§ 4.1. Существующие международно-правовые концепции разрешения спора

Можно назвать одну из главных причин плохого положения российской экономики, пользуясь словами Г.О. Грефа: повышение качества государственного управления — одна из ключевых проблем, которая стоит перед Россией. По его словам, в мире много примеров, когда страны с большим количеством ресурсов, но с неэффективными институтами, остаются бедными. «Страны, создавшие институты, обслуживающие только узкую прослойку правящей элиты, проигрывают. Если качество власти высокое — создаются качественные институты. Для России сегодня это является одной из наиболее существенных проблем» ^[906]. С резко негативной оценкой государственного управления экономикой в России согласился и глава Комитета гражданских инициатив, экс-министр финансов А.Л. Кудрин, который также участвовал в пленарной сессии форума^[907]. К этому надо добавить известное недовольство большей части населения России тем, как была проведена приватизация и, как следствие, растущим разрывом между положением «узкой прослойки» российской элиты и большинства населения^[908].

У СССР, а затем и России как его продолжательницы было несколько десятилетий на то, чтобы «поднять» экономику дальневосточных регионов; вместо этого же они были в основном забыты. Не иначе как постыдные можно охарактеризовать такие случаи, как неуплата работникам предприятий южно-курильских островов заработной платы на сумму свыше 10 млн рублей, в результате которой они попросту не имели средств, чтобы покинуть острова (при этом их обращения в правоохранительные органы не привели к улучшению ситуации), о чем стало известно в ходе прямой линии с Президентом РФ весной 2016 г.^[909]. Очевидно, что для решения таких проблем нужна компетентная помощь и опыт качественно иного типа управления экономикой, пусть и в масштабе ограниченной части территории России - в данном случае, южно-курильских островов, как это делают США, Великобритания и другие страны, создавая зоны с различными льготами для инвесторов (такие как о. Джерси или штат Делавэр).

Конструктивный диалог с Японией как с соседствующей и экономически высокоразвитой державой при таком подходе является естественным путем к выходу из кризисной ситуации для экономики островов. В-третьих, как было отмечено выше, и Россия, и Япония нуждаются в надежном партнере для обеспечения собственной и региональной безопасности и стабильности^[910]. Наконец, заявление об отсутствии необходимости в заключении мирного договора идет вразрез с позициями самих государств, отраженных в их двусторонних заявлениях и документах: можно утверждать, что вопрос мирного договора включался в них под давлением одной из сторон в качестве условия для сотрудничества в иных областях, но нерационально и нереалистично признавать такое давление единственной причиной систематического включения данного вопроса в повестку дня двусторонних отношений.

Таким образом, поиск возможностей для заключения мирного договора и разрешения территориальной проблемы не являются праздным вопросом. По состоянию на 1995 г., Дж. Стефан насчитал около 66 различных предложений по разрешению российско-японской территориальной проблемы^{[911] [912] [913]. Ниже кратко рассматриваются основные из них.}

Передача четырех южно-курильских островов Японии или возврат к Симодскому трактату 1855 г. Этот вариант представляет собой полное удовлетворение официальных притязаний Японии. Данная «стратегия ревиндикации» оценивается как крайне «не эффективная» (поскольку она порождает недоверие между спорящими странами), «морально сомнительная» (так как апеллирует к искусственным конструктам - таким, как, например, попытки доказать раздельность Северных и Южных Курильских островов, географически составляющих один архипелаг) и нереалистичная . Японский парламент регулярно принимает резолюции с подобным требованием^[914], но в практическом плане ситуацию это никак не изменяет. Для России эта японская позиция нелегитимна и неприемлема^[915]. Япония, впрочем, не может полностью отказаться от нее просто так, поскольку отказ от южно-курильских островов может, в частности, негативно повлиять на судьбу ее других территориальных споров в регионе: с Китаем в отношении островов Сенкаку (Дяоюйдао), с Южной Кореей - в отношении острова Такэсима (Токто). Тем самым, данный вариант является «тупиковым»^{[916] [917] [918]}.

