<<
>>

Международно-правовое регулирование статуса лиц, вынужденно перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата

Миграция в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата имеет двойственный характер, включающий как добровольный элемент, так и элемент вынужденной миграции, например, в случае если в качестве последствия изменения климата будет выступать не только погружение государственной территории под воду, но и природное бедствие или катастрофа, являющиеся ключевыми факторами в принятии решения населения о переселении.

Каждое государство «имеет суверенное право определять, кого допускать на свою территорию с учетом международных обязательств этого государства»[456] [457] [458] [459]. В международном праве существует небольшое количество групп лиц, которым другие государства обязаны в силу принятых на себя обязательств по международному праву давать защиту: беженцы, апатриды, лица, нуждающиеся в дополнительной защите. Входят ли в одну из этих групп жители исчезающих государств, вынужденно перемещенные в результате неблагоприятных последствий изменения климата?

Утрата места проживания в результате погружения территории государства под воду как неблагоприятного последствия изменения климата, также, как и миграция по экологическим причинам в целом, признается правовым пробелом в режиме международной защиты. Наличие пробела в международно-правовом регулировании данного вопроса было впервые признано в 2010 г. в Докладе УВКБ ООН «Пробелы в международно-правовой защите и ответные меры. Сессия 1: Пробелы в рамках международной защиты и в ее реализации» . УВКБ ООН

отметило, что «международно-правовой статус некоторых категорий лиц невозможно установить, это, прежде всего, касается лиц, перемещенных в результате изменения

459

климата» .

Как отмечает по этому поводу Д.К. Бекяшев, «экологические мигранты не имеют никакого юридического статуса и соответственно не могут рассчитывать ни на какую помощь или защиту их прав» .

В международном праве отсутствует прямое международное

обязательство для какого-либо государства относительно поселения на его территории таких мигрантов. Даже если предположить, что такие лица могут быть признаны беженцами, не

существует универсально установленной обязанности государств принять всех беженцев и

461

предоставить им гражданство .

В условиях правового вакуума права лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, могут быть нарушены, они могут испытывать трудности в виде ограничения в свободе передвижения, содержание под стражей, неспособности трудоустроиться, иметь собственность или даже базовую медицинскую помощь и др.[460] [461]

Интересно отметить следующий момент, учитывая, как внутригосударственный, так и трансграничный характер рассматриваемой миграции: в отсутствие международной защиты лиц, перемещенных в результате изменения климата, в качестве беженцев, тем не менее, в случае их перемещения по территории своего государства, они могут рассчитывать на определенную защиту как внутренне перемещенные лица. Данный вопрос регулируется Руководящими принципами ООН по внутреннему перемещению 1998 г. Они отражены в двух международных договорах: Пакт о безопасности, стабильности и развитию в районе Великих озер с протоколами к нему (2006 г.), Африканская конвенция о защите и помощи внутренне перемещенным лицам в Африке (Кампальская конвенция) (2009 г.).

На данный момент, международное право не относит лиц, вынужденно перемещенных в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата, к какой-либо идентифицируемой группе, права которой прямо обозначены (например, дети, женщины, трудящиеся-мигранты, беженцы, коренные народы, лица без гражданства и др.) и не предоставляет им особого отдельного правового статуса как нуждающихся в особой защите[462]. Учитывая тот факт, что исчезающие государства — это развивающиеся государства, их экономические ресурсы не позволят им в одиночку справиться с данной проблемой.

Каков будет статус этого населения в случае такой вынужденной миграции? Учитывая обозначенный выше пробел в международном праве по вопросу регулирования статуса такого населения, возможно ли применить какие-либо действующие нормы международного права по аналогии к рассматриваемой ситуации? Существующее международное право позволяет выявить несколько возможных вариантов (международное право беженцев, дополнительная защита, режим апатридов), речь о которых пойдет далее.

Проблема применения международного права беженцев к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата

Рассмотрим первый вариант, предполагающий возможность применения

международного права беженцев к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата.

Многие авторы называют лиц, вынужденных перемещаться в результате неблагоприятных последствий изменения климата, «экологическими беженцами»[463]. По мнению Франсуа Жермена, термин экологические беженцы был впервые употреблен в 1948 г. В. Вогтом в его работе «Дорога к выживанию»[464], затем в работе Л. Брауна в 1976 г.[465], но максимальное внимание к этой проблеме, употребив термин «экологические беженцы», привлек Эссам Эль-Хиннави в его докладе Программе ООН по окружающей среде «Климатические беженцы» в 1985 г. Хотя определение «экологические беженцы» формально не признано, оно очень часто используется в международно-правовой литературе[466] [467] [468]. Однако это слишком слабый аргумент в пользу предоставления таким лицам статуса беженцев.

Термин «экологические беженцы» часто критикуется за свое несоответствие правовым нормам . Так, другие авторы утверждают, что данный термин к экологическим мигрантам

применим быть не может в силу того, что экологические мигранты не подпадают под определение беженцев по Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (далее Конвенция 1951 г .)[469]. По мнению профессора Г.

Кибреаба, этот термин "направлен в какой-то мере на

деполитизирование причин перемещения, что позволило бы государствам отступать от своих обязательств по предоставлению убежища» .

Президент Кирибати отвергает терминологию беженцев применительно к его населению, которая, по его мнению, имеет пассивный и виктимный характер вместо того, чтобы представлять его население в качестве потенциальной конкурентно способной рабочей

- 472

силы, которая может сделать существенный вклад в экономику принимающих государств .

Даже само определение «беженца» Конвенции 1951 г. охватывает не все категории лиц, имеющих право на предоставление защиты. Как отмечают по этому поводу Д.В. Иванов и Д.К. Бекяшев: «Эксперты УВКБ ООН признали, что международному сообществу необходимо разработать и принять универсальное определение понятия "беженец", которое основывалось бы на Конвенции 1951, Протоколе 1967, Конвенции ОАЕ 1969 и Картахенской декларации 1984... Наиболее удачной являлась бы формулировка, включающая максимальное количество возможных ситуаций, влекущих за собой появление значительных потоков беженцев"[470] [471] [472]. Однако не все государства расположены принять такую широкую формулировку. Так, Нью- Йоркская декларация о беженцах и мигрантах, принятая 19 сентября 2016 г. на пленарном заседание высокого уровня ГА ООН для решения проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов, не расширила конвенционное определение беженцев, а выразила стремление государств обеспечить защиту прав всех беженцев и мигрантов, независимо от их статуса, и провела черту между ними касаемо обязательств государств: обязательства, касающиеся отдельно беженцев, и отдельно обязательства, касающиеся мигрантов[473].

(1) Анализ международно-правовых актов и «мягкого» права на предмет возможности применения норм международного права беженцев к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата

Право на убежище представляет собой специальный международно-правовой институт, который заключается в оказании покровительства государством лицу, вынужденному покинуть страну своего гражданства или пребывания[474].

В современном международном праве режим, применяемый к беженцам, определяется на основании Конвенции 1951 г. и Протокола к ней от 31 января 1967 г. Беженец - «это лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений»[475] [476].

Очевидно, Конвенция 1951 г. прямо не закрепляет статуса беженцев для лиц, вынужденных переселяться в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата. Существует несколько позиций относительно толкования слова «преследования» в контексте применения данного определения к лицам, вынужденным переселяться в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата, однако они носят доктринальный характер, и мы обратимся к ним позднее. Здесь для более полного анализа данного определения в этом документе обратимся также к дополнительным средствам толкования данной Конвенции, «мягкому» праву, практике государств и более подробно к доктрине

международного права.

Согласно ч. 2 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. для целей толкования договора «контекст охватывает также любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору». Как один из примеров проанализируем Рекомендацию Е Заключительного акта Конференции полномочных представителей, которая прилагается к Конвенции 1951 г. Она выражает надежду, что Конвенция 1951 г. «послужит примером, выходящим за договорные рамки, и что все государства будут руководствоваться ею и, насколько это возможно, создадут для лиц, находящихся на их территории в качестве беженцев и не подпадающих под положения Конвенции, режим, предусмотренный в данной Конвенции» .

Данное положение было

предложено делегацией Великобритании, которая впоследствии пояснила, что «Рекомендация Е призывает охватить людей по факту являющимися беженцами правовым регулированием

Конвенции 1951 г., но в целом находящимися за рамками статьи 1A»[477]. Рекомендация Е предусматривает «расширение положений самой Конвенции так, чтобы она охватывала дополнительные категории беженцев, не предусмотренные положениями статьи 1A (2) Конвенции 1951 г.»[478] [479] [480].

По мнению Дж. МакАдам, значение Рекомендации Е очень велико, так как она поощряет распространение конвенционной защиты для лиц, которые не полностью отвечают критериям определения «беженцев» Конвенции 1951 г., а также признает, что источник угрозы, заставляющей лиц перемещаться, не влияет на их статус . Кроме того, согласно комментариям к Конвенции 1951 г.: «лицам, не охваченным этой Конвенцией, должен быть предоставлен не дополнительный статус, а положения самой Конвенции должны быть расширены ГА ООН» .

Рекомендация Е к Конвенции 1951 г. является составной частью Заключительного акта международной Конференции. Заключительный акт международной конференции представляет собой ее официальный итог. Он устанавливает лишь политические намерения государств, а не правовые нормы, выражает согласие государств по конкретным вопросам или предлагает вопросы для дальнейшего обсуждения. Рассмотренная Рекомендация Е представляет собой актом «мягкого» права и не создает международно-правовых обязательств для государств[481]. Учитывая вышесказанное, политическое намерение государств расширить понятие беженцев пока не нашло своей реализации в правовой плоскости, поэтому говорить о том, что конвенционное определение беженцев распространяется на лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, на данный момент невозможно.

Продолжая анализ актов «мягкого» права, отметим, что согласно Докладу Социального форума 2010 г. на шестнадцатой сессии Совета по правам человека, ее участники рекомендовали «уделять внимание положению населения, оказавшегося перемещенным под влиянием изменения климата, ... пробелы в режиме правовой защиты перемещенного через границы населения следует устранять, в том числе на основе применения принципов международного права беженцев»[482]. Однако данный документ носит рекомендательный характер и не создает обязательств для государств, поэтому также не может служить правовым основанием признания лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, беженцами согласно конвенционному определению беженцев.

