Международно-правовой статус населения исчезающих государств в контексте исчезновения государственной территории

Интересно, что если проследить терминологию, которая использовалась для таких лиц в документах Конференций сторон Рамочной Конвенции ООН об изменении климата и совещаний сторон Киотского протокола, то можно заметить, как она менялась: в рамках Конференции сторон в Познани в 2008 г. речь шла о «миграции и перемещении» , в 2009 г. в

неофициальном документе по адаптации к изменениям климата, принятом после семи сессий Специальной рабочей группы по долгосрочным мерам сотрудничества использовался термин «климатические беженцы»^{[375] [376], в рамках 15-ой конференции ООН по изменению климата и 5-го Совещания сторон Киотского протокола а в 2009 г. в Копенгагене говорилось о «человеческой мобильности» , в договоренностях, принятых по итогам16-ой конференции ООН по}

изменению климата и 6-го Совещания сторон Киотского протокола 2010 г. используется формулировка «миграции и запланированные переселения» (п. 14 (е))^{[377] [378], в Парижском соглашении об изменении климата 2015 г.}

документах, принятых на пленарном заседание высокого уровня ГА ООН для решения проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов, состоявшемся 19 сентября 2016 г. в Нью-Йорке, используется общий термин, объединяющий причины экологических перемещений, обозначенных выше: лица, пересекающих международные границы в результате стихийных бедствий и неблагоприятных последствий изменения климата^{[379] [380] [381]}. Как отметила ГА ООН в своей декларации, некоторые из стихийных бедствий могут быть связаны с изменением климата , а некоторые - нет. В рассматриваемой ситуации такая причина перемещения как погружение территории под воду не вызывает сомнений, однако такая причина перемещения как экологическое бедствие или катастрофа неоднозначна, так как вероятность, что такие бедствия и катастрофы произойдут и также будут вызывать перемещения населения исчезающих государств, не абсолютна - это может произойти, например, в каком-то из исчезающих государств, а в остальных нет, или может не произойти вовсе. Тем не менее, исчезновение территорий государств и по этой причине также требует международно-правовой оценки.

Учитывая данные обстоятельства, а также используя наработки отечественной доктрины международного права в данной области, в настоящем исследовании для обозначения населения исчезающих государств в целом мы будем использовать дефиницию «лица, перемещенные в результате неблагоприятных последствий изменения климата», подразумевая все перемещающееся население исчезающих государств вне зависимости от того, будет перемещаться оно только в результате постепенного погружения территории под воду или же такое ухудшение экологической обстановки в каких-то случаях будет сопровождено экологическими бедствиями или катастрофой. При анализе правового статуса населения исчезающих государств в случае гипотетического экологического бедствия или катастрофы мы будем использовать дефиницию «лица, вынужденно перемещенные в результате неблагоприятных последствий изменения климата», а при анализе добровольной постепенной миграции - «лица, добровольно мигрирующие в результате неблагоприятных последствий изменения климата».

Д.К. Бекяшев и Д.В. Иванов указывают, что общее понятие «экологический мигрант» охватывает лиц, перемещающихся «как в пределах границ государства, так и за их пределами, как в результате чрезвычайных экологических обстоятельств, так и тех из них, перемещение

382

которых вызвано постепенным ухудшением качества окружающей среды» , как краткосрочно

мигрирующих, так и долгосрочных или постоянных, как вынужденно, так и добровольно мигрирующих. Учитывая, что исследуемая нами группа лиц представляется более узкой категорией в рассматриваемой области, в первую очередь необходимо определить применимость данных утверждений к лицам, перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата.

Учитывая постепенный характер погружения территории под воду, не исключено, что население будет перемещаться на начальном этапе на возвышенные местности своих

383

государств, то есть миграция первое время может иметь внутригосударственный характер . Особенно данное утверждение справедливо в случае, если государствам удастся реконструировать их собственную территорию так, чтобы она осталась над уровнем моря, пригодной для проживания, о чем речь пойдет далее. Однако в целом впоследствии при неудаче или невозможности реализации планов по реконструкции, учитывая угрозу полного погружения территории под воду или превращения ее в непригодную для жизни, необитаемую, такая миграция будет иметь трансграничный характер.

Несмотря на то, что многие авторы определяют экологическую миграцию в целом как вынужденную^{[382] [383]}, необходимо различать вынужденных и добровольных мигрантов, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменении климата. Растет количество ученых, предлагающих их разделять^[384]. Так, В.И. Евтушенко, доцент кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного университета, отмечает: «Мигрантов, перемещающихся по причине экологических и техногенных катастроф (тайфуны, наводнения, цунами, землетрясения, взрывы, пожары, радиационные, химические, бактериологические аварии и др.) следует отличать от мигрантов, перемещающихся в результате постепенно ухудшающейся экологической обстановки как следствие изменения климата»^[385], последних стоит относить к добровольным мигрантам.

Очевидно, что глобальное потепление, в результате которого повышается уровень Мирового океана, происходит постепенно, в отличие от чрезвычайных катастроф, таких как цунами, землетрясения, наводнения, пожары и т.д., соответственно, само явление имеет постепенный и необратимый характер, речь идет о прогнозах на век вперед, а не о чрезвычайном происшествии или войне. Так, по мнению Дж. МакАдам, маловероятно, что население будет эвакуировано в один момент, его переселение будет постепенным и, скорее всего, довольно случайным, то есть будет направлено в несколько государств . Это обстоятельство поднимает вопрос о том, единственный ли выход для населения исчезающих государств в том, чтобы уезжать из страны? Государственная территория исчезающих государств погружается под воду постепенного, у правительств таких государств есть возможность заранее планировать меры по спасению своего населения (народ может влиять на государство, а оно в свою очередь может поднять данный вопрос на международный уровень и попросить помощи у международного сообщества), кроме того, существуют теоретические и практические наработки по наращиванию территории посредством ее реконструкции с помощью насыпей песка, дамб и иных сооружений (далее в работе: Глава 3 параграф 3.1). Существование этих аргументов ослабляет аргумент признания миграции населения исчезающих государств вынужденной. Такую планируемую миграцию можно считать добровольной.

Однако существует позиция о том, что погружение государственной территории могут сопровождать и внезапные чрезвычайные бедствия - цунами, тайфуны, землетрясения, наводнения и т.д. Так, Нью-Йоркская декларация 2016 г., принятая на пленарном заседание высокого уровня ГА ООН для решения проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов, состоявшемся 19 сентября 2016 г. в Нью-Йорке, распространяется также на «лиц, перемещенных с целью избежать неблагоприятных последствий изменений климата или стихийных бедствий (некоторые из них могут быть связаны с изменением климата) или в силу других экологических факторов»^{[386] [387]. Действительно, выше названные исчезающие государства (Тувалу, Кирибати, Маршалловы острова и др.) уже не раз страдали от значительных природных катастроф[388]. Соответственно, такая миграция может иметь двойственный характер. Так, Международная организация по миграции разделяет миграцию по экологическим причинам на добровольную и вынужденную, однако отмечает, что есть также и «серая зона», включающая «сложные ситуации, которые могут включать в себя элементы обоих видов}

390

миграции» .

Вопрос о том, признается ли данная миграция вынужденной или добровольной важен для лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, так как в случае с вынужденной миграцией такие лица «могут получить полноценную защиту, если, предположим, подпадают под признаки беженцев» , или им может быть предоставлен иной

статус, обычно предоставляемый для вынужденных мигрантов. Другими словами, «определение степени добровольности позволяет установить, может ли такой мигрант претендовать на предоставление статуса беженца при наличии дополнительных причин миграции, позволяющих отнести его к беженцам» . Можно теоретически предположить для

вынужденных мигрантов предоставление статуса беженцев, а для добровольных же это неприменимо вовсе. Ряд авторов предлагают называть таких вынужденных перемещенных лиц в связи с экологическими бедствиями и катастрофами именно экологическими беженцами^{[389] [390] [391] [392]}. Спорность данного термина будет обоснована далее в работе.

Необходимо также отметить, что выше мы обозначили три варианта международной правосубъектности для исчезающего государства во время эвакуации населения, если это произойдет: его государственность прекратится автоматически в момент начала эвакуации; оно продолжит быть государством; или же будет считаться государствоподобным образованием. Применительно к двойственной природе миграции, необходимо отметить, что данное утверждение применимо только в случае вынужденной миграции - когда население будет эвакуироваться в другие государства в связи с природным бедствием или катастрофой, вызванной изменением климата. В случае же добровольной миграции, которая может растянуться во времени на десятилетия, речь об утрате государственности в этот период времени идти не может.

Таким образом, необходима международно-правовая оценка двух сценариев для лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата: во-первых, их правовой статус при добровольной миграции, во-вторых, важно установить какие существующие принципы и нормы международного права (например, принцип о запрете выдворения и др.) могут быть применимы к лицам, перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата, в случае, если миграция будет носить вынужденный характер.