«Возврат» к Совместной декларации 1956 г. Этот вариант предусматривает заключение мирного договора и передачу Японии двух островов в соответствии с указанной Совместной декларацией. Он был озвучен в 1991 г. советником М.С. Горбачева, С.Ф. Ахромеевым, который хоть и указал, что это предложение исходит от него лично, а не от правительства, тем не менее, стал первым официальным лицом с советской стороны, высказавшим это мнение . С тех пор, впрочем, позиция российской стороны изменилась и, как было отмечено выше, при признании

918

значения указанного документа не допускает предусмотренные им территориальные уступки . Но и для Японии этот вариант - не выход из спора: когда это предложение высказывалось на японской стороне, например, К. Того (вместе с бывшим российским дипломатом А. Пановым), они не находило поддержки у центрального правительства и в особенности у МИД Японии^[919].

«Уступка» островов за финансовое вознаграждение. Информация о подготовке секретной сделки по «продаже» четырех островов Японии распространились в российской прессе в 1991-1992 гг., но представляла собой беспочвенные слухи^{[920] [921]}. Этот вариант был воспринят российской стороной (в том числе, населением) резко негативно еще до распространения подобных слухов, когда в 1989 г. А. Яковлевым был предложен «третий путь», предполагавший компромисс в виде либо передачи островов Японии за вознаграждение, либо совместного управления ими. Так, губернатор Сахалинской области В.П. Федоров подчеркнул, что этот вариант, как «продажа Аляски» США, не способен привести к действенному или выгодному результату, поскольку острова будут переданы, полученные за них средства - потрачены, не исключено, что неэффективно . Вследствие описанного в главе 2 текущего подхода российского государства и населения к проблеме южно-курильских островов, как представляется, данный вариант продолжает оставаться за рамками допустимого.

Формула «два плюс альфа» (Ельцинская формула): территории в обмен на экономическое сотрудничество. Этот вариант начал продвигаться в 1990-е годы в рамках

нового политического курса в России ^{[922] [923]} и заключался в том, чтобы передать Японии незамедлительно острова Шикотан и Хабомаи, а затем постепенно договориться о «судьбе» островов Кунашир и Итуруп, тогда как Япония, со своей стороны, должна была содействовать созданию режима «совместного хозяйственного освоения» спорных островов . При этом на островах должен был быть создан особый правовой режим совместной экономической взаимопомощи, и территориальное «размежевание» не должно было затронуть национальные интересы двух стран^{[924] [925]}. В преддверии визита Б. Ельцина в Японию в 1992 г. эта идея столкнулась с широчайшим сопротивлением на уровне российского населения, и с тех пор курс был задан на более твердую позицию, не предусматривающую никакие территориальные уступки в пользу Японии . С японской стороны, хотя политика yonto ikkatsu sokuji henkan (требований о немедленном возвращении четырех островов) ненадолго (до начала 2000-х годов) сменилась на «двухэтапную формулу» nidankai henkan ron^{[926] [927] [928]}, при которой Япония была согласна на возвращение о-вов Шикотан и Хабомаи сразу, а двух оставшихся - потом, этот новый подход все равно полностью зависел от согласия России признать суверенитет Японии сразу над всеми четырьмя островами (т.е. Япония была готова договариваться лишь о поэтапной фактической передаче, а не юридической, где ее подход не изменился).

Более современный аналог этого предложения принадлежит директору Центра Карнеги в Москве Д. Тренину и предположительно построен по «гонконгской модели». Д. Тренин предлагает России немедленно передать Японии острова Хабомаи и остров Шикотан, демилитаризировать всю южно-курильскую зону, а затем, через пятьдесят лет, за которые на оставшихся двух островах Кунашире и Итурупе будет создана и введена в действие система

928

экономического сотрудничества и правовой режим совместного пользования, передать и их .

Даже японскими комментаторами эта перспектива оценивается как нереалистичная, поскольку она слишком далека от подхода текущего российского руководства и отношения российской общественности^{[929] [930] [931] [932]}. Отмечается также, что этот вариант ничем не отличается от предложений по созданию режима экономического сотрудничества, которые воспринимаются как политическое решение, едва ли позволяющее действительно разрешить спор .

