Перемещение населения на постоянное место жительства в другое государство
(1) Особенности добровольной миграции как решения проблем, связанных с исчезновением государственной территории
Если по каким-либо причинам исчезающим государствам не удастся реконструировать свои острова при помощи дамб и различных конструкций или приобрести новую территорию, население исчезающих государств в результате постепенной миграции, как было отмечено ранее, может переселиться на территорию другого государства.
В практике государств есть такие примеры. Так, в 1940-х гг. из-за разрушения одного из островов Кирибати - Банаба - его население переселилось на остров Раби на Фиджи . Истории также известны примеры миграции ваитупуанцев из Тувалу на Фиджи в 1947 г., жителей Островов Гилберта (Кирибати) на Соломоновы острова в период между 1955 и 1964 гг. Во всех этих случаях переселившееся население сначала управлялось самостоятельной
884
администрацией, а затем полностью натурализовалось в принимающем государстве .
Кроме того, при данном варианте принимающее государство может рассмотреть вопрос о предоставлении определенного объема независимости, объявить территорию, на которой разместится население, автономией, местом компактного проживания данной этнической группы и т.д. Отметим, что если принимающее государство согласится принять население исчезающих государств и предоставить им территорию для расселения, это все-таки будет означать, что исчезающее государство утратит свою государственность, принимающее государство будет представлять его на международной арене и осуществлять суверенитет в отношении покинутой территории, а также юрисдикцию в пределах морских зон покинутой территории до тех пор, пока она не погрузится полностью под воду. Учитывая, что погружение территории под воду происходит медленно, в течение десятилетий, как было отмечено выше, такое встречное предоставление может мотивировать иные государства помочь решить проблему исчезающих государств и принять у себя их население.
[875] [876] [877]Исчезающие государства не желают переселять свое население на территорию других государств с последующей ассимиляцией с местным населением и рассматривают миграцию как крайнюю меру, так как она все-таки не решает проблему (сохранение государственности), а создает новую, усугубляя старую. У населения островных государств очень крепкие культурные связи с местом их проживания. Им важно сохранить свою национальную и культурную идентичность.
Тувалу и Кирибати, говоря о возможном перемещении населения в качестве крайней меры в такие государства, как Австралия или Новая Зеландия, подчеркивают, что очень важно рассматривать население исчезающих государств как ценных членов общества, которые могут внести позитивный вклад в его развитие.
Профессора Ф. Бирманн и И. Боас полагают, что при миграции должны быть соблюдены следующие условия:
• лица, перемещенные в результате неблагоприятных последствий изменения климата, должны получить право на постоянное, а не временное проживание в принимающем государстве;
• предоставляемый режим должен быть ориентирован на группу перемещенных
885
лиц, а не отдельного индивида .
Если данный вариант неизбежен и население исчезающих государств будет вынуждено мигрировать, при выборе государства для миграции, на наш взгляд, в идеале необходимо, чтобы учитывались следующие критерии: географическое положение, возможность трудоустройства, наличие культурных связей. Еще один критерий при выборе государства для переселения - предоставление им гражданства (двойного гражданства на переходный период) или по крайней мере такого статуса, который будет гарантировать прибывшему населению соблюдение принципа невысылки, защиты прав человека, предоставление им всех прав в том числе права на самоопределение, соблюдение принципа единства семьи и др. Для безопасной миграции населения исчезающих государств необходимо решить не только вопрос о возможном предоставления им земли и социальных условий для проживания, но и учесть особенности их культуры, обычаев, традиций для наилучшей и скорейшей социализации и ассимиляции с населением принявшего государства.
