Методы управления государственным долгом

Вопросы управления государственным долгом занимают одно из центральных мест в экономической политике России. Это обусловлено быстрым увеличением объема долга и расходов по его погашению и обслуживанию.

Особенностью государственных заимствований СССР и в дальнейшем России являлось использование их в основном на покрытие дефицита федерального бюджета и обслуживание долга. Поэтому одним из основных факторов в обострении долговой ситуации стал характер использования внутренних и внешних займов. Широкое распространение по данным Счетной палаты РФ получила практика использования займов, предоставленных для структурной перестройки экономики, системы социальной защиты, угольной отрасли, для использования на другие цели - покрытия бюджетного дефицита, погашения и обслуживания внешнего долга РФ. В результате этого основным методом управления государственным долгом стало постоянное рефинансирование задолженности, что привело к лавинообразному нарастанию государственного долга.

Управление долгом должно базироваться на сокращении задолженности и расходов по ее погашению и обслуживанию. Однако в управлении государственным долгом РФ существует ряд особенностей, связанных с характером ее отношений с кредиторами, текущим обслуживанием и урегулированием долга, с ограниченностью выбора способов урегулирования долга. Поэтому остановимся на рассмотрении различных методов управления государственным долгом.

Управление государственным долгом предполагает как текущее обслуживание долга (выплату процентов по нему), так и погашение основной суммы долга.

Текущее обслуживание долга предполагает своевременную выплату процентов по долговым обязательствам: купонных платежей и уплату процентов по кредитам.

При наступлении срока платежа платежеспособный заемщик имеет возможность погасить долг нормальным образом, т.е. согласно тем условиям, которые оговорены в момент заимствований. В подавляющем большинстве случаев предполагается денежное погашение. Однако при собственно денежном погашении долга возможны два его варианта:

-погашение за счет выручки от вновь позаимствованных средств, т.е. речь идет о рефинансировании долга;

-погашение за счет средств бюджета с уменьшением суммы долга, т. е. стерилизация долга.

В первом случае размер долга остается неизменным, во втором случае осуществляется снижение уровня государственного долга.

Термин рефинансирование используется для обозначения двух ситуаций:

- во-первых, в связи с нормальным (надлежащим) обслуживанием долга;

- во-вторых, с ненадлежащим обслуживанием.

В первом случае, рефинансированием называется погашение долга за счет финансовых ресурсов от выпуска других долговых инструментов нового транша того же вида, что и предыдущие долговые обязательства.

Во втором случае речь идет о ненадлежащем обслуживании долга, когда возможность погашения долговых обязательств отсутствует или вызывает серьезные сомнения. В такой ситуации заемщик по договоренности с кредиторами осуществляет эмиссию новых долговых инструментов с новыми инвестиционными характеристиками для погашения обращающихся долговых обязательств. В этой ситуации также часто используется термин «конвертация», который подразумевает, что долг с определенными параметрами заменяется на долг с принципиально другими параметрами. Например, с увеличением срока займа повышается обеспеченность, а также статус ценных бумаг, или долг может конвертироваться в иной вид финансовых активов.

Исходя из сказанного, под рефинансированием следует понимать именно первую ситуацию, а вторая должна быть отнесена к случаям урегулирования долга.

Под стерилизацией долга в российской экономической практике принято понимать снижение размера государственного долга за счет нормального погашения. В мировой практике этот термин носит несколько иной смысл. Термин «стерилизация» в западном понимании указывает на тот факт, что сокращение какого-либо макроэкономического параметра

осуществляется за счет увеличения размеров денежной массы. Стерилизация долга, таким образом, означает сокращение госдолга за счет увеличения денежной массы в обращении с возможными негативными последствиями (рост инфляции и т.д.). Поэтому термин стерилизация неприменим к нормальному погашению с теоретической точки зрения.

В мировой практике существует более широкий термин, обозначающий нормальное погашение долга без привлечения новых заемных ресурсов, который может быть дословно переведен как отзыв долга.

