Создание экономического союза между Палестиной и Израилем
В тексте резолюции 181 предусмотрено создание экономического союза этих государств для совместного использования ресурсов.
Следует констатировать востребованность в совершенствовании инфраструктуры на пространстве Государства Палестина в общих параметрах универсально признанных мировых стандартов.
Позиция Государства Палестина293
предметно направлена на осуществление комплекса мер в заявленном плане . [292]
Одновременно с созданием поселений на оккупированных палестинских территориях Израиль обозначил политику интеграции экономик на Западном Берегу и в Секторе Газа в экономику государства Израиль[293] [294] [295] [296] [297]. Эта политика включала ряд мер, направленных на соответствующие природные ресурсы, на перенаправление палестинских рабочих, что способствовало их экономической зависимости от Израиля, и на интеграцию рынков капитала . Израильское правительство обозначило на Западном Берегу блоки поселений в качестве приоритетных национальных областей, которые получали финансовые стимулы - налоговые льготы, гранты и снижение сборов, осуществляемые через израильские министерства. Израиль выделял больше финансовых ресурсов для израильских властей в поселениях, расположенных на оккупированных палестинских территориях, чем находящимся в Израиле. Интеграция экономической и гражданской сфер жизни поселений в израильскую экономику была достигнута за счет расширения юрисдикции израильских таможенных пошлин и полицейской службы на районы, находящиеся на Западном Берегу так, как если бы они О л 0*7 были в Израиле . В 1967 г. Израиль издал военный приказ № 31 , который выделил Западный Берег в качестве отдельной таможенной зоны, но в том же году военный приказ № 103 устранил все тарифы и таможенные пошлины на товары, которые ввозились на Западный Берег из Израиля. Серьезной проблемой для палестинских территорий стало введение Израилем налога на добавленную стоимость (НДС) в оккупированных палестинских территориях. Примечательно, что Фильченфельд отклоняет утверждение, что оккупант может создать таможенный союз между его территориями и занятыми территориями, потому что «это почти всегда будет неотъемлемой мерой полной аннексии, которую оккупант не имеет право осуществлять». В сущности, экономика оккупированной территории должна содержаться отдельно от оккупанта, потому что «экономическое содержание оккупированной территории не должно быть взято под контроль оккупантом или поставлено на службу его военных планов»: «Экономика территории, находящейся под военной оккупацией, должна быть сохранена, за исключением четко определенных разрешений, предоставляемых оккупационным органам власти - разрешений, которые относятся к режиму оккупации. Так как жители оккупированной территории не должны быть вынуждены помогать врагу в разжигании войны против своей собственной страны или союзников своей страны, экономические активы оккупированной территории не должны использоваться таким образом»[298]. Таким образом, очевидно, что односторонние действия Израиля в экономической сфере на оккупированных палестинских территориях не могут считаться созданием «экономического союза» согласно резолюции 181, и находятся в прямом противоречии с последней. В то же время следует отметить, что Экономический Протокол между Израилем и Палестиной был частью Временного соглашения по Западному Берегу и Сектору Газа («Осло II»)[299] [300], подписанного 28 сентября 1995 г. Протокол, разработанный на период с 1967 по 1993 гг., должен был помочь Палестине как государству снизить зависимость от Израиля, но он не проводил ясную границу между двумя экономиками . В соответствии с протоколом создавался таможенный союз, который был призван помочь палестинской экономике развиваться автономно, сохраняя при этом отношения сотрудничества с израильской экономикой. Парижский протокол предоставляет Руководству Палестины право проводить свою экономическую политику, но при этом сугубо в ограниченных рамках. Эти рамки включают в себя, в частности, право взимать прямые и косвенные налоги, выпускать денежные знаки и нанимать людей в государственный сектор. Протокол также предусматривает постепенную отмену ограничений на экспорт сельскохозяйственной продукции, которые до этих пор охраняли израильских фермеров от палестинской конкуренции. Кроме того, никакие дополнительные налоги не должны взиматься с любых товаров, продаваемых 302 между двумя территориями . Протокол дополнительно обязывает обе стороны способствовать продолжению обмена работниками. Ограничения возможны только временные в соответствии с протоколом. Это