Для молодых людей, например, могут быть предусмотрены стипендии в университетах и институтах принимающего государства, финансируемые совместно принимающим и исчезающим государствами, или в рамках международных фондов денежных средств, приведенных в качестве примеров ранее. [878]Данный сценарий (добровольная миграция без приобретения собственной территории) имеет ряд недостатков. Во-первых, утрачивается государственность исчезающих государств. Во-вторых, в условиях отсутствия обязанности государств принять на своей территории такое население, такое разрешение на проживание может иметь лишь временный характер. В- третьих, законодательство принимающего государства может включать не столь благоприятный правовой режим для такого населения, как в некоторых других государствах (рассматривалось ранее). И, наконец, неясно, как в отсутствие регулирования международным правом вопроса исчезновения государств, тот факт, что бывшие ранее независимыми государствами, исчезающие государства станут зависимыми по отношению к принимающим государствам, как это соотносится с принципом 7 Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г., согласно которому «все государства должны строго и добросовестно соблюдать положения Устава Организации Объединенных Наций, Всеобщей декларации прав человека и настоящей Декларации на основе равенства, невмешательства во
внутренние дела всех государств, уважения суверенных прав всех народов и территориальной
886
целостности их государств» .
Более того, существуют некоторые сомнения относительно успешной реализации такого сценария в связи с недостатком политической воли других государств принимать у себя мигрантов. Так, президент Кирибати беспокоится, что, «если население его государства будет вынуждено мигрировать и будет признано беженцами, остальные государства будут их, так сказать, «отфутболивать», особенно это касается людей в возрасте 50-60 лет»[879] [880] [881].
Действительно, еще не преодолен кризис беженцев в Европе 2015-2016 гг., когда в июне 2016 г. население Великобритании, в значительной степени мотивированное проблемами, вскрытыми этим кризисом, проголосовало за выход их государства из ЕС. Также, например, в январе 2017 г. одним из первых распоряжений, который сделал Дональд Трамп после своей инаугурации на пост президента США, было прекращение на неопределенный срок приема сирийских беженцев в страну, а также замораживание на 120 дней программу приема беженцев из других стран . Но в целом, отметим, что такие исключительные и немногочисленные примеры не перекрывают общего тона принятия, которое оказывают беженцам, прежде всего сопредельные государства, в момент нужды.
(2) Особенности вынужденной миграции как варианта решения проблем населения, связанных с исчезновением государственной территории
В случае экологического бедствия или катастрофы может возникнуть такой отрезок времени, при котором будет происходить эвакуация населения, мы обозначили его ранее как переходный период. В период эвакуации населения до момента его оседлости на территории, приобретенной у другого государства, существуют три варианта международной правосубъектности для исчезающего государства: его государственность прекратится автоматически с момента начала эвакуации; оно продолжит быть государством, либо будет считаться государствоподобным образованием (лицом sui generis). Сценарий, при котором государственность исчезающих государств будет продолжаться, представляется нам более вероятным, так как на уровне ООН, как отмечалось ранее, существует позиция, что государственность не прекращается, если утрата государственной территории или переселение населения носит временный характер, то есть это применимо, когда население вынужденно переселяется на территорию, которая уже принадлежит или будет принадлежать исчезающему государству на основании аренды или цессии.
В доктрине международного права обычно предлагается три варианта решения проблемы отсутствия универсального международно-правового регулирования статуса
889
населения исчезающих государств в случае их вынужденного трансграничного переселения :
1.
внести поправки в определение «беженец» Конвенции 1951 г. или принять новый-890
протокол к ней ;
2. принять[882] [883] [884] протокол к РКИК ООН[885] [886];
3. принять отдельный договор и создать совершенно новый механизм .
Касаемо первого варианта на государственном уровне, например, в 2006 г.