Согласно Руководству по процедурам и критериям по определению статуса беженцев УВКБ ООН «правовой режим, определяемый в этих двух документах [Конвенция 1951 г. и Протокол к ней 1967 г.], применим не только к лицам, которые рассматриваются в качестве «беженцев» в соответствии с определением, содержащемся в статье 1 Конвенции 1951»[483]. Однако в этих руководящих принципах УВКБ ООН исключены жертвы неблагоприятных последствий изменения климата в качестве кандидатов для получения статуса беженцев. «Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев» - документ, не имеющий статуса юридически обязательного для государств, но в настоящее время используемый большинством государств в своих национальных процедурах для определения статуса беженцев. Согласно этому Руководству, «для установления статуса беженца требуется, в первую очередь, оценка ходатайства заявителя, а не суждение об обстановке, сложившейся в стране его происхождения»[484]. Среди обстоятельств, вынуждающих лицо покинуть место своего проживания, отсутствуют такие, как голод или стихийные бедствия. «Однако прочие мотивы, взятые в целом, могут также иметь отношение к процессу определения статуса беженца»[485]. Другими словами, если существуют и иные причины, поименованные в определении беженца в Конвенции 1951 г., лица, вынужденно перемещенные в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата, могут быть признаны беженцами[486].

Позиция УВКБ ООН в данном вопросе довольно однозначна: такие лица не могут быть квалифицированы в качестве беженцев[487] [488]. Так, УВКБ ООН отметило, что в отличие от беженцев, которые не могут воспользоваться защитой со стороны своего государства, лица, перемещенные в результате неблагоприятных последствий изменения климата, не лишены такой защиты со стороны своего государства, которое может разрабатывать и реализовывать

489

различные программы по предотвращению последствий изменения климата .

Несмотря на то, что УВКБ ООН не считает данных лиц беженцами, они не остаются без помощи и поддержки. Органом, который уполномочен заниматься вопросами населения, оказавшегося перемещенным под влиянием изменения климата, является УВКБ ООН. С 70-х годов прошлого века по предложению Генерального секретаря ООН УВКБ ООН участвует в гуманитарных операциях ООН, а также поддерживает различные группы, которые не подпадают под мандат УВКБ ООН, но которые нуждаются в защите. В число таких групп входят и люди, оказавшееся перемещенными в результате неблагоприятных последствий изменения климата.

Таким образом, анализ международно-правовых актов и «мягкого» права, а также официальной позиции УВКБ ООН позволяет заключить, что конвенционное определение беженцев не распространяется на лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата.

(2) Анализ практики государств по вопросу применения норм международного права беженцев к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата

В практике государств есть примеры предоставления статуса беженцев при неполном соответствии определению Конвенции 1951 г. Проблема беженцев после Венгерского восстания 1956 г. является первым примером расширительного толкования Конвенции 1951 г. Венгерские беженцы не соответствовали временным требованиям конвенционного определения беженцев, однако Верховный комиссар УВКБ ООН посчитал, что, так как возникновение венгерских беженцев было связано с последними событиями и политическими изменениями, происходившими с конца Второй мировой войны, они должны рассматриваться как подпадающие под конвенционное определение . Австрия вслед за этим заявлением предоставила убежище 180 000 венгерским беженцам, официально наделив их статусом беженцев. Великобритания также предоставила им те же права, что и конвенционным беженцам. То же сделали Норвегия и Германия.

Президент Кирибати Аноте Тонг в 2014 г. заявил, что его население никогда не будет признано беженцами, тем не менее, если ситуацию приведет к миграции, они должны мигрировать достойно[489] [490]. На конференции ООН, посвященной предупреждению последствий стихийных бедствий и прошедшей 25 мая 2017 г. в Канкуне, президент Кирибати Танети Мамау заявил, что в первую очередь необходимо максимально активировать усилия по борьбе с последствиями изменения климата на внутригосударственном уровне и здесь основная проблема - это нехватка денежных средств.[491]

В 2000 г. Апелляционный орган по вопросам беженцев Новой Зеландии заявил: «что касается нехватки питьевой воды и отсутствия канализационных систем, лекарственных средств и надлежащего доступа к медицинским учреждениям в Тувалу, то их испытывают все граждане Тувалу, а не конкретно заявители на статус беженцев и нельзя сказать, что эти формы вреда обусловлены политической или гражданской принадлежностью апеллянтов»[492].

Большинство государств не признают экологических мигрантов в качестве беженцев. Швеция и Финляндия до недавнего времени оставались исключением[493]. Однако Швеция летом 2016 г. приняла поправки в свое миграционное законодательство и ужесточила его, теперь экологическим мигрантам не предоставляется режим беженцев[494], тоже самое в мае 2016 г. сделала и Финляндия[495]. В 2013 г. Совет по правам беженцев Австралии запросил Правительство Австралии официально признать экологических беженцев[496], однако до сих пор этого не было сделано.

В практике национальных судов некоторых государств есть примеры, в которых суд заключал, что определение беженцев не распространяется на жертв климатических катастроф, даже если их правительства не в силах их защитить[497]. Так, в мае 2014 г. Апелляционный суд Новой Зеландии в деле «Тейтиота против Министерства инноваций и занятости» отклонил иск гражданина Кирибати, проживающего в Новой Зеландии по истечению рабочей визы, о признании его экологическим беженцем. Суд пришел к следующему выводу: «Ничто в настоящем решении не должно рассматриваться как преуменьшение важности изменения климата. Изменение климата является одной из основных тем, озабоченность международного сообщества по которой только растет. Основанием для данного решения является тот факт, что изменение климата и его влияние на такие страны, как Кирибати, неуместно рассматривать в рамках Конвенции о статусе беженцев»[498]. Согласно еще одному делу[499] в августе 2014 г. семья из Тувалу прибыли в Новую Зеландию и направили заявление властям Новой Зеландии с просьбой предоставить им вид на жительство, заявив, что вредное воздействие изменения климата вызывает загрязнение питьевой воды из-за поднявшихся приливов, что делает невозможным их возвращение. Трибунал отказал им в предоставлении статуса беженцев, не посчитав их вынужденными мигрантами. Однако заявление было удовлетворено по гуманитарным соображениям, так как, «учитывая исключительные обстоятельства данной семьи, было бы несправедливо и сурово возвращать их в Тувалу»[500]. Решение Новой Зеландии принять семью из Тувалу было основано исключительно на гуманитарных соображениях и том факте, что семья имела тесные связи с Новой Зеландией.

Дж. МакАдам отмечает, что во всех случаях, когда граждане Тувалу или Кирибати пытались получить признание в качестве беженцев в других государствах по причине изменения климата, они терпели неудачу[501] [502] [503]. Судьи, аргументируя свою позицию, отмечали, что «скорее не заявители являются несчастными жертвами преследований на индивидуальной основе, а все население их государства сталкиваются с проблемами окружающей среды вплоть

503

до полного исчезновения их территории» .

Таким образом, практика государств по рассмотрению заявлений таких лиц на предоставление статуса беженцев характеризуется на настоящий момент отказами почти в 100

о/ 504

% случаях .

(3) Доктрина международного права о возможности применения норм международного права беженцев к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата

В доктрине международного права ряд ученых склонны полагать, что население исчезающих государств все же входит в одну из категорий, нуждающихся в международной защите, а именно: беженцы. Соответственно, ученые разделились на две группы: придерживающихся той точки зрения, что лица, вынужденно перемещенные в результате неблагоприятных последствий изменения климата, соответствуют определению беженца по

Конвенции 1951 г.[504] - их меньшинство, и придерживающихся противоположной точки зрения[505] - таковых большинство.

Рассмотрим первую позицию. Изменение климата, как было отмечено выше, может являться причиной наводнений, ураганов, пожаров и засухи, которые уничтожают сельское хозяйство, являющееся ключевым сектором в экономике большинства исчезающих государств, что может привести к полной неспособности населения прокормить себя. Теоретически, если правительство государства не в состоянии контролировать лиц, осуществляющих выбросы в окружающую среду загрязняющих веществ, и ничего не делает на международном уровне, чтобы уменьшить этот вред, то населении данного государства, переселившись на территорию другого государства, вправе утверждать, что их правительство является источником преследования согласно конвенционному определению беженцев[506]. По мнению профессора Т.Н. Юдиной, «когда действия по разрушению окружающей среды, такие, как отравление источников, сжигание посевов или осушение болотистых местностей, умышленно используются для преследования, запугивания или перемещения определенных групп населения, в этих случаях пострадавшее население, покидающее свою родину в поисках защиты в другом государстве, вполне обоснованно может рассматриваться в качестве беженцев»[507]. Однако напомним, что миграция населения исчезающих государств связана не с умышленным причинением вреда климатической системе, повлекшей погружение территории под воду, а с промышленной антропогенной деятельностью и плюс к этому с рядом природных неантропогенных факторов, не зависящих в полной мере от действий правительств исчезающих государств.

Среди ученых есть мнение о том, что не правительство можно считать «преследователем» в рамках конвенционного определение беженцев, а само явление изменения климата. Так, профессор Карли Маркс, исследуя миграцию в Папуа-Новой Гвинеи в результате экологической деградации, вызванной работами на золотом руднике Толукума (Tolukuma) в период с 1999 по 2006 г., и рассматривая эту ситуацию через призму Конвенции о статусе беженцев 1951 г., приходит к выводу, что такие случаи перемещения подпадают под определение Конвенции и что «международное право прямо не запрещает считать преследованием изменение климата»[508]. Карли Маркс ссылается на Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев[509], в котором подчеркивается отсутствие общепризнанного определения понятия «преследование», что дает право, по ее мнению, широко толковать это слово. Далее она также ссылается на примеры из практики государств о предоставлении статуса беженцев лицам не в полной мере подпадающим под конвенционное определение беженцев, а также акты «мягкого» права о расширении понятия беженца, приведенные нами в данном исследовании выше[510] [511].

Г.С. Гудвин-Гилл, сотрудник УВКБ ООН в течение ряда лет, полагает, что определение понятия «беженец», приведенное в Уставе УВКБ ООН, страдает рядом недостатков и «от УВКБ ООН на протяжении всего периода его деятельности требовался гибкий подход в решении проблемы беженцев и в результате произошло существенное изменение «концепции

512

беженцев» . В 1957 г. ГА ООН впервые уполномочила Верховного комиссара оказывать

помощь беженцам, которые не подпадали в полной мере под определение Устава, но положение которых «вызывало озабоченность международного сообщества»[512].

