<<
>>

§ 2. Содержание административно-правового режима естественных монополий.

Административно-правовой режим естественных монополий является одним из типичных административно-правовых режимов. Его содержание может быть раскрыто на основе схем, разработанных в теории административно-правовых режимов.

Так, вполне достойно будет руководствоваться схемой компонентов комплексного административно-правового режима (каковым является и режим естественных монополий), предложенной Купцовым В.Н. в диссертации, посвященной административно-правовым режимам[94].

Указанный автор считает, что корректно обозначить содержание комплексного административно-правового режима в виде совокупности следующих компонентов:

а) назначение и цели режима;

б) распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

в) систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

г) полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

д) специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

е) систему непосредственных исполнителей режима,

определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

ж) порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

В то же время, например, К.Ю. Тотьев[95], раскрывая содержание режима естественной монополии указывает, что система государственного регулирования, обусловленная исключительным характером режима естественных монополий, должна включать в себя:

• целевые (программные), организационные,

стимулирующие, учетные и контрольные мероприятия;

• определение правового статуса регулирующих

государственных органов, порядок осуществления их правомочий, а также процедуры и правовых форм взаимодействия этих органов между собой и с иными государственными структурами;

• установление сфер (границ) действия режима

естественных монополий, а также правового статуса хозяйствующих субъектов, функционирующих в сферах естественной монополии;

• установление перечня и правовых форм реализации методов воздействия на деятельность субъектов естественных монополий;

• реализацию мер государственного принуждения за нарушение положений законодательства о естественных монополиях и иных нормативных правовых актов.

Как видим, последний из процитированных авторов предлагает более широкую трактовку содержания административно-правового режима, включая в него и установление сфер действия режима, и установление перечня форм реализации методов воздействия, и некоторые другие компоненты.

Разумно предположить, что теоретик административно- правовых режимов корректнее отразит содержание административно-правового режима как института управления. Однако, думается, что в данном случае управленческий элемент (система органов управления, разграничение полномочий между ними, права и обязанности управляющих субъектов и т.д.) заслонили от автора первой из приведенных выше систем компонентов главное.

Действительно, если разобраться в понятии компонента административно-правового режима, то мы придем к выводу, что режим в качестве системы норм права состоит из определенных автономных подсистем норм, закрепляющих правила, касающиеся наиболее существенных для формирования эффективной системы управления моментов.

В частности, обратимся к Закону о естественных монополиях, единственному на сегодняшний момент федеральному акту, определяющему основы административно-правового режима естественных монополий. Письмом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 7 сентября 1995 года № С5-7/03-538104 выделены следующие группы норм в системе данного акта:

• цели, назначение и сферу правового регулирования;

• основные понятия;

• сферы естественных монополий;

• система федеральных органов исполнительной власти по

регулированию естественных монополий;

• методы регулирования;

• формы государственного контроля;

• функции и полномочия органов регулирования естественных монополий;

• меры ответственности, составы правонарушений и порядок применения мер ответственности;

• порядок принятия решений (предписаний) органами регулирования естественных монополий, а также порядок исполнения и обжалования этих решений.

Таким образом, видно, что фактическое содержание режима естественных монополий шире, нежели только система, задачи, функции и полномочия органов государственного управления в данной сфере.

Итак, взяв за основу обе из проанализированных систем компонентов административно-правового режима, предложим следующий вариант раскрытия содержания административноправового режима естественных монополий:

• назначение режима естественных монополий;

• установление пределов действия режима путем определения системы используемых понятий, сфер естественных монополий и сферы применения законодательства к отношениям с участием субъектов естественных монополий;

• определение системы субъектов государственного управления, их функций и полномочий;

• методы государственного управления естественными монополиями;

• формы государственного контроля в сфере естественных

104

См.: Вестник ВАС РФ. 1995. № 12.

монополий;

• применение мер ответственности в случае нарушения положений нормативно-правовых актов в сфере естественных монополий и процедура их применения;

• правовые формы реализации административно-правового режима естественных монополий.

Вероятно, что данный подход можно назвать частным, поскольку анализ других административно-правовых режимов не входит в задачи настоящего исследования и, следовательно, указанная система компонентов административно-правового режима не может претендовать на универсальность. Однако именно он позволяет в наиболее полной мере осветить проблемы режима естественных монополий и в силу этого методологически оправдан в данном случае. Руководствуясь указанной основой, приступим к последовательному раскрытию содержания административноправового режима естественных монополий.

Начиная анализ компонентов административно-правового режима естественных монополий сразу отметим, что в данном случае речь идет исключительно об общем (основном) режиме естественных монополий на федеральном уровне регулирования. Региональный уровень предполагает наличие своеобразных норм в данной сфере.

В том, что касается назначения административно-правового режима естественных монополий, законодательство о естественных монополиях весьма лаконично.

В частности, ст. 1 Закона о естественных монополиях указывает, что указанный закон направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

Помимо этого, стоит обратить внимание на Указ Президента Российской Федерации “Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий” от 28 апреля 1997 г. № 426[96], где определены основные задачи указанной структурной реформы. Из обширного перечня указанных задач можно вычленить несколько положений, расширяющих понимание назначения всего режима естественных монополий, закрепленного в ст. 1 Закона о естественных монополиях. К ним можно отнести:

• совершенствование системы регулирования, в том числе ценового в сферах естественных монополий;

• осуществление контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий;

• минимизация практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения;

• придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на недискриминационной основе;

• частичное огосударствление сфер естественных монополий при эффективной реализации полномочий государства, связанных со статусом собственника и др.

Это лишь малая часть положений на которые нацелено установление режима естественных монополий, однако, иной нормативной базы в этой области отыскать не удалось.

В теоретическом плане назначение режима естественных монополий обусловлено особенностями естественных монополий как

элементов экономики государства. Цель режима — таким образом организовать управление естественными монополиями, чтобы в целом негативное, но неизбежное явление экономической действительности согласовать с общественными интересами, обеспечить, с одной стороны, эффективное (неубыточное) функционирование субъекта естественных монополий, а с другой - возможность потребителей продукции естественного монополиста приобретать ее (продукцию) по приемлемой цене и удовлетворительного качества.

В целом, хотелось бы отметить, что законодательное закрепление принципов государственного регулирования в области естественных монополий позволило бы более четко ориентировать непосредственных участников правоотношений, возникающих в связи с функционированием естественной монополии, на цели и задачи, стоящие перед управляющими субъектами при реализации режима естественных монополий.

Установление пределов (границ) действия

административно-правового режима естественных монополий также немаловажный аспект. Закон о естественных монополиях в статьях 2, 3 и 4 довольно четко очерчивает рамки, в которых государственное регулирование естественных монополий осуществляется в рамках административно-правового режима. Сделано это путем:

• определения основных понятий;

• установления сферы применения законодательства о естественных монополиях;

• установления сфер деятельности субъектов естественных монополий, подлежащих государственному регулированию в соответствии с законодательством о естественных монополиях.

Итак, один из существенных элементов административноправового режима естественных монополий можно считать определение границ применения норм данного режима посредством определения понятий. Действительно, для юриста очевидным является факт, что нечеткость в применимых понятиях - корень множества проблем, связанных с неверным толкованием тех или иных положений нормативно-правовых актов и, следовательно, со злоупотреблениями со стороны как управляющих, так и управляемых.

В основе установления пределов действия режима естественной монополии лежит субъектный состав правоотношений в указанной области и, соответственно, правовой статус субъектов правоотношений. Ст. 2 Закона о естественных монополий определяет, в частности, что субъектами правоотношений в сфере естественных монополий являются: субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Систематическое толкование данного положения в контексте определений, данных в ст. 3 Закона о естественных монополиях, позволяет дополнить субъектный состав правоотношений в сфере естественных монополий, включив в него также руководителя субъекта естественной монополии, поскольку именно данный субъект является центральной фигурой в некоторых правоотношениях, возникающих при применении мер государственного воздействия на нарушителей законодательства о естественных монополиях.

Об органах управления естественными монополиями речь пойдет отдельно, а вот о противоположной, управляемой стороне правоотношений в сфере естественных монополий укажем здесь. Как видно из приведенных норм Закона о естественных монополиях, субъектами в данной сфере могут быть как юридические, так и физические лица.

Субъект естественной монополии — это юридическое лицо (хозяйствующий субъект), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. Этот термин применяется к хозяйствующему субъекту, осуществляющему свою деятельность в условиях естественной монополии. При отсутствии конкуренции такой “естественный монополист” обладает безграничной экономической властью по отношению к потребителям своего товара (услуги). Именно поэтому Закон о естественных монополиях предусматривает жесткое государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественной монополии

Правовой статус субъектов естественных монополий связан с их исключительным положением на рынке. Абсолютная природа прав субъектов естественных монополий определяется тем, что в качестве лиц, обязанных воздерживаться от осуществления определенных видов хозяйственной деятельности, выступают все остальные субъекты.

К субъектам естественной монополии относят такие крупнейшие российские акционерные общества, как “Транснефть”, “Газпром” и “ЕЭС России”.