правительство Мальдив предложило внести поправку в Конвенцию о беженцах 1951 г., распространяющую определение «беженцев» ст. 1А (2), чтобы оно включало экологических
мигрантов[887] [888]. В декабре 2009 г. в преддверии конференции по изменению климата в Копенгагене министр финансов Бангладеша так же заявил: «Конвенция о беженцах может быть пересмотрена, чтобы наиболее полным образом предоставлять защиту» . Сеть бангладешских
МНПО призвали к созданию нового протокола к РКИК ООН в целях обеспечения социальной, культурной и экономической реабилитации климатических беженцев посредством признания их в качестве «универсальных физических лиц» (“Universal Natural Persons»)[889] [890] [891]. В поддержку данной инициативы в сентябре 2010 г. Премьер-министр Бангладеша, Шейх Хасина, предложила организовать совместную Южно-Азиатскую инициативу по обеспечению социальной, культурной и экономической реабилитации климатических беженцев, а в 2011 г. она на четвертой встрече участников межправительственной организации «Процесс Коломбо» (Colombo Process) высказала идею поднять этот вопрос на уровень ООН. Однако инициатива
898
не получила дальнейшего развития .
В Австралии лейбористская партия, предложила создать коалицию Тихоокеанского региона, чтобы включить экологических мигрантов в определение беженцев и лоббировать в ООН надлежащее признание экологических беженцев в существующих конвенциях, или путем создания новой конвенции об изменении климата. Когда сенатор из Зеленой партии предложил распространить предоставление виз на экологических беженцев в июне 2007 г.[892] [893], Лейбористская партия отказалась, отметив, что без совместных согласованных действий с другими государствами, такое обязательство было бы односторонним актом и, следовательно,
- -900
не согласуется с идеей международных отношений .
В доктрине международного права также существует немало сторонников необходимости внесения изменений в Конвенцию 1951 г.[894] Например, профессор Б. Харвад
отмечает: «Признавая существование экологических причин для перемещения беженцев, пора пересмотреть понимание Конвенции о статусе беженцев и включить эту растущую группу
902
перемещенных лиц в нее» .
Неправительственная международная организация Living Space for Environmental Refugees network (LiSER - Пространство для жизни экологических беженцев) создала рабочую группу для изучения того, каким образом включить экологических беженцев в Конвенцию 1951 г.[895] [896] Но их инициатива не была поддержана на международном уровне.
Мальдивы в 2006 г. предложили внести поправку в Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. и распространить определение «беженец» в ст. 1А (2), так чтобы оно включало экологических беженцев[897]. Такой же позиции придерживается В.И. Евтушенко[898].
Однако не все представители доктрины международного права положительно относятся к такой идее. Например, по мнению К.К. Моберг, расширение понятия «беженец» в Конвенции 1951 г. будет являться дискреционным для стран, ратифицировавших Конвенцию о статусе беженцев и Протокол к ней, так как, присоединяясь к данным документам, государство выражало согласие на принятие обязательства именно в тех формулировках, в которых они были прописаны в Конвенции. Распространение определения «беженец» Конвенции 1951 г. подорвет саму концепцию защиты прав беженцев[899]. Расширение определения увеличит количество нуждающихся в защите в рамках программ для беженцев, и, соответственно, количество конвенционных беженцев, имеющих возможность пройти по этой программе уменьшится[900]. Программы по защите прав беженцев будут работать медленнее.
По мнению самого Комиссара по правам беженцев УВКБ ООН, расширение определения беженцев может вызвать изменение всей Конвенции, что может привести к
ухудшению режима защиты беженцев в целом[901] [902]. Однако с другой стороны, «ограничивающее толкование определения «беженца» не поможет сократить количество мигрантов, не подпадающих под статус беженца, которые ищут убежища; точно так же беженцы не
909
перестанут опасаться преследования и других рисков в их странах происхождения» .
Отметим, что УВКБ ООН обычно на национальном уровне не рекомендует государствам принятие отдельного законодательного акта, регулирующего правовой режим лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, а вместо этого предлагает внедрить дополнительные формы защиты путем внесения дополнений/изменений в законы о беженцах, то есть поощряет формирование нормы обычного международного права по этому вопросу.
