Зеландия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, Российская Федерация, Саудовская Аравия, Соединенное Королевство (Великобритания), Соединенные Штаты, Турция, Франция, Швейцария, Южная Африка и Япония. Кроме того, в деятельности ГКФ принимают участие государства, не являющиеся его членами, а также международные, региональные, субрегиональные и неправительственные организации. ООН является близким партнером ГКФ и постоянным участником его деятельности, а реализация Глобальной контртеррористической стратегии ООН воспринимается в качестве центральной миссии.

Основное внимание форума сосредоточено на выявлении критически важных потребностей гражданского населения, мобилизации необходимого опыта и ресурсов для удовлетворения таких потребностей и активизации глобального сотрудничества в борьбе с терроризмом и экстремизмом. На форум регулярно приезжают политики и практики, занимающиеся контртеррористической деятельностью, а также эксперты ООН. Основная деятельность форума заключается в борьбе с насильственным экстремизмом, укреплении уголовного правосудия и других институтов верховенства закона, которые занимаются терроризмом. Также деятельность форума направлена на снижение набора террористов в террористические и экстремистские организации и расширение возможностей стран по борьбе с террористическими угрозами в рамках их границ и регионов.

Основными достижениями форума являются:

- открытие в декабре 2012 г. в Абу-Даби (ОАЭ) первого в мире Международного центра по сбору передового опыта для обучения, дальнейших исследований и сотрудничества в области противодействия насильственному экстремизму - Hedayah;

- создание в июне 2014 г. Международного института правосудия и верховенства права (International Institute for Justice and the Rule of Law) в Валлетте (Мальта), деятельность которого посвящена обучению сотрудников уголовной юстиции со всей Северной, Западной и Восточной Африки и Ближнего Востока по решению проблем терроризма и экстремизма и связанных с ними проблем безопасности в рамках верховенства закона;

- создание в сентябре 2014 г. в Женеве (Швейцария) Глобального фонда по вовлечению и устойчивости сообщества (Global Fund on Community Engagement and Resilience), который является первым в истории государственно-частным глобальным фондом поддержки местных усилий по борьбе с насильственным экстремизмом;

- принятие рамочных документов, призванных служить в качестве практических руководств для деятельности по укреплению контртеррористического сотрудничества на основе верховенства права на всех уровнях - национальном, субрегиональном и региональном.

В этих рамочных документах рассматриваются такие темы, как многосекторальные подходы к противодействию насильственному экстремизму, участие гражданского общества и общественная политика в качестве инструментов для противодействия насильственному экстремизму, оказание поддержки жертвам сразу же после террористического нападения, реабилитация и реинтеграция насильственных экстремистских правонарушителей и др.

США активно занимаются изучением причин и факторов, влияющих на рост насильственного экстремизма. Вместе с тем идет активная подготовка специалистов специальных служб и правоохранительных органов не только внутри государства, но и в сотрудничестве с европейскими странами и рядом стран арабского мира. Более того, США активно продвигают инициативы по выработке международно-правовых документов в органах системы ООН. Данные обстоятельства заставляют задуматься о резкой активизации усилий со стороны США в противодействии экстремизму. С одной стороны, очевидно, что экстремизм является угрозой международному миру и безопасности и что решение данной проблемы возможно только при сотрудничестве государств. С другой стороны, возникает вопрос: насколько эффективным будет это сотрудничество, продвигаемое государством, которое чаще всего не придерживается норм международного права? Действительно ли намерения США чисты в сфере противодействия насильственному экстремизму, или это еще одна стратегия по созданию механизма, позволяющего вмешиваться во внутренние дела государств, дестабилизируя обстановку в них и сдерживание их в «руках своей гегемонии»?

3.2.