Проблема реализации международно-правового статуса города Иерусалима
Согласно резолюции 181 город Иерусалим (включая муниципалитет и близлежащие деревни и города, такие как Вифлеем) был объявлен экстерриториальным образованием с особым международным статусом.
Его управление было поручено Совету по Опеке ООН. Режим управления должен был включать назначение губернатора, подотчетного Совету по Опеке, создание специальной полиции, сотрудники которой не должны были быть из Палестины, избрание законодательного совета и демилитаризацию города .Резолюция 181 наделила Иерусалим международным статусом, отвечающим его историческому и религиозному значению для всего мира. Статут Иерусалима был подготовлен Советом по Опеке весной 1948 г.[197] [198], но формальное утверждение документа и его практическая реализация были по объективным обстоятельствам отложены в результате боевых действий. В 1949 году была принята еще одна резолюция ГА ООН №303, которая уточнила, что «Иерусалим был задуман как модель города, духовного центра, места обучения, влияние которого может помочь преодолеть национальные и религиозные предрассудки и враждебность, которые на протяжении многих лет отравляли атмосферу в Святой Земле».[199] Ряд резолюций, принятых с 1967 г. о правовом статусе Иерусалима, ко- торый ему предоставила Г А ООН и СБ ООН , призывал осудить оккупацию и аннексию города Израилем и провозгласить недействительными все меры, которые нарушают этот статус. Так, например, в резолюции СБ ООН № 476 1980 г. отмечалось, что СБ ООН «вновь подтверждает, что все законодательные и административные меры и действия, принятые Израилем - оккупирующей державой, которые направлены на изменение характера и статуса Священного города Иерусалима, не имеют законной силы и являются грубым нарушением Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны, а также представляют собой серьезное препятствие на пути достижения всеобъемлющего, справедливого и прочного мира на Ближнем Востоке; вновь подтверждает, что все такого рода меры, которые изменили географический, демографический и исторический характер и статус Священного города Иерусалим, являются недействительными и должны быть отменены во исполнение соответствующих резолюций Совета Безопасности». Представляется, что Израиль не имеет права оспаривать правовой статус Иерусалима, потому что он полностью признал резолюцию 181, и, полагаясь на ее положения, провозгласил Еврейское государство в 1948 г. Кроме того, особо отмечается юридическое действие резолюции по отношению к Иерусалиму в заверениях, которые Израиль дал ГА ООН в 1949 г. в обмен на поддержку его заявки на членство в ООН. Так, представитель Израиля Абба Эвен объявил на сессии ГА ООН, что «правовой статус Иерусалима отличается от территории, на которой правит Израиль»[200] [201]. В период с 1948 по 1967 г. Иерусалим был разделен между двумя государствами: Израиль контролировал западную часть, в то время как власть над восточной частью, в том числе и над Святым городом, принадлежала правительству Иордании. «Шестидневная война» резко изменила ситуацию. Израиль оккупировал восточную часть города, а также большинство его пригородных районов. Эта оккупация противоречит нормам международного права четвертой Женевской конвенции 1949 года и резолюциям ООН, международному праву что подтверждено серией резолюций ГА и СБ ООН, которые определяют восточную часть города как неотъемлемую часть оккупированной палестинской территории. Израиль утверждает, что он оккупировал Восточный Иерусалим в 1967 г. в ответ на войну, которую вела Иордания, нарушая соглашение о перемирии 1947 г а также в нарушение резолюции 181. ГА ООН единогласно приняла две резолюции № 4 и № 14 в июле 1967 г. (последняя принята: 100 голосов - за, против - 0, 18 - воздержались, в том числе Соединенные Штаты[202] [203] [204]), объявив действия Израиля «незаконными», и призывая Израиль «отменить все меры, уже принятые и впредь воздерживаться от любых действий, которые изменили бы статус Иерусалима» . Израиль отказался выполнить это требование, утверждая, что «ни одни международные или иные интересы не будут осуществляться созданием барьеров, которые только обострили бы напряженность и создали бы дискриминацию». Израиль ответил на заявление, что это «внутренняя необходимость обеспечения равных прав и возможностей для всех жителей города[205] [206]. Этот ответ не соответствовал важному вопросу, признанному в качестве постановочного. Именно это показали дебаты в ГА ООН . Израильское правительство заявило, что его политика объединения всего Иерусалима «не исключает окончательного урегулирования некоторых важных аспектов ситуации относительно Иерусалима, которые лежат у истоков международного интереса к городу». Была сделана ссылка на «необходимость гарантировать соответствующее выражение особого интереса к трем великим религиям в Иерусалиме». Этот ответ следует рассматривать с учетом заключения Генерального секретаря ООН на основе информации, предоставленной представителем ООН в Иерусалиме, в котором сказано: «Совершенно ясно, без всякого сомнения, что Израиль делает все возможное, чтобы заполучить под свою власть части города, которые ранее не контролировались Израилем». В докладе Генерального секретаря от 12 сентября 1967 г. указывается, что «большинство опрошенных арабов» представителем ООН - видных арабских деятелей в Иерусалиме как правительственных, так и религиозных - заявили, что мусульманское население «было потрясено израильскими действиями, которые нарушили святость мусульманских святынь». Мусульманские лидеры проинформировали представителей ООН, что заявления израильских официальных лиц, «касающиеся еврейских претензий и планов в области Темпл, имели тревожное влияние» на мусульман- 208 скую позицию . Через шесть месяцев после начала израильской оккупации СБ ООН единогласно принял резолюцию№242, призывающую к «выводу израильских вооруженных сил с территорий, оккупированных во время конфликта». Однако, вместо того чтобы вывести свои вооруженные силы, Израиль принял ряд административных и законодательных мер в отношении Восточного Иерусалима, которые противоречат закону об оккупации, в том числе в одностороннем порядке аннексировал 70 кв. После принятия Основного закона Израиль провел перепись населения на аннексированных территориях, предоставляя израильское удостоверение личности для жителей, присутствующих в момент переписи. Около 66 000 палестинцев были записаны во время переписи. Жители занятых территорий, которые по той или иной причине не были там, когда проводилась перепись, утратили право на израильское удостоверение личности. Чтобы они могли жить в городе, их семьи должны были предоставить просьбу о воссоединении семьи от их имени . Израиль объявил, что любой житель Восточного Иерусалима, желающий получить израильское гражданство, имел на это право при условии, что он или она выполняют определенные обязательства, предусмотренные законом, в том числе отказ от гражданства другой страны и неглубокое знание иврита. Лицо, которому предоставлялось гражданство, должно присягнуть на 213 верность государству . Израиль принял ряд мер, которые предполагают целенаправленную политику уменьшения количества палестинцев, проживающих в Восточном Иерусалиме. Центральное место занимает мера, принятая израильским Министерством внутренних дел в 1995 г. относительно теста на постоянное жительство в Иерусалиме на основе принципа «центр для проживания». Дополнительным действием, реализуемым Израилем в принудительном порядке с целью перемещения палестинского населения из Иерусалима, является его политика ограничительного зонирования и планирования, и, как следствие, сноса домов. Стратегические усилия муниципального зонирования оставили зону для развития палестинских жителей размером 13 % площади земель в Восточном Иерусалиме, в преимущественно перенаселенных местах . Не считая неоправданных и дискриминационных сборов и процедур, Израиль системно отрицает разрешения, предоставленные палестинским жителям Восточного Иерусалима, на ремонт существующих зданий или строительство новых структур. Например, в 2008 г. в то время как естественный прирост палестинского населения Иерусалима требует 1500 новых единиц жилья в год, было выдано только 125 лицензий на строительство примерно 400 единиц жилья. В результате палестинские жители Восточного Иерусалима все чаще строят и ремонтируют дома без необходимых разрешений. В сотнях случаев, которые были подняты в Верховном суде Израиля о сносах палестинских домов, суд всегда поддерживал политику Израиля и разрешал израильским оккупационным властям снести дома, которые не смогли получить разрешение на строительство, или те, которые должны быть снесены из «соображений безопасности», как отражено в чрезвычайном постановлении № 119/1 1945 г.