К характерным особенностям субъектов естественных монополий как хозяйствующих субъектов можно отнести то, что это исключительно коммерческие организации, поскольку ни некоммерческие организации, ни индивидуальные предприниматели без образования юридического лица (в качестве физических лиц) не могут быть субъектами естественных монополий. Первые в силу специфической “прибыльной” направленности естественной монополии как экономического феномена, в то время как некоммерческая организация в соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Вторые - в силу прямого указания Закона о естественных монополиях.

Потребитель - физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии.

К потребителям ст. 3 Закона о естественных монополиях относит физические или юридические лица, приобретающие товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии.

Такое определение понятия “потребитель” по субъектному составу шире, чем приведенное в ст. 1 Закона Российской Федерации “О защите прав потребителей” от 7 февраля 1992 г. № 2300-1[97]. Оно используется исключительно для целей Закона о естественных монополиях.

Руководитель субъекта естественной монополии - лицо, которое вправе действовать от имени субъекта без доверенности. Кто является руководителем конкретной организации, определяется ее учредительными документами (Уставом, учредительным договором, Положением). Определение понятия “руководитель” может использоваться при применении не только норм об ответственности Закона о естественных монополиях, но и аналогичных норм других законов, включаемых в конкурентное законодательство.

Кроме того, ряд понятий, используемых в законодательстве о естественных монополиях, заимствован из антимонопольного законодательства, о чем прямо свидетельствует ст. 4 Закона о естественных монополиях. В ней указано, что понятия “товар”, “товарный рынок”, “хозяйствующий субъект”, “группа лиц” применяются в значениях, указанных в Законе о конкуренции на товарных рынках. Такое заимствование представляется вполне оправданным, поскольку указанные понятия имеют универсальный характер по отношению к правовому регулированию всей экономической сферы жизнедеятельности общества.

Ст. 4 Закона о конкуренции на товарных рынках понимает под товаром продукт деятельности (включая работы, услуги), предназначенный для продажи или обмена, т.е. любой результат деятельности хозяйствующего субъекта (производимая продукция, выполняемые работы, оказываемые услуги), если он предназначен для реализации на основе различных гражданско-правовых договоров, предполагающих возмездные отношения. Продукция, работы и услуги для собственных нужд не подпадают под действие данного определения, т.е. не являются товаром в понимании указанного Закона.

Товарный рынок определяется в указанной статье как сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами. В конкурентном праве разработаны характеристики товарного рынка, с точки зрения практики применения законодательства. Указанные характеристики предполагают определение:

• продуктовых границ рынка, т.е. совокупности тех товаров, которые расцениваются потребителем как единый товарный рынок с точки зрения их взаимозаменяемости в процессе потребления (при определении продуктовых границ рынка используются формальные методы определения показателя перекрестной эластичности спроса, а также оценки относительных цен, потребительских предпочтений и функциональной взаимозаменяемости);

• состава продавцов и покупателей, т.е. основных групп покупателей и продавцов, предопределяющих структуру потребительского спроса и рыночного предложения по данному товару (например, один и тот же товар может быть реализован как в оптовой, так и в розничной торговой сети, причем состав продавцов и покупателей и, следовательно, сегментация рынка в данных ситуациях могут существенно различаться);

• географических границ рынка, т.е. его территориальнопространственных характеристик, показывающих возможность покупателя приобрести товар на данной территории и отсутствие такой возможности за ее пределами. При этом географические границы рынка могут не совпадать с границами территориальных единиц Российской Федерации и определяются исходя из экономического анализа реальной ситуации на данном рынке;

• объема (емкости) рынка, т.е. общего количества определенного товара (в натуральном или стоимостном выражении), реализованного в соответствующих географических границах рынка в результате сделок между действующими на нем продавцами и покупателями за тот или иной промежуток времени;

• доли рынка, занимаемой хозяйствующим субъектом, т.е. удельного веса конкретных продавцов (а в отдельных случаях — и покупателей), действующих в границах данного рынка, в общем объеме товарного рынка.

Под хозяйствующими субъектами понимаются российские и

иностранные коммерческие организации и их объединения (союзы или ассоциации), некоммерческие организации, за исключением не занимающихся предпринимательской деятельностью, в том числе сельскохозяйственных потребительских кооперативов, а также индивидуальные предприниматели. В Законе используется широкая трактовка понятия “хозяйствующий субъект”. Закон о естественных монополиях существенно сузил данное понятие (см. выше).

Группа лиц в смысле ст. 4 Закона о конкуренции на товарных рынках - это группа нескольких юридических и (или) физических лиц, отвечающая следующим признакам:

• лицо или несколько лиц совместно в результате соглашения (согласованных действий) имеют право прямо или косвенно (т.е. через третьих лиц) распоряжаться (в том числе на основании договоров купли-продажи, доверительного управления, о совместной деятельности, поручения или иных сделок) более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставный (складочный) капитал юридического лица (например, материнская компания и ее дочернее общество);

• лицо или несколько лиц получили возможность на основании договора или иным образом определять решения, принимаемые другим лицом (или лицами), в том числе условия ведения другим лицом (или лицами) предпринимательской деятельности, либо осуществлять полномочия исполнительного органа другого лица (или лиц) на основании договора;

• возможность одного или нескольких лиц определять условия ведения предпринимательской деятельности другими лицами, т.е. выдавать и контролировать исполнение другой стороной распоряжений, касающихся экономического поведения

подконтрольного лица;

• и др.

Понятие группы лиц в 1998 г. было существенно расширено. В группу лиц теперь входят физические лица, состоящие в родственных отношениях, лица, осуществляющие полномочия единоличного исполнительного органа юридического лица либо имеющие право назначения такого органа. Относятся к одной группе лиц юридические лица (два и более), по отношению к которым одни и те же физические лица, их родственники или лица, предложенные одним и тем же юридическим лицом, распоряжаются более чем 50 процентами голосующих акций либо составляют более 50 процентов состава коллегиального исполнительного органа. Данные изменения законодательства отражают растущее участие физических лиц в процессе экономической концентрации и позволяют антимонопольным органам анализировать и контролировать ситуации, когда, например, одно физическое лицо является единоличным исполнительным органом нескольких юридических лиц, прямые родственники в разной совокупности владеют контрольными пакетами акций или составляют большинство в органах управления юридических лиц и т.п.[98]

Таким образом, мы видим, что законодатель ограничивает сферу действия административно-правового режима естественных монополий по субъектному составу. Но не только этим. В Законе о естественных монополиях содержатся две корреспондирующие нормы, ограничивающие применение указанного режима лишь определенными сегментами экономики. Одна из них (ст. 4 Закона о естественных монополиях) определяет сферы деятельности субъектов естественных монополий, а другая (ст. 2 Закона о естественных монополиях) - определяет сферу применения законодательства к отношениям с участием субъектов естественных монополий.

Итак, законодательство о естественных монополиях, а следовательно, и режим естественных монополий, распространяет свое действие на деятельность субъектов естественных монополий в сферах:

• транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

• транспортировки газа по трубопроводам;

• оказания услуг по передаче электрической и тепловой энергии;

• железнодорожных перевозок;

• оказания услуг транспортных терминалов, портов и аэропортов;

• оказания услуг общедоступной электрической и почтовой связи.

Установлением исчерпывающего перечня сфер естественных монополий из сферы действия административно-правового режима естественных монополий исключаются, с одной стороны, любые другие монополии, существующие на различных товарных рынках на федеральном уровне, а с другой - любые (в том числе естественные по своей сути) монополии, существующие на региональном и локальном уровнях. Таким образом, реализуется своеобразная страховка от неправомерного включения какого-либо субъекта в перечень субъектов естественных монополий.

В то же время ч. 2 ст. 2 Закона о естественных монополиях

указывает на другой аспект. В ней указано, что деятельность субъектов естественных монополий в сферах деятельности, не относящихся к естественным монополиям, не подлежит регулированию, предусмотренному Законом о естественных монополиях. Здесь страхуют уже не экономические механизмы от недобросовестных монополистов, желающих “замаскироваться” под естественных, а добросовестных естественных монополистов от повышенного внимания со стороны органов государственной власти к своей деятельности вне сферы естественной монополии.

Одним из центральных компонентов содержания административно-правового режима естественных монополий является установление системы субъектов государственного управления естественными монополиями, определение их функций и полномочий.

Указанная система формируется в соответствии со ст. 5 Закона о естественных монополиях путем образования федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий (именуемых в Законе как “органы регулирования естественных монополий”) и создаваемых ими территориальными органами.

Формирование органов регулирования естественных монополий осуществляется в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п. 2 Указа Президента Российской Федерации “О системе федеральных органов исполнительной власти” от 14 августа 1996 г. № 1176[99] создание, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации.

При этом конкретные наименования указанных органов определяются в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации.

