Иные доктринальные концепции, предлагаемые в качестве решения
В доктрине международного права предлагаются концепции, которые могут быть использованы как самостоятельные варианты решения проблем исчезающих государств, так и в совокупности с одним из вариантов, озвученных выше, для повышения эффективности таковых.
Это концепция «замораживания» границ, концепция континуитета и концепция «нетерриториальных» государств.(1) «Замораживание» границ морских пространств
Некоторые ученые предлагают пересмотреть правила определения морских пространств. Они предлагают закрепить («заморозить») фиксированное местоположение существующих исходных линий и/или внешних границ морских пространств в том виде, в котором они есть сейчас, чтобы факт смещения береговой линии исчезающих государств в сторону суши на них не повлиял. Данный вариант поддерживается достаточно большим количеством представителей зарубежной доктрины международного права[920] [921], отечественные ученые также упоминают о
- 928
данной возможности, но данная идея менее распространена .
При закреплении существующих исходных линий воды, расположенные от исходных линий по направлению к суше, согласно ст. 8 (1) Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., при погружении территории под воду подпадут под режим внутренних вод и станут внутренними водами исчезающих государств. Расположение же иных морских зон в этом случае не потребует изменений. При закреплении только внешних границ морских пространств воды, расположенные от исходных линий по направлению к суше подпадут под режим территориального моря, увеличивая его протяженность.
Вопрос о том, какие именно линии (внешняя граница территориального моря или исходные линии, или же и те, и другие) должны быть зафиксированы, является спорным среди ученых. Если только внешние границы будут зафиксированы и исходные линии переместятся в сторону к суше, это приведет к сокращению площади внутренних морских вод и внутренних архипелажных вод, а также расширению территориального моря.
Если исходные линии будут зафиксированы, площадь территориального моря останется той же, но площадь внутренних вод будет увеличиваться по мере погружения островов под воду. Второй вариант является более предпочтительным, так как режим внутренних вод над пространством ранее бывшим государственной сухопутной территорией, пользование которыми, в том числе в целях прохода через них, рыболовства, проведения научных исследований, может осуществляться иностранными государствами на условиях, определяемых прибрежным государством, поможет сохранить больше суверенных полномочий чем режим территориального моря,- 929
предусматривающий право мирного прохода .
Нерешенным остается момент времени, с которого данные об исходных линиях должны быть «заморожены». Существуют различные варианты: (1) с даты вступления в силу Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. либо в целом, либо для отдельного государства; (2) с даты опубликования и сдачи на хранения соответствующих карт Генеральному секретарю ООН в соответствии с п. 2 ст. 16 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.[922] [923] [924] [925] [926] На настоящий
931 932 933
момент данные карты сдали Багамы , Мальдивские острова , Маршалловы острова , Соломоновы острова[927], Тувалу[928], Фиджи[929] [930]. Предпочтителен последний вариант, так как он поможет стимулировать те государства, которые еще не соблюли требования этой статьи, сделать это. Так, например, Кирибати и другие островные государства Тихоокеанского региона до сих пор этого не сделали, и в случае признания исходных линий «замороженными» сделать это сейчас - их приоритетная задача . В крайнем случае существует возможность зафиксировать данные границы посредством специальной двусторонней договоренности или издания специального акта Международной морской организации, тогда данные границы будут действовать с момента достижения соответствующей договоренности или издания специального акта Международной морской организации.
Сама идея «замораживания» морских границ не нова для Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Так, ее ст. 7.2 и 7.4 о закреплении исходных линий, если береговая линия является крайне непостоянной, и о об использовании маяков на осыхающих при отливе возвышениях для проведения прямых исходных линий, Конвенции ООН по морскому праву были включены по просьбе Бангладеш, потому что эрозия в устье Брахмапутры постепенно привела бы к уничтожению морских зон Республики Бангладеш.
Для юридического закрепления намерения государств сохранить местоположение существующих на настоящий момент исходных линий и, соответственно, границ морских пространств необходимо принятие изменений в Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., предусматривающих такой мораторий на изменение местоположения исходных линий, а также двусторонних соглашений о границах между прибрежными и исчезающими государствами. Некоторые ученые-международники серьезно сомневаются в осуществимости внесения изменений в Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. в связи с отсутствием политической воли государств . Более перспективным вариантом является принятие дополнительного соглашения к Конвенции ООН по морскому праву, как это, например, было сделано с Соглашением об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими (Нью-Йорк, 4 августа 1995 г.),[931] [932] членами которого стали даже США[933]. Принятие резолюции ГА ООН может быть более перспективным первое время: решение будет носить лишь рекомендательный характер, но, тем не менее, может иметь большой авторитет. Такой же способ действий был предпринят странами ЮжноТихоокеанского региона, боровшимися против использования крупномасштабных дрифтерных сетей, которые приводили к истощению рыбных запасов. ГА ООН приняла три резолюции[934], устанавливающие мораторий на определенные виды рыболовной техники и впоследствии практически все государства приняли меры по соблюдению данных резолюций[935]. Принятие подобной резолюции ГА ООН также могло бы установить дату, с которой необходимо измерять местоположение исходных линий. По мнению Р. Райфьюз, «замораживание» морских границ по аналогии со ст. 4 Договора об Антарктике 1959 г. не будет означать отказа от территориальных требований. Поэтому данное решение носит временный характер и откладывает момент возможных взаимных территориальных претензий прибрежных государств во времени. Концепция «замораживания» морских границ может быть полезна в ее совокупном использовании с вариантом возведения искусственных островов в пределах территориального моря исчезающих государств в случае полного погружения под воду естественных островов и продолжения существования государства на искусственных островах, потому что она поможет сохранить суверенитет исчезающих государств в отношении водных пространств над затопленной территорией, в отношении территориального моря, существовавшего в прежних границах и юрисдикцию в отношении других морских пространств в их прежних границах. Еще один вариант использования данной концепции - это ее применение в совокупности с арендой или цессией территории в случае как полного, так и частичного погружения «старой» территории под воду. Как было отмечено выше, с исчезновением «старой» территории исчезнет и их юрисдикция в отношении морских пространств, отсчитываемых от существовавших исходных линий, и они не сохранят суверенитета в отношении вод над затопленной территорией. Аренда или цессия территории сами по себе не решают вопроса сохранения за исчезающими государствами какого-либо объема правомочий в отношении морского пространства над затопленной государственной территории в пользу исчезающих государств. Однако если их применить в совокупности с «замораживанием» границ морских пространств, это сохранит за исчезающими государствами суверенные права и юрисдикцию для использования этих пространств, в том числе их природных ресурсов даже после полного погружения «старой» территории под воду. Еще один положительный момент применения концепции «замораживания» границ морских пространств является возможность реализации стимула для государств предоставлять свою территории на основании договора аренды или цессии в виде предложения исчезающих государств предоставить им территорию в обмен на морские ресурсы в границах морских пространств над затопленной территорией исчезающих государств. (2) Концепция континуитета «Международное право призвано обеспечивать стабильность международного 943 порядка» , а «юридическое прекращение государственности с исчезновением государственной территории может привести к международной нестабильности, чего международное [936] сообщество не расположено допускать»[937]. По мнению Я. Броунли, «для сохранения международной стабильности в международном праве могут вырабатываться особые искусственные конструкции, направленные на сохранение государственности, даже когда она по факту утрачена»[938]. Так, Германия пала в 1945 г., а Договор об окончательном урегулировании «германского вопроса» был заключен в 1990 г.[939] Такой конструкцией и может стать концепция континуитета. Концепция континуитета государственности представляет собой искусственную конструкцию «в международном праве, направленная на то, чтобы договоры, права и обязательства государств сохраняли свою силу до того момента, пока угроза государственности не исчерпается и государственность снова станет стабильной»[940]. Она появилась в западной доктрине международного права в конце XIX в.[941] Она означает тождественность и непрерывность государства как международной личности. Так, Дж. Кроуфорд отмечает: «...фундаментальное отличие между континуитетом государства и правопреемством государства состоит в том, что в одном случае "то самое же" государство продолжает существовать, несмотря на изменения в правительстве, территории и населении, а во втором случае можно говорить о смене одного государства другим в отношении какой-либо территории»[942]. Отечественные ученые международного права на настоящий момент, к сожалению, пока не комментируют так широко возможность применения данной концепции к исчезающим государствам. Отметим лишь мнение старшего преподавателя кафедры международного права Брянского государственного университета Е.В. Конновой о том, что презумпция континуитета активно применяется, потому что, во-первых, «преждевременное» признание нового государства может рассматриваться как незаконное вмешательство во внутренние дела государства-предшественника, что могло бы подорвать международную стабильность, во- вторых, это создало бы пробелы в международных отношениях государств, делающие невозможным нормальные взаимовыгодные экономические, политические, культурные связи между государствами[944] [945]. Нужно отметить, что реализация данной концепции зависит от остальных членов международного сообщества, от продолжения признания исчезающих государств в качестве таковых остальными государствами. В каких случаях она может быть применима? Например, данная концепция может прийти на «защиту» государственности в случае аренды государственной территории при полном погружении «старой» территории под воду. В таком случае существует вероятность, что остальные государства международного сообщества продолжат признавать международную правосубъектность исчезающих государств даже в случае приобретения ими территории на основании договоров аренды, то есть по большому счету при отсутствии такого признака как территория, и данный случай станет прецедентом молчаливого признания продолжения государственности в случае переселения всего населения на иную территорию по правовому основанию, не предусматривающему перехода территориального верховенства. Как утверждал Дж. Кроуфорд, нельзя считать государство «исчезнувшим», если оно перестает соответствовать какому-либо из признаков государственности, потому что «существует презумпция континуитета существующих 952 государств» . Еще одним случаем применения данной концепции является переходный период эвакуации населения. Как упоминалось ранее, в период эвакуации населения существуют три варианта международной правосубъектности для исчезающего государства: его государственность прекратится автоматически с момента начала эвакуации; оно продолжит быть государством, либо будет считаться государствоподобным образованием (лицом sui generis). Продолжение существования государственности может быть обосновано с помощью концепции континуитета. Так, Дэрек Вонг отмечает, что «в силу презумпции континуитета существующих государств даже в такой переходный период как эвакуация населения (переходный период), государство все равно можно считать продолжающим свое 953 существование» . (3) Концепция «нетерриториальных» государств Взяв за основу концепцию правительств в изгнании Д. Вэй, Р. Давес и И. Максвелл развили идею существования государств без территории и разработали для исчезающих государств концепцию «нетерриториальных» государств (или государств ex-situ)954, при которой население государств будет проживать на территории различных государств, а правительство таких государств будет осуществлять свои функции с территории какого-либо конкретного государства, которое согласится у себя такое правительство разместить. Они полагают, что такая конструкция поможет правительству «нетерриториальных» государств остаться функциональным и сохранить контроль над государственной собственностью и финансовыми делами государства. Кроме того, «нетерриториальное» государство сможет продолжать подписывать международные договоры, поддерживать дипломатические отношения, обеспечивать защиту своих граждан, осуществлять юрисдикцию над своими гражданами, переехавшими на территории различных государств. Как и ранее, такое государство сможет получать доход от морских ресурсов, например, торгуя лицензий на рыбную ловлю, и направлять эти средства на финансирование миграции населения или на 955 выкуп территории у принимающего государства . На наш взгляд, нет необходимости создавать новые концепции государства. В международном праве признаются государственные и негосударственные субъекты международного права, и не говорится о полу-государствах, четверть-государствах, или "субъектах, формально известных как государства"[946] [947] [948] [949], а также «нетерриториальных» государствах. Такой вид субъекта неизвестен современному международному праву и предпосылки, что международное сообщество будет признавать такие государства, отсутствуют. Мы сомневаемся, что такая форма существования находится в интересах населения исчезающих государств, учитывая их намерение сохранить свою культурную и национальную идентичность. Такое образование, население которого расселено по территориям разных государств, не сможет полноценно функционировать на предмет защиты своих граждан. На его население будет распространяться правовой режим государства, на территории которого оно фактически находится, и даже при предоставлении двойного гражданства дипломатическая защита таким образованием будет номинальной. Более того, в связи с позиций УВКБ ООН, приведенной выше, данный способ не снимает существенного риска неопределенности статуса населения исчезающих государств. При наличии практически всех положительных моментов данного варианта, как и у варианта реконструкции островов при помощи дамб и других конструкций, он имеет существенный недостаток - неурегулированность международным правом. Такой вид субъекта неизвестен современному международному праву и предпосылки, что международное сообщество будет признавать такие государства, отсутствуют. Представим данные предложения по решению проблем, связанных с исчезновением государственной территории, ниже в Таблице 2. Основные решения международно-правовых проблем, вызванных исчезновением территории государств. Таблица 2. Основные решения международно-правовых проблем, вызванных исчезновением территории государств дополнительных насыпей песка, дамб, стен и иных инженерно-технических конструкций других установок, построенных в пределах территориального моря при частичном погружении существующей территории под воду других установок, построенных в пределах территориального моря при полном погружении существующей территории под воду новой территории с переселением за новой территории с переселением за рубеж населения
№ Вариант Преимущества Недостатки 1. Преобразование собственной территории без переселения за рубеж 1.1. Реконструкция островов при помощи Сохранение государственности исчезающих государств; сохранение гражданства населению исчезающих государств; сохранение местоположения существующих границ морских пространств и, соответственно, суверенитета и юрисдикции в их пределах Дороговизна реконструкции; необходимость материальная помощь международного сообщества 1.2. Возведение искусственных островов и Дополнительно к озвученным выше: сохранение суверенитета и юрисдикции в пределах границ морских пространств частично погрузившейся территории Дополнительно к озвученным выше: отсутствие регулирования Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.; подвижность местоположения существующих границ морских пространств 1.3. Возведение искусственных островов и Сохранение государственности исчезающих государств; сохранение гражданства населению исчезающих государств Аналогично варианту 1.1., дополнительно: утрата суверенитета и юрисдикции над морскими пространствами в прежних границах «старой» территории 1.4. Возведение искусственных островов в территориальном море в совокупности с «замораживанием» границ морских пространств Аналогично варианту 1.1. Аналогично варианту 1.1., дополнительно: неурегулированность «замораживания» границ морских пространств международным правом 2. Приобретение 2.1. Цессия новой территории при частичном погружении собственной территории под воду Аналогично варианту 1.2., дополнительно: расширение государственной территории; возможность предоставить встречное удовлетворение в виде пользования морскими ресурсами в обмен на цессию территории Слишком мало государств, согласных на данную меру рубеж 2.2. Цессия новой территории при полном погружении собственной территории под воду Аналогично варианту 1.2., дополнительно: возможность приобретения суверенитета и юрисдикции в отношении новых морских пространств в случае цессии территории, имеющей выход к морю Аналогично варианту 1.3., дополнительно: слишком мало государств, согласных на данную меру 2.3. Цессия новой территории в совокупности с «замораживанием» границ морских пространств Аналогично варианту 1.1., дополнительно: возможность приобретения суверенитета и юрисдикции в отношении новых морских пространств в случае цессии территории, имеющей выход к морю Слишком мало государств согласные на данную меру; неурегулированность «замораживания» границ морских пространств международным правом 2.4. Аренда новой государственной территории при частичном погружении собственной территории под воду Аналогично варианту 1.2. возможность предоставить встречное удовлетворение в виде пользования морскими ресурсами в обмен на аренду территории Международное право не защитит арендатора в случае денонсации договора арендодателем 2.5. Аренда новой государственной территории при полном погружении собственной территории под воду Обеспечивает продолжение жизнедеятельности населения и функционирования правительства; существует теоретическая возможность применения концепции «континуитета», позволяющей сохранить государственность исчезающих государств Сохранение суверенитета неоднозначно: применяя конститутивную теорию, этот вопрос будет зависеть от продолжения признания таких государств международным сообществом; подвижность местоположения существующих границ морских пространств № Вариант Преимущества Недостатки 2. Приобретение 2.6. Аренда новой государственной территории в совокупности с «замораживанием» границ морских пространств При частичном погружении территории сохранится государственность исчезающих государств; сохранится гражданство населения и суверенитет и юрисдикция в пределах границ морских пространств частично погрузившейся территории. При полном погружении территории под воду государственность исчезающих государств может спасти концепция «континуитета», а также сохранится местоположение существующих границ морских пространств и, соответственно, юрисдикции в их пределах Аналогично варианту 2.5. 3. Миграция 3.1. Добровольная миграция Возможность заранее планировать переселение; принимающее государство может предоставить широкие полномочия населению исчезающих государств - предоставить им статус автономии Утрата государственности исчезающих государств; гражданства исчезающих государств; утрата суверенитета и юрисдикции над морскими пространствами в прежних границах; отсутствие обязанности государств принять на своей территории такое население 3.2. Вынужденная миграция В переходный период применение концепции «континуитета» поможет сохранить государственность исчезающих государств; уже разрабатывается новый международный договор, регулирующий вопросы миграции лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, предусматривающий также и обязательства принимать меры по предотвращению такой миграции Без применения концепции «континуитет» в переходный период исчезающие государства будут являться государствоподобными образованиями; разрабатываемый международный договор будет гарантировать основные права человека вынужденных мигрантов, но не уравнивая таких мигрантов с беженцами, может предусматривать меньшее количество правомочий для бенефициариев предусмотренного им режима 4. Новый субъект международного права («нетерриториальные» государства) Сохранение суверенитета исчезающих государств, сохранение гражданства населению исчезающих государств, сохранение местоположения существующих границ морских пространств Малая вероятность наличия политической воли других государств к признанию такого субъекта и концепции такого субъекта в принципе[950]