Пятиэтапный план. В сентябре 1991 г. Р. Хасбулатов передал Правительству Японии письмо от Б. Ельцина с планом разрешения территориального вопроса, предполагавшим «пять этапов: признание советской стороной существования территориальной проблемы; установление на спорных островах свободной экономической зоны с предоставлением приоритета японскому бизнесу; демилитаризация спорных островов; заключение между СССР и Японией мирного договора; разрешение территориального спора (возможно, с передачей островов Японии). Последний этап отодвигался на будущее» . Япония не приняла план из-за сроков, которые, в особенности в части обязательства по демилитаризации, казались ее

932

правительству излишне затянутыми .

Аландская модель. Это предложение принадлежит М. Хайсканену и предполагает преобразование островов в автономный демилитаризованный район с собственными местными органами власти, направлением представителей в парламенты Японии и России, двойное гражданство и два государственных языка^[933]. Спор о суверенитете над Аландскими островами, которым вдохновлена эта модель, был разрешен Швецией и Финляндией после Первой мировой войны путем признания Аланда автономной провинцией Финляндии при предоставлении проживающему на островах шведскому населению особых прав^[934]. С этой моделью схоже предложение Х. Кимуры по решению вопроса гражданства российского

населения островов в случае их передачи Японии. Его предложение состоит в обращении в качестве модели к Санкт-Петербургскому трактату 1975 г., предусматривавшему ограниченную автономию русского населения северной части Курильских островов, которое пожелало после передачи островов Японии остаться на их территории . На наш взгляд, данная концепция схожа с неадаптированной «гонконгской моделью» Д. Тренина. Причина в том, что модель все же предполагает однозначное закрепление суверенитета за одним из государств, и при сравнении российско-японской проблемы с финско-шведским спором получается, что таким государством должна стать Япония, как и в случае применения к проблеме без каких-либо оговорок модели возврата Великобританией Китаю суверенитета над Гонконгом^{[935] [936] [937]. Как уже неоднократно отмечалось выше, это решение едва ли когда-либо будет одобрено российской стороной. Вместе с тем, на наш взгляд, конкретные составляющие «Аландского правового режима» могут, как предложил автор модели, быть учтены для создания реалистичной, жизнеспособной концепции особого социально-экономического и правового режима южнокурильских островов, при условии адаптации таких составляющих.}

Модель парка мира принадлежит политологу Дж. Ламбахеру и предусматривает учреждение совместно управляемого национального парка на спорных территориях . Эта инициатива обладает несомненной положительной ценностью, поскольку направлена на сохранение природной, в частности, морской среды, от загрязнения и иных видов вмешательства. Однако как таковая, эта модель не является моделью разрешения территориального вопроса о принадлежности южно-курильских островов. Речь идет о функциональном или целевом режиме совместного управления в конкретной области - охране окружающей среды; модель не предусматривает комплексный правовой режим осуществления суверенитета над островами, будь то единолично Россией или Японией или ими совместно. Тем самым, она не может самостоятельно лечь в основу разрешения российско-японского спора, хотя, безусловно, любая концепция, предполагающая создание на южно-курильских островах особого правового режима освоения, должна учитывать и экологический аспект, который можно построить на основании этой модели.

Обращение в Международный Суд ООН за разрешением спора. Этот вариант, как упоминалось выше, был предложен американским делегатом на конференции в Сан- Францисско. Предполагалось, что Международному Суду в случае подобного разбирательства будет необходимо установить значение понятия «Курильские острова». К этой категорию способов разрешения можно также отнести и высказанное в проектах мирного договора от 7 августа 1950 г. и 11 сентября 1950 г. предложение в случае недостижения сторонами двустороннего соглашения передать спор на окончательное разрешение Генеральной Ассамблеей ООН . Как мы видели, в Сан-Францисский договор 1951 г. эта формулировка так и не попала; более того, за полвека после переговоров по его заключению ни Япония, ни Россия не обратились ни в Международный Суд, ни в арбитраж^{[938] [939]. Япония дважды пыталась вынести вопрос на обсуждение Генеральной Ассамблеи ООН, но он никогда не включался в повестку дня[940]. Хотя обращение в судебные или арбитражные органы в связи со спорами о суверенитете над островными территориями является одним из наиболее эффективных способов разрешения таких споров[941], маловероятно, что стороны прибегнут к нему в рассматриваемой ситуации. Дело, на наш взгляд, в том, что обращение в судебный орган за территориальной адъюдикацией - это политически сложное решение, требующее оценки всех имеющихся рисков и выгод и для России, и для Японии. С этим согласен ряд ученых[942]. Для Японии, как представляется, риски перевешивают вероятность успеха такого обращения: даже если в ходе дорогостоящей и многолетней процедуры (на которую Россия может и не согласиться)[943] Международный Суд ООН и признает ее правоту (что не гарантировано, учитывая предпочтение, которое отдается в практике государствам, осуществляющим фактический контроль над территорией, и непреложность договоренностей Союзных держав согласно Уставу ООН)[944], у нее будет отсутствовать гарантия исполнения решения [945] , а добиться принудительного исполнения практически невозможно, особенно учитывая традиционное нежелание, к примеру, Международного Суда, признавать юрисдикцию в случае, если шансы на то, что решение будет}

