2.2.1. Международно-правовое регулирование добровольной миграции лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата
Миграция населения исчезающих государств - это нормальное проявление желания спасти свою жизнь. Учитывая угрозу не частичного, а полного погружения территории под воду, такая миграция будет происходить не только внутри самого исчезающего государства - из низменных территорий на возвышенные, она будет носить впоследствии трансграничный характер.
Однако трудность заключается в том, что население исчезающих государств не сможет совершенно беспрепятственно пересекать границы чужих государств. Отсутствует общая норма международного права, обязывающая государства принимать у себя население, испытавшее на себе неблагоприятные последствия изменения климата. На основании принципа суверенного равенства государств только само принимающее государство на основании существующей нормы международного права, обязательной для принимающего государства, либо на основании собственного волеизъявления ad hoc для конкретно данной ситуации, может принять у себя население исчезающего государства.Режим государственных границ - разрешительно-уведомительный. Каждое государство имеет право с помощью своего национального законодательства регулировать въезд мигрантов на свою территорию . Это специально подчеркивается в международно-правовых документах о правах человека. Так, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., закрепляющая право каждого человека на свободу передвижения и выбора местожительства, а также право покидать любую страну, включая свою собственную, предусматривает возможность их ограничений, предусмотренных законом, необходимых «для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, или прав и свобод других»[393] [394]. Генеральный секретарь ООН в своем докладе «В условиях безопасности и достоинства: решение проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов» рекомендовал: «поддерживать усилия государств-членов, которые подвержены риску неблагоприятного воздействия изменения климата, по смягчению этого воздействия и, когда это необходимо, заниматься планированием миграции, включая плановое перемещение, как средства 396 предотвращения и сведения к минимуму вынужденного перемещения» . В целях борьбы с неблагоприятными последствиями климата, а также организацией добровольного переселения населения исчезающих государств разрабатываются меры как на универсальном, так и региональном и национальном уровнях. (1) Универсальный уровень международно-правового регулирования В международном праве отсутствует универсальный международный договор, регулирующий добровольную миграцию лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата. Угроза утраты национального суверенитета является политической темой в списке Конференции Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г. по опасным изменениям климата . Однако РКИК ООН и Конференции Сторон в основном сосредоточены на стратегии смягчения последствий изменения климата, которые связаны с сокращением источников или повышения качества поглотителей парниковых газов для того, чтобы попытаться замедлить неблагоприятные последствия 398 изменения климата . Тем не менее, в рамках системы РКИК ООН существуют наработки в данной области. В 2010 г. в рамках РКИК ООН был разработан Канкунский механизм по адаптации к климатическим изменениям, который создал соответствующий адаптационный фонд при РКИК ООН и установил три взаимосвязанных компонента над воплощением которых он должен работать - страхование, реабилитация / компенсация и управление рисками[395] [396] [397] [398] [399]. Далее в 2012 г. Была создана Рабочая программа по потерям и убыткам, разрабатывающая «мероприятия по 400 страхованию климатических рисков и учреждению специального комитета по адаптации» . Так, в 2012 г. на 18-ой Конференции сторон участников РКИК ООН и 8-ой встречи сторон Киотского протокола, прошедших в г. Дохе, были приняты решения, содержащие вопросы миграции в результате неблагоприятных последствий изменения климата[400]. В 2013 г. Конференция сторон создала Варшавский механизм[401], задачи которого состоят в следующем: • повышение знаний и понимания комплексного управления рисками по ущербу, связанному с неблагоприятными последствиями изменения климата; • укрепление диалога, координации, согласованности между соответствующими заинтересованными сторонами; • усиление мер поддержки, включая финансирование, по