Следует отметить, что первоначально, после принятия в 1995 году Закона о естественных монополиях, органы регулирования естественных монополий были образованы (и это вполне логично) в виде федеральных служб и комиссий, поскольку предполагалось, что данные органы должны осуществлять специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Были образованы:

• Федеральная служба России по регулированию

естественных монополий в области связи (образована Указом Президента РФ от 25 января 1996 г. № 96[100]; Положение о ней утверждено Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. № 1343[101]);

• Федеральная служба России по регулированию

естественных монополий на транспорте (образована Указом Президента РФ от 26 февраля 1996 г. № 276[102]; Положение о ней утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1202[103] [104]);

• Федеральная энергетическая комиссия Российской

Федерации (образована Указом Президента РФ от 29 ноября 1995 г. № 1194 ; Положение о ней утверждено Постановлением

Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960[105]).

В настоящее время свой самостоятельный статус органа регулирования субъектов естественных монополий сохранила лишь Федеральная энергетическая комиссия России. Федеральные службы по регулированию естественных монополий в области связи и на транспорте были упразднены на основании п. 2 Указа Президента Российской Федерации “О структуре федеральных исполнительных органов власти” от 22 сентября 1998 г. № 1142.1,5 Функции указанных служб в соответствии с данным Указом переданы Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Положение о котором утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. № 793[106] [107].

Серьезные сомнения вызывает необходимость и полезность такой передачи функций. Дело в том, что деятельность в области регулирования естественных монополий отличается существенным своеобразием и связана, прежде всего, с высокой степенью профессионализма управленческих кадров. Причем данный профессионализм не ограничивается знаниями в области основ управления, но связан с глобальной осведомленностью в сфере конкретного производства. Объясняется это тем, что, как уже было показано выше, административно-правовой режим естественных монополий характеризуется исключительной степенью вмешательства органов регулирования в деятельность субъектов естественной монополии.

Если антимонопольный орган в целом занимается формальным анализом состояния рынка и поведения хозяйствующего субъекта на этом рынке, то орган регулирования естественной монополии заинтересован (в силу возложенных на него задач) не просто констатировать то или иное поведение и наказать за него в случае неправомерности, но выявить неблагополучную ситуацию в сфере функционирования естественной монополии (если она все же возникла, вопреки принятию мер предварительного контроля), позитивно отреагировать на нее, предложить выход из создавшегося положения, применить определенные методы регулирования и лишь потом проконтролировать исполнение своих предписаний и наказать неподчинившихся.

Все это требует особого подхода со стороны управляющего субъекта в целях выявления причинно-следственных связей в регулируемой области и принятия грамотных позитивных решений по применению мер государственного воздействия на происходящие процессы. В рамках Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства выполнение указанных функций вряд ли будет обращать на себя особое внимание.

Отметим, что Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2001 г. № 1273 отменен соответствующий абзац

упомянутого выше Указа Президента от 22 сентября 1998 г. № 1142, в соответствии с которым Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства передавались функции упраздненной Федеральной службы России по регулированию естественных монополий на транспорте. Данные функции переданы специальному регулирующему органу (правда, не в указанной сфере естественных монополий): Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации.

В процессе регулирования естественных монополий органы регулирования находятся в тесном взаимодействии со значительным

числом федеральных органов исполнительной власти, регулирующих соответствующие отрасли народного хозяйства:

• Министерством путей сообщения Российской Федерации,

• Министерством транспорта Российской Федерации,

• Министерством энергетики Российской Федерации;

• Министерством по связи и информатизации и т.п.

Правовой статус органов регулирования естественных

монополий закреплен как в Законе о естественных монополиях, так и в специальных актах, посвященных регулированию естественных монополий в конкретных сферах.

Ст. 5, 9, 26 Закона о естественных монополиях определяют основы правового статуса. Данные статьи устанавливают, что органы регулирования естественных монополий образуются

исключительно в сферах деятельности субъектов естественных монополий, указанных в статье 4 Закона о естественных монополиях. Для осуществления своих полномочий органы регулирования естественных монополий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции.

Общее руководство федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественной монополии

осуществляется руководителем, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Руководитель органа регулирования естественной монополии является одновременно членом правления данного органа. [108]

Для определения основных направлений деятельности федерального органа исполнительной власти по регулированию естественной монополии и принятия решений образуется правление в количестве не более семи членов, включая руководителя, из числа высококвалифицированных специалистов, имеющих опыт работы в соответствующей области. Члены правления назначаются

Правительством Российской Федерации сроком не менее чем на четыре года. Для обеспечения преемственности в работе правления начиная с пятого года работы данного органа ежегодно осуществляется замена до одной трети общего количества членов правления.

На работников органов регулирования естественных монополий распространяется правовой статус государственного служащего.

Кроме того, п. 5 ст. 9 Закона о естественных монополиях предусматривает необходимость ликвидации федерального органа исполнительной власти по регулированию естественной монополии в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественной монополии.

Ст. 26 закрепляет основу финансовой независимости органов регулирования естественных монополий. В соответствии с указанной статьей органы регулирования естественных монополий формируются в пределах расходов, предусмотренных бюджетом на содержание государственного аппарата. Не вызывает сомнения, что указанная норма не обеспечивает достаточную финансовую независимость указанных органов, особенно учитывая колоссальные финансовые возможности субъектов естественных монополий. Необходимо создать правовой механизм, обеспечивающий реальную независимость органов регулирования естественных монополий. C этой целью можно предусмотреть выделение средств на содержание соответствующих органов регулирования предусматривались в федеральном бюджете отдельной строкой, как это имеет место в случае с антимонопольными органами.

Организационная самостоятельность органов регулирования естественных монополий обеспечивается за счет четкого закрепления в законодательстве функций и полномочий указанных органов.

Ст. 10 Закона о естественных монополиях предполагает наделение органов регулирования естественных монополий следующими функциями:

• Организационными:

• Формирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование;

• Определение методов регулирования применительно к конкретному субъекту естественной монополии

• Внесение в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства о естественных монополиях;

• Контрольной:

• Осуществление контроля в пределах компетенции за

соблюдением требований Закона о естественных монополиях[109].

Полномочия органов регулирования естественных монополий закреплены в ст. 11 Закона о естественных монополиях. Выделяются два основных вида этих полномочий:

• полномочия, связанные с прямым регулированием

деятельности субъектов естественных монополий;

• полномочия, связанные с осуществлением государственного контроля соблюдения законодательства о естественных монополиях.

В связи с осуществлением прямого регулирования деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования наделены следующими полномочиями:

1. вводить, изменять или прекращать регулирование;

2. принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий или об исключении из него;

3. применять методы регулирования, предусмотренные законодательством о естественных монополиях.

Кроме того, органы регулирования наделены рядом полномочий, связанных с реализацией контрольной функцией, возложенной на данные органы:

1. принимать меры по пресечению нарушений законодательства о естественных монополиях со стороны субъектов естественных монополий, а также органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (в то числе направлять обязательные для исполнения предписания);

2. привлекать к административной ответственности как самих субъектов естественных монополий и их руководителей, так и должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

3. обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или с нарушением Закона о естественных монополиях.

Закон о естественных монополиях предусматривает

возможность наделения органов регулирования естественных монополий дополнительными полномочиями путем их закрепления в федеральных законах. Указанная норма весьма активно реализуется за счет существенного расширения перечня полномочий органов регулирования законами, регулирующими отдельные сферы естественных монополий.

Таким образом, в законодательстве о естественных монополиях довольно четко определены как сама система органов регулирования естественных монополий (напомним, что мы берем исключительно федеральный уровень регулирования), так и правовой статус данных управляющих субъектов.

Особую роль в содержании административно-правового режима естественных монополий имеют три из вышеперечисленных полномочий:

1. полномочие по применению методов регулирования естественных монополий (непосредственное, связанное с введением прямого государственного управления деятельностью субъектов естественных монополий);

2. полномочие по контролю за соблюдением законодательства о естественных монополиях (включая взаимные права и обязанности органов регулирования и субъектов естественных монополий в области информации);

3. применение мер воздействия к субъектам правоотношений в сфере естественных монополий в случае нарушения положений законодательства о естественных монополиях.

Принципиальная практическая и теоретическая важность указанных полномочий обусловливает необходимость обозначения их в качестве самостоятельных компонентов административноправового режима естественных монополий. Остановимся подробно на каждом из них.

Начиная анализировать методы государственного регулирования как важнейший компонент административноправового режима естественных монополий, остановимся на аспекте, неизменно упускаемом из виду во всех правовых исследованиях, посвященных естественным монополиям. Воздействие государства может осуществляться в двух основных направлениях: первое направление — это усиление правового регулирования, разработка разветвленной системы государственных органов управления сферой естественных монополий, наделение их широким спектром полномочий и т.п. В контексте этого направления мы говорим, в частности, и о “методах регулирования”, применяемых органами регулирования естественных монополий в соответствии со ст. 6 Закона о естественных монополиях.

В то же время государство как олицетворение публичной власти может непосредственно подчинить себе субъекты естественных монополий, осуществив частичную или полную национализацию отдельного предприятия или целой отрасли. И ни для кого не секрет, что федеральные естественные монополии в большей или меньшей степени подверглись такому огосударствлению (например, федеральный железнодорожный транспорт находится в исключительной федеральной собственности).