Профессор М. Фостер отмечает, что: «перемещающиеся по причинам голода и бедности также могут быть отнесены к беженцам»[513] [514]. Как отмечает немецкий юрист-международник К. Хэйлброннер, «при таком расширении понятия основание преследования не выступает на

515

первый план» .

Европейский совет по беженцам, в который входит более 65 европейских неправительственных организаций, заключил, что «практически каждый проект статей Конвенции 1951 г., формулирующих определение беженцев, включал положение о том, что категория беженцев может быть расширена в будущем в соответствии с рекомендациями ГА ООН»[515] [516].

Таким образом, сторонники квалификации лиц, перемещенных в результате изменения климата, в качестве беженцев строят свою позицию на следующих аргументах:

1. отсутствие общепризнанного определения понятия «преследование», дающее основание считать преследованием изменение климата, либо считать государство, игнорирующее проблему изменения климата, преследователем;

2. вспомогательные средства толкования Конвенции 1951 г. свидетельствуют о намерении участников Конвенции расширить понятие беженцев;

3. намерение международного сообщества приравнять статус таких лиц к статусу беженцев существует в мягком праве;

4. практика государств содержит примеры предоставления статуса беженцев при неполном соответствии определению Конвенции 1951 г.;

5. фактически данными лицами занимается орган (УВКБ ООН), в компетенцию которого входит защита беженцев.

Рассмотрим вторую позицию, которой придерживаются большинство ученых- международников. Определение беженцев в Конвенции 1951 г. требует, чтобы преследование осуществлялось по определенным основаниям, среди которых изменение климата не названо. Такие региональные договоры, как Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, Картахенская декларации о беженцах 1984 г., Декларация государств- членов ОАГ, принятая в Сан-Хосе в 1960 г. также не содержат прямых положений о жертвах неблагоприятных последствий изменения климата. Данной позиции придерживаются большинство ученых-международников (Г.С. Гудвин-Гилл, Дж. МакАдам, Д.В. Иванов и др.), обосновывая свою позицию вышеприведенным аргументом, они считают, что статус беженца к населению исчезающих государств неприменим. Некоторые сомневаются в возможности применения такого статуса к ним и в будущем. Так, Дж. МакАдам также говорит о том, что

517

государства не склонны расширять определение беженцев Конвенции 1951 г.

Дж. МакАдам говорит о том, что изменение климата нельзя отнести к «преследованию» в рамках определения беженцев Конвенции 1951 г. «Преследование» в данном определении

подразумевает серьезное нарушение прав человека. Но в данном случае невозможно установить нарушителя прав человека, то есть «преследователя». Так, правительства Кирибати и Тувалу не несут в целом ответственность за изменение климата как за все явлением в целом, их нельзя считать «преследователями». Далее она указывает: казалось бы, можно было бы назвать наиболее развитые государства, внесшие наибольший отрицательный вклад в изменение климата, «преследователями» в данном случае, однако определение беженцев предполагает, что беженцы спасаются от своих правительств или лиц, от которых их правительство не может защитить, а в случае с перемещенными лицами в результате неблагоприятных последствий изменения климата, происходит ситуация, когда данные лица спасаются как раз на территории этих наиболее развитых государств - так сказать, «виновников» их бегства, внесших наибольший отрицательный вклад в изменение климата[517] [518].

Режим защиты беженцев сам по себе не носит постоянного характера и прекращается, когда условия в стране происхождения изменились. У населения исчезающих государств, вероятно, больше не будет возможности вернуться на территорию своих государств в связи с ее затоплением, поэтому, по мнению некоторых ученых, им необходим иной, постоянный статус. По мнению К.К. Моберг, «несмотря на то, что государства вправе использовать существующие в международном и национальном праве определения беженца для защиты лиц, оказавшихся перемещенными под влиянием неблагоприятных последствий изменения климата, маловероятно, что они так будут поступать, потому что правовые механизмы реализации прав беженцев не подходят для эффективной защиты таких лиц. На население, оказавшееся перемещенным под влиянием изменения климата, не должно распространяться право беженцев. Для таких людей необходим отдельный правовой статус и режим»[519] [520].

Кроме того, существует позиция о том, что даже признания таких лиц беженцами не гарантирует таким лицам предоставления необходимой им защиты. Так, по мнению Г.С. Гудвина-Гилла, «многие государства не готовы взять на себя формальное правовое обязательство предоставить убежище (в смысле долговременного или длительного проживания на своей территории) даже тем, кто признаны беженцами» . По мнению профессора Дж.

Хатауэй, «правительства публично декларируют приверженность к соблюдению права на убежище, а на практике делают все возможное, чтобы не пропустить беженцев на территорию своих стран» . Существует вероятность, что те лица, которые полностью подпадают под определение, могут получить отказ в получении статуса беженца в связи с большим количеством тех, кому уже предоставили убежище, и вовсе не получить защиты.

Таким образом, основными аргументами противников наделения лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, статусом беженцев, являются следующие:

1. Конвенция 1951 г. прямо не называет жертв неблагоприятных последствий изменения климата в качестве беженцев;

2. такие региональные договоры как Конвенция ОАЕ, Картахенская декларации, Декларации Сан-Хосе не содержат прямых положений о жертвах неблагоприятных последствий изменения климата, хотя развивают положения Конвенции 1951 г. в иных отношениях;

3. официальная позиция УВКБ однозначна: такие лица не могут быть квалифицированы в качестве беженцев. Руководство по процедурам и критериям по определению статуса беженцев УВКБ ООН, в настоящее время используемый большинством государств в своих национальных процедурах для определения статуса беженцев, прямо исключает таких лиц из претендентов на статус беженцев.

(2) Проблема применения иных принципов и норм международного права к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата

Тот факт, что статус лиц, вынужденно перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, не урегулирован международным правом и что они не подпадают под определение беженцев Конвенции 1951 г. не означает, что им не будет оказано никакой помощи и что они вовсе лишены защиты по международному праву. По мнению УВКБ ООН, все государства несут общую обязанность предоставлять международную защиту в соответствии с их международными обязательствами[521] [522] [523]. Даже в тех ситуациях, когда в предоставлении статуса беженца отказывают, государства обеспечивают альтернативные формы управомочивания длительного пребывания, признавая потребность в защите на международном уровне , это может быть предоставление статуса дополнительной защиты, защиты по гуманитарным основаниям (в некоторых государствах (например, в РФ) она входит в институт дополнительной защиты, о чем речь пойдет далее), предоставление защиты ad hoc по усмотрению принимающего государства. Рассмотрим возможность предоставления какого- либо из них к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата, вызвавших экологическое бедствие или катастрофу.

Международно-правовые акты и «мягкое» право, которые могут быть применимы к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата, вызвавших экологическое бедствие или катастрофу

Термин «дополнительная защита» (complementary protection) не встречается ни в одном международном договоре, кроме того, в международном праве не существует универсального юридически обязательного документа по дополнительной защите, который обеспечивал бы правовую базу ее бенефициариям, эквивалентную Конвенции 1951 г.[524] [525] Однако, в своем заключении Исполнительный комитет УВКБ ООН отметил, что УВКБ ООН определяет дополнительную защиту как правовые механизмы защиты, установленные для лиц, нуждающихся в международная защите, но не подпадающих под определение беженца Конвенции о статусе беженцев 1951 г., однако которые не могут рассматриваться в качестве беженцев, но которые, тем не менее, нуждаются в международной защите, на основе

526

международных документов по правам человека .

Данный термин используется для обозначения различных режимов защиты, которые отличаются в зависимости от региона по своему наименованию и правовому содержанию:

• Африка - Конвенция ОАЕ, регулирующая отдельные аспекты проблем беженцев в Африке 1969 г. (Аддис-Абеба, 10 сентября 1999 г.)[526] [527] [528] - содержит расширенное определение беженцев ;

529

• Америка - Картахенская декларация 1984 г. и Декларация Сан-Хосе о беженцах

530

и перемещенных лицах 1994 г. ;

• Азия - Бангкокские принципы 1966 г. ;

• Европейский Союз - «вспомогательная защита» - Рекомендации Комитета министров ЕС (2001)18[529] [530] [531] и "Квалификационная директива"[532].

Из Конвенции ОАЕ 1969 г., Картахенской декларации 1984 г., Декларации Сан-Хосе 1994 г., Бангкокских принципов 1966 г., а также из Директивы ЕС2004/83/ЕС и Рекомендации Комитета Министров ЕС 2001 г. прямо не вытекает, что они могут применяться к лицам, перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата.

В ЕС несмотря на принятие на наднациональном уровне документов,

систематизирующих данный институт, правовой режим «вспомогательной защиты» отличается в каждом из государств-членов. Как правило, такой правовой статус является менее широким по сравнению с тем, который предоставляется Конвенцией 1951 г. Режим «вспомогательной защиты» в большинстве государств-членов ЕС обеспечивает более низкий уровень защиты лиц, перемещенных в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата, чем режим защиты беженцев[533], потому что предусматривает меньший объем прав, чем это предусмотрено Конвенций 1951 г. Конвенция 1951 г. предусматривает следующие права, отсутствующие в режиме «вспомогательной защиты» большинства государств-членов ЕС: обеспечение единства семьи (Рекомендация «В» Конференции полномочных представителей для подготовки Конвенции 1951 г.); право на занятия, приносящие доход (ст. 17-19); право на социальное обеспечение (ст. 24); право получения удостоверений и проездных документов и большая их продолжительность (п. 2, 3 ст. 25, ст. 27, 28); право на натурализацию (ст. 34). Кроме того, положения о «вспомогательной защите» содержат более широкий перечень исключений из принципа невыдворения чем в Конвенции 1951 г. В дополнение к исключениям, содержащимся в Конвенции 1951 г., согласно нормам о «вспомогательной защите» на лицо не распространяется запрет невыдворения, если такое лицо «представляет угрозу для общества или для безопасности государства, в котором оно находится» (ст. 17 (1) (d)) Директивы ЕС ).