устранению ущерба, связанного с неблагоприятными последствиями изменения климата. В рамках Варшавского международного механизма по потерям и ущербу в результате воздействий изменения климата был разработал план на 2015-2016 гг. по перемещению и исследованиям в этой области[402]. На 21-ой Конференции сторон участников РКИК ООН и 11-ой встречи сторон Киотского протокола, проходившей с 30 ноября по 12 декабря 2015 г. в Париже, было принято Парижское соглашение[403]. Кроме цели о сокращении «глобальных ежегодных выбросов парниковых газов к 2020 г. и траекториями совокупных выбросов соразмерно целям удержания прироста глобальной средней температуры намного ниже 2 °С сверх доиндустриальных уровней и продолжения усилий по ограничению роста температуры до 1,5 °С»[404], помочь развитым странам собирать по 100 миллиардов долларов в год, начиная с 2020 г., частично через «Зеленый Фонд» для помощи в борьбе с климатическими изменениями, оно провозглашает, что государства-участники «должны, при осуществлении действий в целях решения проблем, связанных с изменением климата, уважать, поощрять и принимать во внимание свои соответствующие обязательства в области прав человека»[405]. Договоренности, принятые в рамках 21-ой Конференции Сторон в Париже, предусматривают механизм решения проблемы перемещения людей, связанной с неблагоприятными последствиями изменения климата. Так, параграф 50 Решения 1/CP.21 поручает «Исполнительному комитету Варшавского международного механизма учредить целевую группу, которая бы дополняла деятельность существующих органов и групп экспертов в рамках РКИК ООН, включая Комитет по адаптации и Группу экспертов по наименее развитым странам, равно как и соответствующих организаций и экспертных органов, действующих вне рамок Конвенции, использовала результаты их работы и привлекала их к участию, если это уместно, с целью подготовки рекомендаций в отношении всесторонних подходов к предотвращению, сведению к минимуму и решению проблемы перемещения людей, связанного с неблагоприятными последствиями изменения климата»[406] [407]. Эта целевая группа должна будет принять программу как более подробный и конкретный документ и представить ее конференции сторон для одобрения. Такой механизм будет более гибким, чем механизм международного договора, и сможет быстро изменяться и приспосабливаться к ситуации. Такая программа должна содержать следующие основные моменты : • критерии выявления лиц, перемещенных в результате неблагоприятными последствиями изменения климата, имеющих право на получение помощи по организации переселения; • основные требования к условиям временного размещения лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата; • процедуры, обязательные для соблюдения государствами, принимающими на своей территории лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата. Данная группа не наделена полномочиями налагать на государства международные обязательства, но, тем не менее, она может предложить не имеющие обязательной силы стандарты для государств по обращению с лицами, перемещенными в результате неблагоприятных последствий изменения климата. В своей резолюции от 25 сентября 2010 г. «Итоговый документ Совещания высокого уровня для обзора хода реализации Маврикийской стратегии по дальнейшему осуществлению Программы действий по обеспечению устойчивого развития малых островных развивающихся государств» ГА ООН призвала «международное сообщество более активно поддерживать усилия малых островных развивающихся государств по адаптации к пагубным последствиям изменения климата, в том числе путем предоставления доступа к специализированным источникам финансирования»[408] [409]. В качестве финансовой помощи исчезающим государствам в минимизации последствий неблагоприятного воздействия изменения климата, а также разработке адаптационных планов на международном уровне существуют следующие фонды денежных средств: • Глобальный экологический фонд - создан в 1991 г., объединяет правительства 181 государств (в том числе России) для решения глобальных экологических проблем, действуя в партнерстве с международными и неправительственными организациями, а также с частным 410 сектором . • Специальный фонд для борьбы с изменением климата был учрежден в соответствии с РКИК ООН в 2001 г. как дополняющий другие механизмы финансирования для осуществления конвенции, находится под управлением Глобального экологического фонда[410] [411] [412]. • Зеленый климатический фонд ООН - создан в 2010 г. 194 государствами- участниками РКИК, участники договорились собрать порядка 100 млрд. долл. на осуществление проектов по развитию развивающихся стран. Фонд уже выделил более 60 млн. долл. на реконструкцию и строительство инфраструктур водоснабжения пресной водой . • Добровольный целевой фонд для обеспечения участия наименее развитых стран и малых островных развивающихся государств также находится под управлением Глобального экологического фонда , его средства направляются на подготовку и осуществление национальных программ действий по адаптации к изменению климата малых островных развивающихся государств. Так, за период 1 июля 2014 по 30 июня 2018 на развитие национальных программ действий по адаптации к изменению климата следующие государства получают материальную помощь: Тувалу - 6 млн. долл., Кирибати - 6 млн. долл., Мальдивы - 6,66 млн. долл., Маршалловы острова - 4,58 млн. долл., Вануату - 6,78 млн. долл., Соломоновы острова - 8,52 млн. долл., Багамы - 7,54 млн. долл.[413] • Адаптационный фонд - был создан на основании Киотского протокола РКИК ООН для финансирования конкретных проектов и программ в области адаптации в развивающихся странах, которые являются участниками Киотского протокола, и особенно уязвимы к неблагоприятным последствиям изменения климата[414]. С 2010 г. Адаптационный фонд выделил 354,89 млн. долл. США на поддержку 61 государства, в том числе 22 наименее развитых стран и 13 малых островных развивающихся государств. Согласно Барбадосской программе действий по устойчивому развитию малых островных развивающихся государств 1994 г.[415] [416] [417] (принята на 1-ой международной конференции, посвященной малым островным развивающимся государствам), Маврикийской стратегии по 417 обеспечению устойчивого развития малых островных развивающихся государств 2005 г. конференции, посвященной малым островным развивающимся государствам), а также целому ряду резолюций ГА ООН[418], для укрепления усилий малых островных развивающихся государств в их борьбе с неблагоприятными последствиями изменения климата необходимо: • наращивать глобальное поощрение реализации принципов РКИК ООН (п. 19 Барбадосской программы, п. 8 Резолюции ГА ООН от 25 сентября 2010 г. A/RES/65/2, п. 17 Маврикийской стратегии, п. 35 «Пути Самоа»); • поощрять разработку национальных стратегий и программ смягчения последствий изменения климата и адаптации к ним (п. 19(С)(уп) Барбадосской программы, п. 9 Резолюции ГА ООН от 25 сентября 2010 г. A/RES/65/2; п.18^) Маврикийской стратегии; п. 18 «Пути Самоа»); • предоставить широкий доступ к специализированным источникам финансирования (п. 10 Резолюции ГА ООН от 25 сентября 2010 г. A/RES/65/2), по крайней мере 50 % средств Зеленого климатического фонда должны идти на цели адаптации предназначались для особенно уязвимых стран (п. 15 и 44 «Пути Самоа»); • обеспечить передачу соответствующих технологий для реагирования на изменение климата (п. 10 Резолюции ГА ООН от 25 сентября 2010 г. A/RES/65/2, п. 18(е) Маврикийской стратегии); • повышать уровень осведомленности о необходимости безотлагательных и широкомасштабных действий для решения проблемы изменения климата (п. 33 «пути Самоа»); • улучшать базовый мониторинг островных систем и детализацию прогнозов климатической модели, которые позволяют лучше прогнозировать будущее воздействие на малые островные развивающиеся государства (п. 44 «Пути Самоа»). Как видим, на сегодняшний день основные международные стратегии помощи малым островным развивающимся государствам в контексте изменения климата имеют превентивную направленность, нацелены на реализацию национальных адаптационных программ при международной финансовой поддержке, и тема планирования миграции населения исчезающих малых островных развивающихся государств в другие государства пока не звучит. На универсальном уровне уже существует ряд механизмов, а некоторые из них в настоящий момент разрабатываются, способные оказывать финансовую и иную помощь исчезающим государствам. (2) Региональный и межрегиональный уровень международно-правового регулирования Регулирование добровольной миграции лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, происходит, тем не менее, в большей степени на региональном и двустороннем уровне, политическая воля разрешить данную проблему сконцентрирована именно на эти уровнях. Государства Тихоокеанского региона стараются оказывать друг другу поддержку в периоды кризисов, чувствуя свою географическую и культурную общность. На региональном уровне такие организации как Альянс малых островных развивающихся государств (Alliance of Small Island Developing States )420, Системы центральноамериканской интеграции (Central American Integration System) , Форум тихоокеанских 422 островов (the Pacific Islands Forum) , Программа развития Тихоокеанских островов (the Pacific Islands Development Programme) и Группа 77 (G77) служат ареной, с которой звучат голоса исчезающих государств, призывающий другие государства сотрудничать и оказывать помощь, здесь они договариваются о двусторонних мерах помощи по переселению населения. При поддержке Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана, а также Международной организации по миграции на Региональном совещании по изменению климата и миграции в Тихоокеанском регионе, произошедшем 7-9 декабря 2016 г., в рамках Тихоокеанского проекта по изменению климата и Форума тихоокеанских островов был принят проект помощи целевым странам (Науру, Кирибати и Тувалу) по перемещению населения в результате неблагоприятных последствий изменения климата[419] [420] [421] [422] [423] [424]. Проект направлен на развитие технического потенциала в целях расширения возможностей трудовых мигрантов, а также содействие проведению региональных совещаний и сотрудничеству по важнейшим вопросам региона в отношении миграции, вызванной неблагоприятными последствиями изменения климата. (3) Двусторонние договоренности государств и национальный уровень регулирования Ключевым моментом в разработке и применении адаптационных мер для своего населения, а также программ добровольной миграции является, безусловно, опыт самих исчезающих государств. Рассмотрим названные выше исчезающие государства, которые наиболее активно реализуют политику по адаптации к неблагоприятным последствиям изменения климата и планированию перемещения своего населения. Тувалу Уже в 2002 г. Тувалу начало принимать меры по планированию перемещения всего своего населения в течение 30 лет. Тувалу обратилось к своим соседним государствам Австралии и Новой Зеландии, для разработки политики переселения граждан Тувалу. Результаты не увенчались успехом. Ни Новая Зеландия, ни Австралия не заключили соглашение с Тувалу о принятии мигрантов. Австралия объяснила свой отказ тем, что принятие мигрантов из Тувалу будет носить дискриминационный характер по отношению к мигрантам из других государств (по национальному признаку), и указала, что она уважает желание населения I увалу остаться в своем государстве . Поэтому в декабре 2009 г. премьер-министр Тувалу подтвердил, что его правительство не рассматривает переселение населения как оптимальный вариант решения проблемы: «Тувалу сталкивается с неопределенным будущим из-за изменения климата, но мы считаем, что Тувалу останется в Тувалу. Мы будем бороться за то, чтобы сохранить нашу страну, нашу культуру и наш образ жизни. Мы не рассматриваем любую схему миграции. Мы считаем, что, если правильные действия будут предприняты для решения проблемы изменения климата, Тувалу выживет» . Лишь 30 % населения Тувалу на настоящий момент мигрировало в соседние 428 государства . В настоящий момент Тувалу все-таки пытается достичь соглашений с другими государствами на случай чрезвычайных экологических катастроф или полной невозможности самостоятельно поддерживать «жизнеспособность» своего государства через Ассоциацию малых островных государств (Association of Small Island States) и Тихоокеанскую сеть по вопросам миграции (Pacific Network on Climate Change Migration, Displacement and Resettlement)[425] [426] [427] [428]. Науру Президент Республики Науру Бэрон Уака, выступая на 71-й сессии ГА ООН, сравнил "опустошительные ураганы и циклоны со взрывами мощных бомб", а повышение уровня воды в Мировом океане - "с нашествием вражеских армий". Президент Науру призвал поддержать предложение островных государств назначить специального представителя ООН по климату и безопасности[429]. Президент Науру в этой связи выразил благодарность за финансовую поддержку Австралии, Тайваню, Японии, России, Новой Зеландии и Кубе, которых он назвал "основными партнерами своей страны". Отметим, что в 1960 г. Австралия, Новая Зеландия и Великобритания предложили Науру переселить свое население на их территорию. Науру отказалось из опасения, что его культура и национальность будут утрачены[430]. Три года спустя, Австралия сделала еще одно предложение. На этот раз она предложила предоставить Науру больше политической свободы, поселиться на отдельном острове и даже пообещали компенсировать все затраты на миграцию. Несмотря на это, Науру отказалось, потому что его население было бы вынуждено изменить свое гражданство на австралийское[431]. Однако Австралия и Новая Зеландия отказались принять все население исчезающих государств (не только население Науру)[432]. Кирибати Правительство Кирибати разделило меры по борьбе с последствиями изменения климата на три этапа: смягчение (“mitigation”), адаптация (“adaptation”), и переселение (“relocation“)[433]. Первый этап предусматривает необходимость добиться снижения выбросов СО2 и снижение использования ископаемого топлива развитыми странами, значительный прорыв в котором произошел с принятием Парижского соглашения. Большой упор делается на второй этап - адаптация. В рамках второго этапа оно разработало план по адаптации в связи с изменением климата[434]. Он состоит из трех фаз: ■ 1-я фаза «Подготовка» (“Preparation”) (2003 - 2005 гг.); ■ 2-я фаза «Пилотное внедрение» (“Pilot implementation”) (2006 - 2011 гг.); ■ 3-я фаза «Расширение» (“Expansion”) (2012 - 2016 гг.). Первая фаза подразумевает выявление направлений для финансирования. Вторая фаза включает в себя проведение мероприятий по снижению уязвимости береговой линии, управлению ресурсами пресной воды. Третья фаза включает в себя постройку дамб, систем сбора дождевой воды, финансирование и поддержка образовательных программ. План по адаптации Кирибати находится уже на своей третьей фазе. Так, Президент Кирибати отмечает, что прибрежные стены и плавучие сооружения уже построены, однако они не гарантируют, что население не будет стремиться мигрировать . Касаемо последнего этапа, отметим, что, несмотря на то, что переселение рассматривается как последний вариант, правительство Кирибати отмечает, что оно может стать неизбежной мерой. Наиболее привлекательными для миграции странами Кирибати также считает Австралию и Новую Зеландию . В связи с этим Кирибати активно финансирует повышение уровня образования и повышение квалификации его граждан, чтобы повысить привлекательность своих граждан в качестве мигрантов за рубежом, что даст им возможность мигрировать "с достоинством". В Новой Зеландии на законодательном уровне принята политика по приему трудовых мигрантов в возрасте от 18 до 45 лет и их семей из Кирибати, Тонга, Самоа, Фиджи и Тувалу, и получения ими вида на жительство в Новой Зеландии. Однако Новая Зеландия подчеркивает, что эта политика никак не связана с изменением климата[435] [436] [437]. В 2007 г. в Новой Зеландии законопроект о признании лиц, перемещенных в результате изменения климата, беженцами, был отклонен, и до сегодняшнего дня ситуация остается неизменной. Отметим также, что между Кирибати и Новой Зеландией существует международный договор (Inter-Agency Understanding 2011 г.[438]), согласно которому Новая Зеландия предоставляет 75 виз ежегодно для проживания на ее территории гражданам Кирибати в возрасте 18-45 лет и предоставляет разрешение на работу. Нужно отметить, что заключение данного двустороннего соглашения не было вызвано необходимостью реагирования на неблагоприятные последствия изменения климата. Оно было заключено в целях регулирования рынка труда и влияния на рост заработной платы (п. 5.1. данного соглашения). Минусом данного соглашения является отсутствие числовых показателей количества виз и продолжительности разрешения на проживание на территории Новой Зеландии, данные вопросы уполномочивается рассматривать Департамент труда Новой Зеландии и другие ее соответствующие органы в рамках ее государственной программы «Одобренные сезонные работодатели» (Recognized Seasonal Employers). Каждый год Новая Зеландия рассматривает порядка 3 000 заявлений на эту визу. Аналогичные двусторонние соглашения у Новой Зеландии есть с Вануату[439] и Соломоновыми островами[440]. Но это не единственная возможность - в 2015 г. Правительство Австралии заключило также двусторонние соглашения с Кирибати[441] и Науру[442] [443], предусматривающие предоставление до 250 рабочих виз гражданам для работы, не требующей высокой квалификации, также Новая Зеландия подхватила данную инициативу и приняла такую же пятилетнюю программу . Данные соглашения также не содержат количественных показателей, которые регулируются в рамках австралийской государственной Пилотной программы по работникам (Worker Pilot Program). В отличие от двусторонних соглашений с Новой Зеландией, соглашения с Австралией прямо предусматривают возможность получения многолетней рабочей визы, не привязывая это условие к сроку контракта с изначальным австралийским работодателем. Еще одним положительным моментом является то, что пусть не сами соглашения, но выше названная государственная программа содержит положения о неблагоприятных последствиях изменения климата: в зависимости от экологической ситуации может широко варьироваться срок трудового договора, определенными преимуществами наделяются работники из пострадавших от экологических катастроф районов, визы для таких работников автоматически подлежат продлению, им предоставляется бесплатный трансфер[444]. Кроме того, в планах у Кирибати - приобрести землю у Фиджи. Переговоры с Фиджи о 446 покупке земли до сих пор продолжаются , однако государства очевидно выразили свою готовность сотрудничать в этом направлении[445] [446]. Ранее Фиджи уже продали два своих острова за 9,3 млн австралийских долларов (около 7,5 млн долларов США): Киоа был продан ваитупу - народу Тувалу, и остров Раби - банабанцам - народу Кирибати с переходом суверенитета в отношении них, соответственно[447]. А во время своего визита в Кирибати в 2014 г. президент Фиджи заявил, что Фиджи не отвернется от своих соседей в час нужды[448]. Мальдивы Президент Мальдивских островов также рассматривает переселение в качестве возможной меры для спасения населения. Он заявил, что планирует приобрести землю в Индии или Австралии для переселения своего народа[449]. Мальдивы тоже приняли национальный адаптационный план (National Adaptation Plans of Action (NAPAs)) в 2008 г. План предусматривает программу по переселению общин из более мелких, более уязвимых островов, на более крупные, более защищенные[450]. Все население четырех наиболее уязвимых выше названных островных государств (Мальдивские острова, Кирибати, Тувалу, Науру) состоит из порядка 500 000 человек, что составляет приблизительно треть иммигрантов, прибывающих в Австралию, Новую Зеландию и США в год[451]. Отметим заявления ряда государств, желающих помочь исчезающим государствам. Индонезия также рассматривает вариант сдачи в аренду нескольких из ее 17 500 островов[452]. Новая Зеландия сделала добровольное обязательство выделить 5 млн. новозеландских долларов в год в качестве поощрения проектов в области изменения климата в развивающихся странах. Россия также предпринимает активные шаги по решению вопроса миграции лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменений климата. По линии Программы развития ООН (ПРООН) Российская Федерация участвует в финансировании проекта «Повышение устойчивости к бедствиям, реагирование и восстановление для тихоокеанских малых островных развивающихся государств»[453]. Проектом предусмотрено укрепление потенциала пятнадцати малых островных государств Тихого океана в целях эффективного предупреждения и ликвидации последствий стихийных бедствий и иных последствий, связанных, в том числе, с изменением климата. На реализацию мероприятий проекта в 2013 - 2014 гг. Российской Федерацией выделено 7,5 млн. долларов США[454]. "Принципиальное значение имеет поддержка усилий развивающихся государств", - подчеркнул президент Владимир Путин, добавив, что РФ окажет им финансовую и иную помощь через механизмы ООН. У нашей страны одно из первых мест в мире по снижению энергоемкости экономики" - заявил Президент РФ Владимир Путин.[455] Россия оказывает им и гуманитарную помощь. В апреле 2013 г. Россия оказала гуманитарную помощь Тувалу в ликвидации последствий засухи. Также, например, начиная с 2011 г., ежегодно Министр иностранных дел России встречается с Премьер-министром Тувалу. Представители Тувалу регулярно принимают участие во встречах в формате «Россия - развивающиеся островные государства Тихого океана». Таким образом, регулирование добровольной миграции лиц, перемещенных в результате неблагоприятных последствий изменения климата, происходит в большей степени на региональном и двустороннем уровнях. У исчезающих государств уже имеются значительные наработки как в области внутренней политики по адаптации к неблагоприятным последствиям изменения климата, так и внешней - сотрудничество государств в области переселения населения исчезающих государств, выражающееся как в продаже территории рядом государств, так и выдаче рабочих виз, предусматривающих и право на постоянное проживание. 2.2.2.