Исчезновение государственной территории и международное морское право
В результате постепенного погружения под воду островных государств площадь морских пространств будет расширяться, «что непременно скажется на взаимоотношениях прибрежных государств в области навигации, добычи морских биологических ресурсов, эксплуатации нефтегазовых и иных месторождений на море, при решении вопросов защиты
- 670
морской среды, а также иных вопросов, связанных с использованием морских пространств» .
Значительным следствием этого явления является проблема делимитации морских пространств, возникающая в результате фактического изменения ориентиров определения границ морских
а ”671
зон прибрежных государств - исходных линий .
Данный вопрос регулируется следующими договорными нормами международного
672 673
права: Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.6 , а также Женевские Конвенции 1958 г.6 : Конвенция о территориальном море и прилежащей зоне, Конвенция о континентальном шельфе, Конвенция об открытом море. Участниками Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. являются все исчезающие государства (Багамские острова, Вануату, Кирибати, Мальдивы, Маршалловы Острова, Соломоновы Острова, Тувалу, Фиджи), а также практически все (кроме США) граничащие с ними государства (Куба, Доминиканская Республика, Индия, Сейшельские острова, Науру, Микронезия, Папуа-Новая Гвинея, Новая Зеландия, Гаити, Великобритания), соответственно, в данном случае по вопросу о делимитации морских пространств будет применяться эта Конвенция, так как она имеет преимущественную силу перед Конвенциями 1958 г. между участниками этой Конвенции. Женевские Конвенции 1958 г. продолжают действовать и для участников Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. - в их взаимоотношениях с неприсоединившимися к ней государствами. Так, США не являются участниками Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., но являются участниками Женевских Конвенций 1958 г., а Багамские острова, граничащие с США, не являются участниками Женевских Конвенций 1958 г., однако это не означает, что между ними невозможно применить [663] [664] [665] [666] положений этих Конвенций, так как большая их часть «отражает кодифицированное обычное 674 право» . Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. связывает вопрос разграничения морских пространств непосредственно с сухопутным пространством, сушей. Так, ст. 5 данной Конвенции связывает исходную линию, от которой отсчитываются морские зоны, с линией берега: «нормальной исходной линией для измерения ширины территориального моря является линия наибольшего отлива вдоль берега». На основании данных исходных линий, в соответствии со ст. 3, 33 (2), 47, 57 и 76 (1) Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., устанавливается разделение морского пространства: внутренние воды, территориальные воды, прилежащая зона, архипелажные воды, исключительная экономическая зона и континентальный шельф. Согласно ст. 5, 7 и 47 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. «исходные линии должны быть проведены в соответствии с линией наибольшего отлива (нормальные исходные линии), либо в соответствии с линией, соединяющей наиболее выступающие точки береговой зоны (прямые исходные линии) или точки крайних островов архипелага (прямые архипелажные исходные линии)»[667] [668]. В каждом из этих случаев прослеживается связь с сушей. Конвенция о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г. также связывает исходную линию с линией берега (ст. 3). Таким образом, общий ориентир, от которого отсчитываются морские зоны, непосредственно связан с линией берега, с сушей - с частью государственной территории. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., а также Женевские Конвенции 1958 г. прямо не прописывают, что изменение местоположения береговой линии влечет и изменение разграничения морских пространств, однако это логично вытекает из корреляции береговых и исходных линий. Кроме того, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. прямо прописывает, в каких случаях исходные линии являются фиксированными (например, ст. 7(2) Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.[669]), а, значит, в остальных случаях они подвижны. Такой позиции придерживается большинство представителей международно-правовой доктрины[670]. Однако среди представителей научного общества есть и обратная точка зрения. Так, судья Международного трибунала по морскому праву Хосе Хесус считает, что с момента установления исходных линий в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., 680 п. их местоположение является постоянным . Он также считает, что «современное международное морское право не регулирует вопрос погружения всей государственной территории под воду при подвижности нормальных исходных линий»[674]. Профессор Р. Райфъюз не отрицает подвижности исходных линий, но указывает на возможную аргументацию со стороны исчезающих государств, которая может помочь сохранить им свои права в отношении пространств в прежних границах: при сохранении статуса государств договоры о границах исчезающих государств останутся в силе, так как согласно п. 2 ст. 62 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г. на коренное изменение обстоятельств (rebus sic stantibus) «нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него, если договор устанавливает границу»[675]. Договоры о границах обязательны и для третьих государств. Так, согласно профессору А.Н. Талалаеву[676]: «Сам факт существования действительного международного договора создает для не участвующих государств обязанность уважать такой договор и созданный им объективный режим. Например, если два государства заключили договор о границах, то все другие государства должны с ним считаться, уважать его». Комитет Ассоциации международного права по морскому праву на своей 75-й конференции в 2012 г. заключил, что «нормальные исходные линии являются подвижными: они могут продвигаться в сторону моря, что может послужить основанием для приращения территории в форме аккреции , или продвигаться в сторону суши в результате повышения уровня Мирового океана, что может повлечь за собой полную потерю территории, а, следовательно, и морских пространств, отмеряемых от исходных линий. Действующее международное морское право, в частности, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., не содержит адекватного правового регулирования последней проблемы»[680]. Участники Конференции в Монтего-Бей, на которой была принята Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., не предвидели такие существенные изменения в географии морских пространств в результате повышения уровня Мирового океана[681]. Таким образом, повышение уровня Мирового океана может привести к смещению в сторону суши как исходных линий, так и, соответственно, внешних границ морских зон. Применение действующих положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., при повышении уровня Мирового океана и смещении вследствие этого линий наибольшего отлива, означает, что исходные линии должны будут быть установлены заново с учетом новых ориентиров. Такая полная потеря территории, безусловно, поставит вопрос о статусе морской поверхности над затопленной территорией. После физического ухода территории «тонущих» государств под воду, каков будет правовой статус водной поверхности над данной территорией? Сохранит ли население исчезающего государства суверенитет над данным пространством? Сможет ли соседнее приграничное государство включить данное пространство в свои территориальные воды, прилежащую зону или исключительную экономическую зону в зависимости от расстояния между данными государствами? Основываясь на аргументах, приведенных выше, о подвижности исходных линий однозначно можно сказать, что исчезающие государства не сохранят суверенитета над затопленной территорией. Однако интересно отметить существование и противоположной позиции в доктрине международного права. Некоторые зарубежные ученые полагают, что после погружения под воду суверенитет исчезающего государства над водной поверхностью затопленной территории и бывшего территориального моря, а также юрисдикция в отношении прилежащей зоны, свободной экономической зоны сохранится у исчезающего государства[682]. Однако, конечно, могут возникнуть практические трудности использования этого водного пространства и его ресурсов в связи с вероятной большой удаленностью данного водного пространства от фактического нового места проживания населения. Выше приведенная позиция составляет меньшинство в доктрине международного права. Большинство ученых придерживаются обратной позиции и аргументируют ее следующим образом. Исторически права государств над определенными морскими пространствами устанавливались, исходя из «двух принципов: «земля доминирует над морем» и определяет местоположение исходных линий»[683]. Если отсутствуют соседние с «тонущим» прибрежные государства в пределах, отраженных в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., устанавливающей режимы водных пространств, то данное водное пространство станет открытым морем и никакое государство не сможет объявить над ним свой суверенитет или свои исключительные права, так как «оккупация моря физически невозможна и вопрос о том, правомерна ли она, совершенно - 693 лишний» . Лишившись государственной территории, народ уже ушедших под воду государств не приобретет суверенитета над водным пространством над затонувшей территорией. Когда исчезнут исходные линии, морские зоны ушедшего под воду государства будут поглощены открытом морем или войдут в морские зоны, регулируемые близлежащим государством[687]. Важность сохранения местоположения существующих исходных линий для исчезающих государств не ставится под сомнение: «для прибрежного государства большое значение имеют рыбные богатства соответствующей морской акватории, минеральные богатства ее дна (шельфа), чистота морской среды на значительном удалении от берега, поскольку прибрежное государство заинтересовано в самозащите в оборонном и политическом отношении и т.д.»[688]. Очевидно, что с одной стороны после погружения островных государств под воду прибрежные государства могут заявить свои претензии на морские ресурсы, ранее находившиеся под юрисдикцией исчезающих государств, но ставших частью ресурсов открытого моря. С другой же стороны исчезающие государства, безусловно, заинтересованы в сохранении своих суверенных прав на эксплуатацию ресурсов в существующих на данный момент границах морских пространств, существовавших до начала их погружения под воду. Учитывая, что все выше названные исчезающие государства являются архипелагами, трудности могут возникнуть также в связи со ст. 47 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которая устанавливает право архипелажных государств проводить «исходные линии, соединяющие наиболее выдающиеся в море точки наиболее отдаленных островов и осыхающих рифов архипелага, при условии, что в пределы таких исходных линий включены главные острова и район, в котором соотношение между площадью водной поверхности и площадью суши, включая атоллы, составляет от 1:1 до 9:1»[689]. В таком случае спор о делимитации морских пространств может возникнуть раньше, чем полное погружение территории под воду. Особенно актуальным это становится в связи с тем фактом, что институт архипелажных вод закрепила Конвенция о морском праве 1982 г., участником которой сопредельное государство для Кирибати и Багам - США - не является, «обычные нормы международного права об архипелажных водах не сложились»[690], и договор о морской границе, например, между США и Кирибати еще пока не ратифицирован США[691]. Существует также вероятность того, что даже если территория островов полностью не уйдет под воду, она станет непригодной для жизни, и население все же будет вынуждено эвакуироваться до момента полного погружения их территории под воду. В таком случае правовой статус территории, с которой было эвакуировано население, порождает правовую неопределенность в международном праве. Такая ситуация с взаимно противоположными претензиями прибрежных государств, может привести к международной нестабильности, которую международное сообщество не расположено допускать[692]. Если признать эту территорию непригодной для жизни людей по Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 121 (3)), то остров лишается исключительной экономической зоны и континентального шельфа, но тем не менее, переселившееся население сохранит суверенитет в отношении островов, как бы удаленно они не находились, и, соответственно, в отношении их внутренних архипелажных вод, территориального моря и прилежащей зоны[693]. Тем более практика государств знает примеры такого удаленного расположения островов от материковой части государства - австралийские остров Херд, острова Макдональд и Южная Джорджиа, французские архипелаги Кергелен и Крозе. Женевские Конвенции 1958 г. не регулируют данного вопроса, однако в практике международных судов есть такие примеры. Так, Согласительная Комиссия, созданная для рассмотрения вопроса о делимитации континентального шельфа в районе острова Ян-Майен (между Норвегией и Исландией) 1981 г., еще до принятия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. указала, что скалы не образуют исключительной экономической зоны и континентального шельфа[694] [695], и это действующая норма 702 международного права по данному вопросу . Данная норма впоследствии неоднократно применялась Международным Судом ООН при разрешении территориальных споров[696], соответственно, можно предположить возможность ее применения между США и Кирибати, Багамскими островами в качестве обычной нормы международного права. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в текущей редакции, Женевские Конвенции 1958 г. не только не решают проблемы возникновения взаимных претензий прибрежных государств при смещении границ морских пространств с учетом новых ориентиров, но и порождает ряд других пока еще неразрешенных проблем. Например, современное «международное морское право не предусматривает процедуры изменения границ, противолежащих или смежных морских территорий прибрежных государств, ранее установленных во исполнение обязательного для сторон решения международного суда (арбитража, трибунала)»[697], что при отсутствии нового соглашения сторон по данному вопросу может снова породить территориальный спор о границах. Кроме того, ст. 76 (8) Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и Приложения II к ней устанавливает, что решения Комиссии по границам континентального шельфа являются окончательными и обязательными для государств, и не предусматривает повторного обращения государств в нее, что может, вероятно, потребоваться при определении новых границ континентального шельфа за пределами 200 морских миль в ситуации их сдвига в результате повышения уровня Мирового океана. Тем не менее, ст. 76 Конвенции требует, чтобы прибрежные государства сдавали на хранение Генеральному секретарю ООН карты и соответствующую информацию, включая геодезические данные, и характер описания в данных картах внешней границы их континентального шельфа Конвенция называет перманентным. Такие описания сдали Тувалу, Кирибати, Мальдивы, Фиджи, Багамы, Соломоновы острова (кроме Вануату, Маршлалловых островов), однако на настоящий момент пока не по всем данным государствам Комиссия дала свои Рекомендации[698]. Соответственно, возникнет беспрецедентный случай существенного противоречия описательных карт фактическим геодезическим данным, разрешение которого может стать новым предметом рассмотрения Комиссии по границам континентального шельфа. В Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. «практически без изменений вошли положения Конвенции 1958 г. о континентальном шельфе, определяющие характер суверенных прав государств на континентальный шельф в целях его разведки и разработки»[699], но не положения о делимитации континентального шельфа. Так, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает для определения внешней границы кроме критерия расстояния до глубины 200 метров и альтернативный критерий эксплуатабельности (технической разработки естественных богатств этих районов). Данный критерий, учитывая факт участия технически развитого государства США в данной Конвенции, невыгоден для исчезающих государств, в частности Багамских островов, в контексте делимитации границ континентального шельфа при возникновении разногласий. Отметим, что вопрос о сохранении прав исчезающих государств в отношении разработки ресурсов Района морского дна и на долю при распределении финансовых и иных экономических выгод от такой разработки другими государствами лежит не в плоскости вопросов о подвижности исходных линий и погружения территории под воду, а также зависит от того сохранят они свою государственность или нет. Так, согласно ст. 136 и 137 Конвенции по морскому праву 1982 г. государства не вправе «претендовать на суверенитет и суверенные права и осуществлять их в отношении какой-либо части Района или его ресурсов», «Район и его ресурсы являются общим наследием человечества». Спорным является также вопрос о том, возвратит ли население исчезающего государства суверенитет в отношении островов, в случае если в будущем острова снова поднимутся над уровнем моря, или же они станут территорией terra nullius? По мнению некоторых ученых- международников, суверенитет над ними будет принадлежать потомкам людей, проживавших ранее на этих островах . Однако такой сценарий крайне маловероятен, так как согласно подсчетам МГЭИК даже если к 2100 г. выбросы загрязняющих веществ будут сведены к нулю, потребуется еще от 100 до 400 лет, чтобы показатели их содержания в атмосфере снизились вдвое, а в долгосрочной перспективе температура на планете будет только повышаться . Таким образом, погружение государственной территории под воду целых государств актуализирует проблему делимитации морских пространств. Территория государства играет ключевую роль в вопросе делимитации границ, так как исходная линия, от которой отсчитываются морские зоны, связана с линией берега. Анализ международно-правовых актов, а также «мягкого» права, практики национальных судебных органов государств и международно-правовой доктрины позволяет сделать вывод о том, что смещение в сторону суши береговой линии влечет и изменение местоположения исходных линий, и как следствие - изменение в разграничении морских пространств. Это означает, что исходные линии должны будут быть установлены заново с учетом новых ориентиров, а исчезающие государства не сохранят суверенитет в отношении затопленной территории. Она и морские зоны, отсчитываемые от ее исходных линий, будут поглощены открытом морем или войдут в морские зоны, регулируемые сопредельными государствами. С одной стороны, после погружения островных государств под воду прибрежные государства могут заявить свои претензии на морские ресурсы, ранее находившиеся под юрисдикцией исчезающих государств, но ставших частью ресурсов открытого моря, либо заявить свои правомочия в отношении морских пространств, которые могут попасть под их юрисдикцию согласно действующему международному морскому праву в области делимитации морских пространств. С другой же стороны, исчезающие государства, безусловно, заинтересованы в сохранении своих суверенных [700] [701] прав на эксплуатацию морских ресурсов в имеющихся на данный момент границах морских зон, существовавших до начала их погружения под воду. С учетом выше сказанного основной задачей, стоящей перед международным сообществом, является задача минимизировать риски возникновения взаимно направленных претензий прибрежных государств прежде всего путем предотвращения пагубного антропогенного влияния на окружающую среду, об остальных способах - в главе 3. 2.4.