важный вопрос для палестинской экономики в плане консолидации экономического потенциала Палестины. Таким образом, можно считать, что неполный таможенный союз, призванный содействовать всестороннему взаимодействию государств на основе права и справедливости, кодифицирован положениями Парижского протокола. Статья VII 1 Экономического протокола предметно упорядочивала процесс правового регулирования передвижения субъектного состава контингентов сотрудников, задействованных в экономике и промышленности Палестины и Израиля. Соответственно устанавливалось следующее: «Обе стороны будут пытаться поддерживать нормальные условия перемещения рабочей силы между ними, при этом каждая из сторон будет иметь право определять, время от времени, объем и условия рабочего движения на ее территории». Протокол защищал свободную торговлю между Израилем и районами, находящимися под контролем Палестинской администрации, за исключением количественных ограничений на шесть сельскохозяйственных продуктов, которые будут поэтапно отменены на основании согласованного графика. В Протоколе говорилось, что каждая сторона будет управлять своей внутренней налоговой политикой. При обстоятельствах, когда обе стороны были призваны поддерживать [301] нормальное рабочее передвижение, им было предоставлено право определять объем и условия этого рабочего движения в районах своей юрисдикции. Таким образом, потенциальная выгода от этой торговли была трудно достижимой, и зависимость от израильской экономики усиливалась на протяжении многих лет. После неуклонного снижения двумя сторонами экспорта сырьевых товаров и импорта в начале 1990-х годов начался небольшой подъем в 1995 г. Экспорт затрагивал в основном работы субподряда в трудоемких секторах, таких как обувь и одежда, и несколько сельскохозяйственных продуктов. Трудовой доход от Израиля и значительная гуманитарная помощь уплачивалась за увеличивающийся дефицит торговли. Однако с ухудшением политической ситуации и интенсификации Израилем закрытой политики палестинский экспорт и импорт в 1996 г. сократился на 15 % и 10 % соответственно (Заваджил, 1997 г.)[302]. В 1995 г. реальный рост валовой внутренний продукт ВВП составил 6 %, что отражает рост доверия промышленного сектора и увеличение количества инвестиций в строительство зданий для будущего самоуправления. Экономика на пространстве оккупированных палестинских территорий частично восстановилась в 2003 г., но серьезно пострадали от израильских ограничений экспорт и передвижение. В 2003 г. 47 % палестинцев жили за чертой бедности и целых 600 000 палестинцев не могли позволить себе удовлетворение основных потребностей, таких как питание, одежда, жилье. С расходами менее 1,50 дол. США в день на человека население в целом стало уязвимым для экономических потрясений. Экономика восстановилась между 2003 и 2005 гг., С 2007 г., после Парижской конференции доноров и обещаний ее участников оказать поддержку Палестинскому правительству ФАТХ на Западном Берегу и палестинскому плану реформ и развития, ВВП продолжал расти с 5,4 % до 9,3 % в 2010 г. Военная операция Израиля под названием «Операция Литой свинец» (декабрь 2008 г. - январь 2009 г.) явилась объективной причиной для роста гуманитарного содействия со стороны государств-членов мирового сообщества. Таким образом, можно видеть, что рост экономики Палестины во многом основывается на экономической помощи; Субъектный состав гражданского населения на оккупированных палестинских территориях являются одним из - ~ 305 основных получателей иностранной помощи в мире на душу населения . Парижский протокол и его неравномерное осуществление не смогли изменить общую основу, которая создала несбалансированные отношения между Израилем и оккупированной палестинской территорией. Во всяком случае, зависимое состояние палестинской экономики ухудшилось, с той лишь разницей, что с 1967 года до Осло изменились источники финансирования большого и далее растущего дефицита торговли с Израилем. Учитывая снижение числа палестинских рабочих, задействованных в промышленном производстве, дефицит палестинской торговли с Израилем чаще финансируется за счет иностранной помощи, а не за счет денежных переводов или экспорта рабо- 306 чих Ограничения в передвижении и доступе негативно влияют на права человека и общественное развитие палестинского населения, показатели бедности рисуют мрачную картину жизни палестинцев, проживающих на оккупированных палестинских территориях. Потеря рабочих мест, предметно обозначенных в сфере промышленного производства, обозначает себя в качестве главной причины падения заработной платы от 10 до 30 %. Женщины на всей территории ОПТ имеют очень низкий уровень трудоустройства (около 15 %) и их участие ограничивается несколькими секторами, в основном сферами услуг и сельского хозяйства (где 85 % женщин работают безвозмездно). Ограничения на палестинский экспорт в целом в страны мирового сообщества, а именно: различные стандарты охраны окружающей среды, здоровья и безопасности, преодоление инфраструктурных барьеров и отсутствие доступа к рынкам - все это не соответствуют Парижскому протоколу об экономических отношениях. В режиме объективной юридической оценки, значимости Парижского протокола обширная программа субсидирования сельхозпроизводителей Израиля предвидит кредиты на льготных условиях, субсидированные факторы производства (особенно водные и земельные ресурсы), экспорт финансов, и минимальные уровни цен на некоторые продукты. Учитывая характер этого соглашения, израильскую структуру затрат, высокую стоимость, а также трудности доступа к дешевым поступлениям, палестинская экономика находится в равном юридическом отношении применительно к израильской экономике. Эта тенденция особенно проявилась в конце 1990-х годов, когда соотношение производительности труда в сельском хозяйстве по отношению к экономике в целом сократилось более чем на 50 % в период между 1995 и 2011 гг. Динамика изменения заработной платы на Западном Берегу показывает, что это снижение производительности означает сокращение прибыли от реализации сельскохозяйственной продукции по отношению к экономике в целом. Наиболее важная особенность ограниченного самоуправления связана с суверенитетом и природными ресурсами. В Декларации принципов было определено, что не будет никаких изменений в суверенитете над землями, водами поселениями в переходный период. Эти вопросы остались на рассмотрение в рамках окончательного урегулирования. Следовательно, ограничения, наложенные на использование земли и воды палестинцами, остаются полностью неприкосновенными. Существенное ограничение на использование воды для орошения на Западном Берегу и забор воды из водоносных горизонтов для использования в Израиле и его поселках будут продолжать оказывать вред палестинскому сельскому хозяйству и помешают расширению и диверсификации культур. По состоянию на июнь 1997 г., «Израиль непосредственно контролировал 40 % земли в Секторе Г аза и 74 % на Западном Берегу, последний известен как район «С». В районе «С» Израиль имеет полное право на зонирование, строительство и регистрацию земли. Все права в экономической области, которые не предоставлены определенно Объединенному экономическому совету, сохраняются за каждым из государств. На тех землях Западного Берега, которые находятся под контролем палестинской и израильской власти (район «В») - около 23 % - израильское правительство сохраняет полный контроль над процедурой регистрации земли. Только в зоне «А» (около 3 %) на Западном Берегу палестинцы осуществляют полный контроль над землями» . Таким образом, такие действия не согласуется с положением резолюции 181 ч. I Плана, раздел «В», п.10 «все права в экономической области, которые не предоставлены определенно Объединенному экономическому совету, сохраняются за каждым из государств». Кроме того, договоренности об ограниченном самоуправлении создали потенциальную неопределенность, в плане задействования инвестиций в промышленность и сельское хозяйство. Потенциальный инвестор может получить лицензию для начала бизнеса от Палестинских государственных учреждений , но привлечение капитала, товаров и людей для этих инвестиций извне нуждается в одобрении израильскими властями. Субъект инвестиции должен работать без знания будущих торговых и валютно-кредитных механизмов. [306] Инвестиции в менее развитую экономику становятся более привлекательными. В результате такая экономика начинает расти быстрее, чем богатая экономика, сокращая разрыв между ними. Если бы экономические отношения между израильскими и палестинскими экономиками ограничивались динамикой нормальных производственных отношений, разрыв между доходами на душу населения должен был расшириться в первые годы оккупации, а затем уменьшиться. На самом деле произошло все наоборот. В реальности наблюдалась медленная конвергенция в течение первых двух десятилетий оккупации, за которой последовала дивергенция. Палестинский ВВП на душу населения вырос с 11 % до 14 % до конца 1970-х годов, но затем соотношение сокращалось почти непрерывно, за исключением короткого поворота в 1990-х годах, составляя 9 % в 2000 г.[307]. Следует отметить, что на сегодняшний день израильские власти сохраняют полный контроль над всеми границами, что подразумевает контроль над передвижениями рабочей силы и товаров между Палестинскими территориями и внешним миром. Кроме того, условия, на которых было реализовано ограниченное самоуправление, вызвали географическую сегментацию с вредными экономическими последствиями. Согласно докладу Всемирного банка экономика Палестины разделилась на Западном Берегу и в Секторе Г аза на ряд отдельных экономических единиц с небольшой экономической взаимосвязью между ними, раскалывая и без того небольшой внутренний рынок на еще более мелкие. Все это в совей совокупности с положениями пункта 2 (п) резолюции 181 «каждое государство может иметь свой собственный центральный банк, контролировать свою собственную налоговую и кредитную политику, свои операции по получению и расходованию иностранной валюты, выдачу лицензий на импорт и может вести на свой страх и риск международные финансовые операции. В течение первых двух лет после прекращения действия мандата Объединенный экономический совет имеет право предпринимать такие меры, какие могут оказаться необходимыми, для того, чтобы каждое государство имело в своем распоряжении, в любой период времени длительностью в двенадцать месяцев, количество иностранной валюты достаточное для обеспечения снабжения ввозимыми товарами и обслуживанием для использования на территории этого государства в количестве, эквивалентом количеству таких товаров и обслуживания, использованному на этой территории в течение двенадцатимесячного периода времени, заканчивающегося 31 декабря 1947 г. — все это в таких пределах, как это позволит общая сумма иностранной валюты, полученной обоими государствами за вывозимые ими товары и обслуживание, и при условии, что каждое государство будет предпринимать соответствующие меры для сбережения его собственных ресурсов иностранной валюты». В конечном счете, основным недостатком Парижского протокола об экономических отношениях и, как утверждают, соглашений в Осло в целом была неспособность решить адекватно вопрос о Палестинском суверенитете, что приводит в дальнейшем к зависимости и необратимым потерям для всех отраслей Палестинской экономики. Кроме того, в течение всего лишь двух лет после подписания Декларации принципов произошли следующие события: - конфискация 55 тыс. дунамов[308] палестинской земли; 95 - 17 860 дунамов земли расчищены бульдозерами поселенцами, не будучи официально конфискованными; - прямое расширение существующих поселений на 8993 дунамов; - выкорчевано 28 752 деревьев; - химическое разрушение (отравление) поселенцами тысяч деревьев на Западном Берегу; - использование 11 433 дунамов для дорожного строительства, чтобы связать поселения в обход арабских населенных пунктов. Все эти виды деятельности увеличились в объеме и интенсивности в течение последних лет, особенно на Палестинских территориях вокруг города Иерусалима. Порожденные Протоколом неблагоприятные последствия снизили уровень доходов граждан Палестины в течение промежуточного периода. Первой жертвой неблагоприятных политических событий стала концепция открытой границы. В течение промежуточного периода Израиль начал реализацию стратегии прерывистых «закрытий» - как внешних (с Израилем, Иорданией и Египтом), так и внутренних (внутри и между регионами на Западном Берегу и в Секторе Газа). Такие действия противоречат положения резолюции 181, в частности ч. I, п. 18, которая предусматривает, что «обязательство должно содержать положения о сохранении свободы проезда и посещения для всех жителей или граждан обоих государств и города Иерусалима, с соблюдением требований безопасности; при этом каждое государство и Г ород должны сохранять контроль над проживающими в их пределах». Экономические потери, связанные с этими закрытиями, были значительными с точки зрения прерывания движения рабочей силы и товаров между Палестиной, Израилем и остальным миром, что, в свою очередь, привело к падению производства и доходов. Кроме того, продолжающаяся поселенческая деятельность Израиля поддерживала конфликт и недоверие. В июне 2000 г. стороны окончательно решили четыре вопроса переходного периода относительно экономики и торговли, которые впервые были описаны в результате переговоров в Уай-Ривер в октябре 1998 г. Неблагоприятные политические события также противодействовали положительному влиянию финансовых ресурсов, вовлекаемых в экономику странами- донорами, а также привели к снижению ожидаемого притока иностранных инвестиций. Ресурсы, выделенные для долгосрочных инвестиций, заменили чрезвычайные ресурсы, необходимые для создания рабочих мест и финансирования 310 возникающего дефицита бюджета