946

исполнено, с самого начала невелики .

Раздел 50 на 50. Рассчитать площадь четырех островов и поделить их «пополам» в 2006 г. предложил японский министр иностранных дел А. Таро^{[946] [947]}. Это предложение было основано на исследованиях профессора А. Иваситы, который признал, что «вдохновился» способом, с помощью которого в 2004 г. были окончательно разрешены территориальные разногласия в отношении островов на реке Амур между Россией и Китаем^[948]. Плюс этого предложения в том, что в нем делается акцент на достижение компромисса в ходе постепенных переговоров, однако представляется маловероятным, что вариант может быть принят; сомнительна его применимость к ситуации - во-первых, существует бесспорная разница между речными островами и островами, вместе с которыми при переходе титула на них будут автоматически переданы значительные морские пространства, в том числе дно территориального моря и континентального шельфа^[949]. Во-вторых, как указал Министр иностранных дел России, статус амурских островов до подписания дополнительного соглашения в 2004 г. не был определен в принципе, тогда как принадлежность южно-курильских островов является предметом не одного международного соглашения^[950]. Он же прямо подчеркнул, что российско-китайский опыт не может ни в коем случае сыграть роль прецедента для российско-японского спора^[951].

Применение права народов на самоопределение. Этот вариант предлагается как отдельный С. Ли, однако далее рассматривается им не как самостоятельный способ разрешить спор, но с позиции необходимости учета воли населения, проживающего на островах в настоящий момент, в случае любых изменений территориального статуса спорных островов^[952]. Вторая часть этого предложения не вызывает возражений, но следует отметить, что само по себе предложение применить право народов на самоопределение как способ разрешения данной территориальной проблемы некорректно. Принцип самоопределения, являясь императивной нормой международного права, действует объективно и постоянно. Не вполне верно говорить о возможности применить его к конкретной ситуации в отрыве от общего контекста применимых международно-правовых норм. По всей вероятности, речь идет о предложении передать вопрос о принадлежности южно-курильских островов на разрешение населению России. Хотя с позиций морали, которая, в том числе, обосновывает лежащий в основании принципа самоопределения постулат о том, что именно население должно иметь право распоряжаться своей территорией, это предложение можно приветствовать, нам оно представляется имеющим незначительные шансы на практическую реализацию.

«Четвертый путь» - это предложение, которое было озвучено первым губернатором Сахалинской области В.П. Федоровым в ходе визита на Хоккайдо в августе 1990 г., которое предполагало превращение четырех островов, о-ва Сахалин и части о. Хоккайдо в «свободную экономическую зону» для совместного развития ее с Японией. Хотя некоторые авторы считают его «реальным выходом из межгосударственного кризиса» ^[953] , это предложение было неприемлемым для Японии, поскольку подразумевало сохранение островов под советским суверенитетом (что означало и советское понимание режима «свободной экономической зоны») ^[954]. Та же участь постигла и предложение рассмотреть возможность совместного хозяйственного освоения спорных островов, сделанное на региональном уровне в сентябре 1997 г. губернатором Сахалинской области И.П. Фархутдиновым губернатору Хоккайдо Т. Хори - в октябре того же г. МИД Японии направил губернатору письмо с упреком об отступлении от основной линии японской политики по данному вопросу^{[955] [956]. В 2010 г. Президент РФ также предложил создать в регионе свободную экономическую зону, но предложение было отвергнуто Японией, не желавшей отступить от требования по немедленному возврату спорных территорий . Как и некоторые другие предложения, описанные выше, этот вариант не является per se способом разрешения территориальной проблемы, поскольку направлен на выстраивание сотрудничества на южно-курильских островах в обход решения территориального вопроса. Потенциал же этой концепции опирается на готовность принять ее японской стороны, по-видимому, в настоящий момент реальную, в отличие от прошлых периодов, в связи с чем этот шаг представляется перспективным.}