Значение данного способа решения проблем государственного управления, безусловно, очень велико, но злоупотребление им может привести к отрицательным результатам. Естественная монополия может в итоге выродиться в государственную монополию в чистом виде, исключающую какое-либо конкурентное воздействие на сферу действий государства в указанной области. В любом случае режимная организация естественной монополии в данном случае оказывается существенно дополненной возможностью реализации правомочий собственника субъекта естественной монополии или его части (в виде определенной доли капитала или части акций общества).

Однако вернемся к непосредственному содержанию административно-правового режима естественных монополий и обратимся к понятию метода регулирования естественной монополии. Метод регулирования деятельности субъектов естественных монополий - это предусмотренный законом способ установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных

^ 119

монополии, использование которых ограничено во времени.

Перечень методов государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий закреплен в ст. 6 Закона о естественных монополиях в исчерпывающей форме.

Таких методов всего два:

• ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

• определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей. [110]

В правовом плане данные методы характеризуются:

• обязательностью для субъектов естественных

монополий;

• временным характером;

• экономической обусловленностью.

Тотьев К.Ю. относит к методам государственного регулирования естественных монополий определение стратегических организаций, обеспечивающих безопасность государства, поставки топливно-энергетических ресурсов которым не подлежат ограничению или прекращению на основании ст. 546 Гражданского кодекса РФ[111]. Думается, данный метод вполне походит под определение второго из законодательно закрепленных методов регулирования и не нуждается в особом выделении.

Ценовое регулирование, по смыслу ст. 6 Закона о естественных монополиях, - это деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по определению (установлению) цен (тарифов) или их предельного уровня. Она должна соответствовать общим основам ценовой политики государства, в частности, опираться на идею о приоритете свободных (рыночных) цен при осуществлении предпринимательской деятельности в соответствии C принципом свободы экономической деятельности, закрепленным в ст. 8 Конституции Российской Федерации, и об исключительности государственного ограничения указанной свободы.

Правовое содержание ценового регулирования субъектов естественных монополий сводится к возложению на них дополнительных обязанностей по применению регулируемых уполномоченными органами цен (тарифов).

Существуют различные подходы к вопросу регулирования цен

на продукцию естественных монополий. Основное требование заключается в том, что цены должны способствовать более эффективному распределению ресурсов, покрывать обоснованные издержки производителя и альтернативную стоимость капитала, вложенного в естественного монополиста.

Закон о естественных монополиях называет два способа регулирования цен: путем установления тарифов либо путем установления предельного уровня указанных тарифов. Остановимся вкратце на экономической теории ценообразования.

Очевидно, что навязывание естественному монополисту общественно оптимальной цены (на уровне предельных издержек) означало бы для него убытки в краткосрочном периоде, банкротство - в долгосрочном.

Поэтому экономисты - теоретики государственного регулирования в сфере естественных монополий разработали множество схем достижения баланса интересов монополистов и потребителей их продукции.

Одним из вариантов решения данной проблемы является организация системы правительственных субсидий, достаточных для того, чтобы покрыть убыток. Однако такое решение связано с негативными последствиями: искаженным распределением факторов производства среди различных способов их использования; перераспределением доходов, другими вредными последствиями от введения дополнительных налогов.

Другой вариант - оправдание ценовой дискриминации (поэлементного ценообразования). Ценовая дискриминация наблюдается там, где идентичные единицы товара продаются по разным ценам различным покупателям, а так же там, где идентичные 120 единицы товара продаются одному и тому же покупателю по различным ценам (ценовая дискриминация не включает те случаи, когда различие в цене сопряжено с различными издержками по доставке товара)[112].

Сам факт предъявления разной цены разным потребителям может считаться противоречащим целям государственного регулирования. Однако из практики известно, что зачастую социальные задачи государства вынуждают государственные органы идти на допущение определенной формы и доли дискриминации, в частности, на разрешение предъявления разных цен разным группам потребителей (например, разные ставки платы за электроэнергию индивидуальным и промышленным потребителям). Благодатная почва для такой дискриминации возникает при применении в отношении хозяйствующего субъекта регулирования среднего дохода. Вопрос, следовательно, переносится в иную плоскость. Не допустима ли и справедлива ли вообще ценовая дискриминация, а в какой степени она допустима. Экономические дискуссии вокруг данного вопроса продолжаются.

Экономическая теория пришла к выводу, что в отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, потенциально эффективной формой регулирования может стать допущение и создание условий для осуществления фирмой “цивилизованной” ценовой дискриминации. Многие используемые в отношении естественных монополий механизмы регулирования вполне ложатся в русло концепции ценовой дискриминации: это двухкомпонентные и блочные тарифы, тарифы по выбору или так называемые меню тарифов, регулирование среднего дохода, ценообразование по

to Рамсею и другие.[113] В любом случае экономически оправдана

ценовая дискриминация при наличии следующих условий:

• Возможность перепродажи товаров (услуг) между сегментами рынка должна либо отсутствовать, либо быть существенно ограничена;

• Естественный монополист должен располагать возможностями вычленения групп потребителей по степени интенсивности их спроса;

• Должны иметь место существенные различия в интенсивности потребительского спроса.

Возможен также вариант фиксации максимальной цены на уровне средних издержек с учетом “справедливой” нормы прибыли. “Справедливая” норма прибыли представляет собой норму экономической прибыли в долгосрочном периоде, величина которой определяется исходя из средней по народному хозяйству нормы прибыли. Основной недостаток данного метода связан с трудностью осуществления контроля затрат, что приводит к необоснованному раздуванию бухгалтерских издержек (прежде всего, заработной платы высшего менеджерского состава) и ухудшению качества продукции. Кроме того, в случае, когда у предприятия регулируемый вид деятельности не единственный, невозможно проконтролировать соответствие предъявляемых затрат именно данному виду деятельности. Основной вывод: регулирование на основании установления нормы прибыли служит стимулом для неэффективного поведения монополии и побуждает естественных монополистов выбирать наиболее капиталоемкие способы производства.

Само по себе нормирование прибыли не следует считать

отрицательным явлением. Так, в экономической литературе можно встретить довольно аргументированные тезисы о необходимости установления такой нормы. Корень проблемы эффективности нормирования прибыли лежит в существовании двух подходов в ее определении.

Согласно рыночному подходу в отраслях, где цены регулируются, они должны обеспечивать (при эффективном менеджменте) норму отдачи на капитал, равную стоимости используемого капитала. Регулирование цен при этом как бы имитирует действие рыночного механизма конкуренции, который через влияние на норму отдачи на капитал направляет средства на капиталовложения. В соответствии с традиционным подходом регулируемые цены должны предприятию приносить прибыль (так называемую “инвестиционную составляющую”), достаточную для финансирования всех капиталовложении или значительной их части. Другими словами, считается, что годовая прибыль должна создать источник прироста капитала, обеспечивающий необходимый его объем в данном году, а не только покрыть годовую стоимость пользования капиталом. По понятным причинам такого взгляда придерживаются менеджеры естественных монополий. К сожалению, данную точку зрения разделяют и некоторые представители органов исполнительной власти, регулирующих деятельность естественных монополий.

Для введения в отечественную практику регулирования цен метода нормирования прибыли по стоимости капитала надо уметь оценивать, сколько стоит используемый естественными монополистами капитал. Общая идея ясна. Субъекты естественных монополий [114] конкурируют со всеми остальными хозяйствующими субъектами за различные ресурсы (труд, материалы и капитал). Эти ресурсы торгуются на открытых рынках и на них устанавливаются объективные цены, которые могут быть использованы для расчета стоимости услуг регулируемой компании. Это применимо также к определению стоимости капитала.

Особую сложность представляет ценовое регулирование в условиях ограниченной мощности субъекта естественной монополии. Секторы общественного пользования сталкиваются с ситуацией колеблющегося в течение дня, недели, года спроса. Промышленные потребители и бизнес обычно предъявляют спрос на услугу только в рабочие часы, индивидуальные потребители концентрируют спрос на нерабочих часах, спрос на газ и электричество во многих странах возрастает в зимний период; люди предъявляют повышенный спрос на транспортные услуги также в определенные пиковые часы и т.д. Классический пример того, как ограниченная мощность не может адекватно приспособиться к колебаниям спроса - это автомобильная магистраль, которая не в состоянии предоставить дополнительную пропускную способность в час пик, и в итоге образуются пробки.

Основным инструментом эффективного государственного регулирования цен на товары и услуги естественных монополий является тариф. Законодательное определение тарифа дается на примере определения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Федеральном законе “О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации” (ст. 1). Указанный акт понимает под тарифом систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию

(мощность).

В экономическом смысле под тарифом принято понимать своеобразный алгоритм для определения счета, который естественный монополист выставляет потребителю к оплате за пользование ее услугами. В самом простом случае потребителям предлагается единая цена за каждую единицу услуги. Тариф тогда собственно и является этой ценой и носит название однокомпонентного (простого) или линейного тарифа. Оптимальный линейный тариф, при котором естественная монополия имеет возможность восстановить свои издержки, - это цена, равная средним издержкам. В условиях экономии от масштаба производства при этом достигается эффективность в распределении ресурсов.

