<<
>>

§ 3. Процессуальные вопросы назначения административных наказаний за нарушения антимонопольного законодательстваРФ

Административные наказания назначаются в рамках процессуальной формы, предусмотренной КоАП РФ. Задачами последней является обеспечение всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению правонарушений.

Ранее из числа всех административных правонарушений в сфере антимонопольного регулирования нами были выделены антиконкурентные административные правонарушения, закрепленные в ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40, 14.3 (если реклама является актом недобросовестной конкуренции) КоАП РФ. Процедура привлечения к административной ответственности за совершение этих правонарушений имеет ряд особенностей. Традиционно производство по делам об административных правонарушениях подразделяют на стадии возбуждения дела, рассмотрения, пересмотра постановления или решения и исполнения постановления о назначении наказания[381]. Стадия представляет собой «сравнительно самостоятельную часть производства, которая наряду с его общими задачами имеет свойственные только ей задачи»[382].

Так, на стадии возбуждения дела происходит установление события правонарушения, фактических обстоятельств дела, выясняются данные о виновном лице и производится их фиксация в протоколе об административном правонарушении. Поводы для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных чч. 2.1 -2.7 ст. 19.5, ст. 19.8, 14.40, 14.3 (даже если реклама является актом недобросовестной конкуренции) КоАП РФ нормативно закреплены в пи. 1-3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. В соответствии с ч. 1.2. ст. 28.1 КоАП РФ единственным поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 названного Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства РФ.

Иные поводы, указанные в ст. 28.1 КоАП РФ, при принятии решения о возбуждении дела в расчет приниматься не могут. Фактически даже прокурор, наделенный полномочием возбуждать дела о любых административных правонарушениях (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ), при отсутствии решения комиссии антимонопольного органа не может принимать решение о возбуждении дела об указанных антиконкурентных правонарушениях[383].

Необходимость установления специальных правил производства по административным делам о нарушении в сфере антимонопольного регулирования обосновал Конституционный Суд РФ при рассмотрении одного из по- ступивших заявлений. По его мнению, различная природа мер принуждения, предназначенных для реагирования на нарушения антимонопольного законодательства, и мер административной ответственности делает необходимым раздельное их применение. Вместе с тем меры обоих видов объективно взаимосвязаны, поскольку привлечение к административной ответственности обусловлено предварительным выявлением нарушений антимонопольного законодательства в специальных процедурах. Это дает основания к установлению специальных правил, касающихся юридических последствий возбуждения и окончания производства по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, с одной стороны, и, с другой стороны, производства по делам об административных правонарушениях[384].

Решение комиссии антимонопольного органа принимается в ходе процедуры, урегулированной главой 9 Закона о защите конкуренции. Решение комиссии является итоговым документом, в котором закрепляется суждение антимонопольного органа о наличии нарушения антимонопольного законодательства в деяниях лица. Названное решение вступает в силу с момента его изготовления в окончательном виде[385], с этого же момента может служить поводом для возбуждения дела.

Перечень составов, поводом для возбуждения дел по которым является решение комиссии антимонопольного органа, закрытый. Полнота его, однако, вызывает сомнения. Например, в ст.

13 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон о торговле) закреплены антимонопольные правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров, а в ст. 15 того же Закона предусмотрены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. При этом ст. 13 Закона о торговле охраняется ст. 14.40 КоАП РФ, которая не попала в перечень составов административных правонарушений, для возбуждения дела по которым необходимо решение комиссии. Однако, как показывает практика, антимонопольные органы активно рассматривают дела о нарушении ст. 13 Закона о торговле с вынесением решения в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции и впоследствии привлекают к ответственности по ст. 14.40 КоАП РФ[386]. Нарушение антимонопольных правил в торговой деятельности является ограничением конкуренции, так как нарушает конкурентное равновесие в названной сфере, а потому является антиконкурентным правонарушением. В пользу такого вывода свидетельствует следующее.

Во-первых, ст. 13 Закона о торговле нацелена именно на создание условий развития конкуренции в сфере торговли, что следует и из содержания статьи и даже из ее названия. Нарушение ее положений свидетельствует

0 направленности таких деяний против конкуренции.

Во-вторых, по содержанию указанная статья фактически дублирует положения об отдельных формах ограничения конкуренции, запрещенных Законом о защите конкуренции. Так, создание дискриминационных условий (п.

1 ч. 1 ст. 13 Закона о торговле) - аналогия злоупотребления доминирующим положением (п. 8 ч. 1 ст. 10 Закона № 135-ФЗ). Кроме того, дискриминационные условия (п. 8 ст. 4 Закона № 135-ФЗ) неизбежно влекут появление признаков ограничения конкуренции (п. 17 ст. 4 того же Закона).

Навязывание контрагенту отдельных условий (п. 2 ч. 1 ст. 13 Закона о торговле) также весьма близко к «общему» злоупотреблению доминирующим положением (п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции) и антиконкурентным соглашениям (ч. 2 ст. 11 Закона о защите конкуренции).

В-третьих, допустимость нарушений антимонопольных правил в сфере торговли обосновывается исходя из тех же критериев, что установлены Законом о защите конкуренции в отношении иных антиконкурентных деяний - некоторых видов злоупотреблений доминирующим положением и антиконкурентных соглашений (ч. 2 ст. 13 Закона о торговле). Последнее свидетельствует о том, что антимонопольные правила в сфере торговли находятся в общем контексте нормативного регулирования конкуренции.

В-четвертых, вынесение решения комиссией антимонопольного органа для целей определения события правонарушения, предусмотренного ст. 14.40 КоАП РФ, в ряде случаев просто необходимо. Самое распространенное нарушение ч. 1 ст. 13 Закона о торговле - создание дискриминационных условий[387] - не может быть установлено без анализа рынка, проводимого в рамках главы 9 Закона о защите конкуренции. Как указывается в литературе, «должно быть установлено, что изменение положения хозяйствующего субъекта на соответствующем товарном рынке является прямым следствием включения в договор условия, рассматриваемого как дискриминационное, и не вызвано какими-либо другими обстоятельствами. Необходимость доказывания данных обстоятельств обязывает антимонопольный орган определить товарный рынок по продуктовому, географическому, субъектному и временному критериям»[388]. В судебной практике такая позиция тоже встречается[389].

Однако сложно успеть в годичный срок провести анализ рынка, установить нарушение в порядке гл. 9 Закона о защите конкуренции и вынести административное наказание, поэтому иногда суды отменяют постановления о наказании в связи с истечением срока давности[390].

Изложенное позволяет прийти к выводу, что на деяния, наказуемые в соответствии со ст.

14.40 КоАП РФ, должны распространяться особенности, установленные для административного производства по делам об остальных антиконкурентных административных правонарушениях.

Обозначенная проблема производства по делам о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.40 КоАП РФ, является отголоском более сложной проблематики соотношения процедуры по Закону о защите конкуренции и производства по административному делу в соответствии с КоАП РФ.

Согласно ст. 28.7 КоАП РФ в случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование, которое, по точному замечанию А.А. Арзуманяна, представляет собой форму процессуального познания[391]. Н.И. Клейн ставит вопрос о нецелесообразности механизма административного расследования по административным делам о нарушении антимонопольного законодательства (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ)[392], аргументируя это тем, что необходимые проверочные действия уже совершались при рассмотрении дела комиссией антимонопольного органа. Не считая эту позицию верной, отметим следующее.

Во-первых, не по всем делам об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства комиссия антимонопольного органа принимает решения в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции (например, по деяниям, названным в чч. 2.1 - 2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 КоАП РФ), соответственно не по всем делам такие проверочные мероприятия проводятся. Например, Управление Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области по результатам непосредственного обнаружения факта непредставления ОАО «Центр аварийно-спасательных и экологических операций» информации по запросу возбудило административное дело и назначило проведение административного расследования. Позднее обществу был назначен административный штраф по ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Суды впоследствии не усмотрели процессуальных нарушений в действиях УФАС[393].

Во-вторых, цель тех действий, которые производятся антимонопольным органом в ходе административного расследования, заключается в получении информации, необходимой для квалификации деяния в качестве административного правонарушения: о событии правонарушения, обо всех элементах его состава. В любом случае вина нарушителя должна быть исследована в ходе производства по административному делу. О виновности лица могут свидетельствовать обстоятельства и условия совершения нарушения, для установления которых может понадобиться совершение действий, требующих значительных временных затрат. Кроме того, решение комиссии не имеет преюдициального значения, а значит вопросы, касающиеся объективной стороны, субъекта правонарушения, также могут устанавливаться в ходе административного расследования.

В-третьих, на стадии административного расследования могут запрашиваться сведения, необходимые только для целей назначения административного наказания, предоставление которых в ходе процедуры по главе 9 Закона о защите конкуренции нецелесообразно. Например, информация о сумме выручки правонарушителя от реализации товара на рынке, на котором совершено правонарушение, информация о совокупной выручке юридического лица. На сбор, обработку и представление в антимонопольный орган такой информации объективно может понадобиться значительный период времени.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. При этом следует обратить внимание на то, что согласно позиции Президиума ВАС РФ моментом выявления административного правонарушения является возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства[394]. Этим моментом одновременно определяется и место его выявления для целей производства в порядке КоАП РФ. Таким образом, место выявления антиконкурентного административного правонарушения - это место нахождения органа, возбудившего дело о нарушении антимонопольного законодательства. Причем в некоторых случаях антимонопольным органам предписано передавать рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства, заявлений и материалов в другие территориальные органы или в ФАС России[395]. Следовательно, правомерность действий антимонопольного органа в ходе антимонопольного производства может определить правомерность проведения административного расследования и в конечном счете - рассмотрения дела. Так, игнорирование У ФАС по Белгородской области того обстоятельства, что установленное им нарушение ОАО «Седьмой Континент» ст. 13 Закона о торговле касается территории нескольких субъектов (не только Белгородской области), привело суд к выводу о превышении Белгородским УФАС полномочий и незаконности вынесенного решения и предписания[396].

И.В. Башлаков-Николаев приходит к выводу о возможности и необходимости объединить в КоАП РФ процедуру, предусмотренную гл. 9 Закона о защите конкуренции, и производство по КоАП РФ[397], приводя в качестве аргумента такого подхода процессуальную экономию. Правда, далее он предлагает все-таки оставить за пределами производства по КоАП РФ определенные подготовительные действия: анализ рынка, установление доминирующего положения и др. Полагаем, из-за этого теряется суть самого предложения: процедур все равно останется две, а от административного расследования отказаться все равно будет нельзя по уже приведенным нами причинам. Следовательно, процессуальной экономии как таковой не получится. В то же время, по нашему мнению, и анализ рынка, и анализ самого деяния потенциального нарушителя (например, расцениваемого как злоупотребление доминирующим положением) носит экономический характер. Однако решение перегружать экономическим анализом производство в порядке КоАП РФ, на наш взгляд, едва ли стоит считать верным. Кроме того, антимонопольное производство в порядке гл. 9 Закона о защите конкуренции в отличие от производства в порядке КоАП РФ не только выполняет функцию правовой формы для применения мер ответственности, но и служит целям применения иных мер (например, пресечения).

В литературе также указывается на механистичность соединения процедуры в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции и производства по КоАП РФ: «Принципы КоАП РФ, во многом формирующие правозащитные гарантии, не действуют на той стадии деликтного процесса, который реализуется согласно процедурам Закона о защите конкуренции»[398]. Действительно, производство по делу об административном правонарушении базируется в том числе на принципе презумпции невиновности. Вместе с тем законодательно применение аналогичного принципа при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции не предусмотрено. Результаты, полученные в рамках названной процедуры без применения указанного принципа, составят доказательственную базу в производстве по делу об антиконкурентном административном правонарушении. Можно ли считать, что принцип презумпции невиновности в отношении лица, которое будет привлечено к административной ответственности на основе уже установленных ранее фактов, в этом случае был применен в полном объеме? Думается, что нельзя.

Или другой пример. Из Закона о защите конкуренции необходимость установления вины при рассмотрении дела в порядке его главы 9 однозначно не следует. Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 24.06.2009 № 11 -П высказал позицию, согласно которой установление вины при выдаче предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного хозяйствующим субъектом вследствие нарушения антимонопольного законодательства, обязательно.

Возникает вопрос: на нормы какого законодательства ориентироваться, устанавливая вину? На ст. 2.1, 2.2. и 2.4 КоАП РФ? Какие для этого основания? Ведь производства по делу об административном правонарушении еще нет и, возможно, не будет? К.А. Писенко отмечает, что КоАП РФ «не имеет характера системообразующего акта, и установленные в нем принципы и институты не могут de lege Iata применяться как восполняющие недостатки отраслевого регулирования публичного управления в отдельных сферах»[399]. Может быть, стоит ориентироваться на ст. 401 ГК РФ, учитывая, что в том числе на нем основывается антимонопольное законодательство? Ю.Б. Анике- енко отмечает, что «на содержание института административной ответственности юридических лиц большое влияние оказывают юридические конструкции гражданского права, из которого заимствованы понятие вины (ст. 401 ГК РФ), правила правопреемства при ликвидации и реорганизации юридического лица, а также признаки и понятие самого субъекта - юридического лица»[400]. Но как тогда будут соотноситься выводы о вине, сделанные при рассмотрении дела в порядке главы 9, и при применении мер административной или уголовной ответственности за те же деяния?

К.А. Писенко также указывает на целый ряд проблем, порожденных наличием разных процессуальных режимов по одному и тому же антимонопольному делу. Он пишет: «Сложившаяся модель по необходимости приводит к процедурной перегруженности антимонопольного процесса, правовым коллизиям, проблеме унификации и затянутости сроков рассмотрения, отсутствию единообразия судебной практики, росту издержек частных субъектов на ведение дела, на обжалование актов антимонопольного органа, правовой стабильности»[401]. Однако едва ли можно говорить о возможности полной унификации принципов рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства в порядке, предусмотренном Законом о защите конкуренции, и в порядке, предусмотренном КоАП РФ. Возбуждение производства по делу об административном правонарушении - это лишь один из возможных вариантов реакции антимонопольного ведомства на нарушение антимонопольного законодательства. Такой реакции предшествует анализ ситуации (в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции). У стадий анализа и реакции разные задачи. Например, реализовывать принципы назначения наказаний, закрепленные КоАП РФ, при применении меры восстановительного характера или меры пресечения будет неверным. Как представляется, унифицированными должны быть «сквозные» понятия (например, вина) применяемые в указанных производствах, а также межотраслевые принципы юрисдикционных процессов, регулирующие процессуальный статус участника процесса (принципы презумпции невиновности, равенства всех перед законом, обеспечения права на защиту, на беспристрастное разбирательство дела и др.).

На стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере антимонопольного регулирования в практике также имеются определенные проблемы. Дела об административных правонарушениях в сфере антимонопольного регулирования могут рассматриваться должностными лицами антимонопольных органов (за исключением дел по ч. 2 ст. 14.31.2 КоАП РФ, которая в качестве безальтернативного наказания предусматривает дисквалификацию). Судьи рассматривают дела по ч. 2 ст. 14.31.2 КоАП РФ, а в случае если должностные лица антимонопольных органов передают дело на рассмотрение судье - также по ч. 2 ст. 14.9, ст. 14.31, 14.31.1, ч. 1 ст. 14.31.2, 14.32, 14.33, чч. 2.1-2.3, 2.6, 2.7 ст. 19.5 КоАП РФ. В силу абзаца 5 части 3 ст. 23.1 КоАП РФ практически все исследуемые административные правонарушения в антимонопольной сфере, посягающие на равновесие конкуренции (ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ), рассматриваются судьями арбитражных судов.

Обращает на себя внимание коллизия чч.1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, с одной стороны, и и. 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ - с другой. Как говорилось выше, и. 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ относит рассмотрение дел по ст. 14.9 КоАП РФ (т. е. если толковать буквально и ч. 1, и ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ) к подведомственности судей арбитражных судов. Однако ч.1 и ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ не относят к подведомственности судей рассмотрение дел по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ. Оперируя положениями ст. 23.48 КоАП РФ, можно прийти к выводу, что по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ дела вправе рассматривать только должностные лица антимонопольных органов. Думается, что такая коллизия должна быть устранена путем дополнения ч. 2 ст. 23.1 указанием на ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Субъектом каждого из названных правонарушений может быть должностное лицо, т. е. нехозяйствующий субъект. По общему правилу дела об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции судей, должны рассматриваться мировыми судьями (абз. 6 ч. 3 ст. 23.1). Однако изъятие из общего правила (абз. 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП) делает возможным рассмотрение таких дел в отношении лиц, не занимающихся экономической деятельностью, судьями арбитражных судов. При этом следует различать рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности должностных лиц[402]. В последнем случае в силу и. З ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ правильным является рассмотрение дел судами общей юрисдикции, а не арбитражными судами, так как пересмотр вынесенных постановлений о привлечении должностных лиц к ответственности по указанным статьям КоАП РФ к подведомственности арбитражных судов законом не отнесен. Такая позиция нашла отражение в судебной практике[403].

Вместе с тем очевидно небезосновательное стремление законодателя передать вопросы, связанные с административной ответственностью за нарушение запретов, охраняемых приведенными статьями (в том числе в отношении лиц, не занимающихся предпринимательской деятельностью), арбитражным судам. Антиконкурентные административные правонарушения имеют ярко выраженное экономическое содержание, которому с учетом специализации арбитражных судов и должен быть отдан приоритет. В связи с изложенным, представляется необходимым дополнить ст. 30.1 КоАП РФ положением об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ и совершенных должностными лицами, в арбитражный суд.

Анализ подведомственности административных дел о нарушении антимонопольного законодательства показывает еще ряд проблем. Так, согласно абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, которые указаны в чч. 1 и 2 названной статьи[404] и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов. Возникает вопрос: вправе ли антимонопольный орган после проведения административного расследования самостоятельно рассмотреть дело или он должен передать его в районный суд? Не будет ли при этом нарушена норма абз. 5 ч. 3 той же статьи, относящая рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2,14.32,14.33 КоАП РФ к подведомственности судей арбитражных судов?

По первому вопросу представляется верной позиция Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда[405], который отметил, что передача дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.31 КоАП РФ на рассмотрение судье, является правом, но не обязанностью должностного лица, к которому такое дело поступило на рассмотрение. Таким образом, при проведении административного расследования антимонопольный орган вправе рассмотреть дело самостоятельно. Противоположное мнение[406] не может быть поддержано, поскольку она не согласуется с правовой позицией Пленума ВАС РФ, который в п. 9.1 постановления от 27.01.2003 № 2 разъяснил, что при определении подведомственности дел о привлечении к административной ответственности арбитражным судам нужно учитывать, что положения абз. З ч. 3 ст. 23.1 КоАП применяются с учетом положений чч. 1 и 2 указанной статьи.

По второму вопросу необходимо отметить следующее. Желая обсудить вопрос о назначении виновному наказания, которое может быть назначено только судьей, должен ли антимонопольный орган направить дело, производство по которому осуществляется в форме административного расследования, а также дело об административном правонарушении, влекущем дисквалификацию публичного должностного лица, в районный суд (согласно абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ) или в арбитражный суд? Представляется, что приоритет должен быть отдан арбитражным судам ввиду их специализации на экономических спорах[407]. Такой позиции придерживается Пленум Верховного Суда РФ[408], который отдал предпочтение абз. 4 и 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ (дела, отнесенные к компетенции арбитражных судей) относительно абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ (дела, отнесенные к компетенции судей районных судов) при одновременном наличии оснований для рассмотрения этих категорий дел разными субъектам (например, если по делу, подведомственному арбитражному суду проводилось административное расследование).

В ходе производства по КоАП РФ исследуются доказательства, в том числе протокол об административном правонарушении, иные материалы дела, заслушиваются объяснения и показания лиц, участвующих в производстве, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства и выполняются иные процессуальные действия. Здесь возникает вопрос доказательного значения решения комиссии антимонопольного органа.

Прежде всего, рассмотрим основополагающие законодательные требования к указанному решению как итоговому акту процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Содержательная сторона решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства регламентирована ст. 49 Закона о защите конкуренции. Какие-либо иные статьи, посвященные содержанию решения комиссии, отсутствуют. Однако и указанная норма характеризует в большей степени процедуру принятия решения, чем его содержание. Из приведенной нормы можно сделать следующие выводы, касающиеся содержания решения по делу: 1) решение должно содержать анализ соответствия деяния лица нормам антимонопольного и иного законодательства[409]; 2) решение должно быть мотивировано; 3) в решении может быть выражена властная воля (реакция) антимонопольного органа в случае установления противоправного деяния.

Иные юрисдикционные процессы регламентируются, в том числе нормами о вопросах, разрешаемых при вынесении итогового акта по делу. Так, в уголовном процессе такие нормы закреплены в ст. 299 УПК, в гражданском процессе - в ст. 196 и 198 ГПК, 168 и 170 АПК РФ, в административном производстве - ст. 29.10 КоАП РФ. Справедливости ради отметим, что ст. 29.10 КоАП РФ сформулирована для целей определения содержания итогового акта не многим лучше, чем ст. 49 Закона о защите конкуренции. Однако это компенсируется тем, что КоАП РФ содержит четкое указание на признаки административного правонарушения, без детального обоснования которых в постановлении по делу едва ли можно говорить о принятии мотивированного решения по делу. Однако Закон о защите конкуренции не закрепляет признаки нарушения антимонопольного законодательства, что в совокупности с отсутствием четких требований к содержанию решения комиссии на практике может повлечь определенные трудности. Например, может возникнуть вопрос о том, необходимо ли в решении комиссии обосновывать вину.

Статья 48 Закона о защите конкуренции не содержит такого основания для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, как отсутствие вины предполагаемого нарушителя. В регламентах ФАС России также не закрепляется обязанность устанавливать вину субъектов, в отношении которых возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства (в отличие от дел о привлечении к административной ответственности). Из постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 это также не усматривается.

В то же время Конституционный Суд РФ разъяснил, что в качестве необходимого элемента общего понятия состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности, если иное прямо и недвусмысленно не установлено непосредственно самим законодателем[410]. В п. 4.3 этого же постановления Конституционный Суд РФ назвал вину необходимым условием наступления неблагоприятных последствий в публично-правовых отношени- ях, т. е. значительно расширил сферу применения понятия вины. Примечательно, что Конституционный Суд РФ воспроизвел данную позицию применительно к рассмотрению вопроса о необходимости установления вины при выдаче предписания, которое он сам не отнес к мерам административного наказания, а назвал мерой компенсаторного характера. Таким образом, по мнению Конституционного Суда РФ отсутствие вины является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу, то есть антимонопольный орган при рассмотрении любого дела в порядке гл. 9 Закона о защите конкуренции не может ограничиваться констатацией факта нарушения, не выявляя наличие вины соответствующих субъектов.

«Несмотря на то, что предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в этом деле было только предписание о перечислении незаконно полученного дохода в бюджет, сделанные в нем выводы вполне могут быть применимы и к другим видам предписаний, а в более общем виде - к процедуре рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства по Закону о защите конкуренции»[411]. Такое широкое распространение действия принципа вины, на наш взгляд, выбивается из логической цепочки рассуждений Конституционного Суда РФ, изложенных в указанном постановлении. По результатам рассмотрения дела к нарушителю могут применяться меры административного пресечения. Логическим следствием позиции Суда является распространение принципа вины также на меры пресечения и на предупредительные меры административного воздействия. Представляется, что это неправильно. В первом случае целью является недопущение последствий противоправного поведения, значение имеет общественная вредность, а не виновность лица, меры пресечения «используются и для прекращения объективно противоправных, невиновных действий, совершаемых лицами невменяемыми, неделиктоспособными»[412]. Во втором случае нарушения законодательства вообще нет и о виновности его совершения говорить не приходится.

Как уже говорилось, только решение комиссии может являться поводом для возбуждения административного производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Из положений поди. 10.1, 10.2, 24.1 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 можно сделать вывод о том, что информация, содержащаяся в решении комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт антимонопольного нарушения, является первичной по отношению к материалам дела об административном правонарушении. Как утверждает Е.Н. Лысенкова, «событие административного правонарушения не просто определяется в соответствии с решением антимонопольного органа, оно полностью совпадает с событием нарушения антимонопольного законодательства. Именно этот факт устанавливает объем и характер сведений, подлежащих выявлению в каждом отдельном случае»[413].

В целях привлечения к административной ответственности необходимо установить все признаки правонарушения, а также проверить отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ), в том числе установить, имело ли место событие административного правонарушения. Объективную сторону административного правонарушения в антимонопольной сфере составляют действия (бездействие), нарушающие нормы антимонопольного законодательства, последствия их совершения и причинно-следственная связь между деянием и последствиями. Данные обстоятельства в любом случае находят отражение в решении комиссии антимонопольного органа. В основном диспозиции административных правонарушений в антимонопольной сфере сформулированы бланкетным способом, т. е. отсылают к источнику антимонопольного законодательства. Следовательно, объективные обстоятельства совершения нарушения, установленные в решении комиссии, одновременно, как правило, составляют объективную сторону соответствующего административного правонарушения. Из этого же решения можно судить о наличии события административного правонарушения.

Однако связан ли антимонопольный орган или суд при рассмотрении дела об административном антиконкурентном правонарушении (или об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности), доводами решения комиссии антимонопольного органа? Или иначе: вправе ли такой орган или суд проверить событие правонарушения и его объективную сторону с помощью иных источников? Н.И. Клейн считает, что «... решению как акту органа исполнительной власти, принятому в процессе, возбужденном по нормам Закона о защите конкуренции, должно быть придано преюдициальное значение для производства, проводимого в порядке, установленном КоАП РФ»[414]. В судебной практике, однако, имеется другой, более верный, на наш взгляд, подход. Так, УФАС по Калининградской области решением от 21.09.2009 установило в действиях МУП «Калининградтеп- лосеть» злоупотребление доминирующим положением и выдало соответствующее предписание. Данные акты не были оспорены и не были признаны недействительными. Впоследствии МУП было привлечено антимонопольным органом к административной ответственности по тем же фактам. Проверяя законность постановления о назначении наказания, суды апелляционной и кассационной инстанции указали, что арбитражный суд не связан ранее вынесенным по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства решением управления и оно не имеет для суда заранее установленной силы. В передаче дела в Президиум ВАС РФ было отказано[415].

По нашему мнению, решение комиссии по делу является лишь поводом для возбуждения административного производства и на этом его императив-

ное правовое значение для производства по делу об административном правонарушении заканчивается. Впоследствии такое решение может быть оценено как одно из доказательств тех обстоятельств, которые должны быть исследованы в ходе административного производства. Если антимонопольный орган либо суд придут к выводу о том, что событие или состав нарушения антимонопольного законодательства не подтверждены имеющимися в деле доказательствами (в том числе вступившим в силу решением комиссии антимонопольного органа), они вправе прекратить производство по делу.

Придание преюдициального значения решению, вынесенному в порядке гл. 9 Закона о защите конкуренции с учетом вступления его в силу с момента принятия[416], может повлечь для лица невозможность защиты своих прав в деле об административном правонарушении в условиях, когда срок для обжалования решения (3 месяца в соответствии со ст. 52 Закона) еще не истек. Кроме того, процедура обжалования решения комиссии может занять весьма длительное время. Преюдициальное значение решению комиссии нельзя придавать еще и потому, что ошибки при их вынесении не исключаются. Однако если решение комиссии было предметом судебной оценки суды повторно не проверяют установленные в нем факты. Если оно было признано судом недействительным, то и привлечение к административной ответственности признается незаконным[417].

Итак, процедура привлечения к административной ответственности за совершение антиконкурентных административных правонарушений имеет ряд особенностей, которые должны распространяться на антиконкурентные по своей природе деяния, наказуемые в соответствии со ст. 14.40 КоАП РФ. Производство по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства РФ в порядке гл. 9 Закона о защите конкуренции и административное производство в соответствии с КоАП РФ должны быть гармонизированы.

<< | >>
Источник: Титов Евгений Евгеньевич. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2015. 2015

Еще по теме § 3. Процессуальные вопросы назначения административных наказаний за нарушения антимонопольного законодательстваРФ:

  1. § 3. Процессуальные вопросы назначения административных наказаний за нарушения антимонопольного законодательстваРФ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -