Введение

Актуальность темы исследования. В последние полтора десятилетия в российской экономико-политической среде происходят изменения, явно свидетельствующие об отказе от директивной командной экономики и построении современного рыночного хозяйства при соответствующих демократических преобразованиях всей политикоправовой и общественной системы страны.

Мировой опыт становления и развития рыночных отношений ясно демонстрирует стремление хозяйственных субъектов к обладанию монопольным положением в различных сегментах рынка. Именно поэтому практически все страны с развитой рыночной экономикой стремятся разработать специальные механизмы сдерживания тенденций к глобальной монополизации экономики. Однако существует ряд сфер экономики, в которых обеспечить конкурентные начала в силу разного рода объективных и субъективных причин невозможно либо нецелесообразно C точки зрения экономической и социальной выгоды. Эти сферы наделяются специфическим статусом, их деятельность подвергается жесткому государственному управлению и контролю.

Существуют две основные разновидности такого рода сфер: те сферы, где хозяйственная деятельность полностью осуществляется государством в силу прямого государственного установления (такие сферы

именуются государственными монополиями), и те сферы, в которых функционирование самостоятельных хозяйствующих субъектов, занимающих монопольное положение на определенном товарном рынке, подвергается существенной корректировке со стороны органов

государственного управления.

объединяются понятием «естественные монополии».

«Естественность» монополий определяется общими закономерностями функционирования рыночного механизма и связана с объективной необходимостью (правда, зачастую весьма относительной) сосредоточения производства какой-либо продукции либо права на оказание каких-либо услуг в руках единственного хозяйствующего субъекта - естественного монополиста. Обусловливается такое сосредоточение, как правило, технологическими особенностями процесса производства (транспортировки, снабжения и т.п.) и особой важностью соответствующей продукции (услуги) в общегосударственном масштабе.

Традиционными сферами естественных монополий являются электроэнергетика, транспортировка, нефти и газа по магистральным трубопроводам, железнодорожный транспорт и некоторые другие сферы экономики^[1]. Специфика правого статуса хозяйствующих субъектов естественной монополии в самом общем виде состоит в том, что указанные субъекты исключены из процесса реализации конституционного принципа поддержки конкуренции, закрепленного в ст. 8 Конституции Российской Федерации^[2], утвержденной всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Это означает, что государство признало право на существование отдельных монополий и не ставит перед собой задачу радикальными методами прекратить нарушения принципа свободы экономической деятельности со стороны указанных субъектов. При этом нормы,

касающиеся нарушения правил антимонопольного законодательства^{2 [3], в отношении естественных монополистов применяются со значительными ограничениями и только в целях предотвращения дальнейшей монополизации экономики страны.}

Однако указанное «послабление» в смысле антимонопольного законодательства компенсируется за счет наличия специального блока норм права, определяющих специфику правового статуса субъектов естественных монополий, а также основ государственного управления и контроля над деятельностью субъектов естественных монополий.

И это понятно, ведь в условиях ограниченного в отношении субъектов естественных монополий антимонопольного законодательства, ресурсы монополий неизбежно будут направлены на завоевание новых областей экономики и установление в них того же монопольного состояния. Такой вывод следует из следующей экономической закономерности: бесконтрольная монополия, как правило, экстенсивно растет, парализует конкурентные стимулы в экономике и, соответственно, парализует внутренний прогрессивный потенциал последней.

В странах, в которых совершается переход от безраздельного господства государственных монополий в сторону возрождения нормальных для экономики конкурентных начал, обратное стремление к монополизации рынка особенно сильно. Ну, а если все это подкрепляется привычной для отдельных структур государства тягой к всеобъемлющей опеке находящихся под их контролем рыночных структур, то потребность

в сдерживании и прямом противодействии этой тенденции оказывается приоритетной составляющей экономической политики публичной власти. Россия в силу своего исторического прошлого оказалась в роли наиболее яркого примера государства, экономику которого можно характеризовать как переходную к рыночной, но все еще не совсем расставшуюся со своим государственно-монополистическим прошлым.

Следует подчеркнуть, что такого рода положение вещей вполне закономерно на сегодняшнем этапе. Экономические структуры весьма разнообразны и далеко не все из них обладают достаточным динамизмом для того, чтобы быстро подвергнуться разгосударствлению и демонополизации. Основу же экономики нашей страны в период советского строя составляли и продолжают составлять сырьевые отрасли и, прежде всего, нефтегазовый комплекс, электроэнергетика, транспорт и связь.

