История принятия резолюции 181
29 ноября 1947 г. после продолжительных дебатов по разрешению палестинской проблемы ГА ООН приняла на своем 128 пленарном заседании Резолюцию № 181 (II) , прекращающую действие мандата и полномочий Великобритании и разделяющую территорию Палестины на два суверенных и демократических государства - еврейское государство и арабское государство.
Резолюция гласила: «Действие мандата и полномочия Великобритании на управление территорией Палестины должно быть прекращено по возможности в срок, но не позднее 1 августа 1948 г.».«За» резолюцию 181 проголосовали 33 государства-члена[85] [86] [87] [88], 13 государств проголосовали «против», в числе которых были 6 арабских и 5 азиатских , а также Куба и Греция; 10 государств воздержались. Кроме того, одно государство (Таиланд) отсутствовало на голосовании. Таким образом, итоги голосования за Резолюцию № 181 (II) были следующими: в совокупности вместе с государствами, воздержавшимися и проголосовавшими «против», выступили делегации 23 крупнейших государств Азии, Среднего и Ближнего Востока. Необходимо также отметить, что 15 мая 1948 г. после принятия Резолюции № 181 (II) ГА ООН относительно плана раздела территории Палестины на два суверенных и самостоятельных государства и одностороннее провозглашение государства Израиль начались широкомасштабные военные действия в регионе между группой арабских государств и новым государством Израиль. С тех пор территория Ближнего Востока превратилась в источник военной конфронтации, нестабильности и угрозы всеобщему миру. Для определения реального статуса Резолюции № 181 (II) по Палестине следует исходить из того, что она носит особый международно-правовой статус. Данное обстоятельство объясняется тем, что ГА ООН в этой Резолюции рекомендовала всем государствам Организации, в частности, Великобритании как государству- мандатарию, принять и выполнять в Палестине все положения данной Резолюции. Многие Российские юристы-международники полагают, что принятые ГА ООН резолюции с точки зрения международного права обретают обязательную юридическую силу и подлежат выполнению . Однако в Российской литературе имеются и иные соображения по этому вопросу. Так, Г.И. Тункин придерживается иного мнения и считает, что резолюции, принимаемые ГА ООН, не могут являться обязательными, за исключением случаев, когда эти 90 резолюции принимаются единогласно . Между тем раздел территории Палестины и создание на этой территории двух самостоятельных суверенных государств, разработанный главными орга- [89] [90] нами ООН, в частности, ГА и СБ, имел четкие условия, предписываемые для выполнения обеими сторонами, а именно: представление в ООН декларации о четких обязательствах перед своими будущими гражданами и соседними государствами, а также демаркации границ двух созданных государств - израильского и палестинского. Необходимо подчеркнуть, что в международном праве ведется острая дискуссия по вопросу юридической силы резолюций ГА ООН. Правомерность принятия Генеральной Ассамблеей Резолюции № 181 (II) не подлежит сомнению, в частности, в свете гл. VI Устава ООН, которая предусматривает вынесение Генеральной Ассамблеей рекомендаций с целью мирного урегулирования спорных международных вопросов. Резолюция № 181 (II) предполагала интернационализацию Иерусалима под контролем Совета по опеке (п. 5), а Совету Безопасности ООН предполагалось принять необходимые меры для обеспечения спокойствия и порядка. При этом попытки насильственного изменения плана раздела Палес-тины квалифицировались в качестве угрозы миру (п. Особо следует сказать о резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, в которых дается толкование, конкретизация и дальнейшее развитие общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в Уставе ООН. О юридической силе таких резолюций имеется ряд мнений Советских исследова- -92 телей . Так, Г.И. Тункин считает, что по поводу резолюций Генеральной Ассамблеи ООН в международно-правовой литературе имеются следующие три основные точки зрения: 1) резолюции-рекомендации международных организаций или по крайней мере некоторые из них являются юридически обязательными для государств; 2) эти резолюции имеют только политическое и моральное значение; 3) они содержат некоторый юридический элемент, хотя и не являются юридически обязательными[93]. Нигерийский юрист-международник профессор Т.О. Элайс считает, что все резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по вопросам, относящимся к ее компетенции, являются обязательными для членов ООН[94] [95]. Профессор Н.В. Жданов, напротив, отмечает, что анализ характера полномочий Генеральной Ассамблеи ООН в целом, а также Резолюции № 181 (II), принятой в связи с конкретной проблемой раздела Палестины на основе экономического союза, недвусмысленно приводит к выводу, что данная Резолюция носит рекомендательный характер. Этот вывод подтверждается не только приведенным ранее анализом источника, но и соответствующими положениями Плана раздела: - «период времени между принятием Г енеральной Ассамблеей своих рекомендаций по палестинскому вопросу и установлением независимости арабского и еврейского государств является переходным периодом» (ч. I Плана, разд. «А», п. 4); - «в соответствии в основном с положениями рекомендаций Г енеральной Ассамблеи ООН относительно раздела Палестины» (ч. I Плана, разд. «В», п. 3) 95 и т.д. Задача повышения эффективности ООН и других международных организаций тесно связана с проблемой юридической значимости решений, принимаемых ее органами. Необходимо подчеркнуть, что этим не исчерпывается международно-правовая природа этих резолюций-рекомендаций. С.Б. Крылов считает, что наделение Генеральной Ассамблеи широкими полномочиями показывает все возможности этого органа в системе главных органов ООН. Определенный характер полномочий Генеральной Ассамблеи, строго отграниченных от полномочий Совета Безопасности, нисколько не умаляет предусмотренное Уставом ООН значение этого органа в деле решения широкого круга вопросов, которые призвана решать ООН. Наоборот, строгое отграничение компетенции Генеральной Ассамблеи от компетенции Совета Безопасности придает Ассамблее определенную самостоятельность в ее деятельности и исключает всякую возможность для конкуренции двух главных органов, как это было, например, в Лиге Наций . Арабский юрист-международник М.Т. Аль-Гунейми отмечает, что создание израильского государства и его легитимность основывается на положение Резолюции № 181 (II) ГА ООН. Подписанный на Лозаннской конференции протокол трактовал Резолюцию ГА ООН о разделе Палестины как основу решения существующих проблем и предусматривал раздел Палестины в соответствии с текстом Резолюции № 181 (II), интернационализацию Иерусалима и возвращение беженцев, которые имели право пользоваться оставленным ими имуществом либо получить соответствующую компенсацию (в случае, если они не желают возвращаться)[97] [98] [99]. Израильская сторона в мае 1949 г. выразила свою готовность и желание подписать Лозаннский протокол, согласно которому он определяет позиции сторон, касающихся положения Резолюции № 181 (II), так как именно указанная Резолюция решала вопрос территорий будущего палестинского и израильского государств. Однако ни Лозаннский протокол, ни соглашение о перемирии не привели к установлению подлинного мира в регионе из-за реального отсутствия дальнейших шагов, которые могут воплотить в жизнь все положения вышеупомянутой Резолюции. Между тем раздел территории Палестины и создание на этой территории двух самостоятельных суверенных государств, разработанный ГА ООН, имел четкие условия, предписываемые для выполнения обеими сторонами, а именно: представление в ООН декларации о четких обязательствах перед своими будущими гражданами и соседними государствами, а также демаркации границ двух созданных государств - израильского и палестинского. С точки зрения М.Е. Хазанова, в Лозаннском протоколе фактически территориальные претензии Израиля признаются не только неправомерными, но и противоречащими самой Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 181 (II) - Резолюции о разделе Палестины[100]. Подписывая Лозаннский протокол, Израиль обязался уйти с контролируемых им в 1949 г. некоторых участков территорий, предназначенных будущему Палестинскому государству. В ответ на это арабские государства, являвшиеся участниками этого протокола, обязались полностью признать положения Резолюции № 181 (II) о разделе территории Палестины со всеми последствиями, носящими правовой и политический характер. В рамках исследуемой резолюции № 181 (II) особо значимым является вывод американского юриста Дж. Кэмпбелла о признании всеми арабскими государствами положений этой резолюции посредством подписания Лозаннского протокола. Ученый утверждает, что позиция арабских государств связана с их требованием возвращения к плану ООН о разделе территории Палестины, который, с точки зрения арабских государств, являлся единственно возможной юридической основой для каких-либо переговоров об установлении постоянных границ между новым государством Израиль и соседними с ним арабскими государствами[101]. Несмотря на старания посредника ООН в Палестине Ф. Бернадотта, 8 июля 1948 г. военные действия возобновились. В период до второго прекраще- ния огня 18 июля израильские войска заняли почти весь север Палестины . Будучи посредником ООН в Палестине, граф Фольке, базируясь не только на документальных рекомендациях, как, например, на Резолюции № 181 (II) ГА ООН, но и на достижениях реального компромисса и тщательно изучив обстановку в регионе, заключил, что обе конфликтующие стороны многократно нарушали поддержание военного статус-кво. 1948 г. государства Израиль, а 15 мая - начало военных действий между Израилем, с одной стороны, и Египтом, Иорданией, Ливаном и Сирией, Саудовской Аравией, Йеменом и Ираком, с другой, которые выступили против раздела Палестины. Военные действия в Палестине были временно прекращены 7 января 1949 г. Однако они вновь возобновлялись между Израилем и Палестиной в 1967, 1982, 1987, 2000, 2006, 2008, 2009 и 2014 гг. Таким образом, несмотря на принятие резолюции 181, конфликт на территории Палестины не разрешен по настоящее время. Так, Президентом Ирана Рухани перед началом визита во Францию в ноябре 2015 г. было сказано, что «сегодняшнее государство Израиль не является законным. Из-за этого мы не имеем с ним отношений, так как мы не считаем это государство легитимным. Мы считаем, что все люди палестинского происхождения, которые скитаются по миру, имеют право вернуться на свою территорию. Следует провести публичные выборы под эгидой ООН, и какими бы ни были результаты, мы их примем» . При этом Президент Ирана заявил, что говорит не о двух государствах, а об одном. «Мы говорим, что все должны объединиться, чтобы проголосовать по палестинским землям, тем, какими они были до 1948 г.»[102] [103] [104]. 1.3.2.