Заключение мирного договора или договора о дружбе, сотрудничестве и добрососедстве без привязки к территориальной проблеме. Этот вариант предлагался многими правоведами, как зарубежными, так и российскими. С. Ли упоминает его, но сразу же отрицает его осуществимость: подписание мирного договора (главная цель обеих сторон в данном сценарии) потребовало бы договоренности о территориальном размежевании и о механизме передачи части спорной территории, тогда как именно невозможность заключения такой договоренности и не позволяет заключить мирный договор . На наш взгляд, впрочем, не следует отказываться от этой концепции. Как указывают О.Н. Хлестов и В.В. Гаврилов, с мнением которых разумно согласиться, принятие подобного решения в форме, например, договора «о дружбе, сотрудничестве и добрососедстве», «создал[о] бы правовую базу для развития российско-японского сотрудничества по всем направлениям» . Оба автора отмечают, что в договоре «можно было бы указать, что его заключение не затрагивает позиции сторон по территориальному вопросу» . Последняя идея соответствует положению, заявленному на последних российско-японских переговорах 2016 - 2017 гг. о заключении комплексного договора, который урегулировал бы сразу несколько областей (экономического) сотрудничества и при этом не изменил бы правовые позиции сторон в отношении суверенитета над южно-курильскими островами^{[957] [958] [959] [960]}. Тем самым, хотя в формулировке С. Ли и на момент издания его публикации в начале 2000-х годов. эта перспектива представлялась нереалистичной, на данный момент, хотя ее, вероятно, и нельзя признать, строго говоря, способом разрешить территориальную проблему, она имеет преимущество над всеми прочими вариантами продвижения российско-японских отношений. По мнению Дж.Д.Дж. Брауна, исходя из результатов его исследования, описанных выше, отсутствует малейший шанс того, что Россия когда-либо согласится передать Японии все четыре спорных острова. Он указывает, что «настойчивая вера (Японии. - Е.Н.) в то, что эта бескомпромиссная позиция на самом деле имеет настоящий шанс на успех (не имеет смысла. - Е.Н.)... Такая ложная надежда, горячо лелеямая невзирая на все свидетельства обратного, попросту является отвлекающим заблуждением. Настойчивость на ней представляет серьезное препятствие для прогресса двусторонних отношений, и если Япония желает когда-либо дождаться возврата всех островов, от нее необходимо отказаться»^[961]. Российское руководство в лице В. Путина неоднократно высказывалось о необходимости поиска приемлемого компромисса ^96[962]. Этот подход для российской стороны не нов - иностранные исследователи отмечают, что еще СССР вел переговоры «очень деловито» и ориентировался «на прагматический курс»^{[963] [964]}. Обращение к «старым» решениям может оказаться нецелесообразным: как справедливо подчеркивают правоведы, специфика международных споров состоит в том, что за время их существования в затронутых государствах может произойти множество изменений; государство «не говорит

964

всегда одним голосом» , а потому решения, подготовленные предшествующими поколениями, могут не соответствовать ни позиции, ни потребностям сегодняшнего дня. Самое большее, на что может надеяться Япония - передача ей о-вов Шикотан и Хабомаи по Совместной советско-японской декларации 1956 г., однако и эта перспектива на данный момент на основании большинства заявлений российских должностных лиц оценивается как небесспорная. Таким образом, главной приемлемой для двух сторон концепцией, как признали они сами, является совместное хозяйственное освоение южно-курильских островов при сохранении статус-кво. Вместе с тем, как верно отмечает Э. Манкман, «политические предписания могут сформировать принципиальные рамки (разрешения спора - Е.Н.), но они недостаточно детализированы, чтобы разрешать конкретные споры»^[965], т.е. подобный подход требует разработки более конкретной международно-правовой основы^[966].