Наднациональные нормы ЕС не распространяют «вспомогательную защиту» на лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата. Комиссия ЕС планировала включить экологическое катастрофы в качестве основания для предоставления дополнительной защиты, однако идея не была поддержана[534] [535] [536]. Дж. МакАдам сомневается, что

537

это когда-нибудь произойдет .

Касаемо норм «мягкого» права отметим, что в начале 2011 г. УВКБ ООН провело Совещание экспертов по изменению климата и перемещению населения в Белладжио (Италия), на котором поставило перед экспертами следующие вопросы:

• Являются ли существующая правовая база и политические инструменты

достаточными для регулирования положение лиц, перемещенных в результате

неблагоприятных последствий изменения климата?

• Если нет, есть ли необходимость в дополнительных инструментах для защиты лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата?

• Какие правовые и институциональные меры могут быть применимы по отношению к исчезающим государствам?[537] [538]

Хотя эксперты и не достигли консенсуса по этим вопросам, они пришли к следующему выводу: назрела необходимость в разработке универсального Руководства, регулирующего вопросы о трансграничном перемещении лиц, не указанных в Конвенции 1951 г., в результате экологических катастроф. УВКБ ООН и другим международным организациям рекомендуется изучить этот вопрос. Основная роль в работе над данным вопросом принадлежит УВКБ ООН .

Вопрос о юридической природе, объеме, процедурах предоставления дополнительной защиты в международном праве на сегодняшний день открыт. Он связан с развитием защиты прав человека и права беженцев, в частности.

Статус, предоставляемый бенефициарам дополнительной защиты, отражает основные права, закрепленные в международных и региональных договорах о защите прав человека (Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и др.)[539]. Но режим дополнительной защиты базируется не на всех, а на конкретных положениях основных универсальных договоров о защите прав человека, содержащих основы фундаментального принципа невысылки: ст. 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.[540]; ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах (запрет на применение пыток) 1966 г.[541] [542]; ст. 3 Конвенции против пыток и других

543

жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. (запрет на принудительное возвращение). Так, Комитет ООН по правам человека[543], Европейский суд по правам человека[544] признали, что принцип невысылки распространяется не только на право на жизнь (ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 2 Европейской Конвенции о правах человека 1950 г.), но и на право на свободу от пыток или жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 3 Европейской Конвенции о правах человека, ст. 37 Конвенции о правах ребенка).

Отметим, что ввиду того, что режим дополнительной защиты в некоторых государствах включает и иные основания для предоставления права проживания на территории какого-либо государства и не ограничивается невысылкой, режим дополнительной защиты не равнозначен по своему содержанию принципу невысылки. Более того, национальное законодательство ряда государств предусматривает более широкий перечень оснований предоставления дополнительной защиты, чем региональные нормы международного права, о чем более подробнее речь пойдет в данном параграфе далее.

В этой связи необходимо проанализировать следующее: если региональные нормы права о дополнительной защите, содержащиеся в документах, названных выше, прямо не распространяют ее на лиц, вынужденно перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменений климата, могут ли данные лица быть защищены от высылки ввиду риска применения пыток или нарушения их права на жизнь?

Возможность применения защиты от пыток к рассматриваемым лицам (если вообще можно будет говорить о возможности у населения исчезающих государств вернуться в свои государства - если территория не исчезнет полностью) неоднозначна и критикуется по следующим причинам.

Во-первых, неблагоприятные последствия изменения климата не удовлетворяют международно-правовому определению пыток[545], поскольку согласно ст. 1 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., «пытка - это действие, которым какому-либо лицу умышленно причиняется сильная боль или страдание, физическое или нравственное, чтобы получить от него или от третьего лица сведения или признания, наказать его за действие, которое совершило оно или третье лицо или в совершении которого оно подозревается, а также запугать или принудить его или третье лицо, или по любой причине, основанной на дискриминации любого характера, когда такая боль или страдание причиняются государственным должностным лицом или иным лицом, выступающим в официальном качестве, или по их подстрекательству, или с их ведома или молчаливого согласия»[546]. В контексте исчезающих государств, очевидно, невозможно говорить об умышленности причинения вреда населению исчезающих государств.

Во-вторых, практика судебных учреждений ряда государств ограничила значение «бесчеловечного или унижающего достоинство обращения», определив, что оно не может быть использовано в качестве средства от всеобщей бедности, безработицы или нехватки ресурсов, или медицинской помощи, кроме как в самых исключительных обстоятельствах[547].

С другой стороны, Европейский суд по правам человека признал, что плохие условия жизни могут поднимать вопрос об ответственности за нарушение ст. 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., если они достигли минимального уровня жестокости, которые могут включать в себя отсутствие какой-либо социальной защиты[548]. Тем не менее, учитывая попытки как самих исчезающих государств, так и небезразличие к их судьбе всего международного сообщества в целом, о чем речь шла выше, в настоящий момент не позволяют констатировать отсутствие какой-либо социальной защиты по отношению к населению исчезающих государств.

Касаемо возможности применения принципа невысылки ввиду нарушения права на жизнь отметим, что, например, Межамериканская комиссия по правам человека признала, что реализация права на жизнь (содержащегося в ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.) зависит от окружающей среды[549]. Комитет по правам человека в своем комментарии № 31 отметил, что право на жизнь предусмотренное рядом международных договоров, влечет обязательство невысылки[550]. Так, Дж. МакАдам полагает, что ст. 2 и 3 Европейской Конвенции о правах человека 1950 г., а также ст. 6 и 7 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. являются правовым основанием для защиты перемещенных лиц в результате изменения климата[551]. Свою позицию Дж. МакАдам обосновывает тем, что Комитет ООН по правам ребенка отметил, что принцип невысылки должен применяться в каждом случае, когда имеются веские основания полагать, что существует неотвратимый риск «непоправимого вреда» для человека в случае его высылки в другое государство[552]. Профессор Б.Г. Рамчаран предполагает, что право на жизнь подразумевает право на окружающую среду и сопутствующее обязательство государств "принимать эффективные меры по предотвращению экологических опасностей, которые угрожают жизни человека»[553]. Однако на наш взгляд, в отсутствии территории для высылки - если она полностью погрузится в океан, то вопрос о высылке не может быть поставлен, если же территория есть - не ушла полностью подводу и пригодна для жизни - то право на жизнь может быть реализовано.

Доценты Д.К. Бекяшев и Д.В. Иванов также отмечают, что традиционно Европейский суд по правам человека признает, что «если в стране, куда заявитель высылается, он подвергнется пыткам или жестокому обращению, запрещенному ст. 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., то государство не должно его высылать»[554]. По их мнению, «теоретически наличие экологически неблагоприятных факторов может рассматриваться как жестокое обращение»[555]. Однако такое утверждение, действительно, пока носит только теоретический характер, и на наш взгляд, применимо только в ситуации, если условия жизни на исчезающей территории действительно будут неприемлемы для жизни и будут вызывать сильную физическую и нравственную боль и страдание у населения.

Однако отметим, что развитие международного права прав человека ведет к тому, что аргументы против оказания защиты всё более изощряются, а тенденция заключается в расширении, а не сужении защиты. Гуманитарная необходимость предоставления защиты таким лицам стимулирует государства все-таки предоставлять им защиту по своему усмотрению[556] [557], о чем речь пойдет подробнее далее.

Таким образом, в отсутствие единого международного соглашения, регулирующего режим дополнительной защиты, региональные нормы о дополнительной защиты также не включают в качестве оснований предоставления такой защиты экологические бедствия и катастрофы, в том числе обусловленные изменением климата. На настоящий момент два международных договора по правам человека затрагивают тему оказания помощи особым группам людей, потерпевшим от экологических катастроф и бедствий:

• статья 11 Конвенции о правах инвалидов 2006 г. устанавливает обязательство договаривающихся государств обеспечивать защиту и безопасность в случае стихийного бедствия,

558

• статья 25 Африканской хартии прав и основ благосостояния ребёнка 1990 г. требует от государств-участников, чтобы ребенок получал надлежащую защиту и гуманитарную помощь.

Данные статьи устанавливают общую обязанность оказывать помощь, основанную на гуманистических началах, и не конкретизируют конкретные меры и действия, которые государства обязаны выполнять в отношении таких людей. Кроме того, группа бенефициаров такой помощи довольно узкая - только инвалиды и дети. Более того, они, совершенно очевидно, не предрешают вопроса международно-правового статуса таких лиц.

Что касается международных договоров, посвященных специально теме оказания помощи людям в случае бедствий, можно выделить следующие:

• Конвенция Тампере о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для

смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи 1998 г. (п. 6 ст. 1) .

• Рамочная конвенция по оказанию помощи в области гражданской обороны 2000 г.

(п. «в» ст. 1) .

В данных универсальных международных договорах объединены природные и техногенные катастрофы под единым термином «бедствия»[558] [559] [560], но и они не регулируют вопрос международно-правового статуса рассматриваемых лиц. В целом, «на универсальном уровне не существует многостороннего соглашения, касающегося общих аспектов обеспечения безопасности в случае бедствий, в котором была бы определена связь между международным правом прав человека и бедствиями»[561].

Существует также ряд документов в области экологических катастроф, но они не являются обязательными для государств, а представляют собой нормы «мягкого» права: Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015-2030 гг.[562]; Оперативные руководящие положения по правам человека и стихийным бедствиям (IASC Operational Guidelines on Human Rights and Natural Disasters (Brookings-Bern Project on Internal Displacement 2006))[563]; Руководство по облегчению и регулированию международной помощи при чрезвычайных ситуациях и содействия в первоначальном восстановлении (Guidelines for the Domestic Facilitation and Regulation of International Disaster Relief and Initial Recovery Assistance (IFRC 2007))[564]; Руководство УВКБ ООН по временной защите или механизмам размещения (Guidelines on Temporary Protection or Stay Arrangements (TPSAs))[565], Руководящие принципы Осло 2007 г.[566] Заключение Исполнительного комитета УВКБ ООН от 1981 номер 22 "Защита лиц, ищущих убежища в ситуациях массового притока"[567] также установило основные правила обращения с данной категорией лиц.