Палестины . Указанные неблагоприятные последствия для экономики Палестины стали следствием нарушения установленного международным правом принципа, согласно которому оккупирующая держава не приобретает суверенитет над оккупированной ею территорией и не имеет права ее присоединения. В соответствии с этим принципом оккупирующая держава - это всего лишь «де-факто администратор» и не имеет права распространять свое внутреннее законодательство на оккупированную территорию[309] [310] [311] [312]. Как отмечалось ранее, право администрации оккупанта вносить изменения в законы ограничивается законными интересами безопасности и поддержания общественной жизни местного населения . Кроме того, оккупирующая держава обязана создать администрацию, которая является отдельной и независимой на собственной территории. Принцип пользования позволяет оккупирующему государству пользоваться плодами чужого имущества, включая продажу сельскохозяйственных культур и леса, сдачу его в аренду, но оккупант не имеет права вносить существенные изменения в фундаментальный характер этого имущества или уничтожать его. Оккупант должен уважать «вещи или капитал недвижимого имущества в государственной собственности». Следовательно, оккупирующая держава не может использовать недвижимое имущество «за пределами нормальной эксплуатации», продать имущество или иным образом распоряжаться им или, например, вырезать больше древесины, чем было вырезано до оккупации . Экономическая политика Израиля по отношению к оккупированным палестинским территориям привела к тому, что экономика Палестины фактически не развивается и пребывает в состоянии стагнации, сотрясаемая время от времени еще и проведением израильтянами военных операций по отношению к палестинскому населению. В связи с этим палестинская экономика очень зависима от гуманитарной помощи. А эта ситуация не благоприятствует развитию собственной экономики. Надо учитывать также и то, что низкие экономические и социальные стандарты палестинского населения приводят к возникновению чувства безысходности. Низкие экономические и социальные показатели потенциально несут угрозу безопасности не только на территории Палестины, но и во всем ближневосточном регионе. Кроме того, экономическая политика Израиля по отношению к оккупированным территориям затягивает процесс создания де-факто Палестинского государства, поскольку существование государства без экономической базы в современных условиях фактически невозможно[313]. По мнению автора настоящего диссертационного исследования, возможным выходом из сложившейся ситуации мог бы стать экономической союз между Палестиной и Израилем в соответствии с резолюцией 181, который имел своей целью совместную эксплуатацию двумя государствами транспортных артерий и неделимых ресурсов на паритетных началах, а не создание единого государства. Создание данного союза необходимо для совместного управления ресурсами после освобождения Израилем оккупированных палестинских территорий. Целями Экономического союза Палестины являются: a) таможенный союз; b) общая система денежных знаков, предусматривающая одинаковый размен их на иностранную валюту; c) эксплуатация в общих интересах, без дискриминации, железных дорог, межгосударственных шоссе, почтовой, телефонной и телеграфной сети, а также портов и аэропортов, занятых в международной торговле; d) объединенные усилия по экономическому развитию, в особенности в отношении ирригации, амелиорации и охраны почвы; е) право на обслуживание водопроводными и силовыми установками, без дискриминации, как для государств, так и для Города Иерусалима. Кроме того, необходимо создать Объединенный экономический совет в составе трех представителей от каждого из двух государств и трех иностранных членов, назначенных Экономическим и Социальным Советом ООН. Иностранные члены Совета должны быть назначены в первый раз на срок в три года; они должны исполнять свои обязанности в индивидуальном порядке, а не как представители своих государств. Функции Объединенного экономического совета должны заключаться в проведении в жизнь, непосредственно своими средствами или путем передачи выполнения этих функций другим органам или лицам, целей, поставленных перед Экономическим союзом. Совет должен быть наделен полной властью как организационной, так и административной, необходимой для выполнения этих функций. Государства должны обязаться осуществлять решения Объединенного экономического совета. Решения Совета должны приниматься большинством голосов. Подобный подход позволит выполнить резолюцию 181 и улучшить экономическое положение Палестины и соблюдение прав ее граждан. 3.3.