Касаемо второго варианта, на первый взгляд, международное экологическое право может быть более перспективным с точки зрения возможности предотвращения проблем исчезающих государств в контексте изменения климата. Атмосфера является общим ресурсом, представляющим интерес для всего человечества[903]. Международное экологическое право требует от государств осуществлять программы сокращения выбросов парниковых газов[904] [905], для предотвращения, борьбы с загрязнением воздушной атмосферы и морской среды , и сохранение биоразнообразия[906].
Преамбула РКИК ООН ссылается «на положения резолюции 44/206 ГА ООН от 22 декабря 1989 г. о возможных неблагоприятных последствиях повышения уровня моря для островов и прибрежных районов, в особенности низинных прибрежных районов»[907]. Однако РКИК ООН лишь обозначает проблему исчезновения малых островных развивающихся государств в результате изменения климата и не содержит положений, регулирующих международно-правовой статус лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, и не имеет специальных программ, направленных на защиту таких лиц.
РКИК ООН непосредственно регулирует вопрос изменения климата, но не регулирует вопрос перемещений населения, вызванных изменением климата. Она не устанавливает обязательств государств по отношению к населению, перемещенному в результате изменения климата, она предусматривает меры профилактического характера нежели чем меры, предусматривающие устранение неблагоприятных последствий изменения климата, не устанавливает статус лиц, перемещенных в результате изменения климата. Заключение протокола к РКИК ООН маловероятно по той причине, что ее мандат не предусматривает средств правовой защиты лиц, перемещенных в результате изменения климата, исторически сложившейся нежеланием включать вопросы прав человека в договоры об изменении климата[908].
Тем не менее, есть и сторонники внесения изменений именно в нее. Так, Группа МНПО из Бангладеша призвала принять новый протокол к РКИК ООН в целях обеспечения социальной, культурной и экономической реабилитации климатических беженцев посредством признания их «Универсальными Физическими Лицами» (“Universal Natural Persons’’)[909].
По мнению доцентов Д.К. Бекяшева и Д.В. Иванова[910] [911], малые островные развивающиеся государства «входят в группу особо уязвимых государств, которые нуждаются в оказании помощи на основании РКИК ООН, включая меры по адаптации и усилия по смягчению
- 918
последствий изменения климата» .
Касаемо третьего варианта группа ученых-юристов из Университета Лиможа во Франции опубликовали проект конвенции о международном статусе экологически-
919
перемещенных лиц .
По мнению Б. Горлика, если этим вопросом не будет заниматься УВКБ ООН, то необходимо сформировать комиссию ООН, которая будет отчитываться непосредственно перед Советом Безопасности ООН. А государства, которые фактически осуществляют большее количество выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, должны признать их "экологический долг" и ответственность за население развивающихся стран, пострадавших от последствий загрязнения.
Дж. МакАдам считает, что принятие нового договора не решит проблему, так как для его исполнения требуется политическая воля государств, которой сейчас нет. Она больше склоняется к региональным механизмам, которые могут решить проблему в конкретном географическом регионе[912] [913].
Тем не менее, международное сообщество стоит на пороге разработки и принятия нового международного инструмента/инициативы, регулирующего вопросы миграции в том числе и лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата. В рамках пленарного заседания высокого уровня ГА ООН для решения проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов, состоявшегося 19 сентября 2016 г. в Нью-Йорке, была принята Нью-Йоркская декларация, предписывающая разработать глобальный международный инструмент («Global compact») и «обеспечить, чтобы глобальный договор о безопасной, законной и упорядоченной миграции базировался на признании того, что всем мигрантам, независимо от их статуса, должны быть обеспечены защита, уважение и осуществление их прав человека, в соответствии с девятью основными международными документами в области прав человека и связанными с ними нормами, включая все соответствующие конвенции МОТ; включить в договор конкретные меры для обеспечения основанного на соблюдении прав человека регулирования миграции, такие как устранение факторов, вызывающих опасную миграцию, укрепление безопасных и регулярных каналов миграции и принятия мер по урегулированию статуса нелегальных мигрантов; и обеспечить, чтобы все соответствующие заинтересованные стороны, в том числе УВКПЧ ООН, правозащитные механизмы ООН и гражданское общество, включая группы мигрантов, в полной мере участвовали в разработке такого договора»[914] [915]. Положительным моментом такого договора является наличие обязательств предпринимать меры по предотвращению такой миграции. Однако недостатком является, во- первых, то, что в англоязычном варианте global compact — это вовсе не обязательно международный договор по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Во-вторых, разрабатываемый международный инструмент согласно его закрепленному в Нью-Йоркской Декларации проекту не касается прямо экологических мигрантов и будет гарантировать основные права человека вынужденных мигрантов в целом, но не уравнивает таких мигрантов с беженцами, то есть может предусматривать меньшее количество правомочий для бенефициариев предусмотренного для них режима. В-третьих, даже если нужное содержание обретет указанные формы, и формы будут именно договорными, к сожалению, нет однозначной гарантии того, что практика государств пойдет по тому же пути, что амбиции, заявленные в Нью-Йоркской Декларации, будут реализованы, и что это соглашение не повторит судьбу Конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., к которой не присоединилось ни одно значимое государство приема и которая поэтому является самым неэффективным из основных правозащитных договоров ООН. Так, например, доц. Е.В. Киселева сомневается в успешной реализации намеченных целей: «Едва ли призыв к разработке к 2018 г. двух рамочных договоров по проблемам миграции и беженцев, соответственно, завершится созданием эффективной работающей международно-правовой базы
922
в таких условиях» .
Тем не менее малые островные развивающиеся государства через международные правительственные и неправительственные организации активно продвигают идею включения регулирования рассматриваемых в настоящей диссертации лиц в данный глобальный договор. На Азиатско-Тихоокеанском региональном подготовительном совещании в рамках процесса по выработке Глобального договора ООН о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, прошедшем 6-8 ноября 2017 г. в Бангкоке (Таиланд) в рамках Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана (региональная комиссия Экономического и Социального Совета ООН) представитель Фиджи Сима Чанд заявила, что проблема миграции должна решаться на международном уровне, и глобальный договор о безопасной, законной и упорядоченной миграции должен как минимум отражать консенсус по вопросу о том, что те уникальные проблемы, с которыми сталкиваются исчезающие государства, должны получить адекватный ответ со стороны международного сообщества[916] [917] [918] [919]. Представитель Новой Зеландии Джессика Рассел подчеркнула, что глобальный договор о безопасной, законной и упорядоченной миграции должен отражать уникальные особенности миграции населения малых островных развивающихся государств . Интересно отметить, что, хотя представитель Российской Федерации Олег Шаманов предложил, чтобы глобальный договор о безопасной, законной и упорядоченной миграции предусматривал реагирование на ситуации, связанные с экстренным массовым прибытием иностранных граждан, он особенно подчеркнул, что такой договор должен иметь характер политической декларации и не должен быть юридически обязывающим . На саммите, прошедшем 4-8 декабря на Фиджи, организованном Ассоциацией неправительственных организаций Тихоокеанских островов (Pacific Islands Association of nonGovernmental Organisations) представители международных неправительсвенных организаций и гражданского общества призвали международное сообщество при разработке глобального договора о безопасной, законной и упорядоченной миграции признать изменение климата
926
причиной, вызывающей миграцию населения .
Таким образом, наметилась тенденция международного сообщества в пользу варианта разработки нового международного инструмента/инициативы, который в случае, если исчезающим государствам по каким-то причинам не удастся реконструировать свои острова или приобрести новую территорию, будет регулировать процесс вынужденной миграции их населения, однако будет ли данное соглашение эффективным и по какому пути пойдет практика государств на данный момент пока предсказать достаточно сложно.
3.4.