Также следует отметить Принципы и правила проведения операций Красного Креста и Красного Полумесяца по оказанию помощи при стихийных бедствиях и катастрофах 1995 г.[568] [569] [570], Декларацию Красного Креста о принципах оказания международной гуманитарной помощи

570

гражданскому населению в ситуациях бедствия 1969 г. , резолюцию Совета Европы о мерах

предосторожности на случай стихийных и иных бедствий и о планировании и предоставлении

571

экстренной помощи при бедствиях, принятую в 1972 г. , и Кодекс поведения Международного

движения Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственных организаций при осуществлении операций помощи в случае бедствий и катастроф, принятый в 1995 г.[571] [572]

КМП ООН с 2007 г. включила в свою повестку дня вопрос о защите лиц в случае

573

бедствий . В 2014 г. на своей 66-й сессии КМП ООН приняла текст проектов статей о защите людей в случае бедствий[573].

Согласно ст. 3 Проекта статей о защите людей в случае бедствий "Бедствие" означает катастрофическое событие или серию событий, которые приводят к массовой гибели людей, большим человеческим страданиям и бедам или масштабному материальному, или экологическому ущербу, серьезно нарушая тем самым функционирование общества. По мнению Дж. МакАдам, этот проект статей применяется к мгновенным катастрофам, но не к

575

ситуациям постепенного экологического ухудшения - ухода территории под воду - то есть, соответственно, в контексте рассматриваемой ситуации только в случае, если последствием изменения климата станет не только постепенное погружение территории под воду, но и экологическое бедствие или катастрофа.

Данные документы регулируют вопросы сотрудничества государств, международных межправительственных и неправительственных организаций в целях уменьшения риска бедствий и последствий таких бедствий, регулируют предоставление гуманитарной помощи. Однако в контексте неблагоприятных последствий изменения климата данные документы могут быть применимы только в случае внезапной катастрофы или бедствия, вызванной изменением климата. Более того, они никак не решают проблему международно-правового статуса лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата и лишенных возможности вернуться в страну своего проживания.

Управление ООН по координации гуманитарных вопросов и Управление ООН по вопросам уменьшения опасности бедствий оказывают помощь лицам, пострадавшим от экологических бедствий и катастроф. УВКБ ООН отмечает, что, оказывая помощь лицам, потерпевшим в результате экологических катастроф, он действует не в рамках своего мандата, а в рамках просьбы Генерального секретаря ООН о предоставлении гуманитарной помощи576. Так, деятельность УВКБ ООН по оказанию помощи людям, перемещенным в результате цунами Boxing Day, не подпадает под его официальный мандат, а скорее представляет собой «ограниченную по времени гуманитарную помощь» по просьбе Генерального секретаря ООН . Так, УВКБ ООН взяло на себя ответственность за помощь пострадавшим после цунами в Индийском океане в 2004 г., даже несмотря на то, что не было уполномочено делать это578. В 2010 г. более чем двум млн лиц, перемещенных в связи с природными бедствиями, УВКБ ООН была предоставлена помощь . Согласно внутреннему неофициальному докладу 2017 г. УВКБ

580

ООН в 2014 УВКБ ООН организовало переселение пострадавших от наводнений в Какуме

575

McAdam J. Climate Change, Forced Migration, and International Law. 249.

576

577

Oxford University Press, 2012. - Р.

578

Резолюция 47/105 ГА ООН 1992 г. // UN Doc. A/AC.96/1008, 4 июля 2005. Note on International Protection // UN Doc. A/AC.96/1008 (4 July 2005), para 36.

Indian Ocean earthquake - Tsunami emergency [Электронный ресурс]. - Режим

доступа:http://www.unhcr.org/4492678911.pdf (Дата обращения: 22.01.2018).

579 UNCR Global trends, 2010 [Электронный ресурс]. - Режим

доступа: www.unhcr.org/4dfa11499.html (Дата обращения: 22.01.2018).

580 UNHCR Climate Change and Disaster Displacement: An Overview of UNHCR’s Role, 2017 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://tinyurl.com/yc7lrxcw (Дата обращения: 24.08.2017).

(Гана) на более возвышенную территорию. В целом, начиная с 1993 г. по 2017 г., УВКБ ООН предоставило свою помощь в 43 случаях различных экологических бедствий и катастроф[574] [575].

Отметим также еще один шаг в работе УВКБ ООН по вопросу об исчезающих государствах и их населении. УВКБ ООН совместно с Брукингским проектом по внутренним перемещениям и Институтом Джорджтаунского университета по изучению международной миграции организовали экспертные консультации по планируемому переселению в результате экологических бедствий и изменения климата: Консолидация передовой практики и подготовка к будущему (Сан-Ремо, Италия, 12-14 марта 2014 г.). В итоговом докладе отражена следующая позиция: в случае если лица пересекли государственные границы, и места их происхождения становятся непригодными для проживания планируемое, переселение их в другие государства может стать долгосрочным решением проблемы .

Отметим, кстати, что на настоящий момент на международной арене отсутствует уполномоченный орган, в прямую компетенцию которого входила бы защита лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата. Эта проблема затрагивает целый ряд аспектов: права человека, защиту окружающей среды, оказание гуманитарной помощи и другие вопросы, которые находятся в ведении различных органов, специализированных учреждений ООН и международных организаций, ни один из которых не предоставляет всеобъемлющего регулирования перемещения людей, связанного с неблагоприятными последствиями изменения климата[576].

В 2011 г. правительства Норвегии и Швеции совместно с УВКБ ООН, Международной организацией по миграции, Институтом Университета Организации Объединенных Наций по

окружающей среде и безопасности человека, неправительственной организацией Refugees International создали новый механизм - «Инициатива Нансена» . Новая международная

гуманитарная организация с офисом в Женеве названа в честь Фритьофа Нансена, полярного исследователя начала XX века и первого Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев. Инициатива дает рекомендации по вопросам перемещения и миграции в рамках РКИК ООН. Основная цель инициативы Нансена заключается в создании консенсуса между заинтересованными государствами по адекватному реагированию на вызовы трансграничного перемещения в контексте бедствий, в том числе неблагоприятных последствий изменения климата. «Инициатива Нансена» предусматривает широкий спектр мер помощи людям, пострадавшим от стихийных бедствий. Они включают в себя выдачу гуманитарных виз, помощь в переселении, предоставлении статуса беженцев в исключительных случаях, выдаче разрешений на работу, помощи в разработке двусторонних и региональных соглашений о свободном передвижении лиц[577] [578]. УВКБ ООН играет в данной организации важную роль - оно входит в Руководящий комитет по разработке универсального правового механизма.

С 2012 г. «Инициатива Нансена» работает по трем направлениям:

- международное сотрудничество государств, откуда пострадавшие от стихии родом, и тех государств, в которые переместились пострадавшие;

- разработка норм по приему вынужденно переселенных;

- оказание помощи таким людям и затронутым государствам со стороны международного сообщества.

Инициатива Нансена публикуют свои доклады и рекомендации по перемещениям в результате экологических бедствий и катастроф[579], но они также носят рекомендательный характер.

УВКБ ООН, наряду с Советом Европы и Европейским Союзом, поддерживает подход единой процедуры предоставления убежища[580]. Это означает, что лицо должно будет подать лишь одно общее заявление о защите, в то время как миграционные органы будут прежде всего анализировать дело заявителя на соответствие определению беженца, а в случае невозможности его применения - определять, есть ли причины для предоставления дополнительной защиты. Правовой статус, предоставляемый лицам, официально не признаваемым в качестве беженцев, но все же нуждающимся в международной защите, должен предусматривать защиту основных гражданских, политических, социальных и экономических прав наравне с лицами, получившими статус беженцев в соответствии с Конвенцией 1951 г.[581] [582]

В любом случае, даже если отсутствует норма международного права универсального или регионального характера, регулирующая правовой статус лиц, вынужденно перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменений климата, таким лицам должно быть предоставлено достойное обращение в соответствии с нормами международного права прав человека.

Связь между окружающей средой и правами человека была официально признана после

589

принятия Стокгольмской декларации в 1972 г. Как заявил в 1997 г. судья Международного

суда ООН К. Вирамантри в деле, касающемся проекта Габчиково-Надьмарош (Венгрия против Словакии) 1997 г.: «Защита окружающей среды является важной частью современной доктрины прав человека, ибо она является необходимым условием для обеспечения многих прав человека, таких как право на здоровье и право на жизнь»[583]. По мнению профессора Д. Зартнер, «права человека и окружающая среда взаимосвязаны, поэтому необходимость защиты лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, уже представляет собой норму обычного международного права[584] [585].

Международное право прав человека имеет особое значение в контексте перемещений населения, вызванных неблагоприятными последствиями изменением климата по следующим причинам. Оно устанавливает минимальные стандарты прав человека, обязательные для всех государств-участников участников пактов о правах человека и других конвенций, которые государства, как сами исчезающие государства, так и государства, принимающие их население, обязаны признавать, соблюдать и защищать в отношении лиц, находящихся на их территории

-592

или под их юрисдикцией , а также предоставляет средства оценки того, какие права человека находятся под угрозой в результате неблагоприятных последствий, вызванных изменением климата, и какие национальные органы несут основную ответственность за реагирование на нарушение таких прав. Исчезающим государствам будет сложно и практически невозможно обеспечить своему населению минимальную защиту прав человека. Потеря всей территории приведет к лишению средств к существованию для всего их населения.

В ситуации исчезающих государств могут быть нарушены следующие права человека:

593

• право на жизнь ;

„ „ 594

• право на достаточный жизненным уровень ;

595

• право на достаточное питание ;

• право на безопасную питьевую воду[586] [587] [588] [589] [590];

- 597

• право на достаточный уровень здравоохранения ;

• право на жилище[591] [592];

599

• право на самоопределение нации ;

• право на гражданство[593].

Африканская хартия прав человека и народов 1981 г.[594] содержит «право на общий удовлетворительный уровень окружающей среды» (ст. 24), и Дополнительный протокол к

Американской конвенции о правах человека в области экономических, социальных и культурных правах 1988 г.[595] [596] содержит «право на благоприятную окружающую среду» (ст. 11). Однако основные международные договоры по права человека не содержат подобных положений, но включают в себя формулировки общего характера, позволяющие иногда толковать такие положения практикующим юристам достаточно гибко.

В свою очередь Совет ООН по правам человека в Резолюции 10/4 «Права человека и изменение климата» от 25 марта 2009 г. отметил, что «связанные с изменением климата ряд последствий, имеют как прямое, так и косвенное отношение к эффективному осуществлению прав человека».

Согласно открытому письму Верховного комиссара ООН по правам человека «Защита прав мигрантов и беженцев в контексте масштабных перемещений», представленному на пленарном заседание высокого уровня ГА ООН для решения проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов, состоявшемся 19 сентября 2016 г. в Нью-Йорке: «независимо от причин, побуждающих лиц перемещаться, принимающие государства обязаны соблюдать права

603

человека таких лиц» .

Верховный комиссар ООН по правам человека в своем Докладе Совету по правам человека «Поощрение и защита прав человека мигрантов в контексте перемещений больших групп» рекомендует государствам и другим заинтересованным сторонам принять, по мере необходимости, следующие меры: «признать, что все лица в контексте перемещений больших групп являются носителями прав, и взять на себя обязательства по полной защите их прав человека и основных свобод независимо от их статуса или иных обстоятельств»[597].

В Нью-Йоркской декларации, принятой на пленарном заседание высокого уровня ГА ООН для решения проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов, состоявшемся 19 сентября 2016 г. в Нью-Йорке[598], государства выразили свою готовность защищать права человека всех беженцев и мигрантов независимо от их статуса. Она установила, что «хотя для регулирования порядка обращения с беженцами и мигрантами установлена отдельная нормативно-правовая база, они обладают теми же универсальными правами человека и основными свободами, что и остальные люди»[599].

УВКБ ООН полагает, что «стандарты обращения в рамках дополнительной защиты следует по возможности уравнять со стандартами, применяемыми в отношении беженцев согласно Конвенции 1951 г., поскольку уровень прав должен основываться на потребностях»[600] [601]. УВКБ ООН предлагает ввести для лиц, получивших статус дополнительной защиты, в общем, те же льготы и стандарты в обращении, как и те, которыми пользуются лица, получившие статус беженца согласно Конвенции, в частности, относительно:

• преимущества официального правового статуса с определенными правами и обязанностями;

• документации, подтверждающей этот статус; а также

• срока действия разрешения на пребывание в принимающей стране.

Предоставляемые права и преимущества должны основываться на фактических

потребностях бенефициариев, а не основаниях, на которых была установлена их потребность в международной защите.

В сфере гражданских и политических прав особенно важными являются:

• защита от выдворения и изгнания;

• отсутствие дискриминации;

• свобода передвижения и

• доступ к судам и административным органам власти.

Защита должна включать базовые социальные и экономические права, в частности:

• доступ к адекватному жилью;

• доступ к помощи в трудоустройстве;

• доступ к медицинским услугам, если необходимо, и

• доступ к начальному и среднему образованию.

Следует также уделять соответствующее внимание принципу целостности семьи, то есть

608

поддержанию и укреплению ее единства .

УВКБ ООН сомневается, что международное право содержит в себе нормы, устанавливающий селективное предоставление международной защиты в зависимости от категории нуждающихся в ней[602]. Такой же позиции придерживаются и некоторые НПМО и Советы по делам беженцев некоторых государств[603].

В Нью-Йоркской декларации, принятой на пленарном заседание высокого уровня ГА ООН для решения проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов, состоявшемся 19 сентября 2016 г. в Нью-Йорке, государства выразили решимость заключить в 2018 г. международный договор о безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции, который будет включать регулирование также и перемещение рассматриваемых нами лиц[604] (далее в работе).

Практика государств и судебных учреждений по обращению с лицами, вынужденно перемещенными в результате неблагоприятных последствий изменения климата

На национальном уровне законодательство о дополнительной защите существует, например, в следующих государствах: Австралия[605], Канада[606], Новая Зеландия[607], Россия[608], США[609], Финляндия[610], Швеция[611] и др.

Однако правовой режим дополнительной защиты в разных государствах различен: в каких-то государствах он предусматривает большее количество правомочий, в каких-то меньшее.

Так, например, исходя из комментария Специального комитета Новой Зеландии по законопроекту об иммиграции, в Новой Зеландии режим дополнительной защиты предусматривает более узкий перечень правомочий чем, как будет рассмотрено далее, в других государствах: «Конвенция о статусе беженцев устанавливает обязательства по минимальным стандартам обращения с беженцами, такие как недопущение дискриминации, обеспечение доступа к трудоустройству, жилью, образованию, судопроизводству. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. не требует от Новой Зеландии предоставлять таких прав защищаемым лицам. И законодательство Новой Зеландии не содержит нормы, требующей предоставлять равный правовой статус с конвенционными беженцами. Единственное обязательство Новой Зеландии, вытекающее из Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., - не возвращать людей в страну, где их конкретные права человека будут нарушены. Поэтому законопроект должен ясно указывать, что защиты предоставляется только от возвращения лиц в страну, где они могут быть подвергнуты пыткам, произвольному лишению жизни или жестокому обращению, и он не гарантирует предоставление особого иммиграционного статуса и не предотвращает выдворения в другие государства, где таким

619

лицам не грозит такая опасность» .

На региональном уровне в рамках ЕС наблюдается тенденция расширения режима дополнительной защиты. Так, Европейская комиссия рекомендовала внести поправки в законодательство государств-членов ЕС, устанавливающие единый статус для всех «лиц, пользующихся международной защитой» . На национальном уровне государств-членов ЕС высшие апелляционные суды Франции, Германии, Бельгии, Великобритании и Южной Африки признали, что даже если лицо не имеет официального иммиграционного статуса на их территории, оно наделено правом на минимальное здравоохранение и другие социальные услуги[612] [613] [614]. В судебной практике Великобритании, было признано, что любое нарушение прав человека в соответствии с Европейской конвенцией о правах человека может стать основанием возникновения обязательства невыдворения[615]. В большинстве случаев на практике складывается иная ситуация, потому что абсолютный запрет на выдворение лица установлен в случае, если оно будет подвергнуто бесчеловечному или унижающему достоинство обращению, а также по Конвенции 1951 г. законно проживающих на территории принимающего государства беженцев (ст. 32), и в страны, где их «жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений» (ст. 33), а во всех других случаях нарушений прав человека государствам разрешается на свое усмотрение находить баланс между интересами личности и государства. Абсолютный запрет на выдворение применим только в исключительных обстоятельствах[616], в остальных случаях этот вопрос оставлен на усмотрение государств. До недавнего времени законодательство Финляндии и Швеции предусматривало обращение с такими людьми как с беженцами[617], однако с набиранием популярности концепции «распределяемой ответственности», о которой пойдет речь в 2.4. настоящей главы, эти страны ужесточили свое миграционное законодательство[618]. Кроме того, законодательство Бельгии, Греции, Италии, Великобритании, Дании - предусматривает предоставление разрешения на пребывание на их территории лицам, которые не могут быть депортированы по гуманным соображениям - какие именно группы людей подпадают под данное основание не прописано и зависит от конкретного случая[619]. В Дании, например, такой статус предоставляется лицам, которые не соответствуют условиям Конвенции 1951 г. или статусу беженца де-факто при условии, что положение, в котором находится такое лицо, требует для выдачи данного статуса принять во внимание соображения гуманитарного характера (например, семьи с малолетними детьми из регионов военных действий или тяжелых условий проживания: риск голодания, больные СПИДом или раком и т.п.)[620].

В РФ институт временного убежища, предусмотренный ст. 12 ФЗ «О беженцах» 1993 г., является формой дополнительной защиты[621], и предусматривает предоставление гуманитарного статуса «для лиц, не являющихся гражданами РФ, не признанных беженцами, но которым предоставлено право временного пребывания на территории Российской Федерации (на этих лиц распространяется принцип non-refoulement), поскольку при возвращении в государство своего происхождения их жизни может угрожать непосредственная опасность в виду, например, внешней агрессии, оккупации, событий, в результате которых может серьезно нарушаться внутриполитическая обстановка в стране их происхождения»[622]. Предусмотренное подп. 2 п. 2 ст. 12 данного Федерального закона основание предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища конкретизируется в п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. N 274 "О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации”: временное убежище может быть предоставлено в случае существования гуманных причин, требующих временного пребывания лица на территории Российской Федерации (например, состояние здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица. Отечественная доктрина указывает также и на следующие причины: «реальная угроза для жизни или свободы лица вследствие внутреннего или международного конфликта (гражданская война или вооруженный конфликт), охватывающего всю территорию, другие объективные причины длительного характера, препятствующие в установленные законодательством сроки осуществлению выдворения (депортации)»[623]. На практике, тем не менее, «круг указанных причин сводится исключительно к болезни лица, ищущего убежище»[624]. Таким образом, данный институт в РФ не включает в себя перемещений по причине неблагоприятных последствий изменения климата и экологических оснований в целом.

При этом в мире существует ряд государств, законодательство которых содержит нормы о предоставлении дополнительной защиты в случае экологических бедствий и катастроф, то есть их законодательство расширяет основания предоставления дополнительной защиты. Так, в США существует форма дополнительной защиты специально, предусмотренная для жертв экологических катастроф[625]. Практика предоставления данного статуса в США достаточно широка. В 1998 г. после урагана Митч данный статус был предоставлен гражданам из Гондураса и Никарагуа, в 2001 г. после двух землетрясений - гражданам из Эль Сальвадора, в январе 2010 г. после землетрясения в Гаити - гражданам Гаити[626]. Однако в рассматриваемом случае, как было отмечено выше, речь идет, прежде всего, о постепенном погружение территории под воду, ухудшении условий жизни и возможности планирования применимых решений, предотвращающих или уменьшающих неблагоприятные последствия такого явления. Речь о внезапной чрезвычайной экологической катастрофе в рассматриваемом контексте может идти только в случае возникновения такой катастрофы в связи с изменением климата, что по некоторым оценкам экспертов может произойти, но вероятность этого не абсолютна. Соответственно, данный статус может быть применим в узком контексте, а не ко всем рассматриваемым нами лицам, перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменений климата. Кроме того, он носит временный характер, то есть не может быть применим к лицам, чья территория проживания более не пригодна для жизни.

Наряду с США законодательство следующих государств предусматривает положение о предоставлении убежища на их территории в случае, если в стране проживания заявителей случилась экологическая или гуманитарная катастрофа: Канада[627], Новая Зеландия[628], Аргентина[629]. Очевидно, данные нормы также будут применимы к населению исчезающих государств только в случае вынужденной миграции, а не постепенного погружения территории под воду.

