§ 4.3. Анализ правовых последствий совместного хозяйственного освоения южнокурильских островов
Закономерный вопрос, на который необходимо ответить в связи с вышеизложенной
концепцией совместного хозяйственного освоения южно-курильских островов, состоит в том,
как эта концепция может содействовать разрешению территориальной проблемы и заключению
мирного договора между Россией и Японией.
Положительная перспектива, на наш взгляд,1008
существует по следующим причинам .
Эту меру в качестве шага к заключению мирного договора считают удачной обе стороны. В заявлении по итогам переговоров в декабре 2016 г. указывается, что именно консультации о совместной хозяйственной деятельности России и Японии на южно-курильских островах являются, по их мнению, «важным шагом на пути к заключению мирного договора», поскольку эта договоренность «будет способствовать развитию всего комплекса связей между двумя странами и созданию атмосферы доверия и сотрудничества, выводу отношений на качественно новый уровень» . Несмотря на прошлые редкие высказывания скептиков , эта точка зрения широко поддерживается в литературе, затрагивающей вопрос российско-японской территориальной проблемы. Как отмечает С. Ли, для территориальной проблемы, подобной рассматриваемой, «нет панацеи», однако существуют меры «по укреплению доверия», которые могут способствовать поиску мирного решения[1008] [1009] [1010] [1011], и в качестве такой меры называет как раз договоренность о совместном управлении островами и/или совместном освоении морских пространств на взаимовыгодной основе [1012]. Японский специалист Ц. Акаха, среди трех факторов, которые могли бы смягчить символическое значение островов и обеспечить возможность решения проблемы в будущем, в качестве наиболее перспективного фактора называет значительное расширение экономических и социокультурных связей для улучшения отношения японцев к России[1013].
Действительно, одно из главных препятствий, которые необходимо преодолеть не только для заключения мирного договора, но и для успешной совместной хозяйственной деятельности, представляет негативное отношение японского правительства и народа к идее сотрудничества с Россией[1014]. Развитие экономических, социокультурных связей может «привести к значительному улучшению японского отношения к России и существенной эрозии японского чувства виктимизации и несправедливости в рамках территориального вопроса»[1015]. Наблюдается «диссонанс дипломатии между государствами и народами» двух стран - пример: инициатива японской негосударственной организации Peace Boat («Лодка мира») в 1991 г., которая заключалась в посещении о-вов Итуруп, Кунашир и Шикотан, и «едва ли по правовым последствиям отличалась от японской рыболовной деятельности у контролируемых Россией островов, которые официально санкционированы как Россией, так и Японией»[1016]. Ведение расширенной хозяйственной деятельности на основании четко сформулированного международного договора, содержащего соответствующую защитную клаузулу, устранило бы правовые препятствия, вызывающие настороженность как у российской, так и у японской стороны, и обеспечило бы возможность для сближения.Подобные механизмы сближения в российско-японских отношениях уже работают в двух областях: в региональных связях между Сахалинской областью и префектурой Хоккайдо и в вышеописанном сотрудничестве в освоении морских биоресурсов. В 1990 г. губернатор Хоккайдо и председатель Совета министров СССР подписали соглашение о дружеском партнерстве между префектурой Хоккайдо и СССР, предусматривающее сотрудничество в экономической, научно-технической и культурной областях[1017]. В сентябре 1997 г. губернаторы Хоккайдо и Сахалинской области подписали совместную декларацию о сотрудничестве в таких областях, как нефтегазовые проекты на Сахалине; впоследствии, в 1998 г., на ее основании было заключено уже официальное соглашение о дружбе и экономическом сотрудничестве[1018].
Причем это сотрудничество рассматривается региональным правительством Хоккайдо как мера, которая может стать «первым шагом или предтечей разрешения конкретной территориальной проблемы»[1019]. Задача нового подхода в том, чтобы перенести такие формы сотрудничества на национальный и международный уровень как для России, так и для Японии.Что касается сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов, то за несколько десятилетий взаимодействия был признан его несомненный благотворный характер. Для соседствующих государств такое сотрудничество играло огромную роль в течение послевоенного периода[1020], что подчеркнуто, например, в совместном коммюнике Президента СССР М. Горбачева и Премьер-министра Японии Т. Кайфу в апреле 1991 г., очень позитивно воспринятом в Японии[1021] [1022] [1023]. В статье, посвященной этой тематике, японский автор Ц. Акаха отмечает (в отношении рыболовства в Японском море), что поведение Японии после войны «зачастую не создавало у иностранных государств уверенности в готовности Японии «играть по правилам»» при эксплуатации морских ресурсов, в связи с чем установление такого режима, какой был создан ею с СССР, стало шагом вперед к «более справедливому» сотрудничеству . В протоколах ежегодных сессий совместной советско-японской Комиссии по рыболовству (учрежденной по Соглашению 1984 г.) фиксируются положительные тенденции этого сотрудничества: стороны идут друг другу навстречу при рассмотрении вопросов научнотехнического содействия; в рамках такого содействия Япония выражает готовность безвозмездно передавать российским организациям оборудование; обе стороны принимают друг у друга специалистов; промысел осуществляется под контролем уполномоченных лиц обеих сторон . Наибольший интерес представляет упомянутое выше Соглашение 1998 г. В нем предусмотрен порядок осуществления японскими рыбаками промысла в морском районе у о-вов Итуруп, Кунашир, Шикотан и Хабомаи, включая сотрудничество в целях сохранения, рационального использования и воспроизводства живых ресурсов, на возмездной основе.
В российских комментариях это Соглашение признается «исключительно разумным и полезным»; удачными названы компромиссные формулировки Соглашения (а именно: в тексте не использован термин «территориальное море России», а область ведения промысла обозначена с помощью геодезических линий)[1024]. В зарубежной литературе указывается, в связи с трудной историей согласования этого соглашения, что оно стало «эпохальным» для двусторонних отношений, поскольку позволило удовлетворить высокую заинтересованность прежде всего населения Хоккайдо в ведении рыболовного промысла (в том числе за плату) в прибрежных водах южно-курильских островов, вместе с тем устранив опасения МИД Японии, что это может быть рассмотрено как подчинение российскому суверенитету[1025]. Позитивное значение данных договоренностей также было подтверждено в Российско-Японском плане действий от 10 января 2003 г., где неоднократно упоминается успешное сотрудничество в рамках таких соглашений в целях «углубления доверия» между Россией и Японией[1026]. В 2013 г. Президент РФ и Премьер-Министр Японии в Совместном заявлении подтвердили продолжение сотрудничества на основании Соглашений 1984, 1985 и 1998 гг., приветствовали вступление в силу Соглашения 2012 г. (оно вступило в силу в 2014 г.) с целью противодействия морскому браконьерству и контрабанде [1027] [1028] . Изначально осторожный, практический компромисс в узком сегменте экономического взаимодействия оказался перспективным для широкого политического поля отношений между Россией и Японией.Подобный взаимоприемлемый modus vivendi играет важную роль для ослабления напряженности в вопросах суверенитета над спорными территориями, что подтверждается также и примерами других споров на Дальнем Востоке. Так, хотя отношения между Японией и Южной Кореей из-за спора о принадлежности о. Такэсима (кор. Токто) были крайне напряженными , заключенное в 1998 г. соглашение о рыболовстве позволило «рыболовным сообществам обеих сторон...
сосуществовать без открытого конфликта»[1029]. Уместен также пример из японско-китайских отношений: несмотря на спор о принадлежности о-вов Сенкаку (кит. Дяоюйдао), в 1978 г. Япония и Китай заключили Договор о мире и дружбе [1030]. Заключенное в том же г. Россией и Японией соглашение о рыболовстве в районе Курильских островов также «имеет важное значение с точки зрения ослабления остроты территориальной проблемы»[1031] [1032]. В российско-японской практике есть также и позитивный опыт создания modus vivendi для решения «местных» вопросов. Так, Соглашение между Минрыбхозом СССР и Хоккайдской ассоциацией рыбопромышленников о промысле морской капусты японскими рыбаками 1981 г., не являясь международным договором и регулируя деятельность частных лиц (поэтому указанное Соглашение, как представляется, не содержит защитной клаузулы), признано значимым с экономической и политической точки зрения .«Как отмечается в советской и зарубежной литературе, - пишет Б.Н. Клименко, - переговоры могут быть наиболее успешными, когда они ведутся в период дружественных отношений и особенно если ожидание выгоды от территориального урегулирования, например, развитие торговых отношений и сотрудничества, значительно компенсирует территориальные потери», хотя взаимный учет интересов и взаимные уступки, указывает он, не освобождают государства от обязанности решать спорные вопросы на основе международного права[1033].
Существуют, наконец, свидетельства того, что вышеописанное совместное хозяйственное освоение южно-курильских островов выполнимо, невзирая на довлеющие над политикой Японии интересы США. Упомянутый Д. Тренин отмечает, что, в отличие от периода Холодной войны, которая породила саму территориальную проблему[1034], у США отсутствуют причины для сопротивления сближению России и Японии[1035]. Против этого можно возразить, что в 2014 г. США ввели всесторонние санкции против России, к которым присоединилась и Япония [1036] [1037] , и, кроме того, американское государство заинтересовано в этом конфликте, поскольку он позволяет сохранять в регионе присутствие США .
Вместе с тем, японские санкции, как было отмечено выше, рассматриваются специалистами-политологами как умеренные; кроме того, договоренность о «новом подходе» была достигнута между главамиРоссии и Японии в течение периода после принятия санкций - в 2016 - 2017 гг. Это говорит о том, что для Японии данное направление представляет приоритет. В свою очередь, это рождает надежду на то, что в российско-японских отношениях может быть достигнут компромисс, несмотря на возможное влияние США. Таким образом, совместная хозяйственная деятельность на южно-курильских островах, вне всяких сомнений, действительно поспособствует разрешению в будущем территориальной проблемы и заключению мирного договора. Опасения (бытующие в том числе в научных кругах[1038]) в том, что она будет равноценна территориальной уступке в пользу Японии беспочвенны.
Помимо самой договоренности о такой деятельности следует предложить несколько мер в дополнение к экономическому сотрудничеству, которые, на наш взгляд, обеспечат воздействие на большее число аспектов территориальной проблемы.
Прежде всего, речь о механизмах учета воли населения самих южно-курильских островов и Сахалинской области в целом при принятии руководством Российской Федерации любого решения по статусу южно-курильских островов. Этого требует в обязательном порядке общепризнанный в качестве императивной нормы международного права принцип права народов на определение. Когда заместитель Министра иностранных дел России Г.Ф. Кунадзе посетил острова в сентябре 1991 г. для встречи с жителями, они враждебно отнеслись к раскрытой им идее о том, что о-ва Хабомаи и Шикотан, по планам ельцинского правительства, могли быть переданы Японии [1039]; подобные планы территориальных уступок при полном неведении населения собственно затронутых территорий в корне противоречат указанному принципу и должны быть исключены. Выбор механизма учета воли населения будет зависеть от характера принятой в итоге концепции, а именно, от того, будет ли на южно-курильских островах создан некий автономный режим. Устав Сахалинской области требует проведения регионального референдума в случае планируемых изменений ее границ (Статья 3(4))[1040]; это же положение поддерживается Статьей 131 Конституции РФ 1993 г.[1041]. По всей видимости, если территориальные уступки договоренностью будут исключены, с точки зрения этих основополагающих актов проведение референдума не потребуется[1042]. Однако же, по нашему мнению, предоставление определенной степени автономии конкретной территории означает необходимость в более серьезном процессе выявления мнения и согласия (несогласия) местного населения, чем в случае заключения более традиционного (т.е. не предусматривающего создание отдельного, автономного правового режима или системы) двустороннего международного договора об экономическом сотрудничестве, который предполагает одобрение населения посредством его участия в ратификации такого договора главным законодательным органом страны. В рассматриваемой ситуации можно рекомендовать проведение референдума по вопросам объема предоставляемой автономии одновременно с подготовкой проекта соответствующего международного договора, с обязательным учетом результатов такого референдума в проекте[1043].
Связанным с этим элементом является обстоятельное [1044], независимое, не носящее характер политической пропаганды информирование общественности обо всех основных аспектах планируемого совместного хозяйственного освоения южно-курильских и его связи с решением территориальной проблемы и заключением мирного договора [1045]. Данная мера необходима в том числе для обеспечения получения неискаженных, надежных, достоверных и обоснованных результатов упомянутого выше референдума. При этом просветительская деятельность конкретно по содержанию договоренности о совместном хозяйственном освоении южно-курильских островов должна вестись и в Японии. Опросы (хоть и ограниченные по числу опрошенных, но, тем не менее, проливающие важный свет на отношение к проблеме) Ц. Акахи и А. Васильевой в Хоккайдо (в городах Саппоро и Вакканай) в 2001 г. показали, что опрошенные жители считают, что низкая доля японского бизнеса на Дальнем Востоке России объясняется экономическими сложностями (по мнению должностных лиц в Администрации губернатора Хоккайдо), а не с территориальным спором (всего один опрошенный в Саппоро упомянул о заключении мирного договора и разрешении спора в качестве причин для стремления к расширению связей; вместе с тем, в г. Вакканай территориальный спор как первостепенная проблема для двусторонних отношений был упомянут большинством респондентов), что расширение контактов между людьми оценивается опрошенными положительно, хотя при этом СМИ акцентируют внимание на негативных происшествиях и моментах . Это также укрепит шансы такого решения на долговечность - решение, принятое с учетом интересов людей, которым предстоит жить, трудиться и вкладывать свой опыт, ресурсы и средства в эти территории, с большей вероятностью приведет к плодотворным результатам и эффективному освоению южно-курильских островов и позволит избежать рисков возникновения напряженности и недоверия в будущем, а также непоправимых исторических ошибок, таких как фактическое уничтожение нации айнов. Наконец, информированность общественности в значительной степени исключит вероятность искаженных, неадекватных, «истерических» оценок ситуации, вырывания из контекста для представления планируемой совместной хозяйственной деятельности на южно-курильских островах в невыгодном свете и создаст у населения трезвое и зрелое представление о проблеме, которое является ключом к принятию взвешенного решения.
Наконец, последней дополнительной мерой является процессуальное предложение по способу достижения приемлемого компромисса. Переговоры по такой серьезной и комплексной задаче, как создание на южно-курильских островах специального административного режима и модели хозяйствования, потребуют, помимо подготовленности участников переговоров и обязательного вовлечения в нахождение компромисса общественности и специалистов двух стран, готовности к решению множества частных трудностей, которые могут возникать не только в связи с укоренившимися разногласиями российской и японской стороны по территориальному вопросу, но и к потенциально различающимся подходам к решению практических вопросов по тем направлениям экономики и управления, которые будут задействованы в разработке такого решения. С этой точки зрения исключительно полезным, на наш взгляд, может оказаться опыт согласования Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., а именно подход «пакета» и «мини-пакетов» и метод консенсуса, подробно описанные в труде Ю.Г. Барсегова о мировом океане[1046] [1047]. Содержание такого подхода и метода состоит в принятии следующих шагов: (1) уточнение и консолидация международно-правовой и переговорной позиций каждой стороны (под переговорной позицией подразумеваются цели и задачи, которых каждая сторона желает достичь по итогам переговоров и закрепить в соответствующем соглашении); (2) выявление точек соприкосновения и точек разногласия в позициях сторон; (3) выработка и предложение решений по точкам разногласия, которые будут приемлемыми для сторон, по крайней мере, в качестве временного решения, которое позволит не «зацикливаться» на параметрах соглашения, которые вызывают спор, но идти дальше и все же заключить соглашение, возможно, с оговорками по таким точкам разногласия о том, что они будут разрешены позднее или будут пересматриваться на периодической основе в свете результатов уже принятых договоренностей (т.е. того, оказались ли они по прошествии времени действенными, или нет, требуют ли они корректировок). Представляется, что подобный дипломатический подход позволит сторонам наконец совершить сдвиг в сторону эффективного сотрудничества. 131 311 397 497 647 807 827 881 907 987 991