Для большинства естественных монополий тарифы являются более сложными и состоят из нескольких оплачиваемых компонентов. Этот класс тарифов носит название многокомпонентных (сложных) или нелинейных тарифов. Двухкомпонентные тарифы часто используются в секторах общественного пользования, содержащих естественно-монопольные сегменты (в газовом, электроснабжении).

Сложные тарифы играют важную роль в решении вопросов благосостояния. Регулирующие органы, применяя правильно сформированные и рассчитанные тарифы, могут значительно увеличить эффективность функционирования естественной монополии с учетом публичного интереса, чем применяя в процессе регулирования только простые линейные тарифы.

К сложных тарифам относятся:

• тариф доступ/пользование (состоит из фиксированной платы, которую необходимо осуществить для того, чтобы стало возможным пользование самой услугой как таковой, и платы за

использование каждой единицы услуги). Такой тариф применяется, например, телефонными компаниями. Механизм эффективного применения указанного тарифа разработан Вогельсангом и Финсингером;

• блочный тариф ( когда цена единицы продукции (услуги) меняется в зависимости от объема потребления). Ставки внутри такого тарифа могут быть понижающимися или повышающимися по мере увеличения потребления. Плата за электроэнергию обычно взимается по блочной схеме;

• двублочный тариф (при сочетании двух принципов расчета цены в отношении различных ситуаций);

• и т.д.[115]

В любом случае мероприятиям органов регулирования естественных монополий в области ценового регулирования будет противостоять экономически обоснованное нежелание естественных монополий сокращать свои прибыли за счет улучшения положения потребителей. Наиболее распространенными методами “ухода” от понижения прибыли естественного монополиста можно считать:

• лживую отчетность по издержкам, то есть предоставление регулирующим органам ложной информации (прямой обман - включение издержек, которых реально не было);

• целенаправленную растрату ресурсов, то есть осуществление излишних трат (растрата ресурсов с целью увеличения общей суммы издержек, отчетность в этом случае отражает действительно осуществленные издержки).

Оба действия являются стратегическим ответом субъекта естественной монополии на введенное регулирование - поведение фирмы преследует цель повлиять на решения регулирующих органов. При этом характерно, что объективная база для стратегического ответного поведения субъекта естественной монополии возникает при любой форме регулирования, которая хотя бы частично при введении ограничений опирается на данные о деятельности данного субъекта.

В этой связи важной проблемой является государственный контроль за издержками производства субъектов естественных монополий. В Закон о естественных монополиях введены особые меры государственного контроля за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий (ст. 7). Контроль касается финансовых результатов хозяйственной деятельности монополистов и является средством обеспечения эффективности ценового регулирования и интересов потребителей.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации “О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием” от 3 апреля 1997 г. № 390125 изменен порядок формирования состава затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), входящих в себестоимость продукции (работ, услуг) акционерных обществ энергетики и электрификации, тепловых и гидравлических электростанций. В частности, изменения касаются отчислений для формирования целевых инвестиционных средств этих организаций.

Второй из указанных в ст. 6 Закона о естественных монополиях методов состоит из двух возможных способов воздействия на

субъект естественной монополии:

• определение состава потребителей, подлежащих

обязательному обслуживанию;

• установление минимально обязательного уровня

обеспечения потребителей.

Для предприятий, выпускающих продукцию стратегического назначения, связанную с использованием ограниченных ресурсов, имеет место планирование объемов производства исходя из прогнозов потребностей общества, обязательных потребителей и условий поставок. Действие рыночных механизмов здесь ограничивается устанавливаемыми пределами выпуска, а также технологическими особенностями производства.

Таким образом, данный метод применяется в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии. Такие способы воздействия используются в случаях, когда мощности по производству товара оказываются недостаточны ми для удовлетворения суммарного спроса потребителей. Вмешательство регулирующего органа в таких ситуациях обусловлено тем, что товары и услуги субъектов естественной монополии относятся к важнейшим компонентам как личного, так и производственного потребления.

Субъекты естественной монополии обязаны заключить договор по требованию потребителей, включенных в утвержденный перечень потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. В соответствии со ст. 8 Закона о естественных монополиях, субъект естественной монополии вправе отказаться от заключения договора с отдельными потребителями только при отсутствии возможности

125

См.: СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1793.

произвести или предоставить товар. При этом обязанность доказать невозможность удовлетворения заказов потребителей лежит на субъекте естественной монополии. В случаях, когда орган регулирования естественной монополии определил минимальный уровень обеспечения потребителей, включенных в круг

“обязательных”, при заключении договора субъект естественной монополии должен определить количество товара, подлежащего передаче, в соответствии с заказом потребителя, но не менее того уровня, который определен органом регулирования.

Потребители и уровень их обеспечения определяются органом регулирования с учетом необходимости защиты интересов граждан, обеспечения безопасности государства и культурных ценностей.

Так, согласно п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 1 «О Порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им

ІЛіГ

(использованных ими) топливно-энергетических ресурсов» , не подлежит ограничению ниже аварийной (технологической) брони или прекращению подача топливно-энергетических ресурсов организациям, перечень которых утвержден Правительством Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 1998 г. № 601 «О дополнительных мерах по повышению ответственности потребителей за оплату топливно-энергетических ресурсов»[116] [117]. В его состав вошли:

• воинские части Минобороны России, МВД России, ФПС России, МЧС России, ФАПСИ, ФСЖВ России;

• объекты МВД России, ФСБ России, ФАПСИ, СВР

России, ФСО России, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации;

• исправительно-трудовые учреждения, следственные

изоляторы, тюрьмы;

• федеральные ядерные центры и объекты, работающие с ядерным топливом и материалами;

• объекты производства взрывчатых веществ и

боеприпасов с непрерывным технологическим процессом, выполняющие государственный оборонный заказ.

Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1998 г. № 844 «О формировании единого производственнотехнологического комплекса государственных электронных средств массовой информации»[118] в указанный перечень включены ВГТРК и иные предприятия, входящие в единый производственнотехнологический комплекс государственных электронных средств массовой информации.

Контроль. Как указывает п. 1 ст. 7 Закона о естественных монополиях, в целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии C настоящим федеральным законом, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Общепризнанно, что предусмотренный этой статьей контроль

деятельности субъектов естественных монополий является

необходимым дополнением к регулированию как основной форме государственного воздействия на естественные монополии.128 [119]

Как компонент содержания административно-правового режима естественных монополий подразделяется на

предварительный, текущий и последующий.

Формами предварительного контроля можно считать:

• принятие решения о включении хозяйствующего субъекта в реестр субъектов естественных монополий;

• принятие решения о применении методов регулирования деятельности субъекта естественной монополии по отношению к конкретному хозяйствующему субъекту;

• анализ планов капитальных вложений, представляемых субъектами естественных монополий;

• дача согласия на заключение так называемой крупной сделки субъектом естественной монополии.

Формы текущего контроля:

• анализ регулярно представляемых текущих отчетов о деятельности субъектов естественных монополий;

• анализ информации, получаемой в соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 7 и ст. 13 Закона о естественных монополиях.

Формы последующего контроля:

• контроль за крупными сделками, в результате которых субъект естественной монополии меняет состав своих участников;

• контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях.

Предварительный контроль деятельности субъектов естественных монополий основан, прежде всего, на принятии решения об осуществлении государственного управления в отношении указанного субъекта и включении его в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование.

Прежде всего, орган регулирования на основании ст. 11 закона о естественных монополиях должен принять решение о введении регулирования деятельности конкретного субъекта естественной монополии. Основанием для принятия решения о регулировании являются предложения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов. Кроме того, орган регулирования может принимать такие решения по собственной инициативе. Хотя ст. 21 Закона о естественных монополиях широко определяет круг возможных инициаторов принятия решения о регулировании, однако в действительности инициатива, в основном, исходит от самого органа регулирования. Принятию решения о введении регулирования предшествует анализ, проводимый с учетом оснований, предусмотренных ст. 12 Закона о естественных монополиях, а в необходимых случаях и независимая экономическая экспертиза. Материалы анализа служат основанием для выбора метода регулирования.

При положительном решении вопроса выбирается наиболее эффективный метод регулирования. Выбор метода правового регулирования в соответствии со ст. 12 Закона о естественных монополиях осуществляется на основе анализа деятельности субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования в повышении качества производимых (реализуемых) товаров в удовлетворении спроса на них.

При этом во внимание принимаются:

• обоснованность затрат;

• издержки производства (реализации);

• налоги и другие платежи;

• стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях;

• прогнозируемая прибыль;

• удаленность различных групп потребителей;

• соответствие качества товаров спросу на них;

• государственные дотации и другие меры государственной поддержки.

Решения о введении государственного регулирования о применении методов регулирования, в свою очередь, создают основания для включения субъекта естественной монополии, по отношению к которому будет применяться регулирование, в Реестр.

Статья 10 Закона о естественных монополиях предусматривает, что в каждой из сфер деятельности, подпадающих под действие указанного нормативно-правового акта, должен быть сформирован Реестр субъектов естественной монополии. Включение в Реестр не зависит ни от доли субъектов естественной монополии на рынке, ни от того, допускали ли они нарушение законодательства.

Закон о естественных монополиях не устанавливает, кем должен быть принят нормативный акт, определяющий порядок формирования Реестра. В связи с этим следует полагать, что такой порядок может быть утвержден органом регулирования деятельности

субъектов естественной монополии в каждой из сфер. В соответствии со статьями 3, 4, 10 Закона о естественных монополиях реестр субъектов естественных монополий имеет декларативное (информационное) значение и является открытым информационным средством наблюдения за включенными в него хозяйствующими субъектами и ценообразованием на их продукцию.

Единственный критерий для отнесения того или иного субъекта к естественным монополистам - это наличие применительно к хозяйствующему субъекту совокупности признаков, содержащихся в определении понятий “естественная монополия” и “субъект естественной монополии” (ст. 3 Закона о естественных монополиях), а не формальный факт внесения в реестр. Основанием для внесения в Реестр и исключения из него указанных предприятий являются анализ соответствующего товарного рынка и деятельности на нем монополиста, а также заявления потребителей его продукции (услуг), других заинтересованных организаций или самого субъекта естественной монополии.

В соответствии с Постановлением Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации от 14 января 2000 г. № 2/10[120] утверждено Положение о реестре субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль (далее — Реестр). Решение о внесении субъектов естественных монополий в Реестр и исключении из него принимается Федеральной энергетической комиссией России (далее - ФЭК России).

Согласно общим положениям указанного Положения в Реестр включаются юридические лица - субъекты естественной монополии,

занятые производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии в следующих сферах (в Реестре выделяются соответствующие разделы):

• услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

• транспортировка газа по трубопроводам;

• транспортировка нефти и нефтепроводов по

магистральным трубопроводам,

обладающие в совокупности следующими признаками:

• наличие в собственности (на ином праве) сетей энергоснабжения, газотранспортных и газораспределительных сетей, нефтепроводов;

• наличие потребителя энергии, газа, нефти при продаже ему топливно-энергетических ресурсов и предоставления услуг по продаже указанных энергоресурсов по сетям энергоснабжения, газотранспортным сетям или газораспределительным сетям.

Ведение Реестра означает внесение в него сведений о субъекте естественной монополии с присвоением регистрационного номера. Организации, включенные в Реестр, обязаны ежегодно (до 15 марта) направлять в ФЭК России подтвержденные данные, отражаемые в Реестре.

Решение о включении организации в Реестр принимает ФЭК России в форме постановления, которое направляется организации. Отметим, что в указанное Положение включена норма, прямо предусматривающая ведение Реестра субъектов естественных монополий независимо от Реестра, предусмотренного Законом о конкуренции на товарных рынках.

Наряду с вышеуказанным Положением о Реестре субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе 130

ФЭК России Постановлением ФЭК России от 20 марта 1998 г. № 13/3 утверждено Положение о Реестре энергоснабжающих организаций, в отношении которых осуществляется государственное регулирование. Этим Положением определены правила формирования и ведения Реестра энергоснабжающих организаций субъектов Российской Федерации, действующих на оптовых и потребительских рынках энергии (мощности). В нем предусмотрено ведение реестров региональными энергетическими комиссиями в соответствии с компетенцией, установленной для них Законом Российской Федерации “О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации”.

При несогласии с включением в Реестр принятое решение может быть обжаловано субъектом естественной монополии в суд.

Порядок формирования и ведения Реестра субъектов естественных монополий на транспорте установлен Положением “О Реестре субъектов естественных монополий на транспорте”, утвержденным Приказом Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 9 июля 1999 г. № 215.[121] [122] Аналогичные реестры сформированы и в других сферах естественных монополий.

Формой предварительного контроля также следует признать дачу согласия органом регулирования естественной монополии на заключение субъектом естественной монополии сделок, перечисленных в п. 2 ст. 7 Закона о естественных монополиях. Характеризуя данные сделки как крупные укажем, что они предполагают приобретение субъектом естественной монополии на том или ином праве основных средств или прав инвестора либо передачу на каком-либо праве части собственных основных средств, цена которых превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу.

Как отмечают составители Учебника “Конкурентное право Российской Федерации”, предварительному контролю подлежат гражданско-правовые договоры, опосредующие приобретение субъектом естественных монополий в собственность или пользование основных средств, не подпадающих в сферу регулирования Закона о естественных монополиях, а также договоры, по которым хозяйствующие субъекты получают в собственность или пользование часть основных средств субъекта естественной монополии (договоры купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования и т.д.). Предварительный контроль инвестиций проводится антимонопольными органами независимо от схемы осуществления инвестиций”.[123]

Для заключения такой сделки субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия и сообщить необходимую информацию, требования к форме и содержанию которой определяются правилами, утверждаемыми соответствующим регулирующим органом. Так, Постановлением ФЭК России от 6 октября 2000 г. № 54/3[124] утверждены Правила рассмотрения Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации ходатайств субъектов естественных монополий.

В соответствии со ст. 7 Закона о естественных монополиях

орган регулирования естественной монополии вправе отказать в удовлетворении ходатайства о разрешении совершить такую сделку в двух случаях:

• если заявленные сделки или инвестиции могут привести к ущемлению интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, или к сдерживанию экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка;

• если заявителем не представлены все необходимые документы либо при их рассмотрении обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая существенное значение для принятия решения, недостоверна.

В любом случае отказ органа регулирования естественной монополии должен быть мотивирован. Ст. 7 Закона о естественных монополиях предусматривает возможность обжалования субъектом естественной монополии в судебном порядке решения об отказе в удовлетворении ходатайства, а также возможность обращения с жалобой на действия органа регулирования естественной монополии в случае неполучения ответа на ходатайство в течение 15 дней по истечение установленного срока рассмотрения ходатайства (30 дней плюс дополнительно 30 дней по решению органа регулирования естественной монополии в случае необходимости получения дополнительной информации, если запрос на такую информацию и уведомление о продлении срока направлены субъекту естественной монополии не позднее 15 дней с момента получения ходатайства).

Формы текущего контроля за деятельностью субъектов естественных монополий традиционно связаны с полномочиями органов регулирования естественных монополий в области

информации о деятельности субъектов естественных монополий.

Прежде всего, субъекты естественных монополий обязаны на основании п. 2 ст. 8 Закона о естественных монополиях представлять органу регулирования естественной монополии в установленном последним порядке и в срок текущие отчеты о своей деятельности. Данная информация позволяет регулирующим органам отслеживать экономическое состояние субъектов естественных монополий для определения наиболее эффективных методов регулирования, а также выявлять текущие нарушения законодательства о естественных монополиях со стороны субъектов естественной монополии.

Кроме того, орган регулирования естественной монополии вправе (абз. 2 п. 4 ст. 7 Закона о естественных монополиях) для целей государственного управления запрашивать у субъекта естественной монополии информацию о составе участников хозяйственных обществ и товариществ, располагающих более чем 10 процентами общего количества голосов.

Ст. 13 предоставляет обширные полномочия в сфере текущего контроля посредством анализа любой информации о деятельности субъектов естественной монополии. В частности, работники органов регулирования естественных монополий имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов естественных монополий, находящейся не только непосредственно у этих субъектов, но и имеющейся у органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Органы регулирования естественных монополий вправе требовать от субъектов естественных монополий, органов исполнительной власти и местного самоуправления предоставления документов, письменных и устных объяснений, а также любой другой информации, необходимой для выполнения функций, возложенных на указанные органы в соответствии с законодательством о естественных монополиях. Характерно, что законодательством не ограничен круг информации, которую вправе требовать органы регулирования. Думается, было бы логичным нормативно закрепить правило, ограничивающее права органов регулирования на информацию именно той сферой деятельности субъектов естественных монополий, которая является непосредственно монополистической.

Необходимо отметить, что право на информацию, предоставленное органам регулирования естественных монополий, дополняется двумя существенными обязанностями этих органов в отношении информации. Во-первых, п. 3 ст. 13 Закона о естественных монополиях устанавливает запрет на разглашение сведений, полученных органом регулирования, если эти сведения составляют коммерческую тайну. Указанной статье

корреспондирует ст. 19 Закона о естественных монополиях, устанавливающая ответственность должностных лиц органов регулирования естественных монополий за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, в виде штрафа в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда (утрачивает силу с 1 июля 2002 года в связи с вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Во-вторых, ст. 14 Закона о естественных монополиях возлагает на органы регулирования естественных монополий обязанности по обеспечению публичного характера административно-правового режима естественных монополий, в том числе:

• обязанность сообщать через средства массовой [125] информации о принятии решений в области осуществления регулирования, применения методов, включения в реестр субъектов естественных монополий, показателей и требований, предъявляемых к субъектам естественных монополий;

• обязанность ежегодно публиковать доклад о своей деятельности;

• обязанность сообщать через средства массовой информации обо всех случаях применения ответственности за нарушения законодательства о естественных монополиях.

Последующий контроль в сфере естественных монополий осуществляется в двух формах:

1. Органы регулирования естественных монополий наделены полномочиями по последующему контролю за сделками, в результате которых субъект естественной монополии меняет “хозяина”. Конечно, такое определение этих сделок несколько условно, но смысл контроля именно в этом. П. 4 ст. 7 Закона о естественных монополиях предусматривает обязанность любого лица или группы лиц ( в том числе и субъекта естественной монополии) в течение 30 дней с момента совершения сделки уведомить орган регулирования естественной монополии о факте приобретения более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии. Форма приобретения в этом случае может быть любая: приобретение акций (долей) на рынке, заключение договоров поручения, доверительного управления или залога).

2. Полномочия по контролю соблюдения законодательства в сфере естественных монополий сводятся к проверке выполнения субъектами естественных монополий и органами исполнительной

власти (местного самоуправления) требований законодательства и исполнения установленных им обязанностей. Осуществление таких полномочий не означает тотальную проверку деятельности соответствующего субъекта естественной монополии. Для проверки используются средства массовой информации, информация, полученная в ходе текущего контроля деятельности субъектов естественных монополий, заявления хозяйствующих субъектов- потребителей, их ассоциаций и союзов, а также другие материалы. При ценовом регулировании территориальные антимонопольные органы проводят проверку цен и тарифов на услуги, оказываемые в области связи и на транспорте.

Поскольку субъекты естественной монополии по сути своей деятельности и положению на товарном рынке обладают рыночной властью и занимают, как правило, доминирующее положение, то запреты, установленные Законом о конкуренции, касаются и этих субъектов. Однако антимонопольные органы, осуществляющие на сегодняшний момент и регулирование в отдельных сферах естественных монополий (связь, транспорт) не вправе применять меры ответственности за нарушения, предусмотренные Законом о естественных монополиях. Здесь они могут действовать только в качестве органов регулирования естественных монополий.

Основная форма пресечения нарушения законодательства о естественных монополиях - выдача предписания органа регулирования естественной монополии. Такого рода предписания в соответствии со статьями 11, 15 Закона о естественных монополиях могут направляться:

• субъектам естественных монополий (о прекращении нарушений Закона естественных монополиях, о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменений, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной вследствие нарушения законодательства о естественных монополиях);

• органам исполнительной власти и органам местного самоуправления (об отмене или изменении принятых ими актов, несоответствующих законодательству о естественных монополиях, о прекращении нарушений).

Предписания направляются регулирующими органами на основании решений, принимаемых в порядке, установленном ст. 21 Закона о естественных монополиях. Однако не любое решение требует выдачи предписания. Так, нет оснований для выдачи предписания при принятии решения о введении регулирования либо о методе регулирования, о включении в Реестр или исключении из него и т.д.

Таким образом, контроль за деятельностью субъектов естественных монополий является практически всеобъемлющим. Единственное обстоятельство, вызывающее опасения с точки зрения целесообразности глобального контроля, так это неограниченность вмешательства органов регулирования в деятельность субъектов естественных монополий по сферам деятельности.

Дело в том, что субъект естественной монополии функционирует не только в сфере естественно-монополистической деятельности, но и занимается иной производственной, посреднической и т.п. разновидностями экономической деятельности. Вмешательство органов регулирования в данные сферы, возможно, и приносит некоторые выгоды в смысле подчинения субъектов естественных монополий регулирующим органам, но явно выходит за рамки правового поля. Тем не менее, законодательство о естественных монополиях не содержит прямого запрета на указанное вмешательство.

Переходи к анализу одного из важнейших компонентов административно правового режима с точки зрения эффективности режимной организации естественных монополий - применению мер ответственности к нарушителям законодательства о естественных монополиях - остановимся следующем теоретическом моменте. В практическом плане определенные трудности представляет разделение мер, принимаемых органами регулирования естественных монополий в рамках осуществления контроля за соблюдением законодательства о естественных монополиях, и мер ответственности, применяемых теми же органами. Дело в том, что и те, и другие меры налагаются предписаниями органа регулирования естественной монополии. Кроме того, Закон о естественных монополиях не дифференцирует указанные меры, перечисляя их в едином списке. Так, ст. 15 указывает, что при нарушениях Закона о естественных монополиях соответствующие субъекты в соответствии с решениями (предписаниями) органов регулирования обязаны:

• прекратить нарушения и (или) устранить их последствия;

• восстановить первоначальное положение или совершить иные действия, указанные в решении (предписании);

• отменить или изменить акт, не соответствующий Закону о естественных монополиях;

• заключить договор с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию;

• внести изменения в договор с потребителем;

• перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения закона;

• уплатить штраф;

• возместить причиненные убытки.

Однако теоретически очевидно, что первые шесть мер осуществляются без цели оказать негативное воздействие на нарушителя законодательства, но исключительно с целью восстановить правопорядок и привести поведение соответствующих субъектов в соответствие с действующим законодательством. В то время как последние две меры носят ярко выраженный характер наказания за неправомерное поведение.

К нарушителям законодательства о естественных монополиях могут применяться самые разнообразные меры ответственности (вплоть до уголовной). Однако в рамках административно-правового режима естественных монополий и сложившейся в его недрах системы органов регулирования естественных монополий ответственность как мера отрицательного государственного воздействия на нарушителя правовых установлений может наступить только административная и материальная.

Основными видами административных санкций за правонарушения в сферах естественных монополий на сегодняшний момент в соответствии со ст. 15, 16 и 18 Закона о естественных монополиях являются штраф и предупреждение.

Предупреждение как мера административной ответственности может быть применено к руководителю субъекта естественной монополии, должностному лицу органа исполнительной власти или местного самоуправления за неисполнение в срок решения (предписания) соответствующего органа регулирования естественной монополии либо за непредставление документов или иной информации, затребованных органом регулирования естественной монополии (представление заведомо недостоверных сведений).

Штраф может применяться как к вышеуказанным лицам за приведенные правонарушения (в первом случае в размере до 50, а во втором - до 8 минимальных размеров оплаты труда), так и непосредственно к субъектам естественных монополий за следующие виды нарушений:

• завышение цен (тарифов), установленных органом регулирования естественной монополии, - в размере до 15 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

• неисполнение решения (предписания), выданного

органом регулирования естественной монополии в соответствии со ст. 11 Закона о естественных монополиях, - в размере до 10 тысяч минимальных размеров оплаты труда;

• представление органу регулирования естественной

монополии недостоверных сведений - в размере до 1000 минимальных размеров оплаты труда;

• непредставление органу регулирования естественной

монополии уведомления, предусмотренного в п. 4 ст. 7 Закона о естественных монополиях, - в размере до 600 минимальных размеров оплаты труда;

• непредставление в срок по требованию органа регулирования естественной монополии документов или иной информации, необходимой для осуществления его деятельности, - в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда.

Следует иметь в виду, что вступающий в силу с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрел иные по сравнению с вышеприведенными санкции за такие правонарушения, как невыполнение в срок законного предписания органа регулирования естественных монополий и непредставление в данный орган необходимых ходатайств, заявлений, сведений (представление заведомо недостоверных сведений). Ответственность в данном случае предусмотрена исключительно в виде штрафа, размер которого установлен для должностных лиц от 20 до 50, а для юридических лиц - от 500 до 5000 минимальных размеров оплаты труда.

Федеральный закон “О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ признает утратившими силу с 1 июля 2002 года статьи 16, 18, 19 и п. 5 статьи 24 Закона о естественных монополиях.

Таким образом, устанавливается более четкая иерархия контрольных мер и мер ответственности за нарушения законодательства о естественных монополиях. Предполагается, что любое нарушение законодательства о естественных монополиях, за исключением нарушение обязанности представления информации, первоначально должно подвергаться государственному воздействию в форме направления предписания об устранении соответствующего нарушения (эти полномочия как исключительно контрольные устанавливаются Законом о естественных монополиях). В случае же если предписание об устранении нарушения не исполнено в срок, к правонарушителю применяются меры административного наказания (!), предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Предупреждение в этой связи утрачивает свое значение как мера ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях.

Материальная ответственность субъекта естественной монополии установлена ст. 17 Закона о естественных монополиях.

Она устанавливает обязанность возместить убытки, причиненные хозяйствующим субъектам действиями субъекта естественной монополии, в соответствии с гражданским законодательством. Институт материальной ответственности является межотраслевым, поэтому в данном случае правовую основу применения мер государственного воздействия в рамках административно-правового режима естественных монополий мы находим в Гражданском кодексе Российской Федерации. Ст. 15 этого нормативно-правового акта определяет понятие и порядок возмещения убытков.

Правовые Формы реализации административно-правового режима естественных монополий. Выделение данного компонента в содержании режима естественных монополий обусловлено особой важностью формы претворения в практику полномочий органов регулирования естественных монополий.

Как мы увидели, органы регулирования естественных монополий обладают полномочиями по принятию различных решений. Данные решения оформляются официальными документами. Часть из этих документов носит нормативный характер и объективируется вовне в форме ведомственного нормативноправового акта, часть - в форме индивидуальных актов распорядительного характера.

Основная правовая форма решений органов регулирования естественных монополий - предписания. Под предписанием, по смыслу законодательства о естественных монополиях, понимается административный акт, содержащий требование органа регулирования естественной монополии с целью пресечения нарушения законодательства о естественных монополиях либо возложения мер предусмотренной законом административной или [126] материальной ответственности, обязательное для адресатов. В этой форме принимаются решения по следующим вопросам, указанным в ст. 15 Закона о естественных монополиях, т.е.:

• по результатам мероприятий последующего контроля;

• по применению мер административной ответственности (до вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

• по применению мер материальной ответственности.

В первом случае решение принимается и подлежит исполнению по процедуре, установленной статьями 22, 23, и 24 Закона о естественных монополиях.

Принятию предписания предшествует процедура возбуждения и рассмотрения и вынесения решения по делу о нарушении законодательства о естественных монополиях. Основаниями для возбуждения такого дела являются: заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также любые материалы (в том числе данные средств массовой информации), свидетельствующие о нарушениях законодательства о естественных монополиях.

Порядок рассмотрения органами регулирования естественных монополий дел о нарушениях Закона о естественных монополиях утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 25 7[127]. Кроме того, Приказом Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации от 24 августа 2001 г. № 963а[128] утверждены формы решений и предписаний по рассмотрению дел о нарушениях

закона о естественных монополиях.

По принятии заявления от заинтересованного лица орган регулирования выносит решение о принятии дела к рассмотрению или об отказе в этом ( с мотивировкой). В течение 10 дней такое решение направляется заявителю. Далее формируется рабочая группа и осуществляется подготовка дела к рассмотрению (в том числе в случае необходимости производится экспертиза с привлечением профессиональных экспертов). Стороны вправе присутствовать при разбирательстве дела.

Решение по делу выносится не позднее 3 месяцев со дня принятия решения о рассмотрении дела. Решение и вынесенное на его основе предписание органа регулирования естественной монополии должно быть направлено заинтересованным лицам в письменной форме не позднее 10 дней со дня их принятия. Если решение по делу затрагивает общественные интересы, оно публикуется в средствах массовой информации в течение месяца со дня принятия решения. Предписание исполняется не позднее 30 дней с момента получения предписания. При несогласии субъекта естественной монополии, органов исполнительной власти (местного самоуправления) с предписанными мерами, предписание органа регулирования естественной монополии может быть обжаловано в суд с приостановлением исполнения предписания вплоть до вступления решения суда по данному делу в законную силу (ст. 25 Закона о естественных монополиях).

C 1 июля 2002 года решения органов регулирования естественных монополий о применении к субъектам естественных монополий и их должностным лицам мер административной ответственности будут приниматься исключительно в форме постановления о назначении административного наказания либо о

прекращении производства по делу об административном правонарушении (ст. 29.9). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает особые требования к процедуре привлечения лица к административной ответственности. В частности, ст. 23.59 устанавливает ограничение по кругу лиц, правомочных принимать решение о применении меры ответственности. Такое решение может принять только руководитель (его заместители) федерального органа регулирования естественной монополии либо руководитель (его заместители) территориального органа федерального органа регулирования естественных монополий. Однако все особенности материальных и

процессуальных норм вновь принятого кодекса нуждаются в особом изучении и не могут быть освещены подробно в рамках настоящего исследования.

Еще одна форма решения органов регулирования естественных монополий - заключение. Так, Приказом Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации от 3 августа 2001 г. № 908[129] утверждены Правила о порядке представления и рассмотрения органами регулирования естественных монополий в области связи и на транспорте ходатайств и уведомлений в соответствии с

требованиями ст. 7 Федерального закона “О естественных монополиях”. Данные Правила устанавливают, что решение по итогам рассмотрения ходатайства о даче согласия на заключение лицом или группой лиц сделки, предусмотренной ст. 7 Закона о естественных монополиях принимается в форме заключения.

Решения о введении или отмене регулирования в отношении определенного хозяйствующего субъекта, а также решение о применении в отношении конкретного субъекта естественной монополии методов регулирования, предусмотренных Законом о естественных монополиях принимаются в форме актов, не имеющих специального наименования, т.е. в форме решения органа регулирования естественных монополий.

Кроме всего прочего, не следует забывать, что органы регулирования естественных монополий в пределах своей компетенции вправе принимать акты нормативно-правового характера (постановления, приказы и т.п.), обязательные (в данном случае) для субъектов естественных монополий. В частности, ценовое регулирование в отношении ряда субъектов естественной монополии в области поставок нефти осуществляется посредством введения тарифов на нефть нормативно-правовыми актами ФЭК России.139 [130] И это вполне разумно, учитывая, что положения данного акта относятся к неопределенному (относительно) кругу субъектов и существенно затрагивают их права.

Таким образом, мы рассмотрели более или менее подробно все компоненты административно-правового режима естественных монополий. Отметим еще раз, что приведенные здесь сведения имеют значение только и исключительно в рамках уровня регулирования федеральных естественных монополий и для прочих уровней (регионального и локального) на сегодняшний момент - не более чем хороший пример для самостоятельного режимного регулирования сфер соответствующих естественных монополий.

Тем не менее данные компоненты применимы абсолютно ко всем сферам федеральных естественных монополий и являются

отправной точкой для детализации и конкретизации в рамках

государственного регулирования деятельности субъектов конкретных естественных монополий. Естественно, что в силу специфики регулируемых сфер вторичные административноправовые режимы, сформированные в этих сферах, обладают определенными особенностями (следующий параграф настоящей работы будет посвящен анализу особенностей указанных режимов в некоторых из сфер федеральных естественных монополий).

Подытожим сказанное выше:

1. Методологически обоснованной системой компонентов административно-правового режима естественных монополий в свете необходимости наиболее полного освещения его содержания можно признать следующую систему:

• назначение административно-правового режима;

• установление пределов действия административноправового режима;

• система органов государственного управления, их функции и полномочия;

• методы государственного регулирования;

• формы контроля;

• применение мер ответственности;

• правовые формы реализации административно-правового режима.

2. Назначение административно-правого режима естественных монополий - достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

3. Пределы действия административно-правового режима естественных монополий установлены Законом о естественных монополиях путем определения:

• основных понятий, используемых законодательством о естественных монополиях;

• сферы применения законодательства о естественных монополиях;

• сфер деятельности субъектов естественных монополий, на которых распространяется действие законодательства о естественных монополиях.

4. Законодательное закрепление системы органов регулирования естественных монополий связано с определением их функций и полномочий.

Целесообразно выделить организационные и контрольную функции органов регулирования естественных монополий.

Соответственно с этим полномочия органов регулирования естественных монополий классифицируются на связанные с прямым регулированием деятельности субъектов естественных монополий и связанные с осуществлением государственного контроля.

5. Метод регулирования деятельности естественных

монополий - это предусмотренный законом способ установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий, использование которых ограничено во времени. Применяются следующие методы:

• ценовое регулирование, т.е. деятельность упол

номоченных органов исполнительной власти по определению (установлению) цен (тарифов) или их предельного уровня;

• определение потребителей, подлежащих обязательному

обеспечению или установление минимального уровня их

обеспечения.

6, Контроль как компонент административно-правового режима естественных монополий проявляется в следующих формах:

1) . Предварительный контроль:

• принятие решения о включении хозяйствующего субъекта в реестр субъектов естественных монополий;

• принятие решения о применении методов регулирования деятельности субъекта естественной монополии по отношению к конкретному хозяйствующему субъекту;

• анализ планов капитальных вложений, представляемых субъектами естественных монополий;

• дача согласия на заключение так называемой крупной сделки субъектом естественной монополии.

2) . Текущий контроль:

• анализ регулярно представляемых текущих отчетов о деятельности субъектов естественных монополий;

• анализ информации, получаемой в соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 7 и ст. 13 Закона о естественных монополиях.

3) . Последующий контроль:

• контроль за крупными сделками, в результате которых субъект естественной монополии меняет состав своих участников;

• контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях.

7. Меры ответственности, применяемые в соответствии C законодательством о естественных монополиях:

1). меры административной ответственности:

• предупреждение;

• штраф;

2). меры материальной ответственности:

• возмещение убытков, причиненных неправомерным поведением.

8. Правовые формы реализации административно-правого режима естественных монополий:

1) . Индивидуальные правовые акты:

• предписание - административный акт, содержащий требование органа регулирования естественной монополии с целью пресечения нарушения законодательства о естественных монополиях либо возложения мер предусмотренной законом административной или материальной ответственности, обязательное для адресатов;

• постановление - административный акт, предусматривающий назначение административного наказания либо прекращение производства по делу об административном правонарушении;

• заключение - административный акт,

предусматривающий дачу согласия или отказ в даче согласия на заключение лицом или группой лиц сделки, предусмотренной ст. 7 Закона о естественных монополиях;

• решение - административный акт, предусматривающий введение или отмену регулирования в отношении хозяйствующего субъекта, а также применение в отношении конкретного субъекта методов регулирования, предусмотренных Законом о естественных монополиях.

2) . Нормативные правовые акты:

• постановление;

приказ.

<< | >>
Источник: НЕЛЬГОВСКИЙ ИГОРЬ ЕВГЕНЬЕВИЧ. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЖИМА ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва 2004. 2004

Еще по теме § 2. Содержание административно-правового режима естественных монополий.:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -