Британский мандат на территорию Палестины
С целью лучшего понимания конфликта, возникшего между государством Израиль и государством Палестина, необходимо проанализировать предысторию этого конфликта, геополитическое расположение двух государств, участие международных организаций (Лиги Наций и ООН) в создании двух государств, а также особую роль Великобритании, которой была поручена опека над территорией Палестины в соответствии со Статутом Лиги Наций.
Прежде всего, важно отметить, что Палестина находилась в зоне особого внимания Британской империи, начина с XIX века. Англия намеривалась создать на данной территории надежный британский форпост, и тем самым окончательно утвердить свое военное присутствие в восточном Средиземноморье и обеспечить защиту Суэцкого канала. Министр внутренних дел Великобритании, а позднее первый Верховный комиссар Палестины Г ерберт Луис Самюэль еще в 1914 г. в беседе с главой британского внешнеполитического ведомства Эдвардом Г реем развивал идею создания в Палестине под эгидой Англии еврейского государства.[43] В январе 1915 г. он предложил премьер-министру Герберту Генри Асквиту проект правительственного меморандума о будущем Палестины, а уже в марте распространил среди министров второй меморандум, в котором подчеркивал, что:
1) аннексия какой-либо части Палестины Францией является опасной. Хорошие отношения между Лондоном и Парижем не вечны, но при этом надо учитывать, что рядом находится Суэцкий канал;
2) сохранение за Турцией Палестины совершенно исключено;
3) интернационализация тоже не годится, поскольку каждое государство будет стремиться к аннексии и даже возможен германский протекторат;
4) создание независимого еврейского государства на территории, где арабы составляют большинство населения, носит преждевременный характер;
5) вывод: необходимо установить британский протекторат[44] [45].
Довольно интересную точку зрения по этому поводу выдвинул американский исследователь Д. Вейнс: «Великобритания и сионисты смотрели на Палестину через очки империалистов и колонистов и этим вызывали неизбежное последствие - насилие. Араб Палестины рано или поздно пришел бы к выводу, что он - “ничто”, он бы понял, что он не еврей, а араб, и что он не только не
45
имеет гражданских и религиозных прав, но и политических» .
Краеугольным камнем в череде событий стало официальное письмо от 2 ноября 1917 г., адресованное представителю британской еврейской общины министром иностранных дел Артуром Бальфуром, более известное как «Декларация Бальфура». В указанном письме глава внешнеполитического ведомства сообщает, что «Правительство Его Величества с одобрением рассматривает вопрос о создании в Палестине национального очага для еврейского народа»[46] [47], подчеркнув при этом, что правительство будет содействовать достижению этой цели. Более того, автор Декларации отмечает, что реализация поставленной задачи не должна повлечь за собой нарушение гражданских и религиозных прав тех нееврейских общин, которые существуют на территории Палестины. Благодаря этой декларации Британия получала аргументы в пользу установления британского мандата в Палестине, что шло в противоречие «международному управлению», предусмотренному соглашением Сайкса-Пико от 1916 г. Последнее разграничивало сферы интересов четырех государств (Великобритании, Франции, России и Италии) на Ближнем Востоке после Первой мировой войны. Б. Аль-Балауи указывает на то, что, во-первых, «Декларация Бальфура» противоречила «духу обещаний независимости», данных арабам до и после ее опубликования; во-вторых, «судьба Палестины определялась в тесном сотрудничестве с политической организацией, которая провозгласила своей целью поселить в Палестине не палестинцев», причем права коренных палестинцев как игнорировались, так и преднамеренно нарушались; в-третьих, английское правительство, приняв указанную Декларацию, взяло на себя перед сионистской организацией обязательства по отношению к земле палестинцев, которая на тот момент еще являлась частью Османской империи .
16 июня 1918 г. в ответ на официальный запрос семи арабских делегатов из разных уголков Османской империи британское правительство публично заверило арабов, что оно будет соблюдать свои предыдущие обещания. Британцы подтвердили свою позицию и в отношении арабских территорий (включая Палестину), заявив, «что будущее правительство этих территорий должно быть основано на принципе согласия подчиненных».
Несмотря на эти заверения, английское правительство приступило к проведению политики, провозглашенной в Декларации Бальфура. К критическому вопросу о месте Палестины в переписке между Хусейном и Мак-Магоном возвратились лишь более чем через двадцать лет после того, как в 1939 г. эта переписка была опубликована. Для рассмотрения этого вопроса был назначен комитет, состоящий из представителей правительства Великобритании и арабов. Каждая сторона по-прежнему по-своему истолковывала эту переписку, однако в выводе доклада этого комитета решительно подразумевалось, что английское правительство не имело права отчуждать территорию Палестины: «Комитет, однако, считает, что из этих заявлений со всей очевидностью явствует, что пра- [48]
вительство Его Величества не было свободно распоряжаться Палестиной без
49
учета пожеланий и интересов населения .
Надо отметить, что Декларация Бальфура не имела никакой юридической силы для населения Палестины. В качестве примера можно привести слова профессора Соля Линовица: «Наиболее значительным и неопровержимым фактом является, однако, то, что, с юридической точки зрения, Декларация сама по себе не имеет никакой силы, ибо Великобритания не имела суверенных прав на Палестину. Палестина ей не принадлежала, и она не имела права распоряжаться этой землей. В Декларации изложены лишь намерения Великобритании и не более того». Профессор Уильям Хокинг в 1932 г. также писал, что правовая логика арабов, направленная против законности Декларации Бальфура, в настоящее время, вероятно, неопровержима[49] [50].
Лорд Керзон, который сменил Бальфура на посту министра иностранных дел и который был против его политики, тоже высказывал неудовлетворение этим документом: «Декларация предусматривает еврейское государство, еврейскую нацию, в то время как арабским населением будут управлять евреи»[51].Таким образом, видно, что в 1919 г. намерение союзнических держав, за исключением Соединенных Штатов Америки, заключалось не в предоставлении права на самоопределение коренному народу Палестины, а в обеспечении условий для создания в Палестине «еврейского национального очага». Однако Соединенные Штаты Америки также поддержали мандат на Палестину. Мандат на Палестину вступил в силу 04 июля 1922 г. В ст. 2 Мандата отмечалось: «Мандатарий несет ответственность за создание в стране таких политических, административных и экономических условий, которые обеспечат создание еврейского национального очага, и несет ответственность за обеспечение гражданских и религиозных прав всех жителей Палестины независимо от расовой и религиозной принадлежности». В то же время в ст. 6 отмечалось: Администрация Палестины без ущерба правам и положению других слоев населения содействуют эмиграции евреев при соответствующих условиях и поощряет плотное заселение евреями земель, в том числе государственных и не обрабатываемых земель, которые не используются для общественных целей.
В то же время сионистское движение утверждало, что мандат служит в качестве международного ордера на создание еврейского государства[52] [53]. И действительно, в течение тридцати лет управления Великобритании, с 1917 по 1947 гг. демографический состав Палестины изменился. Еврейская община, которая в 1917 г. насчитывала 56 000 человек, к 1946 г. составила 608 000 чело- 53 век. Представляется, что ст. 2 и ст. 6 Мандата вступают в противоречие со статьей 22 Статута Лиги Наций в части реализации «священной миссии цивилизации», а именно содействие благосостоянию и развитию народов, проживающих на территории Палестины, поскольку 90% ее населения составляли арабы. Содержание Мандата на Палестину противоречило также концепции мандатов, предусмотренной в ст. 22 для стран, отторгнутых от Оттоманской империи в конце Первой мировой войны. В отношении этих стран предлагалось ограничить мандат предоставлением временной консультационной помощи и поддержки. Едва ли народ Палестины, равно как и другие арабские народы, отторгнутые от Турции, нуждались в административной консультативной и прочей помощи со стороны мандатария. Их уровень культуры был нисколько не ниже тогдашнего уровня культуры многих стран - членов Лиги Наций. Такие арабские нации активно участвовали вместе с турками в управлении своей страной. Их политическая зрелость и административный опыт вполне соответствовали уровню политической зрелости и административного опыта турок, которым сохранили независимость. Как бы то ни было, авторы мандата на Палестину не ограничили роль мандатария лишь оказанием консультативной помощи и поддержки, а наделили его «всей полнотой законодательной и административной власти» (ст. 1). Такая «полнота законодательной и административной власти» предусматривалась не в интересах жителей, а фактически использовалась для насильственного создания еврейского национального очага в Палестине. Вся концепция мандата на Палестину является полной противоположностью концепции мандата на Сирию и Ливан, который был выдан во Франции 24 июля 1922 г. Одобрение в Мандате Декларации Бальфура и ее осуществление противоречили гарантиям и обязательствам, которые Великобритания и союзные державы дали арабам в ходе Первой мировой войны. То, что палестинским арабам отказали в их праве на независимость и открыли их страну для иммиграции иностранцев, явилось нарушением этих обязательств[54]. Примечательно, что Международный Суд в консультативном заключении 2004 г. В августе 1929 г. после столкновений между арабами и евреями в Иерусалиме началось второе восстание в Палестине. Тогда лозунгами восставших стало следующее: отмена мандата Великобритании на Палестину, а также предоставление Палестине национальной независимости, но главное - прекращение еврейской иммиграции в Палестину, в результате которой евреи захватывали все новые и новые земли. Однако очаги этого восстания были в течение недели разгромлены войсками Великобритании[56] [57] [58]. В октябре 1936 г., после начала очередного восстания арабов в Палестине, была создана Комиссия Пиля - Палестинская королевская комиссия, председателем которой был назначен лорд Пиль. 11 ноября 1936 г. она прибыла в Палестину и уже 18 января 1937 г. возвратилась в Великобританию. По результатам своей работы она с учетом непримиримых, а также усиливающихся разногласий между национальными движениями арабов и евреев заключила, что дальнейшее осуществление мандата Великобритании на Палестину не представляется возможным и вследствие этого рекомендовала прекратить его действие. Кроме того, Комиссия Пиля выдвинула рекомендацию разделить Палестину на три части: 1) английскую, которая включала бы Иерусалим с прилегающей к нему областью Иудейских гор (Вифлеем и др.), а также коридор до порта Яффа на Средиземном море; 2) арабскую, которая предназначалась для создания арабского государства; 3) еврейскую, которая предназначалась для создания еврейского государства. Доклад был опубликован 07 июля 1937 г., и он вызвал негодование в Палестине, причем среди арабов и евреев, т. к. только усугублял всю остроту сложившихся к тому моменту противоречий между ними . В целях изучения рекомендаций, сделанных Комиссией Пиля на месте, т. е. в Палестине, в январе 1938 г. была создана так называемая Комиссия Вудхеда. 09 ноября 1938 г. она опубликовала отчет о проделанной работе: в нем, в частности, подтверждалась необходимость разделения Палестины на два государства - арабское и еврейское, а также оставить часть Палестины под контролем Великобритании . Нерешенность и сложность этой проблемы вынудила Англию созвать в 1939 г. в Лондоне первую в истории международную встречу представителей арабских стран (Египет, Ирак, Саудовская Аравия, Йемен, Трансиордания и руководителей арабских палестинских партий) и Англии совместно с представителями еврейского и арабского населения Палестины, которая, однако, положительных результатов не дала. Конференция с самого начала своей работы зашла в тупик, так как стороны выступали с диаметрально противоположными требованиями: арабская делегация настаивала на предоставлении Палестине независимости, а сионисты требовали отмены всех ограничений на иммиграцию и официального санкционирования Англией создания независимого еврейского государства[59]. В мае 1939 г. вскоре после провала Конференции Англия без согласования с заинтересованными сторонами выпустила Белую книгу о своей политике в Палестине. Этот документ предусматривал, что через десять лет будет образовано единое арабо-еврейское государство, которое заключит союзный договор с Англией. Предполагалось, что в течение десятилетия переходного периода к управлению страной будут допускаться под строгим британским контролем арабские и еврейские лидеры. В течение первых пяти лет разрешалась иммиграция 75 тыс. евреев, а затем въездные квоты должны были согласовываться с арабской стороной. В некоторых районах ограничивалась скупка земель евреями[60]. Однако и Белая книга потерпела фиаско. Не в последнюю очередь из-за позиции сионистов. В мае 1942 г. Еврейское агентство опубликовало следующее заявление: «Конференция подтверждает свой неизменный отказ от Белой книги и отрицает ее моральную и юридическую силу. Белая книга стремится ограничить, а точнее, свести на нет права евреев на иммиграцию и поселения в Палестине, и, как заявил Уинстон Черчилль в Палате общин в мае 1939 г., представляет собой «нарушение и отказ от Декларации Бальфура...». Конференция настоятельно призывает сделать открытыми границы Палестины[61]. Летом 1945 г. была создана англо-американская комиссия по государству Палестина, которая вырабатывала так называемый план Грэди - Моррисона, который предполагал создание в государстве Палестина кантонального государства. При этом Вифлеем и Иерусалим должны были быть выделены в отдельный анклав, которым должны были управлять английским верховным комиссаром Государства Палестины - сэром Э. Дж. Кеннингемом. Но в октябре месяце 1945 г. большинства арабские государства - члены ЛАГ на второй сессии Совета Лиги, которая проходила в столице Египта, отвергли план Г рэди - Моррисона, поскольку они настаивали на предоставлении независимости Г осу- дарству Палестина. Тогда появился новый проект Моррисона, в рамках которого предполагалось разделить на четыре региона Государство Палестины. В двух из них (с центрами в Негеве и Иерусалиме), в которых сохранялось правление английских мандатных властей, а в других двух (еврейском и арабском) было установлено частичное самоуправление. В сентябре месяца 1946 г. в Лондоне при участии государств - членов ЛАГ проект Моррисона был поставлен на голосование, но еще до приезда в Лондон представители арабских государств во время заседания политического комитета ЛАГ в Александрии 13-14 августа 1946 г. отвергли проект Моррисона и выдвинули свой проект урегулирования палестинской проблемы. В соответствии с Александрийским проектом урегулирования в Государство Палестина должно было создано временное правительство, в которых должны были состоять из трех еврейских и семи арабских министров. Временное правительство первым делом должно подготовить выборы в Законодательное собрание, состоящее из 60 депутатов. По проекту предполагалось принятие конституции, где оговаривается, что Палестина должна быть неделимым государством и должна быть прекращена иммиграция евреев в Палестину[62]. Однако данный проект не был утвержден, и Великобритания передала решение вопроса в мае 1947 года на рассмотрении Генеральной Ассамблеи ООН. 15 мая 1948 г. закончилось действие мандата Великобритании. Подводя итог, можно прийти к заключению, что полученный Великобританией мандат не отвечал Уставу Лиги Наций. Поскольку мандат был нарушением положений ст. 22 в нескольких аспектах. Мандат рассматривался в Уставе как способ достижения цели - обеспечения развития и благосостояния народов территориях, которые находились под мандатам, но в мандате содержалось требования о том, чтобы мандатарий создал в стране такие административные, политические и экономические условия, в которые обеспечили бы создание еврейского очага. Согласно его положениям мандатарий должен был содействовать иммиграции евреев в Г осударство Палестина. Совершенно очевидно, что система мандатов была задумана в интересах еврейского народа и противоречила основополагающей концепции мандата. Мандат на Г осударство Палестина противоречил конкретной концепции мандатов, который предусматривался в ст. 22 для стран, отторгнутых от Османской империи в конце Первой мировой войны. В отношении этих стран предлагалось ограничить мандат предоставлением временной консультационной помощи и поддержки. Народ Палестины, равно как и другие арабские народы, отторгнутые от Оттаманской империи, нуждались в административной помощи со стороны мандатария. Их уровень культуры был нисколько не ниже тогдашнего уровня культуры многих стран - членов Лиги Наций. Их политическая зрелость и административный опыт вполне соответствовали уровню политической зрелости и административного опыта турок, которым сохранили независимость. Кроме того, авторы мандата на Палестину не ограничили роль мандатария лишь оказанием консультативной помощи и поддержки, а наделили его «всей полнотой законодательной и административной власти» (ст. 1). Такая «полнота законодательной и административной власти» предусматривалась не в интересах жителей, а фактически использовалась для насильственного создания еврейского национального очага в Палестине. Третья причина недействительности мандата объясняется тем фактом, что одобрение в нем Декларации Бальфура и ее осуществление противоречили гарантиям и обязательствам, которые Великобритания и союзные державы дали арабам в ходе Первой мировой войны. Из-за того , что палестинцам отказали на независимость и более того открыли страну мигрантом, для иммиграции, на прямую была нарушением всех обязательств». 1.2.