§ 1. Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима.

В предыдущей главе настоящей работы нами были рассмотрены вопросы, касающиеся историко-теоретических основ понятия, сущности естественной монополии как социального и правового явления.

Здесь хотелось бы обратить внимание на следующий момент. В российском законодательстве, равно как и в российской юридической науке, в целом, несмотря на довольно разработанную иерархию отраслей и подотраслей права (а равно и

законодательства), существуют вопросы, оставляемые вне системы той или иной отрасли либо удостаиваемые лишь незначительного упоминания, смысл которого сводится к тому, что данный вопрос слишком специфичен, обладает слишком значительным

своеобразием для подробного анализа в рамках определенной системы, словом, не может быть идентифицирован по родовой принадлежности.

В общетеоретическом смысле стоило бы говорить об «исключении из правила», т.е. о ситуации, которая является случайностной в определенной системе, не поддающейся общим закономерностям предмета и (или) метода регулирования.

Таким образом, у нас появились основания полагать, что институт естественных монополий в российском праве представляют собой пример такого упускаемого из вида исключения, вопроса оставляемого для особого рассмотрения, не подходящего для анализа в рамках какой-либо из известных теорий.

Следствием вывода об обособленности института

естественных монополий от вышеуказанных отраслей (подотраслей) права явилась необходимость определить отраслевую

принадлежность соответствующей совокупности норм, закрепленной в законодательстве о естественных монополиях. И здесь, нами был выдвинут тезис о том, что в рамках отрасли административного права существует теоретическая конструкция или теория, которая позволит систематизировать и поставить на научную основу данную систему норм.

В качестве общего тезиса хотелось бы отметить, что теория административно-правовых режимов в целом, на наш взгляд, призвана заполнить существенный пробел в российской юридической науке, поскольку именно в ее рамках уместны для пристального изучения и систематизации не только проблемы естественных монополий, но и такие вопросы, как режим гражданской обороны, режим безопасности дорожного движения, режим лицензирования и сертификации, различные режимы, устанавливаемые международным правом, режим свободной экономической зоны, режим государственной тайны, режим охраны государственной границы и многие другие подобные указанным вопросы.

В силу определенной спорности и новизны данного подхода автор настоящей работы счел правильным уделить особое внимание разъяснению вопроса о понятии административно-правовых режимах и аргументации своей позиции по нему и с этим вынести данную проблематику в отдельный параграф настоящей работы.

Итак, остановимся подробно на теоретических аспектах проблемы административно-правовых режимов и выясним основания, сущность и понятие указанного явления.

Следует отметить, что наука административного права не так давно обратилась к проблемам понятия административно-правового режима^[82]. В традиционной административно-правовой доктрине с этим понятием связывали исключительно режимы чрезвычайного и военного положений, т.е. режимы, устанавливаемые государством в особых, кризисных для общества ситуациях. Считалось, что административно-правовой режим в указанном контексте связан с экстраординарным ограничением прав и свобод человека, закрепленных Конституцией Российской Федерации, и не может распространяться на ситуации нормального функционирования социально-экономических и политических институтов^[83].

Однако последние исследования в данной области позволяют предположить, что именно в рамках научно разработанной и эмпирически подтвержденной теории административно-правовых режимов, которая расширила понимание административно-правового режима до степени применения к неограниченному множеству управленческих задач, в наиболее полной мере удастся раскрыть и внутренне структурировать всю специфику целевой организации государственного управления в России.

В настоящее время все острее встает проблема укрепления государственной власти и расширения областей государственного регулирования социальных и политических процессов в Российской Федерации. Это связано, прежде всего, с тем, что в период ломки советского строя большое распространение получила романтизированная безудержная вера в мистическую силу механизмов рыночной саморегуляции. Следствием этого процесса явился тяжелый груз ошибок и неудач, связанных со стихийностью экономического развития, необдуманным отсутствием всяких социальных гарантий, безграмотным заимствованием зарубежных моделей государственного и общественного устройства. В итоге на сегодняшнем этапе мы имеем коррумпированную полукриминальную экономику, расшатанную вертикаль власти, глубокий кризис социального устройства и систему органов государственного управления (и, более узко, исполнительной власти), не способную справится с этим конгломератом проблем.

К сожалению, неудовлетворительному состоянию всей системы государственной власти вполне отвечает ситуация в обеспечивающем ее предметную организацию административном праве. На сегодня отраслевое единство громадного числа административно-правовых норм прослеживается лишь в отдельных научных исследованиях. Нормативный массив административного права часто оказывается размыт во множестве законов и иных нормативно-правовых актов, принадлежащих к различным отраслям законодательства. Относительная система сохранилась лишь в отношении норм об административной ответственности, объединенных Кодексом об административных правонарушениях.