Выбор между нормальным погашением за счет рефинансирования долга и нормальным погашением в форме стерилизации зависит от ряда факторов. В частности, стерилизацию долга эффективнее проводить при имеющемся устойчивом профиците бюджета. Стерилизация долга может давать негативные последствия:

- рост инфляции вследствие увеличения денежной массы в обращении;

- при определенных условиях рост цен;

- снижение уровня реальных доходов населения за счет сокращения финансирования социальных программ.

Несмотря на отмеченные неблагоприятные тенденции, все государственные заемщики стремятся при благоприятных условиях сократить свой государственный долг. При этом государство разрабатывает комплекс мер по предотвращению названных негативных последствий. К этим мерам можно отнести изменение промышленной и налоговой политики, валютного регулирования и др. Программы предотвращения негативных последствий стерилизации долга разрабатываются на основе внутренних макроэкономических тенденций, а также с учетом состояния и перспектив развития мирового финансового рынка.

При возникновении сложностей в обслуживании долга может возникнуть ситуация с ненадлежащим обслуживанием долга.

Ненадлежащее обслуживание долга означает задержку выплаты процентов или основной суммы долга. При ненадлежащем обслуживании долга может возникнуть дефолт, содержащий в себе ряд негативных последствий. Под дефолтом понимается отказ заемщика от выполнения своих обязательств. Технологически дефолт объявляется не заемщиком, а его кредиторами. Однако фактически о своем дефолте объявляет сам заемщик, отказываясь выполнять свои обязательства.

Дефолт может быть полным или частичным. Полный дефолт означает, что заемщик не исполняет свои обязательства по всем долговым инструментам. Частичный дефолт - это состояние, при котором заемщик не исполняет свои обязательства по одному или нескольким инструментам.

Выделяется также технический дефолт, при котором происходит неисполнение какого-либо долгового обязательства на протяжении 10 банковских дней. По истечении этого срока термин «технический» будет устранен, если должник не предпримет меры к урегулированию долга.

При невозможности надлежащего обслуживания долга у заемщика имеются два варианта выхода из сложившейся ситуации:

- отказаться от выполнения своих обязательств в одностороннем порядке;

- разрабатывать совместно с кредиторами взаимоприемлемые варианты урегулирования долга.

В первом варианте возможны две ситуации: объявление о самоосвобождении от обязательств, или аннулирование долга, или признание своей неплатежеспособности. Аннулирование долга ведет к изоляции государства-должника. Признание своей неплатежеспособности может сопровождаться временным или постоянным неисполнением обязательств.

При возникновении трудностей с обслуживанием долга заемщик имеет лишь один эффективный путь выхода из сложившейся ситуации - урегулирование долга совместно с кредиторами.

Одной из первых проблем должника является разделение обязательств с точки зрения их статуса.

Таким образом, существует двухзвенная система обслуживания долговых обязательств: все долги подразделяются на приоритетно обслуживаемые и подлежащие урегулированию.

В мировой практике существуют три основных (базовых) метода урегулирования долга: реструктуризация, конверсия и списание. В

последние годы названные методы в чистом виде, как правило, не

применяются. Каждое соглашение по урегулированию долга строится на совокупности двух или трех методов. Что касается России, то наиболее приемлемыми методами для нее являются реструктуризация и конверсия долга. Списание долга для России невозможно в силу того, что она не подпадает под определение беднейшей страны. Этот метод урегулирования долга применим только к такой категории стран.

Реструктуризация долга - это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Реструктуризация государственного долга предполагает такое изменение параметров долга, которое существенно повысило бы возможность выполнения заемщиком своих обязательств как за счет снижения тяжести этого долга, так и за счет повышения жесткости обязательств. Реструктуризация преследует также цели минимизации потерь кредиторов и расширения возможностей экономического развития должника.

Целью реструктуризации является повышение вероятности выполнения заемщиком обязательств по долгу.

- изменение статуса обязательств заемщика может привести к более тяжелым последствиям при неисполнении обязательств;

- усиление материальной обеспеченности обязательств, в том числе за счет создания принципиально новых и пересмотра имеющихся гарантий и поручительств;

- выставление кредитором условий, выполнение которых приведет к расширению источников обслуживания долга, т.к. такие условия принимают, как правило, форму программ реформирования экономики.

Эффективность реструктуризации долга оказалась очень высокой, в результате чего применение данной формы урегулирования долга используется не только в случаях затруднений в обслуживании долга, но и в целях оптимизации государственного долга, при благоприятной ситуации на мировом рынке.

Конверсия долга в широком смысле предполагает любую замену старого долга на новый актив, включая замену старого долга на новый долг, а также замену долга на собственность. В узком смысле под конверсией долга понимается обмен долга на собственность (своп).

С 80-х гг. для урегулирования задолженности широко применяется сделка "своп" - обмен долга на различные активы. При его конверсии в национальную валюту для кредитора устанавливается льготный курс при условии, что страна-заемщик выкупит свои обязательства по более высокой цене, чем они торгуются на рынке, то есть с меньшим дисконтом. В выигрыше - каждый участник сделки. Государство сохраняет инвестора с помощью льготного валютного курса и при этом уменьшает номинальную сумму долга и процентов. Кредитор же реструктурирует свой инвестиционный портфель. Такие схемы требуют твердых договоренностей. Чтобы инфляция не обесценила конвертированный в национальную валюту долг, тщательно согласовывается программа должника. В свою очередь кредитор соглашается с ограничениями на репатриацию капитала, отказываясь от возможных арбитражных операций с использованием предоставленного ему преференциального валютного курса. В России операция "своп" - обмен долга на наличные проводился для урегулирования негарантированной задолженности по отдельным торговым контрактам.

Сделка "своп" в форме обмена долга на экспорт привлекательна для России, если объектом будут выступать не энергоносители и сырье, а ма- шиностроительная, наукоемкая и высокотехнологичная продукция. Помимо погашения государственной задолженности это повысит конкурен - тоспособность отечественной промышленности, увеличит занятость и загрузку производства, налоговые поступления в бюджет, поможет закрепиться на традиционных рынках и завоевать новые.

"Своп" в форме обмена долга на акции (собственность) применяется в международной практике в двух вариантах:

1. кредитор продает государственный долг с дисконтом на валюту должника и на выручку покупает пакеты ценных бумаг страны - заемщика;

2. задолженность непосредственно обменивается на акции предприятий, принадлежащих государству (полностью или частично).

Конверсия долга чаще всего используется при урегулировании внешних долгов, и владельцами акций предприятий становятся иностранные инвесторы. Однако этот метод содержит ряд недостатков: государство теряет значительный объем собственности; в случае неблагоприятной экономической ситуации возможен уход инвесторов из страны.

Применительно к России конверсионные операции имеют определенный интерес. Перед нашей страной стоит проблема сокращения государственной задолженности. Кроме того, актуальной проблемой остается активизация инвестиционной деятельности в стране. Тем не менее, в российских условиях существуют некоторые ограничения для применения данного метода урегулирования долга.

Прежде всего, следует отметить недостаточно высокую стоимость акций, которые можно обменять на государственный долг. Это связано с завершением масштабной приватизации, а также с недостаточным уровнем развития фондового рынка и его низкой капитализацией. Кроме того, отсутствует надежное правовое обеспечение отношений собственности, которые потенциально могут стать предметом сделок по обмену долга, например, земельные участи и прочие объекты недвижимости. И, наконец, идея обмена государственного долга на собственность не является популярной в массовом сознании. Для эффективного использования данной формы урегулирования долга в России необходимо преодолеть эти ограничения.

Все более очевидна необходимость сосредоточить в едином центре работу по управлению внешними долгами и активами государства, как это сделано в ряде европейских стран.

7.1.