Утрата государственной территории как международно-правовое основание видового изменения международной правосубъектности

Как отметил профессор Л.А. Шалланд, «понятие государства складывается из трех элементов (территория, население, власть), причем полное отсутствие одного из них лишает данный союз существенного признака и превращает его в единение иного порядка, чем

348 -г,

государство» .

его международной правосубъектностью?

Особенностью исчезновения государственной территории в результате изменения климата является не мгновенное, как в результате, например, стихийного бедствия, а постепенное погружение территории под воду. Случай стихийного бедствия возможен не со сто процентной вероятностью. Соответственно, возникнет период времени, в который, в случае невозможности реализации иного выхода, население исчезающих государств будет постепенно эвакуироваться. Касаемо конкретно этого периода сложились различные позиции в доктрине международного права. Кроме позиции о том, что государственность в этот период прекращается с момента начала эвакуации есть также еще две позиции.

Первую позицию озвучил И. Блюнчли, он отмечает: «разрушение государственного строя только тогда влечет за собою падение государства, когда восстановление прежнего или образование нового порядка является для известного народа невозможным. Кочевые народы, не имеют постоянного места жительства и собственной территории, но если у них имеется известное народное устройство и определенная общественная воля, которую они проявляют через своих старшин или народные собрания, то с ним следует обходиться как с государствами и заключать с ними международные договоры. Международное право налагает на эти народы общие всему человечеству обязанности. То же самое относится к народам, хотя и сплотившимся в государство, но оставляющим свою территорию, чтобы поселиться на другой. В это переходное время они не могут называться государствами, а, следовательно, и членам международного союза, хотя они и не могут уклоняться от соблюдения своих ^[347] общечеловеческих обязанностей и могут заключать международные договоры»^[348].

Международная правосубъектность государствоподобных образований уже, чем правосубъектность суверенных государств, поэтому становиться лицами sui generis не в интересах исчезающих государств. В этом случае исчезающие государства столкнутся со следующими негативными последствиями:

• Статья 4(1) Устава ООН предусматривает, что только государства могут быть членами ООН, поэтому если остальные члены ООН исключат исчезающие государства из членов ООН, они могут в какой-то степени ослабить свои позиции на универсальной площадке международного общения и сотрудничества. Тем не менее, даже если исчезающие государства утратят свою государственность, они смогут по-прежнему принимать участие в некоторой работе ООН, если полностью не утратят международную правосубъектность. Отметим, что участие в ООН не предрешает вопроса международной правосубъектности государств^[349].

• Исчезающее государство потеряет право обращаться в Международный Суд ООН за разрешением споров, так как ст. 34(1) Статута Международного Суда ООН предусматривает, что только государства могут быть сторонами по делам, разбираемым Судом.

• Исчезающее государство не сможет заявить свои права на морские зоны, так как ст. 2, 24, 33, 55, 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., а также ст. 1, 24, прямо называют только государства в качестве создателей морских зон, устанавливают права и обязанности прибрежных государств.

• На практике способность вступать и вести международные отношения образований sui generis в большей степени зависит от того, признают ли их другие государства, поэтому реализуемость способности вступать в отношения с другими государствами исчезающих государств в этом случае будет зависеть от того, продолжат ли их признавать другие члены международного сообщества.

• Частным аспектом названной выше проблемы является вопрос о правопреемстве в результате такого видового изменения субъекта международного права в отношении участия в международных договорах. Дело в том, что государства обладают универсальной правосубъектностью, и ряд международных договоров регулируют отношения только между государствами. Так, ст. 1 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. установила сферу ее применения по кругу субъектов международных договоров, ограничив их только государствами. Венская конвенция 1978 г. о правопреемстве государств в отношении договоров также регулирует правопреемство только в отношении договоров, заключенных в письменной форме, и лишь между государствами, поэтому вопрос о продолжении участия в подобных международных договорах, также, как и вопрос о членстве в ряде международных организациях, представляется сложным, во многом зависящим и от остальных членов международного сообщества. Подробнее о концепциях, которые могут быть применимы для решения данной проблемы далее в работе (§ 3.4.).

Ряд ученых полагают, что государствоподобные образования являются вторичными субъектами международного права, правосубъектность которых определяется международным договором . Так, профессор Р.М. Валеев отмечает: «государствоподобные образования не обладают таким свойством как суверенитет, поскольку, во-первых, их население — это не народ, а часть какой-либо нации или представители различных наций; во-вторых, их международная правоспособность сильно ограничена, реальной независимостью в международной сфере они не обладают. Появление таких образований основано на международных актах (договорах)». Несмотря на это, сомнительно, что такое суждение будет характерно и для ситуации исчезающих государств, так как если произойдет видовое изменение субъекта права, оно будет носить неволевой характер, будет отсутствовать международный договор, определивший появление такого нового образования.

Отметим, что в тот или иной исторический период существовали различные государствоподобные образования: Венеция, Великий Новгород, Псков, Гамбург, Краков, вольный город Данциг, свободная территория Триест и др.

На современной политической карте мира это Святой Престол и Мальтийский орден. Они не являются государствами, поэтому не представляют собой примеры существования государства без территории. Существует, однако и иная точка зрения: на 48-й сессии ГА ООН в 1994 г. ряд участников утверждали, что Святой Престол и Мальтийский орден являются ^[350] международными организациями^[351]. Орден был создан в начале XI в. на территории Мальты, пока не был вытеснен из Мальты в 1798 г. Несмотря на несколько неудачных попыток вернуть себе территорию, до 1834 г. Орден существовал без территории пока не обосновался в Риме. Орден и по сей день остается в Риме со штаб-квартирой в Палаццо. Он поддерживает дипломатические отношения с 104 государствами, участвует в качестве наблюдателя в сессиях и работе Г А ООН.

Суверенитет Святейшего Престола был признан Италией в Латеранском соглашении 1929 г. Он является участником ряда конвенций, имеет дипломатические отношения с 179 государствами и является членом (или наблюдателем) от ряда международных организаций, является постоянным наблюдателем в ООН, членом таких организаций, как ЮНЕСКО, ФАО, МАГАТЭ, ВТО^{[352] [353]}.

В современных реалиях список видов государствоподобных образований расширяется, обогащаясь, по мнению некоторых ученых, такими как виртуальные государства, сквоты и

354

коммуны, национально-территориальные автономии и др.

Учитывая особенности исчезновения государственной территории в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата, необходимо обозначить также иную позицию и концепции, существующие или формирующиеся в международном праве, которые являются более удачными в смысле реализации намерения исчезающих государств сохранить свою государственность.

Ряд авторов рассуждают о применимости концепций правительств в изгнании и «несостоявшихся государств» («failed states») к ситуации государств, чья территория постепенно погружается под воду.

Характерной особенностью для несостоявшихся государств (или как их еще называют «хрупких», «рухнувших», «переживающих распад») является то, что «несостоявшиеся государства» продолжают считаться государствами только в силу признания остальных государств, то есть «с их любезного разрешения»^[354].

Требование эффективного правительства, контролирующего территорию, применяется

357

также менее строго в отношении них , несостоявшиеся государства продолжают считаться государствами даже в период, когда они были объективно несостоявшимися»^{[357] [358]}. Так, во время Второй мировой войны Бельгия была несостоявшимся государством в течение года, но даже в этот период, тем не менее, оставалась государством . По мнению Дж. Кроуфорда, это свидетельствует о том, что на настоящий момент для поддержания государственности важнее правомерность осуществления государственной власти, а нее ее эффективность^{[359] [360] [361]}.

Д. Вонг предлагает применить по аналогии данную концепцию к исчезающим государствам относительно более мягкого подхода к требованию эффективного контроля

361

правительством государства его территории .

Признание исчезающих государств несостоявшимися не коррелирует с намерением исчезающих государств сохранить свою государственность и международную правосубъектность в полном объеме, учитывая позиции некоторых ученых. Так, профессор Д. Тюрер добавляет интересную информацию о несостоявшихся государствах:

«Государственность «несостоявшихся государств» не ставится под сомнение. Такие государства не утрачивают свое членство в международных организациях и продолжают поддерживать свои дипломатические отношения. Хотя они и не могут вступать в новые международные договорные обязательства, заключенные ими международные договоры остаются в силе» .

правоспособности несостоявшихся государств к исчезающим государствам, то концепция несостоявшихся государств применительно к исчезающим государствам выглядит еще более неудачной, чем концепция государствоподобных образований, договорная правоспособность которых не оспаривается.

Еще одной концепцией, представляющей интерес, является концепция правительств в изгнании. Механизм правительств в изгнании сделал государства способными функционировать экстерриториально, что не влияет на государственность. История знает примеры, когда правительства в изгнании заключали международные договоры и поддерживали дипломатические отношения во время их изгнания (Франция, Бельгия, Чехословакия во время Второй мировой войны)^[362]. Например, Генеральный секретарь ООН, в качестве депозитария, позволил камбоджийскому правительству в изгнании подписать ряд многосторонних договоров, в том числе Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., несмотря на протесты со стороны других государств. То же самое касается Польши, Лаоса, Венгрии и Болгарии^{[363] [364]}. Аналогично и Палестина после провала заявления в ООН на признание ее территории в качестве независимого государства ратифицировала Римский статут 1998

365

г. и основные договоры по правам человека .

Дж. Кроуфорд указывает на то, что «если правительство государства было вынуждено эвакуироваться с территории страны, это правительство остается законным правительством, и государство, даже если его правительство в изгнании, должно признаваться международным сообществом»^{[365] [366] [367]}. Г осударства могут продолжать функционировать, даже если их правительства действуют вне пределов национальной территории. Правительство в изгнании или потеря

367

территории не приводит к автоматическому прекращению государственности .

Д. Анцилотти объясняет, что продолжение государственности во время нахождения правительства в изгнании, «несомненно, покоится на фактической непрерывности

материальной основы государства, то есть на том факте, что население постоянно проживает на данной территории. На этой фактической основе международное право утверждает непрерывность международной правосубъектности государства, невзирая на внутренние

368

перерывы, которые производит революционное движение во внутреннем правопорядке» .

Другими словами, когда правительство какого-либо государства претерпевает революционные изменения, и власть государства не осуществляется также эффективно, как это было до революционных изменений, это не значит, что государственность прекращается.

Применима ли концепция правительств в изгнании к исчезающим государствам? Сходство заключается в том, что продолжение государственности государств, правительство которых находится в изгнании, зависит от продолжающегося признания их другими членами международного сообщества. Это, кстати, характерно и для концепции несостоявшихся государств в контексте исчезновения государственной территории. Хорошим подспорьем здесь служит конститутивная теория признания государств. Это же может быть характерно и для исчезающих государств, в случае если во время их миграции на территорию другого государства возникнет временной отрезок, когда их правительство не будет осуществлять эффективного контроля над определенной территорией, то есть они перестанут соответствовать какому-либо из выше названных признаков государственности.

Различия заключаются в том, что, во-первых, в случае исчезающих государств «в изгнании» окажется не только их правительство, но и само население, ввиду отсутствия территории государства; во-вторых, в случае «правительства в изгнании» такая ситуация носит временный характер, в то время как в случае исчезающих государств исчезновение их территории носит необратимый и постоянный характер. Исключением является возможность нарастить свою территории при помощи насыпей песка и различных искусственных конструкций (см. § 3.1. Главы 3 диссертации).

Таким образом, территориальный элемент государственности применяется менее строго в ситуации уже существующих на международной арене государств: государственность не прекращается, если утрата государственной территории или переселение населения такого государства носят временный характер. Тем не менее, в случае необратимого и постоянного исчезновения физической территории государства исчезает и само государство. Данная позиция подтверждается на международном уровне со стороны УВКБ ООН, Шестого комитета ГА ООН, рядом специалистов и участников международных конференций по изменению климата, членами национальных комитетов по делам беженцев, также ей придерживаются большинство юристов-международников.

В момент эвакуации населения (переходный период) до момента его оседлости на новой территории, если данный сценарий будет реализован, существуют три варианта международной правосубъектности для исчезающего государства: (1) оно прекратится автоматически с момента начала эвакуации; (2) оно продолжит быть государством; (3) оно будет считаться

государствоподобным образованием (лицом sui generis). Продолжение существования государственности находится в зависимости от продолжения признания другими государствами. Сценарий, при котором государственность исчезающих государств будет продолжаться в такой переходный период, представляется нам более вероятным, так как на уровне ООН, как отмечалось ранее, существует позиция, что государственность не утрачивается, если такая утрата или переселение носит временный характер.

2.2.