Однако ощущаемая ныне повсеместно тяга к порядку и дисциплине, преодолению коррупции и борьбе с организованной преступностью все чаще связывается с мыслью об отказе от дальнейшего активного реформаторского процесса. Думается, что этому есть альтернатива, и она давно известна в практике государственного управления. Заключается такая альтернатива в эффективном государственном управлении самими реформами путем развития режимной организации управления.

Таким образом, в связи с понятием административноправового режима принципиальную важность приобретает теория государственного управления как особый институт современной юридической науки. Связана такая важность, в частности, с тем, что административное право - это, прежде всего, право государственного управления. Управление же по самой своей природе целостно и имеет место в функционировании всех ветвей власти. И если того же (т.е. целостности) не наблюдается в массиве обеспечивающих управление норм, то заведомо можно предполагать неэффективность самого государственного управления. Вообще, в условиях построения правовой государственности адекватность системы государственного управления и ее подсистем регулирующему и обеспечивающему управление комплексу административноправовых норм должна рассматриваться как ведущий принцип административного права, теории и практики имеющего всеобъемлющий характер в отношении всех ветвей власти государственного управления.

Нельзя не упомянуть, что соответствующая проблематика была одной из центральных в административном праве времен позднего советского социализма. В литературе того времени самым активным образом дискутировался вопрос о соотношении права и управления

и, прежде всего, в управлении государственном.

В конце 70-х - начале 80-х годов, когда в стране быстрыми темпами начала формироваться в качестве достаточно автономной особая отрасль юридической науки - теория государственного управления - эта проблема приобрела особую важность^[84]. Естественно, теория советского государственного управления строилась применительно к особенностям советской государственности и для современной России во многом неприменима. Однако отдельные ее положения не потеряли своей актуальности и поныне. В частности, это касается соотношения права и управления в той области государственной жизни, которая ныне именуется исполнительной властью.

Предполагаемая «связанность» государственного управления правом - это лишь базовый тезис теории и практики государственного управления.

При этом следует иметь в виду, что возможности государственного управления и его субъектов в формировании отвечающей их интересам нормативно-правовой базы достаточно

велики. В данном случае отсутствие или недостатки нормативно- правового регулирования могут служить оправданием бездеятельности органов управления, либо использования ими форм и способов достижения целей, далеких от тех идеалов и принципов, которые постепенно закладываются в правовую систему России.

Особую значимость эти пока еще гипотетически раскрываемые возможности приобретают в ситуациях, отличных от нормального функционирования, когда органы управления действуют в режимах разной степени чрезвычайности или нештатных ситуациях. Здесь проявляет себя негативная сторона проблемы административноправовых режимов, связанная со злоупотреблениями со стороны управленческих органов, реализовываемыми путем правоприменительного нормотворчества.

Но это лишь одна сторона проблемы. C другой стороны, с понятием и реальным действием административно-правовых режимов связана эффективность государственного управления во всех ветвях государственной власти. В этой связи практически важно установить определенное соотношение права и управления на государственном уровне.

Общеизвестно, что управление, в том числе и государственное, по самой своей природе есть явление, свойственное целостным системам. В сфере государственной власти системность, как правило, очерчивается правом.

В какой же форме осуществляется данная регламентация, целеполагание? Думается, что здесь будет закономерен тезис, что любая более или менее выраженная сфера государственного управления обладает собственным административно-правовым режимом, а само административное право {как, в общем смысле, право государственного управления) суть систематизированное и ставшее в ходе такой обширной систематизации неявным множество административно-правовых режимов.

Итак, государственное управление немыслимо без административно-правовых режимов. Последние в целевом плане могут быть ориентированы на решение проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они содействуют эффективности функционирования государственных структур в их управленческом влиянии на социальные процессы. При этом в случаях, когда административно-правовые режимы адекватно отражают особенности тех или иных процессов государственного управления, подчиняя управляющих и управляемых достижению исходных целей управления, режимы становятся необходимым элементом государственно-управленческой организации и эффективным инструментом самого государственного управления.

Во втором варианте, режимы, спонтанно устанавливаемые органами управления в собственных интересах управляющих, как правило, влекут за собой негативные последствия, с точки зрения целей и задач, достижению и решению которых должно служить управление.

Естественно, развиваемый выше подход может в определенной мере привести к мысли о том, что кроме административно-правовых режимов в административном праве нет и не может быть иного нормативного материала, а само государственное управление тождественно административно-правовым режимам. Теоретики административного права далеки от такого взгляда на государственное управление и не ставят своей задачей свести все многообразие управленческих явлений к режимам.

Последние понимаются, прежде всего, как особая форма (составляющая) организации систем и процессов государственного управления, посредством права закрепляющая его наиболее важные компоненты. Это, своего рода, становой хребет управленческой организации, без которого присущая управлению динамика может носить деструктивный или просто разрушительный характер. Само существование и действенность административно-правовых режимов является необходимым условием эффективности управления. Отсюда тесная и противоречивая связь режимов и такого элемента повседневной управленческой практики, как административное усмотрение, которое, безусловно, должно иметь место, но лишь в определенных границах, лучший способ задания которых - режимы с присущей им правовой регламентацией.

Тем не менее, бесспорным является тот факт, что практически все проявления государственного управления так или иначе основаны на административно-правовых режимах^[85]. В этой связи не лишним будет напомнить, что государственное управление суть разновидность социального управления, характеризующаяся в основном субъектным своеобразием. Г.В. Атаманчук в своем учебном пособии по теории управления дает следующее определение государственного управления: «...практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и преобразования».^[86]

Таким образом, само социальное управление по своей природе носит упорядочивающий, организующий характер. Порядок же суть синоним режима, если, конечно, не подразумевать под режимом некий особенный феномен. И первое, что следует констатировать, так это факт, что установление порядка (режима) лежит в сути самого управления. В известном смысле, можно было бы даже утверждать, что осуществляемое с вполне определенными целями социальное управление во многих отношениях и являет собой функционирующий в рамках управленческой структуры режим.

Сам по себе порядок, рассматриваемый в управленческом контексте, ничего из себя не представляет, если не преследует (или не обеспечивает достижение) определенной цели или их совокупности. При этом цели эти должны находиться в достаточно строгой зависимости друг от друга. Следовательно, режим суть состояние функционирующей управленческой структуры, направленной на достижение определенных и взаимосвязанных целей. При этом во многих отношениях согласование и упорядочение деятельности по достижению множественных взаимосвязанных целей должно быть также признано задачей управленческих режимов.

Однако управление вообще и социальное, а с ним и государственное управление, в частности, является неотъемлемой частью любой целостной системы. Элементы системы, к которым со времен Винера традиционно относят субъект, объект и наличие прямых и обратных связей между ними, организованы в единое целое исключительно благодаря управлению.

Социальные системы, чаще всего встречающиеся в действительности, имеют открытый в отношении среды функционирования характер. Целенаправленно формируемые системы находятся в конфликтной среде, поскольку зачастую не отвечают внутренним потребностям обрабатываемой среды функционирования. Данные системы в состоянии существенно изменить среду функционирования, из компонентов которой они не только во многом возникают, но и которые используют в дальнейшем в целях, для которых формировалась соответствующая система. Поэтому построение системы управления, которое предшествует управлению как таковому, суть установление и поддержание достаточно жесткого порядка в некоторых совокупностях общественных отношений. Помимо этого, построение системы управления требует обеспечения особого режима взаимодействия субъекта и объекта управления, при котором первый реально способен управлять вторым, а также наличия особого (режимного) упорядочения информационного обмена между обладающими известной автономией, а порой и пространственно- временной обособленностью субъектом и объектом.

Следует также иметь в виду, что в управленческой системе цель формирования непосредственно самой системы и воли входящих в систему людей находятся, как правило, в противоречии. В нашей жизни ситуация, когда человек как объект управленческой социальной системы полностью адекватен по своим жизненным целям и установкам параметрам самой системы, уникальна, если не утопична. В действительности же достижение определенных целей посредством управления всегда сопряжено с переводом той или иной системы в новое по отношению к ее нормальному, стабильному состояние. Эти трансформационные управленческие процессы протекают непрерывно. Столь же непрерывно и внутреннее сопротивление системы управления. И если бы не особые средства ее режимной организации, то целенаправленное функционирование

было бы вообще недостижимым.

Таким образом, режим - это непосредственная оболочка, в которой протекает организация управленческой системы, в смысле установления ее принципов, конституирующих начал, основ, на которых будет основано достижение поставленной перед системой цели. Только внутри внешней оболочки системы, каковую составляет определенный режим, возможно проявление самоуправления, саморегуляции системы, а также проявление управленческого усмотрения.

Однако содержание режима как управленческой категории не исчерпывается уровнем самой системы управления. Дело в том, что как внутри системы управления, так и во внешней среде функционирования неограниченного множества систем, режим - основной метод установления упорядоченного движения к поставленной цели. Внутри системы может сформироваться некоторое число режимов осуществления отдельных функций системы в рамках управленческого цикла. Взаимосвязанное эффективное функционирование самостоятельных управленческих систем также, как правило, основано на установлении режима взаимодействия систем.

Итак, из изложенного становится ясным, что сущность административно-правовых режимов имеет явно объективную природу и обусловлена всеобщими свойствами целостных социальных систем и протекающими в них процессами управления (в данном случае управления социального).

Резюмируя приведенные выше сведения относительно понятия административно-правового режима, сделаем акцент на центральной сущностной характеристике этого явления: режим определяет статику соответствующей управленческой системы, касается

устойчивых элементов организации отдельных процессов управления, связанных с реализацией его функций. Таким образом, обобщенное понятие административно-правового режима будет выглядеть следующим образом: административно-правовой режим - это выраженная в форме дозволений, запретов и предписаний, нормативно закрепленная совокупность правил, подлежащая неукоснительному соблюдения субъектами управления, которая опосредует в особом организационном проявлении объективные закономерности управления и служит поддержанию устойчивости системы управления в условиях открытости систем социального управления для достижения целей управления.

Каковы же основные характеристики административноправовых режимов как особого рода систем правил, устанавливаемых в системах управления для достижения определенных целей.

Прежде всего - это нормативность регулирования отношений, попавших в сферу управленческих режимов. При этом специфика административно-правового регулирования проявляется в неприменимости к опосредуемым режимом отношениям принципа «разрешено все, что не запрещено законом». И это закономерно, поскольку названный принцип противоречит самой сути режима: порядок устанавливается за счет существенного ограничения свободы усмотрения субъектов и объектов управления.

В этой связи типичными для административно-правовых режимов будут дозволения, запреты и предписания (детальные регламенты). При этом вполне логично предположение, что правовое регулирование административно-правового режима осуществляется посредством норм не только административного, но и множества других отраслей права. Например, режим исполнительного производства устанавливается нормами гражданско-процессуального законодательства (основные источники в данной области: Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР и Федеральный закон «Об исполнительном производстве»), однако, реализация режима осуществляется посредством детализации нормами подзаконных нормативных актов административного (управленческого) характера.

Помимо указанного признака наука административного права^[87] приписывает административно-правовому режиму следующие признаки:

• формализация многих норм морально-нравственного толка путем закрепления в нормативно-правовых актах различного рода положений, призванных перевести обязанности по соблюдению режима в разряд общественного долга, обратиться к чести, совести субъекта (объекта) управления и т.д., а также предложить субъектам управления корректные, с точки зрения цели администрирования, логические конструкции для применения в сфере административного усмотрения и самоуправления;

• установление жесткого информационного режима как внутри системы управления, так и во взаимодействии с другими объектами окружающей среды;

• широкое использование административного

принуждения и административной ответственности, а в отдельных случаях и ответственности уголовной;

• использование особого рода дисциплинарных санкций, кодифицированных в специальных источниках;

• статусное регулирование отношений между участниками

управленческих отношений, которые помимо занятия определенных должностей наделяются особыми статусами типа чинов, званий, квалификационных разрядов и т.п., которые также имеют особую нормативную регуляцию, самым тесным образом связаны с дисциплинарной ответственностью и в немалой степени обеспечивают действенность управленческих режимов;

• использование материальных средств обеспечения управленческих режимов, куда относятся здания, охранные сооружения и вообще система охраны, возможности использования специальных средств охраны и оружия, упорядоченная возможность применения насильственных действий по отношению к нарушителям управленческих режимов и т.п.

Не все из указанных признаков в полной мере соответствуют режиму естественных монополий. Однако резонно будет предположить, что не все из них являются обязательными или хотя бы существенными. Например, признак формализации моральных норм путем закрепления их в источниках правового характера может быть отнесен к режиму государственной службы, но не может быть обнаружен в режиме безопасности дорожного движения или режиме лицензирования.

Между тем, такие признаки, как широкое использование мер административной ответственности, использование различных материальных средств обеспечения и т.п., безусловно, относятся к любому из административно-правовых режимов, в том числе и к режиму естественных монополий. Так, существенная часть Закона о естественных монополиях, а именно: нормы статей 15-25 закона, посвящены мерам ответственности и процедуре их применения по отношению к субъектам естественных монополий и их должностным

лицам.

Определившись с понятием и характеристиками административно-правового режима, перейдем к вопросу о понятии и месте непосредственно режима естественных монополий в рамках многообразия административно-правовых режимов.

Следует отметить, что хотя в научной монографической и учебной литературе нет специальных разработок относительно института естественных монополий в контексте теории административно-правовых режимов, все же можно обнаружить некоторые основания для предположения о том, что институт естественных монополий обладает известной уникальностью, основанной именно на особенностях системы государственного управления данным экономическим явлением. Так, неоднократно упоминавшийся выше К.Ю. Тотьев, в целом не разделяя позицию об обособленности института естественных монополий от сферы конкурентного права, тем не менее отмечает специфическую, «режимную» организацию данного института. Более того, он признает, что «... режим естественной монополии является исключительным....»^[88]. Причем с экономической точки зрения исключительность этого режима, по мнению вышеуказанного автора, означает выведение отдельных сфер хозяйствования из-под влияния сугубо рыночных, конкурентных механизмов саморегулирования, а с правовой — обоснованное ограничение действия принципа свободы экономической деятельности с целью реализации и защиты публичных интересов путем государственного, регулирования.

Согласимся с высказанной там же позицией о том, что установление (закрепление) соответствующего монопольного

режима означает введение особого положения в отдельном секторе экономики, что невозможно представить себе без экономических и юридических оснований. Юридические основания и принципы использования правового режима естественных монополий фиксируются в федеральном акте - Законе о естественных монополиях - с учетом ограничительных функций этого института, которыми и определяется его место в общей экономико-правовой системе.^[89]

Таким образом, можно считать, что тезис о режимной организации государственного управления естественными монополиями является не совсем новым в юридической науке. Новым, скорее всего, является факт углубленного изучения института естественных монополий с точки зрения административно-правовой теории о режимах и в контексте исследований природы институализации государственного управления.

Г оворя о месте административно-правового режима естественных монополий в системе административно-правовых режимов в целом, следует констатировать, что по своим классификационным характеристикам административно-правовой режим естественных монополий является предметным комплексным режимом нормального функционирования.

При этом под комплексным режимом принято понимать, как правило, урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.

Роль комплексных административно-правовых режимов в государственном управлении сводится к трем основным положениям:

1. Нацеленность комплексных режимов на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственно-управленческой деятельности.

2. Комплексные административно-правовые режимы во многих отношениях - это опора государственной власти в ее более или менее стабильных и наиболее важных функциях.

3. Режимная регламентация государственного управления,

осуществляемая в нормативной форме комплексных

административно-правовых режимов, оставляет достаточный

простор для административного усмотрения, без которого нельзя представить себя по настоящему эффективной управленческой деятельности. При этом одновременно создается действенное средство ограничения произвола и злоупотреблений в части осуществления реформаторской и вообще государственно-

~ 98

управленческой деятельности.

Данное определение бесспорно подходит и для режима

естественной монополии, если исходить из общих признаков комплексного административно-правового режима:

• отсутствие конкретной целевой направленности в государственном управлении. Однако указанный режим, как

правило, выполняет совершенно определенные функции, сформулированные в нормах, непосредственно устанавливающих соответствующий режим. Действительно, поскольку естественная ^[90] монополия как экономико-правовое явление суть непременная часть объективной экономической действительности, определенной цели перед устанавливаемым режимом естественных монополий не ставится. В то же время функции режима естественных монополий сформулированы в ст. 1 Закона о естественных монополиях в обобщенном виде: «достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий»;

• неопределенность в отношении субъектов и объектов регулирования, т.е. режим распространяется не на четко очерченный в нормах права круг субъектов или объектов, а на некое абстрактно охарактеризованное множество субъектов либо объектов управления. Повторимся, что естественная монополия - явление объективного порядка, ее возникновение зачастую не поддается корректировке волевыми усилиями человека, следовательно, объекты установления режима естественной монополии в перспективе бесчисленны, хотя при наличии реальной возможности исключения воздействия человеческого фактора на возникновение естественной монополии, следовало бы признать, что возникают естественные монополии медленно и совсем не часто;

• нормативный характер, в смысле

неперсонофицированности и, следовательно, определенной обобщенности устанавливаемых правил. Собственно, данный признак означает, что регламентируемая режимом деятельность имеет для абстрактного круга субъектов принципиально общие элементы, которые могут быть подвергнуты режимной организации без какой-либо прямой связи с конкретными структурами. В режиме

юрид. наук. - M., 2000.

естественных монополий краеугольным камнем является проблема доступности соответствующей продукции естественных монополистов широкому кругу потребителей, поэтому и методология регулирования в рамках данного режима характеризуется экономически обусловленным относительным однообразием.

В теории административно-правовых режимов режим нормального функционирования противопоставлен различного рода чрезвычайным режимам, связанным с нестандартными ситуациями в сфере управления. Подразумевается, что установление данного режима не связано с экстраординарными обстоятельствами в социально-экономической либо политической сферах жизнедеятельности общества. Напротив, это нормальная реакция «здорового» государственного организма на соответствующую аномалию рыночной экономики. Как видим, режим естественных монополий в полной мере обладает соответствующим признаком, поскольку, как было показано выше, естественная монополия суть неизбежное явление экономической действительности, нуждающееся в стабильном государственном воздействии в целях соблюдения публичного интереса. Классическими же примерами чрезвычайных режимов являются режимы чрезвычайного и военного положений. Указанные режимы устанавливаются в особых ситуациях, т.е. не могут претендовать на постоянство и адекватность нормальному функционированию общества в целом.

Предметность режима естественных монополий не оставляет сомнений, поскольку он однозначно ориентирован на конкретные, не являющиеся непосредственно управленческими, виды деятельности, в отличие от управленческих режимов, которые призваны обеспечивать нужды самого государственного управления (как, например, режим государственной службы). Режим естественных монополий основан на существовании такого своеобразного экономического института как монополии, характеризующиеся признаком необходимости, и, следовательно, относительной невозможностью отсутствия государственного управленческого влияния на отношения в данной сфере, следовательно, вплотную связан с предметом регулирования.

Кроме того, в предложенной Купцовым В.Н." классификации комплексных административно-правовых режимов, критерием которой является в целом общепризнанная классификация сфер государственного управления^{[91] [92], в результате чего выделяются административно-правовые режимы:}

• в сфере антимонопольной деятельности;

• в области управления экономикой;

• в области управления социально-культурной сферой;

• в области управления административно-политической сферой,

режим естественных монополий отнесен самим автором классификации (в качестве примера) к административно-правовым режимам в сфере антимонопольной деятельности.

Можно спорить с автором классификации относительно правомерности в общем выделения антимонопольной деятельности из сферы управления экономикой и, в частности, с отнесением режима естественных монополий к антимонопольной деятельности.

Плоскость разногласий здесь та же, что и при разрешении вопроса о правомерности отнесения законодательства о естественных монополиях к системе антимонопольного законодательства. Рискуя повториться, напомним, что Закон о конкуренции на товарных рынках формулирует общие подходы к регулированию типичных товарных рынков. Это означает, что цели правового режима, функционирующего на основе данного закона, связаны с борьбой против любых действий, связанных с монополизацией товарных рынков.

В то же время административно-правовой режим естественных монополий связан с особым состоянием товарных рынков, и его появление вызвано как необходимостью охраны публичных интересов, так и объективными экономическими характеристиками производства. Все это не может не вызвать необходимости специального регулирования отношений в условиях такого рода товарных рынков. Эти отношения, будучи сложными как по субъектному составу, так и по своему содержанию, регулируются в рамках особой системы государственного управления, а именно: в рамках административно-правового режима естественных монополий.

Практическим подтверждением позиции, провозглашающей автономию двух вышеуказанных режимов, является то, что субъекты естественных монополий, управляемые в рамках режима естественных монополий, тем не менее не выпадают, как и любые другие хозяйствующие субъекты, из сферы регулирования режима, установленного Законом о конкуренции на товарных рынках (в частности, несут ответственность за злоупотребление своим доминирующим положением на товарном рынке), за исключением тех методов регулирования, применение которых исключено в силу объективной специфики естественных монополий (например, злоупотребление в виде установления монопольно высоких или

монопольно низких цен не может быть основанием для наложения взыскания на субъект естественной монополии в силу того, что цена, установленная естественным монополистом в силу его природы будет единственной ценой на конкретном товарном рынке).

Однако, как и было указано автором спорной классификации, критерий «по сферам государственного управления» был основан на общепризнанной классификации этих сфер, вследствие чего, по- видимому, антимонопольная деятельность и оказалась выделенной из системы управления экономикой, безусловно, относясь к ней как никакая другая. Если бы данная классификация не выделяла таким образом административно-правовые режимы в сфере антимонопольной деятельности, классификация была бы более корректна, на наш взгляд, с учетом обособленности в рамках группы режимов в области управления экономикой режима

антимонопольной деятельности и режима естественных монополий.

Бесспорным остается факт, что административно-правовой режим естественных монополий относится к основным режимам, т.е. режимам, регулирующим отношения в отдельной сфере

жизнедеятельности общества, в отличие от служебных, обеспечивающих режимов, имеющих значение средств режимной организации. Указанное различие основано на соотношении понятий «цель» и «средство» и подчеркивает определенную важность

режимов, не ограниченных задачами обеспечения управления.

Продолжая анализировать административно-правовой режим естественных монополий в системе административно-правовых режимов, отметим существенную особенность указанного режима. Дело в том, что в рамках общего режима, который мы обозначаем термином «административно-правовой режим естественных

монополий», существуют отдельные режимы, берущие свою

юридическую основу из федеральных законов, регулирующих различные сферы федеральных естественных монополий.

Теория административно-правовых режимов прямо указывает на вытекающую из нормативного характера основных компонентов комплексных административно-правовых режимов их возможную иерархию. Всякая конкретизация таких режимов, как правило, имеет ступенчатый характер, что обусловлено многоуровневостью и сложностью взаимосвязей субъектов режимной организации. При этом в практике государственного управления возникают и реализуются вторичные комплексные административно-правовые режимы, имеющие локальное проявление в отдельных управленческих структурах.

Данные режимы обладают всеми свойствами, присущими «родовому» режиму, но в силу специфики регулируемой сферы наделены и определенными особенностями. В числе прочих вторичных режимов естественных монополий можно назвать «административно-правовой режим естественной монополии в области почтовой связи», «административно-правовой режим естественной монополии в сфере железнодорожного транспорта» и т.п.

На сегодняшний момент отсутствует законодательная база для формирования аналогичных административно-правовых режимов в сферах региональных и локальных монополий. Это одна из серьезнейших проблем, подлежащих решению в рамках института естественных монополий, и в целом проблема государственного управления российской экономикой. Поскольку федеральное законодательство не дает соответствующую базу для процесса создания административно-правовых режимов конкретных региональных и локальных монополий, субъекты Российской

Федерации начинают устанавливать самостоятельно свои общие режимы естественных монополий. Это приводит к определенным негативным результатам (о них подробнее см. ниже).

В перспективе в целях осуществления наиболее эффективного государственного управления естественными монополиями различных уровней необходимо создать административно-правовые режимы конкретных естественных монополий на уровнях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, руководствуясь при этом принципами единого режима естественных монополий, основанного на федеральном акте, определяющем не только систему государственного управления федеральными монополиями, но и основы организации систем управления региональными и локальными монополиями на соответствующих уровнях правового регулирования.

Указанная специфическая структура административноправового режима естественных монополий и послужит методологической основой для дальнейшего анализа проблем указанного режима. В двух следующих параграфах настоящей работы будут последовательно рассмотрены общее содержание «родового» или основного режима естественных монополий и особенности содержания некоторых наиболее интересных, на наш взгляд, режимов конкретных естественных монополий как на федеральном, так и на региональном уровне.

Итак, мы установили, что административно-правовой режим естественных монополий - это, прежде всего, определенная система государственного управления, обусловленная особенностями объекта управления, а именно: особого состояния товарного рынка, на котором в силу объективных причин может функционировать только

один продавец (покупатель) товара, характеризующегося

незаменимостью в конкретных условиях.

Как всякая система государственного управления данный режим основан на определенных принципах, которыми

руководствуются как законодатель (в широком смысле этого слова) при создании правовых основ режима, так и правоприменитель при нормативной конкретизации реализации режима. В качестве недостатка Закона о естественных монополий отметим отсутствие в нем соответствующих норм-принципов. В то же время ряд специальных законов о естественных монополиях содержат подобные нормы, что, бесспорно, повышает качество правового регулирования естественных монополий^[93].

Итак, выделим следующие принципы:

• достижения баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии с учетом необходимости наилучшего удовлетворения нужд потребителей товаров субъектов естественной монополии и обеспечения эффективности функционирования субъектов естественной монополии;

• исключительности, которая подразумевает, что применение указанного режима и предусмотренных им мер возможно только в отношении строго ограниченного круга субъектов и лишь в определенных секторах экономики (в частности, Закон о естественных монополиях в ст. 2 содержит запрет на применение регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сферах деятельности, не относящихся к естественным монополиям, за исключение случаев, установленных федеральным законом);

• предварительного, текущего и последующего контроля в сферах естественной монополии (например, ст. 7 Закона о естественных монополиях);

• публичности (в соответствии со ст. 14 Закона о естественных монополиях регулирующие органы обязаны через средства массовой информации сообщать о принятых ими решениях в сфере регулирования деятельности субъектов естественных монополий; ликвидация органов регулирования естественных монополий также сопровождается сообщениями в средствах массовой информации);

• взаимной ответственности руководителей субъектов естественной монополии и органов регулирования их деятельности (ст. 18-19 Закона о естественных монополиях);

• судебного контроля за регулированием в сфере естественной монополии (решения (предписания) органов регулирования естественной монополии могут проверяться судом на предмет их соответствия Закону о естественных монополиях и в необходимых случаях признаваться недействительными согласно ст. 25 указанного Закона).

Указанные принципы административно-правового режима естественных монополий, как несложно заметить, выведены непосредственно из текста Закона о естественных монополиях и имеют универсальный характер если не для всего множества режимов разноуровневых естественных монополий, то, по крайней мере, для всех вторичных административно-правовых режимов федеральных естественных монополий.

Исходя из всего вышеизложенного, позволим себе предложить следующее определение административно-правового режима естественных монополий:

Административно-правовой режим естественных

монополий — это комплексный предметный режим нормального функционирования, представляющий собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих особые отношения в области управления экономикой (а именно: отношения, возникающие в связи с возникновением и функционированием естественных монополий) путем установления определенного порядка осуществления управленческой деятельности в целях организации эффективного государственного управления сферами естественных монополий.

Итак, подводя итог проведенным исследованиям, сделаем несколько выводов:

1. Сущность административно-правовых режимов лежит в плоскости объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов.

2. В государственном управлении объективные закономерности, определяющие сущность и содержание управления социального, получают предметное преломление, соответствующее властной природе исполнительной власти и ее специфике в системе разделения властей.

3. В рамках теории государственного управления административно-правовой режим понимается как особая форма организации систем и процессов государственного управления, посредством права закрепляющая его наиболее важные компоненты.

4. Административно-правовой режим - непосредственная оболочка в которой протекает организация управленческой системы, в смысле установления ее принципов, конституирующих начал, на

которых будет основано достижение поставленных перед конкретной системой целей.

5. Кроме того, административно-правовой режим - это еще и основной метод установления упорядоченного движения к поставленной цели во внешней среде функционирования множества систем.

6. В целом, под административно-правовым режимом понимают выраженную в форме дозволений, запретов и предписаний, нормативно закрепленную совокупность правил, подлежащих неукоснительному соблюдения субъектами управления, которая опосредует в особом организационном проявлении объективные закономерности управления и служит поддержанию устойчивости системы управления в условиях открытости систем социального управления для достижения целей управления.

7. Основные характеристики административно-правового режима:

• нормативность регулирования отношений,

предполагающая неприменимость к регулируемым отношениям принципа «разрешено все, что не запрещено» и проявляющаяся в установлении дозволений, запретов и предписаний;

• формализация морально-нравственных норм;

• установление жесткого информационного режима внутри системы;

• широкое использование метода административного принуждения;

• применение особых дисциплинарных санкций;

• статусное регулирование отношений в управленческой среде;

• активное использование материальных средств обеспечения.

8. Административно-правовой режим естественных монополий характеризуется как предметный комплексный режим нормального функционирования:

• комплексный административно-правовой режим урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации;

• режим нормального функционирования - режим, не связанный с экстраординарными обстоятельствами в социально- экономической или политической сферах;

• предметность режима означает, что установленные им правила ориентированы на конкретные, не являющиеся сугубо управленческими виды деятельности.

9. Административно-правовой режим естественных монополий наряду с режимом антимонопольной деятельности относится к группе административно-правовых режимов в сфере управления экономикой.

10. Административно-правовой режим естественных монополий характеризуется многоуровневостью. В частности, различают первичный режим естественных монополий, основы которого закреплены в Законе о естественных монополиях и множество вторичных режимов, установленных на федеральном региональном и локальном уровнях (последние два - лишь гипотетически) и регулирующих деятельность субъектов естественных монополий в различных сферах существования

естественных монополий.

11. Основные принципы формирования административноправового режима естественных монополий:

• достижения баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии;

• исключительность;

• осуществление предварительного, текущего и последующего контроля;

• публичность;

• взаимная ответственность;

• судебный контроль.

12. Административно-правовой режим естественных монополий - это комплексный предметный режим нормального функционирования, представляющий собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих особые отношения в области управления экономикой (а именно: отношения, возникающие в связи с возникновением и функционированием естественных монополий) путем установления определенного порядка осуществления управленческой деятельности в целях организации эффективного государственного управления сферами естественных монополий.

Там же.