При этом нельзя забывать, что в этих, как их принято называть, естественных монополиях лежит основа экономики, не говоря уже о том, что без топлива, энергии, транспорта и связи никакие отрасли экономики не могут быть жизнеспособными. C другой стороны, сохранение этих гигантских монополий не может и не должно сказываться на формировании современного рыночного хозяйства в других отраслях. Это порождает, во-первых, необходимость сдерживания естественного

желания любого монополиста диктовать свои условия субъектам рынка, которые без продукции монополий нежизнеспособны, и, во-вторых, потребность постоянно ограничивать естественную для монопольных структур экспансию и нейтрализовать их попытки использовать свою мощь для распространения монопольного положения в иные сферы хозяйственной деятельности.

Решить такого рода задачи можно лишь посредством основанного на законе государственного управления, в основе наряду с самоуправлением и управленческим усмотрением, необходимым во всех сферах государственного управления выступает установление комплексного административно-правового режима естественной монополии. В основе установления данного режима лежит выделение естественных монополий в качестве особых сегментов рынка и создание специфического режима функционирования субъектов естественных монополий, реализуемого в условиях ограниченного законом контроля и активного управляющего воздействия со стороны государства.

Тот факт, что субъекты естественных монополий функционируют в рамках строгой режимной организации не может вызывать сомнений, однако, правовая наука до сих пор не уделяла внимания теоретическим разработкам в области анализа режимов вообще и административноправовых режимов в частности. Следствием этого явилось отсутствие серьезных комплексных правовых исследований в сфере естественных монополий и, следовательно, разрозненность, бессистемность как правовой базы административно-правового режима, так, зачастую, и самого государственного воздействия на естественно-монопольные отрасли экономики нашей страны.

Между тем, именно в рамках теории административно-правового режима нормы права, качающиеся естественных монополий, системы органов регулирования деятельности субъектов естественных монополий, применяемых органами регулирования методов регулирования, а также основ правового статуса непосредственно субъектов естественных монополий, включая положения об ответственности данных хозяйствующих субъектов, могут рассматриваться комплексно как единый комплексный правовой институт.

Особую актуальность разработка института естественных монополий приобретает в контексте наметившейся тенденции к глобальному реформированию отдельных сфер естественных монополий не только в нашей стране^[5], но и во многих странах, характеризующихся стабильно высоким уровнем развития экономики^[6].

Таким образом, разработка теории административно-правового режима естественных монополий должна послужить совершенствованию государственного управления сферами естественных монополий, а также поставить на научную основу в целом применение различных мер государственного воздействия на отдельные сегменты экономики государства.

Степень научной разработанности и круг использованных источников.

Между тем, в ходе анализа понятия естественной монополии и места данного явления в системе экономических и правовых институтов диссертант опирался на разработки в данной сфере видных экономистов и правоведов.

Так, экономический материал для анализа заимствован из работ С.Л. Брю, Х.Р. Вэриана, Э.Дж. Долана, Р. Дорнбума, Д. Линдсея, К.Р. Макконнелла, А. Маршалла, Дж. Робинсона, С. Фишера, М. Фридмана, Ф. Хайека, Э. Чемберлина, Р. Шмалензи, а также отечественных экономистов А.Г. Войтова, В.М. Гальперина, Р.Г. Емцова, С.М. Игнатьева, А.И. Илькевича, Е.И. Корольковой, В.В. Куликова, М.Ю. Лукина, Е.И. Нименьи, А.А. Пороховского, И.Е. Рудаковой, В.Г. Худокормова, Л.Н. Чечевицына, Г.Г. Чибрикова и других.

Разработки в области права, опираясь на которые автор настоящей работы строил свои гипотезы и делал выводы, можно подразделить на несколько блоков в зависимости от направления анализа.

В частности, одним из существенных направлений научных правовых исследований в области естественных монополий являются разработки в области подотрасли конкурентного (или антимонопольного) права. В этой связи особое внимание привлекают работы таких специалистов как С.Э. Жилинский, Н.И. Клейн, Н.Ю. Круглова, В.С. Мартемьянов, О.М. Олейник, В.Ф. Попондопуло, В.К. Путинский, Р.О. Халфина, работавших над проблематикой правового регулирования антимонополистической деятельности в середине - второй половине двадцатого века.

К концу 90-х годов двадцатого века формируется новое поколение исследователей данной проблематики. Это связано, прежде всего, с формированием в России новейшего антимонопольного законодательства и перемещением фокуса антимонопольного регулирования в сторону институциональных форм, компетенционных норм Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП

России) и его территориальных управлений, функциональных связей МАП России с другими органами законодательной и исполнительной власти. Указанные аспекты нашли освещение в работах А.Н. Варламовой, С.А. Данилюк, О. Коломийченко, А.В. Михайлова, А. Никифорова, К.Ю. Тотьева, Н.Е. Фонаревой, и других.

Зарубежный опыт в области антимонопольного (антитрестовского) регулирования получил освещение в известных трудах О.А. Жидкова, М.И. Кулагина и В.П. Мозолина. Однако со времен выхода в свет этих наиболее капитальных работ прошел довольно большой срок, а современные отечественные публикации по этой теме представлены в основном в виде статей и отдельных глав в монографиях. В этой связи можно выделить труды Р. Г. Агаева, В.И. Еременко, Г.И. Никерова, А.Г. Цыганова, Д.В. Хохлова.

Особый интерес для исследования проблематики становления и развития правового регулирования антимонополистической деятельности представляли работы авторов, работавших в дореволюционный период истории нашей страны, таких, как И.М. Гольдштейн и А.Л. Рафилович.

Исследования правового регулирования естественных монополий производились весьма ограниченным кругом специалистов, среди которых следует особо отметить Л.М. Бадалова, Н.И. Клейн, К.Ю. Тотьева, И.Г. Окрепилову, но исключительно в контексте общих исследований антимонопольного законодательства и связанных с ним проблем.

В общетеоретическом смысле основой для разработки понятия административно-правового режима естественных монополий автором были проанализированы труды видных специалистов в области административного права вообще и теории государственного управления в частности, а именно: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.И. Бекетова, К.С. Бельского, А.П. Герасимова, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, А.С. Пиголкина, Л.Л. Попова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова и других.

и

В качестве методологической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как:, М.В. Баглай, И.А. Василенко, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Б.П. Елисеев, Д.П. Зеркин, С.А. Зинченко, В.Г. Игнатов, И.А. Исаев, А.Д. Керимов, Н.Г. Кобец, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.В. Лобанов, Г.В. Мальцев, М.И. Пискотин, Б.А. Страшун, Е.А. Суханов, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, Д.Ю. Шапсугов, В.Ф. Яковлев, И.С. Яценко и др.

Раскрытию темы диссертации способствовало изучение колоссального массива федерального законодательства о естественных монополиях, включающего в себя порядка двух десятков федеральных законов непосредственно относящихся к теме настоящего диссертационного исследования, ряд Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, а также множество нормативно-правовых актов, изданных органами государственного регулирования естественных монополий. Помимо этого в данной работе активно использован опыт регионального законодательства в области регулирования естественных монополий.

Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в связи с возникновением и функционированием в экономике государства отраслей, характеризующихся признаками естественной монополии.

Предметом диссертаиионного исследования являются вопросы теоретического анализа правоотношений, складывающихся в сфере функционирования административно-правового режима естественных монополий.

Цели и задачи диссертаиионного исследования.

Актуальность темы, недостаточный уровень ее разработанности

предопределили цель исследования, которая заключается в разработке понятия административно-правового режима естественной монополии, выявлении проблем и возможных путей совершенствования данного режима.

Поставленная цель обусловила постановку следующих задач исследования:

• Выяснение экономических и правовых основ понятия естественной монополии как особого состояния рынка;

• Анализ исторического аспекта возникновения и развития систем государственного регулирования естественных монополий;

• Выработка теоретического понятия административно-правового режима естественных монополий, выявление его признаков;

• Определение конкретного содержания административно-правового режима федеральных естественных монополий в Российской Федерации;

• Выделение специфических особенностей вторичных административноправовых режимов отдельных естественных монополий;

• Выявление комплекса проблем, существующих В СВЯЗИ C функционированием административно-правового режима естественных монополий;

• Формирование рекомендаций по совершенствованию административноправового режима естественных монополий.

Методологической основой диссертационного исследования

являются научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно

исторического кибернетического подходов. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие более частные методы исследования.

Специфика изучения проблемы предопределила рассмотрение

вопросов института естественных монополий с точки зрения конституционного и административного права с учетом положений, разработанных комплексной подотраслью конкурентного права.

Научная новизна диссертационного исследования.

Настоящая диссертационная работа представляет собой впервые произведенное комплексное исследование института естественных монополий в контексте теории административно-правовых режимов, осуществленное на основе тщательного анализа отечественной и зарубежной литературы, действующих правовых актов и практики их применения за длительный период времени. Предложено оригинальное правовое понимание понятия естественной монополии, разработано понятие административно-правового режима естественной монополии, произведено выявление существенных компонентов указанного режима, выявлена сложная многоуровневая структура административно-правового режима естественных монополий.

Элементами научной новизны отличаются выводы, полученные в результате анализа вторичных административно-правовых режимов конкретных естественных монополий.

На замиту выносятся следующие положения:

1. Тезис о том, что законодательство о естественных монополиях составляет самостоятельный сегмент системы российского законодательства, поскольку в отличие от антимонопольного законодательства законодательство о естественных монополиях устанавливает не принципы защиты конкуренции на товарном рынке, а принципы государственного управления товарным рынком, характеризующимся отсутствием конкуренции как таковой в силу естественно экономических причин;

2. Определение правоотношений, регулируемых законодательством о естественных монополиях, как административных отношений власти и подчинения, возникающих по поводу функционирования аномальных сегментов рынка со своеобразными экономическими характеристиками и урегулированных нормами особого правового института, характеризующегося спецификой субъектного состава, правового статуса субъектов регулируемых отношений, целей и средств правового регулирования и т.д.;

3. Вывод о том, что место института естественных монополий в рамках отрасли административного права Российской Федерации не может быть определено только в контексте теории административно-правовых режимов, поскольку систематизация норм права, направленных на регулирование отношений в сфере естественных монополий, на сегодняшний момент невозможна вследствие отсутствия соответствующей методологической базы;

4. Тезис о том, что административно-правовой режим естественных монополий характеризуется как предметный комплексный режим нормального функционирования:

а) комплексный административно-правовой режим - урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации;

б) режим нормального функционирования - режим, не связанный с экстраординарными обстоятельствами в социально-экономической или политической сферах;

в) предметность режима означает, что установленные им правила ориентированы на конкретные, не являющиеся сугубо управленческими виды деятельности;

5. Вывод о том, что административно-правовой режим естественных монополий наряду с режимом антимонопольной деятельности относится к

группе административно-правовых режимов в сфере управления экономикой;

6. Тезис о том, что административно-правовой режим естественных монополий характеризуется многоуровневостью, включая в себя первичный режим естественных монополий и множество вторичных режимов;

7. Определение административно-правового режима естественных монополий как совокупности административно-правовых норм, регулирующих особые отношения в области управления экономикой (а именно: отношения, возникающие в связи с возникновением и функционированием естественных монополий) путем установления определенного порядка осуществления управленческой деятельности в целях организации эффективного государственного управления сферами естественных монополий;

8. Тезис о том, что содержание основного (первичного) административно-правового режима естественных монополий составляют в совокупности следующие компоненты:

• назначение административно-правового режима;

• установление пределов действия административно-правового режима;

• система органов государственного управления, их функции и полномочия;

• методы государственного регулирования;

• формы контроля;

• применение мер ответственности;

• правовые формы реализации административно-правового режима;

9. Вывод о необходимости развития регионального и локального уровней правового регулирования естественных монополий, в том числе и в смысле формирования нормативной базы функционирования региональных и локальных административно-правовых режимов на федеральном уровне.

Практическая значимость и апробаиия результатов диссертации.

Научно-обоснованное использование теории административноправового режима естественных монополий в практике государственного управления соответствующими сферами экономики способно в существенной мере поднять его эффективность. Научные положения и выводы, изложенные автором в диссертации, могут быть использованы для совершенствования российского законодательства о естественных монополиях, в практической деятельности органов регулирования естественных монополий, в дальнейшей разработке технико-юридического инструментария в исследуемой области. Кроме того, данные диссертации могут быть использованы в нормотворческой работе, научных исследованиях, при подготовке студентов и аспирантов системы высшего и послевузовского профессионального образования в области

административного, конституционного, предпринимательского, конкурентного права.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в многочисленных публикациях автора.