[218] [219] Более того, с 2002 года Израиль начал строительство стены вокруг Восточного Иерусалима с целью аннексии территории. Данная односторонняя мера, принятая Израилем, чтобы физически укрепить свой контроль над незаконно захваченными территориями и полностью отделить ее от остальной части Западного Берега. В области вокруг муниципалитета Иерусалима длина стены составляет 168 км, из которых только 3 % соответствует зеленой линии 1967 г.[220] Влияние наличия стены на палестинских жителей Иерусалима огромное. Перемещение между Восточным Иерусалимом и остальной частью Западного Берега теперь строго контролируется через примерно 16 контрольнопропускных пунктов, расположенных вдоль стены. Кроме того, отступление в маршруте стены от заявленных границ оставило много палестинских жителей Иерусалима на восточной стороне стены. Примерно 25 % проживающих в Иерусалиме палестинцев должны пересечь контрольно-пропускной пункт для доступа к органам здравоохранения, образования и другим услугам, на которые они имеют право как жители города, которые платят налоги. Для многих палестинских жителей Иерусалима длинные очереди на контрольно-пропускных пунктах в течение ежедневных поездок на работу или учебу стали невыносимыми, и многие из них стремятся переехать в окрестности Восточного Иерусалима, на западную сторону стены. Следовательно, ценность земли и имущества на западной стороне стены увеличились, в то время как на восточной стороне снизилась. Стена также оказывает негативное влияние на семейную, социальную и культурную жизнь палестинских жителей Иерусалима. Эти ограничения усугубляются продолжающимся строительством израильских поселений в Восточном Иерусалиме, а также попыткой изменить демографический баланс города, что нарушает международное право[221] События 29 ноября 2012 г. стали кульминацией процесса, который начался в ООН 23 сентября 2011 г. В этот день Президент Махмуд Аббас сделал официальное заявление о полноправном членстве в ООН Палестинского государства с границами 1967 г. и Иерусалимом в качестве столицы. Иными словами, он определил местонахождения Палестинского государства на территории Западного берега реки Иордан, включая Восточный Иерусалим, и в Секторе Г аза - на палестинских территориях, которые были под израильской военной оккупацией с июня 1967 г. 29 ноября 2012 г. ГА ООН приняла резолюцию A/RES/67/19[222], за которую проголосовали 138 государств (9 государств проголосовали против). Согласно п. 1 и п. 2 Резолюции ГА ООН: «1. Вновь подтверждает право палестинского народа на самоопределение и на независимость в рамках их Государства Палестина на палестинской территории, оккупированной с 1967 г. 2. Постановляет предоставить Палестине статус государства-наблюдателя, не являющегося членом ООН». Стать «государством, не являющимся членом», признанным ООН, означает, что палестинцы будут продолжать иметь статус наблюдателя, но теперь как государство, с территорией, также признанной ООН: Западный Берег, включая Восточный Иерусалим, и Сектор Газа[223] [224]. Однако оккупация Восточного Иерусалима продолжается и приводит к дальнейшему перемещению палестинского населения. Более 70 кв.км Восточного Иерусалима было захвачено и присоединено к городским муниципальным границам, проложив тем самым путь для дополнительного строительства поселений. СБ ООН призвал Израиль отменить все новые меры, введенные в Иерусалиме, и выполнить обязательства в соответствии с резолюцией № 267 . Ос новной закон Израиля, в котором Иерусалим назван «столицей Израиля», подтверждает израильскую политику аннексии Иерусалима и изменения его демографического состава. Эксперты международного права соглашаются, что в отношении ОПТ и палестинского народа Израиль обязан применять нормы международного права, чтобы регулировать общественное положение в областях, оккупированных во время войны[225] [226]. Политика Израиля в отношении Восточного Иерусалима была осуждена в резолюции ГА ООН № 56/31 2001 г. В ней Г А ООН, в частности, отмечала, «.. .что все законодательные и административные меры и действия, осуществленные Израилем, как оккупирующей державой, которые изменили или были направлены на изменение характера и статуса Священного города Иерусалима, в частности, положения статья 1 Основного закона об Иерусалиме и провозглашение Иерусалима столицей Израиля, являются недействительными и должны быть незамедлительно отменены. 2. Решение Израиля навязать Священному городу Иерусалиму свои законы, юрисдикцию и администрацию является незаконным и, следовательно, недействительным и не имеет никакой юридической силы». Таким образом, ГА ООН в очередной раз подтвердила нарушение резолюции 181 со стороны Израиля, который закрепил в статье 1 Основного закона «Иерусалим - столица Израиля» (Конституция Израиля), что Иерусалим является столицей Израиля. Данное положение Основного закона нарушает установленный ООН международный статус Иерусалима, который можно фактически признать сложившейся обычной нормой. Положения IV Женевской конвенции, касающиеся защиты гражданского населения в военное время, должны применяться на оккупированных палестинских территориях. Статья 2 Конвенции предусматривает, что, помимо постановлений, которые должны вступить в силу еще в мирное время, эта Конвенция будет применяться в случае объявления войны или всякого другого вооруженного конфликта, возникающего между двумя или несколькими высокими договаривающимися сторонами, даже в том случае, если одна из них не признает состояния войны. Первый абзац ст. 4 предусматривает, что «под защитой настоящей Конвенции состоят лица, которые в какой-либо момент и каким- либо образом находятся в случае конфликта или оккупации во власти стороны, находящейся в конфликте, или оккупирующей державы, гражданами которой они не являются». Все государства-участники должны принять необходимые меры, чтобы убедиться, что Израиль соблюдает свои обязательства, изложенные в IV Женевской конвенции . Статья 47 IV Женевской конвенции специально защищает гражданское население занятой территории от лишения его прав в соответствии с Конвенцией в результате аннексии какой-либо части оккупированной территории. Согласно Комментариям к данной статье это положение не может быть истолковано как признание приобретения суверенитета таким образом. Принудительная депортация или перемещение защищаемых лиц запрещено ст. 49 (1) IV Женевской конвенции, и признается в качестве одного из принципов обычного международного права[227] [228] [229]. Кроме того, в соответствии с Римским статутом Международного уголовного суда насильственное перемещение является военным преступлением, когда оно осуществляется в рамках определенного плана или политики, или как часть широкомасштабной практики. Депортацию следует понимать как перемещение за пределы границ того или иного государства, в то время как в результате насильственного перемещения, перемещение происходит внутри государства, и эти действия составляют серьезные нарушения Женевских конвенций . Перемещения, которые происходят вопреки воле охраняемых лиц, включены в сферу действия статьи 49 IV Женевской конвенции[230]. В действительности термин «насильственное» широко интерпретируется, и отсутствие реальной альтернативы достаточно, чтобы сделать перемещение незаконным. В дополнение к использованию оккупационной властью физической силы, угрозы применения силы или принуждения, или использование вынужденных обстоятельств могут считаться как принуди- 232 тельный акт . Согласно международным договорам по правам человека, Израиль, как оккупирующая держава, должен уважать и выполнять нормы касательно прав человека на оккупированных палестинских территориях в мирное время, во время вооруженных конфликтов и военной оккупации . Израиль должен также выполнять Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), Конвенцию о правах ребенка (1989 г.), Конвенцию о ликвидации всех видов дискриминации (1965 г.), Конвенцию ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.) и Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.). Государства, которые ратифицировали эти конвенции, являются обязанными осуществлять их в пределах своих границ и оккупированной территории. Статья 2 (1) Международного пакта о гражданских и политических правах призывает все стороны уважать права своих людей и людей, находящихся под их властью. Израиль, будучи одним из государств - участников Пакта, должен уважать свои обязательства по отношению к народу оккупированных палестин- ~234 ских территорий . Статья 12 (1) Международного пакта о гражданских и политических правах гарантирует всем лицам свободу передвижения и свободу выбора местожительства в пределах государства. Государствам разрешено ограничивать это право, только если такие ограничения законны и необходимы для «охраны [231] [232] [233] государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц» . Снос домов является незаконной политикой, которая нарушает международное гуманитарное право, в частности IV Женевскую конвенцию о защите гражданского населения во время войны. Конвенция рассматривает снос домов, что является актом крупномасштабного уничтожения и присвоения имущества, не оправданным военной необходимостью и осуществляемым незаконно и преднамеренно, как грубое нарушение в отношении гражданского населения. Эта политика лишает палестинцев их права на надлежащее юридическое представительство в судебной системе и права на справедливое и независимое судебное расследование. В соответствии со ст. 146 IV Женевской конвенции снос домов является международным преступлением, ожидается, что государства-участники будут производить поиск лиц, обвиняемых в совершении его или в издании приказа совершить такие грубые нарушения, будут возбуждать дела против таких лиц, независимо от их национальности, предавать их под суд и наказывать как военных преступников. В соответствии с международным уголовным законом масштабный снос домов является незаконным актом. Статья VIII (2) 8 Устава Международного уголовного суда предусматривает, что «крупномасштабное уничтожение и присвоение имущества, не вызванное военной необходимостью и осуществляемое незаконно и умышленно, считается военным преступлением». Карательная политика Израиля относительно сноса домов отвечает всем предписанным элементам преследования и преступления против человечности[234] [235]. Нарушение международного права Израилем в отношении Иерусалима было констатировано и Генеральной Ассамблеей ООН. Так, в резолюции № 66/17 2011 г. подчеркивалась необходимость устранения контрольно - пропускных пунктов и других препятствий для передвижения лиц и товаров по всей оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим, и необходимость соблюдения и сохранения территориального единства, непрерывности и целостности всей оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим; ГА ООН также призвала Израиль, оккупирующую державу, неукоснительно выполнять свои обязательства по международному праву, включая международное гуманитарное право, и прекратить все свои нарушающие международное право мероприятия и односторонние действия на оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим, которые направлены на изменение характера, статуса и демографического состава этой территории, в том числе путем конфискации и аннексии дефакто земель. Также ГА ООН требовала полностью прекратить всю поселенческую деятельность Израиля на оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим. В резолюции № 66/18 2011 г. ГА ООН отмечала, что «любые меры, принятые Израилем, оккупирующей державой, чтобы навязать Священному городу Иерусалиму свои законы, юрисдикцию и администрацию, являются незаконными и, следовательно, недействительными и не имеют никакой юридической силы, и предписала Израилю незамедлительно 238 прекратить все такие незаконные и односторонние меры» . Таким образом, Израиль не только изначально нарушил резолюцию ГА ООН 181 в вопросе о статусе Иерусалима, с которой он изначально согласился и в соответствии с которой и было создано само Государство Израиль, но и в дальнейшем продолжил действовать вопреки международному праву. В частности, Израилем был нарушен и ряд резолюций Совета Безопасности ООН, касающихся статуса Иерусалима, которые являются обязательными для исполне- [236] [237] ния. В результате нарушения Израилем указанных выше норм международного права существенно нарушаются права палестинских граждан Иерусалима. Как было сказано выше, в нарушение резолюции 181 Израиль закрепил в статье 1 Основного закона «Иерусалим - столица Израиля» (Конституции Израиля), Иерусалим столицей Израиля. Данное положение Основного закона нарушает установленный ООН международный статус Иерусалима, который можно фактически признать сложившейся обычной нормой. 2.5.