Между тем государства продолжают предоставлять гуманитарный статус на индивидуальной основе (ad hoc) в конкретных обстоятельствах лицам, которые не считаются нуждающимися в международной защите по Конвенции 1951 г., режиму дополнительной защиты или в силу других причин предоставления защиты. Так, Африканский Союз предложил потерпевшим от землетрясений в 2010 г. гаитянам убежище, государства Карибского бассейна предоставили убежище лицам, проживающим вблизи горы Монтсерат, Австралия выпустила специальные ad hoc визы для лиц из Восточного Тимора[630]. Бельгия создала специальные процедуры для лиц, потерпевших в конфликте в бывшей Югославии и Руанде[631].

Существование различий в регулировании дополнительной защиты в том или ином государстве может создавать возможность выбирать государство для проживания с наиболее выгодным и удобным правовым режимом (forum shopping) и увеличивать количество апелляций

-639

заявителей .

Таким образом, правовой режим дополнительной защиты в разных государствах различен. Большинство государств не включают в основания предоставления дополнительной защиты такие причины как экологические бедствия и катастрофы.

Лишь небольшое количество государств включили экологические бедствия и катастрофы в качестве основания для предоставления дополнительной защиты на законодательном уровне (США, Канада, Новая Зеландия, Аргентина). В этих государствах лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата, может быть предоставлена защита на основании их законодательства.

При этом даже в отсутствии законодательного регулирования некоторые государства предоставляют гуманитарный статус, позволяющий временно проживать на территории данного государства лицам, пострадавшим в результате экологических бедствий и катастроф, на индивидуальной основе (ad hoc).

Доктрина международного права о применении иных норм международного права к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата

Вопросам применения иных норм международного права к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата, в доктрине международного права уделено крайне мало внимания, а в отечественной доктрине мы вынуждены констатировать отсутствие работ, посвященных в целом этой тематике.

Выделение режима дополнительной защиты часто критикуется в зарубежной доктрине международного права. Так, Дж. МакАдам отмечает, что положительным аспектом дополнительной защиты является кодифицирование внутренних практик государств-членов ЕС по предоставлению дополнительной защиты, однако негативный момент - она необоснованно проводит различие между статусом, предусмотренным Конвенцией 1951 г., и статусом бенефициаров дополнительной защиты. Такой же позиции придерживается профессор Дж. Хэтауейя. Он критикует позицию Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, который одновременно и поддерживает развитие режима дополнительной защиты, и напоминает о том, что все более распространяющееся использование вспомогательных форм защиты на основании национальных правовых актов в качестве средств ограничения предоставления убежища, не [632]

г- г- 640

освобождает государства от их обязательств по международному праву ; полное, всеобъемлющее и динамичное толкование Конвенции 1951 г., в свете ее целей и задач, минимизирует потребность в существовании режима дополнительной защиты. Дж. Хэтауейя отмечает, что Верховного Комиссара ООН по делам беженцев занимает противоречивую позицию: «с одной стороны, он выступает за предоставление права беженцам на достойную защиту, а с другой — фактически поддерживает национальные и международные инициативы, которые подрывают этот принцип, предлагающие иные формы защиты» .

Дж. МакАдам приходит к выводу, что режим дополнительной защиты предусматривает более широкую правовую концепцию предоставления защиты, но как таковой не может служить примером для подражания на международном уровне . Далее она говорит о том, что документы, регулирующие статус дополнительной защиты, кодифицируют существующее международное право, и не являются прогрессивным развитием международного права . По свое сути, при всех их различиях, как и статус беженца, так и статус дополнительной защиты - это уважение принципа невозвращения и ряд социальных прав и гарантий, которые позволяют иностранцу, получившему убежище, проживать на территории иностранного государства, не теряя своего человеческого достоинства. Основывая свою позицию на анализе национальной судебной практики и практики государств, Джейн МакАдам полагает, что лицам, перемещенным в результате изменения климата, должен быть предоставлен эквивалентный статус и режим с конвенционными беженцами[633] [634] [635] [636] [637]. Она поясняет, что международное право прав человека, отличающееся обширностью формулировок, а также механизмы защиты универсальных прав человека, характеризующиеся недостаточной имплементацией на национальном уровне, меньше подходят для правовой защиты лиц, вынужденных перемещаться в результате неблагоприятных последствий изменения климата, чем нормы lex specialis Конвенции 1951 г. Да и термин дополнительная защита, по ее мнению, в значительной степени носит описательный характер и имеет слабую нормативную значимость. Дж. МакАдам объясняет появление дополнительной защиты нежеланием государств выполнять свои международные обязательства bona fide в сочетании с отсутствием механизмов принуждения к исполнению этих обязательств[638], и призывает соблюдать примат принятых государствами международных обязательств, в частности, Конвенции 1951 г.; не размывать ее рамки закреплением на национальном уровне новых форм защиты, тем более предусматривающих меньший объем прав, чем это предусмотрено Конвенций 1951 г.[639] Она также отмечает, что выделение отдельной группы лиц, предусматривающий меньший объем прав, чем предусматривает Конвенция 1951 г., противоречит Рекомендации Е, потому что она говорит о том, что нет никаких оснований для создания двух правовых систем защиты только ввиду различности источников угрозы. Она также опасается, что дифференциация может привести к тому, что государства будут поощрять формы вспомогательной защиты путем определения категорий лиц, которые технически подпадают по действие ст. 1А(2) Конвенции 1951 г., вместо предоставления полного спектра прав, предусмотренных для беженцев в соответствии с этой Конвенцией[640]. Другими словами, риск дифференцированного обращения связан с тем, что заниженные стандарты в рамках дополнительной защиты могут служить косвенным стимулом для государств при ее выборе в качестве формы защиты в ущерб защиты, предоставляемой на основании Конвенции 1951 г. как основополагающего международно-правового документа в области международной защиты.

Прослеживая развитие института международной защиты, Дж. МакАдам утверждает, что с точки зрения международного права, правовой статус лиц, вынужденных переселяться в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата, должен быть эквивалентен статусу, который предоставляется в соответствии с Конвенцией 1951 г., которая должна применяться ко всем лицам, находящимся под защитой принципа недопустимости принудительного возвращения (non-refoulement principle), то есть обязательства государства не возвращать человека туда, где он может быть подвергнут преследованию или риску причинения другого соответствующего вреда[641]. Конвенция 1951 г. является lex specialis для всех людей, нуждающихся в международной защите, на которых распространяется принцип недопустимости принудительного возвращения, независимо от того, в какой форме государство приняло на себя обязательство выполнять этот принцип[642]. Однако Конвенция 1951 г. не исчерпывается принципом невысылки, и говорить о применении Конвенции в целом к каким- либо лицам только в силу наличия в ней принципа, содержащегося и в других документах, имеющих универсальный характер, представляется сомнительным.

Так, Дж. Хэтауейя придерживается как раз противоположной позиции: вряд ли правительства предоставят статус лицам, перемещенным в результате изменения климата, эквивалентный статусу конвенционных беженцев[643].

Тем не менее, есть еще сторонники позиции, которую разделяет Дж. МакАдам. Так, по мнению Б. Соула, «создание новой формы защиты наряду с защитой беженцев подрывает принципы предоставления международной защиты и дает государствам поле для маневрирования для ухода от своих обязательств по праву беженцев»[644].

В отечественной доктрине международного права также отмечается отсутствие необходимости предоставления какого-либо отдельного статуса для таких мигрантов. По мнению М.И. Петровской, «нецелесообразно принятие какого-либо нового статуса для данных категорий, им должно предоставляться временное убежище»[645] [646] (по гуманитарным соображениям).

Профессор А. Эдвардс отмечает, что «обязанность государств предоставлять защиту лицам, перемещенным в результате экологических катастроф, основывается на норме обычного международного права о временной защите по гуманитарным соображениям, а не на

653

договорной норме международного права» .

Режим дополнительной защиты подвергается критике по следующим причинам:

1. отсутствие регулирования данного режима на универсальном уровне;

2. создание новой формы защиты наряду с защитой беженцев подрывает принципы предоставления международной защиты и дает государствам поле для маневрирования для ухода от своих обязательств по праву беженцев;

3. различия в правовом режиме самого статуса дополнительной защиты в разных государствах могут создавать ситуации, когда заявители пытаются выбрать наиболее удачную юрисдикцию для обращения, и увеличению количества апелляций заявителей.

Таким образом, доктрина международного права не имеет однозначного подхода к вопросу об иных нормах и принципах международного права, применимых к лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата: одни ученые говорят о неосновательном выделении отдельного режима международной защиты, под который могут подпасть такие лица, и о распространении на них режима беженцев, другие говорят о невозможности такого расширения режима беженцев и, не отрицая необходимости предоставления таким лицам защиты, предлагают другие основания (обычная норма международного права о временной защите по гуманитарным соображениям).

(3) Лица, перемещенные в результате неблагоприятных последствий изменения климата, и апатриды

Выше мы рассмотрели ситуации, презюмирующие сохранение государственности исчезающих государств по крайней мере на протяжении всего периода переселения их населения. Однако ситуация утраты государственности исчезающими государствами также вероятна и правовое положение их населения в такой ситуации также подлежит международноправовому анализу.

Если государство перестает существовать, гражданство такого государства также прекращается. Так, КМП ООН в комментарии к ст. 23 «Проекта статей о гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств» заключила, что «исчезновение государства влечет за собой и исчезновение его гражданства»[647]. Кроме того, «нерешенные ситуации де-факто безгражданства, в частности в течение двух и более поколений, могут привести к де-юре безгражданству»[648].

Случай исчезающих государств отличается от большинства исторических случаев безгражданства, так как отсутствует правопреемник, обеспечивающий предоставление нового гражданства после исчезновения государства.

В 1996 г. ГА ООН наделила УВКБ ООН универсальным мандатом по безгражданству. УВКБ было предложено принять участие в защите лиц без гражданства и в действиях по предотвращению безгражданства[649]. Этот мандат был подтвержден и получил дальнейшее развитие в ряде резолюций ГА ООН[650].

В докладе «Изменение климата и проблема безгражданства: обзор» 2009 г., подготовленном при поддержке Международной организации по и Норвежского совета по делам беженцев для Специальной рабочей группы по долгосрочным совместным действиям в рамках РКИК ООН, в контексте «тонущих» государств УВКБ ООН утверждает, что даже если международное сообщество будет продолжать признавать существование государства, несмотря на полное отсутствие у него признаков государственности, его население может рассматриваться как де-факто лица без гражданства»[651]. Эта точка зрения обусловлена тем, что правительство таких государств, в первое время, находящееся в изгнании, столкнется с очень широким спектром различных проблем, следовательно, население таких государств окажется практически в положении безграждан, как если бы государство прекратило свое существование[652]. Данная позиция была подтверждена также в Письме Шестого комитета ГА ООН от 8 октября 1947 г.[653] [654]

Кроме того, на совещании экспертов, организованном УВКБ ООН в г. Прато, Италия, 27—28 мая 2010 г., эксперты заключили: «В ситуациях, когда государство не существует согласно международному праву, лица в силу самого факта (ipso facto) считаются лицами без гражданства, если только у них нет гражданства другой страны. Лица, не способные вернуться в страну своей гражданской принадлежности, также будут всегда де-факто лицами без гражданства, даже если они могут частично или полностью воспользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности во время своего пребывания в принимающей стране (т. е. дипломатической защитой и помощью)» . 1 осударство, на территорию которого переселится

население исчезающего государства и его правительство, может позволить осуществлять правительству исчезающего государства персональную юрисдикцию в отношении населения исчезающего государства в форме консульской и дипломатической защиты, но может, конечно же, не позволить осуществлять предписывающую юрисдикцию, то есть принимать законы и иные нормативно-правовые акты, обязательные для населения исчезающего государства[655].

Международное право не устанавливает обязанности государств предоставлять гражданство, но в то же время ряд международных документов предусматривают право на гражданство[656] (Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ст. 15), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. (ст. 5), Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 24), Конвенция о правах ребенка 1989 г. (ст. 7), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. (ст. 9), Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г., Конвенция о правах инвалидов 2006 г. (ст. 18) и др.), поэтому население исчезающих государств находятся под угрозой стать лицами без гражданства.

Международный режим защиты не являющихся беженцами лиц без гражданства состоит из Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. и Конвенции о статусе апатридов 1954 г. Число государств-участников Конвенции 1954 г. по-прежнему относительно низок.

В ст. 1 Конвенции 1954 г. о статусе апатридов приводится определение лица без гражданства в международном праве: таковым является лицо, "которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона". Это определение в настоящее время также признается обычаем в международном праве. Лица, подпадающие под это определение, имеют права и обязанности, определенные в Конвенции 1954 г. Конвенция не регулирует правовой статус лиц без гражданства де-факто, общепризнанное определение которых в международном праве отсутствует. Два выше названных международных договора о безгражданстве[657] не распространяются на де-факто безграждан, поэтому лица, перемещенные в результате изменения климата, не могут рассчитывать на международный режим защиты безгражданства. В доктрине международного права существует мнение, что на настоящий момент «в международном праве существует правовой пробел в защите де-факто безграждан»[658]. Тем не менее это не означает, что такие лица не имеют право на защиту в рамках международного права прав человека. В международном праве в частности в Конвенции о сокращении безгражданства 2006 г.[659] установлена необходимость избегать безгражданства.

Так, ст. 10 Конвенции о сокращении безгражданства 2006 г.[660] [661] [662] предусматривает: «во всякий международный договор между Договаривающимися Государствами, предусматривающий передачу территории, должны включаться постановления, которые гарантировали бы, что никакое лицо не станет апатридом в результате такой передачи».

На совещании экспертов УВКБ ООН 27-28 мая 2010 г. «Понятие «лица без гражданства» по международному праву («Выводы Прато»), лица без гражданства де-факто были определены следующим образом - это лица, находящиеся за пределами государства своей гражданской принадлежности, которые не могут или по веским причинам не желают воспользоваться защитой этого государства.

Заключительный акт Конвенции 1961 г. связывает два понятия де-факто и де-юре безграждан, рекомендуя «насколько это возможно относиться к де-факто лицам без гражданства в той же мере, как и к де-юре лицам без гражданства, чтобы дать им возможность получить действительное гражданство» . Заключительный акт международной конференции

представляет собой ее официальный итог. Он устанавливает лишь политические намерения государств, а не правовые нормы, выражает согласие государств по конкретным вопросам или предлагает вопросы для дальнейшего обсуждения и не создает международно-правовых обязательств для государств. Однако он является и вспомогательным средством толкования договора, и иногда текст заключительного акта включает в себя текст самого международного

669

договора .

Если государственность исчезающих государств зависит от признания их продолжения другими государствами, то население исчезающих государств в каких-то странах будет считаться гражданами исчезающих государств, а в каких-то лицами без гражданства.

Таким образом, согласимся с авторитетной позицией УВКБ ООН о том, что население государств, которые перестают соответствовать критериям государственности, содержащимся в Конвенции Монтевидео, будет считаться де-факто лицами без гражданства несмотря на то, что международное сообщество может продолжать признавать такие государства.

Учитывая активную борьбу правительства исчезающих государств с неблагоприятными последствиями изменения климата, разработку и реализацию адаптационных планов и попытки привлечь внимание всего международного сообщества, описанные выше, мы сомневаемся, что ситуация признания населения исчезающих государств апатридами или де-факто негражданами возникнет.

Таким образом, погружение под воду целого ряда государств в результате изменения климата выявляет несколько пробелов и проблем в международном праве, связанных с их населением:

1. Отсутствие принятого на универсальном уровне правового статуса и правового режима лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата;

2. Отсутствие единого универсального правового обозначения, термина для лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата;

3. Отсутствие международного обязательства для какого-либо государства принять на своей территории таких лиц и предоставить им гражданство;

4. Отсутствие уполномоченного органа, в прямую компетенцию которого входила бы защита лиц, перемещенных в результате изменения климата;

5. Отсутствие правопреемника, обеспечивающего предоставление нового

гражданства после исчезновения государства.

6. Проблема нарушения прав человека лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата.

7. Пробел в международно-правовом регулировании де-факто безграждан.

Миграция населения исчезающих государств первое время может иметь

внутригосударственный характер, а впоследствии, учитывая угрозу полного погружения территории под воду или превращения ее в непригодную для жизни, необитаемую, такая миграция будет иметь трансграничный характер.

Миграции населения исчезающих государств имеет двойственную природу, при которой выделяются две группы мигрантов: (1) добровольные - у правительства и населения имеется возможность заранее планировать такую миграцию, если вопрос о ней вообще встанет, и (2) вынужденные - в случае экологических бедствий и катастроф, не предполагающих возможности запланировать миграцию, и носящих внезапный и чрезвычайный характер.

Регулирование добровольной миграции лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, происходит в большей степени на региональном и двустороннем уровне. У исчезающих государств уже имеются значительные наработки как в области внутренней политики по адаптации к неблагоприятным последствиям изменения климата, так и внешней - сотрудничество государств в области переселения населения исчезающих государств, выражающееся как в продаже территории рядом государств, так и выдаче рабочих виз, предусматривающих и постоянное проживание.

Международно-правовое регулирование второй группы рассматриваемых лиц позволяет говорить о нескольких возможных вариантах (международное право беженцев, дополнительная защита, режим апатридов).

Несмотря на существование ряда весомых аргументов в пользу признания лиц, перемещенных в результате изменения климата, беженцами, на настоящий момент международное право не содержит норм «твердого» права, прямо предоставляющих подобный статус таким лицам. Политическое намерение государств расширить понятие беженцев пока не нашло своей реализации в правовой плоскости, поэтому говорить о том, что конвенционное определение беженцев распространяется на лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, на данный момент невозможно. Практика государств также подтверждает данное утверждение. Большинство ученых доктрины международного права также придерживаются той точки зрения, что лица, вынужденно перемещенные в результате неблагоприятных последствий изменения климата, соответствуют определению беженца по Конвенции 1951 г. Однако если существуют и иные причины, поименованные в определении беженца в конвенции 1951 г., лица, вынужденные переселяться в связи с неблагоприятными последствиями изменения климата, могут быть признаны беженцами.

Правовой режим дополнительной защиты в разных государствах различен. Большинство государств не включают в основания предоставления дополнительной защиты такие причины как экологические бедствия и катастрофы. Лишь небольшое количество государств включили экологические бедствия и катастрофы в качестве основания для предоставления дополнительной защиты на законодательном уровне (США, Канада, Новая Зеландия, Аргентина). В этих государствах лицам, вынужденно перемещенным в результате неблагоприятных последствий изменения климата, может быть предоставлена защита на основании их законодательства. Кроме того, на таких лиц может распространяться принцип невысылки, ввиду риска нарушения их права на жизнь, как одно из оснований предоставления режима дополнительной защиты, в случае отсутствия территории в виду полного ее погружения. Защита их основных прав человека будет обеспечиваться в таком случае государствами, на территории которых они пребывают, за счет принципа о том, что государства обязаны соблюдать свои обязательства в области прав человека в отношении всех людей, находящихся в пределах их территории или под их юрисдикцией.

При этом даже в отсутствии законодательного регулирования некоторые государства предоставляют гуманитарный статус, позволяющий временно проживать на территории данного государства лицам, пострадавшим в результате экологических бедствий и катастроф, на индивидуальной основе (ad hoc).

Кроме того, в отсутствие норм международного права универсального или регионального характера, регулирующих правовой статус лиц, вынужденно перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, таким лицам должно быть предоставлено достойное обращение в соответствии с нормами международного права прав человека.

2.3.

<< | >>
Источник: Васильева Анастасия Андреевна. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ИСЧЕЗНОВЕНИЯ ТЕРРИТОРИИ ГОСУДАРСТВ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2018 Москва. 2018

Скачать оригинал источника

Еще по теме Международно-правовое регулирование статуса лиц, вынужденно перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата:

  1. Оглавление
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. Международно-правовое регулирование статуса лиц, вынужденно перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата
  4. Международно-правовая ответственность государств за неблагоприятные последствия изменения климата, приводящие к затоплению государственной территории
  5. Перемещение населения на постоянное место жительства в другое государство
  6. Иные доктринальные концепции, предлагаемые в качестве решения
  7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  8. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ДОКУМЕНТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  9. Факторы, обусловливающие особенности деятельности участковых уполномоченных полиции в курортном регионе
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -