Утрата государственной территории как международно-правовое основание для прекращения государственности
Международное право не дает однозначного ответа на вопрос о том, теряет ли государство свою государственность в отсутствие территории автоматически, исчезает ли его международная правосубъектность вовсе или происходит преобразование государство в другой вид субъекта международного права.
Рассмотрим данные вопросы подробнее.(1) Международно-правовые акты и «мягкое» право о последствиях исчезновения
территории для государственности
На настоящий момент в общем международном праве отсутствует общеобязательный перечень признаков государственности, а также «нормы, регулирующие вопрос прекращения существования государства, не связанного с правопреемством» . Международное право [280] содержит нормы, регулирующие вопросы правопреемства в случае отделения части или всей территории государства в качестве нового независимого государства, объединения государств, передачи части территории государства, разделения государств, присоединения одного государства к другому[281] [282] [283] [284] [285]. Согласно современному международному праву, в отличие от
283
классического, прекращения государственности в результате завоевания не происходит . Однако проблема неволевого прекращения существования государства, не связанного с правопреемством, остается неурегулированной . Международное право регулирует такие вопросы, как правопреемство государств и появление новых государств, а вопросы
285
исчезновения государств остаются за рамками регулирования международного права .
Исследовав международно-правовую договорную базу, мы вынуждены констатировать отсутствие договорной нормы международного права, регулирующий вопрос прекращения государственности как следствия исчезновения территории.
Касаемо «мягкого» права примечательно, что на уровне ООН позицию по отношению к исчезновению государственной территории выразило УВКБ ООН: «Несмотря на отсутствие универсального определения государства на международном уровне, существует договоренность в существующей доктрине о том, что у государства должна быть территория с постоянным населением, подконтрольным эффективному правительству.
Эти критерии не являются абсолютными и, кроме того, применяются менее строго в случае уже существующих государств. Прецедент потери всей территории или переселения всего населения отсутствует в международном праве, но предполагается, что государственность не прекращается, если утрата государственной территории или переселение его населения носит временный характер. Однакотам, где такая ситуация носит постоянный характер, государственность может быть поставлена
286
под сомнение» .
Данная позиция также была представлена в докладе УВКБ ООН «Изменение климата и проблема безгражданства: обзор» 2009 г., подготовленном при поддержке Международной организации по миграции (МОМ) и Норвежского совета по делам беженцев для Специальной рабочей группы по долгосрочным совместным действиям в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г.,[286] а также в письме Шестого комитета ГА ООН от 8 октября 1947 г.[287] [288]
На совещании экспертов, организованном УВКБ ООН по делам беженцев в г. Прато (Италия, 27-28 мая 2010 г.) данная позиция была подтверждена: «полное и окончательное исчезновение населенной физической территории, которому, вероятней всего, предшествует потеря населения и правительства, может означать, что государство уже не будет
289
существовать» .
(2) Решения международных судов и учреждений, национальных судебных органов государств и практика государств по вопросу территориального верховенства
В связи с тем, что прецедента полного исчезновения всей государственной территории в международном праве еще не возникало, отсутствуют решения как международных, так и национальных судов, посвященных вопросу последствий исчезновения территории для государ ственности.
Однако можно выделить решения, в которых такая тематика имеет пусть не прямой, а сквозной характер. Так, в Консультативном заключении по делу «Западной Сахары» Международный Суд ООН по вопросу о статусе территории постановил, что, даже учитывая исторические права на территорию, это «народ определяет судьбу территории, а не территория судьбу народа»[289].
Применяя такую позицию к ситуации исчезающих государств можно предположить, что решение вопроса государственности исчезающих государств будет зависеть от волеизъявления самого их населения, если им удастся найти способ поддерживать материально-территориальную основу их жизни (будет рассмотрено далее в работе).Среди решений международных судов и арбитражей можно встретить содержащие позицию о том, что критерии государственности в отношении существующих государств
соблюдаются менее строго. Так, в арбитражном решении по делу «Острова Пальмас» 1928 г. арбитр Хубер отметил, что «необязательно, чтобы государство осуществляло свое
291
территориальное верховенство на всей поверхности своей территории» .
Отметим позицию самих государств по вопросу о том, прекращается ли государственность при утрате государственной территории. В своем докладе ООН Мальдивы
292
сослались на то, что их государственность прекратится в связи с утратой территории . Представитель Науру по итогам Саммита тысячелетия, заявил, что государственность прекратится с исчезновением территории[290] [291] [292]. Аналогичные заявления были сделаны Францией[293], Португалией[294], Ливией[295], Индией[296] и Австралией[297]. Было подготовлено совместное заявление Группы 77 государств[298] [299], а также заявление 14 малых островных
300
государств , в которых они назвали затопление территории угрозой для выживания целых государств. Предполагается, что «угроза для исчезновения целых государств» представляет собой, однако, скорее политическое, а не юридическое выражение и не составляет на данный момент opinio juris государств по вопросу о том, что с момента затопления всей территории государственность прекращается автоматически.
Что касается позиции России по данному вопросу, в отличие от явно выраженной позиции о значении территории как признака государственности, выраженной в упомянутом ранее Послании Президента России Бориса Ельцина Федеральному Собранию РФ «О действенности государственной власти в России» в 1995 г., по вопросу о последствиях исчезновения всей государственной территории для государственности не лежит на поверхности.
Как правило, отношение России высказывается о проблеме изменения климата в целом. Выступая 29 сентября 2003 г. в Москве на открытии Всемирной конференции по изменению климата, В.В. Путин заявил: «В России часто можно слышать, то ли в шутку, то ли всерьез, что Россия - страна северная. Будет на два-три градуса потеплее - не страшно. Может быть, даже и хорошо - меньше будем тратить денег на шубы и другие теплые вещи.Специалисты по сельскому хозяйству говорят: вот и урожай зерновых у нас повышается, и дальше будет повышаться, и слава Богу. Это все, конечно, так, но, безусловно, мы должны думать и о другом. Мы должны думать о последствиях этих, возможно, глобальных изменений климата» . В 2015 г., выступая на Климатической конференции ООН в Париже, В.В. Путин выразил более значительную озабоченность проблемой изменения климата: «Конечно, изменение климата стало одним из самых серьёзных вызовов, с которыми сталкивается человечество. Вызванные глобальным потеплением ураганы, наводнения, засуха, другие аномальные явления наносят всё более ощутимый экономический ущерб, разрушают привычную, сложившуюся среду обитания человека» . В Концепции внешней политики РФ,
утвержденной Президентом РФ В.В. Путиным 30 ноября 2016 г., изменение климата называется среди вызовов и угроз, с которыми сталкивается современный мир, а также отмечается, что РФ «выступает за расширение международного сотрудничества в целях обеспечения экологической безопасности и противодействия изменению климата на планете» .
(3) Доктрина международного права по вопросу о последствиях исчезновения государственной территории для государственности
В доктрине международного права отсутствует единообразный подход по вопросу прекращения государственности в связи с исчезновением территории. В тот или иной исторический период существовали как сторонники позиции о том, что при утрате территории государственность не прекращается автоматически, так и сторонники обратной позиции.
Позиция 1: государственность прекращается автоматически при утрате территории
Как было отмечено ранее, начиная с начала XIX в.
вплоть до настоящего времени большинство юристов-международников склоняются к позиции о том, что государство представляет собой образование из трех обязательных элементов (территория, население, власть)[300] [301] [302] [303].Позиции о том, что территория является обязательным международно-правовым признаком государственности, утрата которого ведет к автоматическому ее прекращению, в зарубежной доктрине придерживаются И.К. Блюнчли[304], Ф. Джессоп[305], М. Шоу[306] [307], Л. Оппенгейм . Например, профессор Ф. Лист прямо предположил, что в виде исключения прекращение маленького государства может явиться следствием действия сил природы, например, землетрясения[308] [309]. Ф. Лист утверждает, что «государство возникает, как только налицо все три признака и уничтожается, как только один из них отпадает» . А. Фердросс утверждал: «такой скорее теоретический, но все же возможный случай, как вымирание населения или гибель территории государства (например, погружение острова под воду) имеют своим последствием прекращение существования такого государства»[310] [311] [312]. К. Марек, польский профессор международного права, отмечает, что полная потеря материального элемента
312
государства, например, его территории, означает прекращение государства .
313
В отечественной доктрине такой позиции придерживались Ю.Г. Барсегов , Ф. Кокошкин[313], Ф.Ф. Мартенс[314], В.А. Незабитовский[315] [316] [317]. Например, Г. Еллинек отмечал, что «если стихийные явления разрушают территорию государства или его население, то приходит конец и государству» . Современный отечественный юрист Р.С. Кокорев считает, что «при отсутствии физического субстрата (территории) политически организованного сообщества проблематично говорить о существовании государства» .
Аналогичной позиции придерживаются и ряд других современных отечественных ученых: К.А. Бекяшев[318], В.И. Кузнецов и М.Н. Копылов[319], С.Н. Бабурин[320], И.И. Лукашук[321], Д.Н. Чернышев[322].Из данной группы ученых, придерживающихся этой позиции, можно выделить подгруппу полагающих, что даже полное переселение населения при физическом сохранении прежней государственной территории на другую территорию может означать утрату территории и, следовательно, автоматическое прекращение государственности. В 1905 г. Л. Оппенгейм писал: «теоретически прекращение государства может иметь место при миграции или вымирании всего населения государства»[323]. К. Марек утверждала, что государство прекратит свое существование, если все его население вымрет или переселится, или если его территория исчезнет (например, островное государство уйдет под воду)[324]. Такой же позиции придерживается Р. Райфьюз, полагая, что с момента эвакуации населения с территории исчезающих государств, его можно считать прекратившим существование[325] [326]. М. Крейвен утверждает, что «если территория государства ушла под воду, или там, где население государства массово эвакуируется, или где устанавливается анархия, можно сделать вывод, что
327
государство перестало существовать» .
В отечественной доктрине также представлено подобное мнение. Так, Е.А. Коровин пишет: «в качестве причин полного прекращения существования государства можно назвать возможное переселение всего населения (случай весьма гипотетический), физическую катастрофу (доисторическая Атлантида) - аналогично «исчезновению» современных государств, аннексию - добровольное или вынужденное присоединение одним государством другого и длительное отсутствие всякой правительственной власти (троекратный раздел Польши)»[327]. Такого же мнения придерживается и профессор А.В. Гефтер[328].
Соответственно, выше названные ученые считают утрату государством территории - как основание для автоматического прекращения его государственности. Обращаем внимание, что ученые, придерживающиеся данной позиции, не говорят о том, что для установления государственности достаточно факта наличия территории, они предполагают обязательное наличие всех признаков государственности и утрата одного из них, по их мнению, ведет к прекращению таковой.
Если применить данный подход к исчезающим государствам, то с момента полного погружения под воду их территории автоматически прекратится их государственность. Если населению исчезающего государства удастся обосноваться на новой территории в качестве самостоятельного суверенного образования, это будет уже новое государство - субъект международного права. Если применить позицию «более радикальных» ученых, то уже с момента начала переселения населения еще до полного погружения территории под воду можно считать государственность таких государств прекратившейся.
Позиция 2: государственность не прекращается автоматически с утратой территории, если речи не идет об окончательной и безвозвратной утрате территории
Вышеназванные ученые полагают, что в вопросе исчезновения государств могут быть
330
применены те же признаки государственности, что и в вопросе появления новых государств , однако существует и обратная точка зрения . Рассмотрим позицию второй группы ученых о том, что утрата территории не влечет автоматического прекращения государственности, что критерии государственности применяются менее строго к уже существующим государствам.
Ранее было отмечено, вплоть до XIX в. в доктрине международного права территориальному элементу не предавалось особого значения и предполагалось, что государство может существовать вовсе без территории. Соответственно, ученые полагали, что с исчезновением территории государственность не утрачивается. Так, Ф. Курциус, немецкий историк и юрист, полагал, что «порвание связи с территорией не видоизменяет самого государства, которое как таковое, способно передвигаться и переселяться вместе с его обитателями» . 329 [329] [330] [331] Согласно Д.И. Фельдману «государство в международно-правовом аспекте понимается как единство власти и суверенитета, что позволяет выступать ему носителем собственной, 333 самостоятельной воли» . Большинство современных ученых международного права как отечественных, так и зарубежных, склонны определять территорию как обязательный признак для юридической конструкции государства. Однако в ситуации исчезновения территории государства может применяться другой подход. Так, английский профессор Т.Д. Грант утверждает: «Территория не является необходимым критерием, по крайней мере, после того как государство было создано. Очевидно, что если государство уже признано международным сообществом, то оно не теряет своего статуса в качестве государства, утратив свою территорию или эффективный контроль над территорией» . Дж. МакАдам соглашается с ним: «идея государственности базируется на концепции контроля над территорией, а не просто на факте наличия определенной территории как таковой»[332] [333] [334]. Р. Хиггинс полагает, что признак территории не строго применяется[335] [336] [337] [338]. М. Шоу также считает, что признаки государственности в современном 337 мире применяются менее строго . А. Густоцци отмечает, что если государство представляет собой композицию социальных отношений, то говорить о его разрушении можно лишь в случае разрушения таких 338 социальных отношений, составляющих основу государства. Дж. Кроуфорд, также отмечает, что «основой государства является его народ, рассматриваемый как коллектив» . Он также утверждает, что нельзя считать признаки государственности, закрепленные в Конвенции Монтевидео, обычными нормами международного права, а государство «исчезнувшим», если оно перестает соответствовать какому-либо из них, потому что «существует презумпция континуитета (продолжения существования - подробнее далее в работе) существующих государств»[339]. Профессор Маахстристского университета Ю. Видмар также полагает, что современное международное право защищает государства от неволевого исчезновения[340] [341] [342] [343] [344]. Профессор Дж.Г. Старк придерживается такой же позиции , а также Р. Розалин , Крейен Дж. Джерард , С. Парк . Примечательно выделить и в этой группе ученых - оппонентов первой позиции - так сказать, «радикальную» подгруппу, вовсе отвергающих территорию как необходимый признак государственности. Так, по мнению А. Соете, исторически государственная территория, как физический элемент государственной власти, всегда присутствовал, но в будущем он может исчезнуть из концепции государственности, эффективное управление сможет осуществляться и без него, появится концепция государства без территории (подробнее в работе далее)[345] [346]. Соответственно, выше названные ученые полагают, что в ситуации уже существующих государств этот признак применяется менее строго, говоря о том, что в случае переселения населения на другую территорию при полном затоплении прежней государственной территории - государство продолжится. Применяя данный подход к исчезающим государствам, можно сделать вывод, что их международная правосубъектность не будет утрачена ими в случае переселения всего их населения на другую территорию, приобретенную у другого государства, при условии, что не возникнет отрезка времени, когда бы они не осуществляли эффективного контроля в отношении определенной территории. Такое переселение должно иметь своим результатом оседлость этого населения на новой территории, потому что кочевые племена не 347 признаются государствами в международном праве . На самом деле, сторонники второго подхода в своем большинстве также прямо не рассматривают возможность существования государства вовсе без территории. Они говорят о непринципиальности территориальных изменений (вплоть до переселения всего населения на другую определенную территорию) в отношении международной правосубъектности государства. Действительно, невозможно представить, что правительство государства, территория которого физически исчезла, может, не имея физической точки опоры на суше, управлять населением, также не находящимся на суше. Следовательно, на настоящий момент было бы ошибочно утверждать, что существование государства возможно при полном отсутствии физической территории, однако с уверенностью можно сделать вывод, что полная географическая перемена местоположения проживания всего населения в результате переселения на территорию, приобретенную у другого государства, не прекращает государ ственности. 2.1.2.