§ 2. Правовые основы понятия естественной монополии.
Итак, рассмотрев таким образом экономический базис понятия естественной монополии и установив с большой степенью очевидности наличие объективных предпосылок к осуществлению государственного регулирования естественных монополий, перейдем к правовым основам анализируемого понятия.
Начать анализ правового аспекта понятия естественной монополии следует, прежде всего, с выяснения системы возможных источников такого анализа и определения отраслевой принадлежности указанных источников. Сразу отметим, что законодательство о естественных монополиях - это обширнейший пласт нормативно-правовых актов различного уровня регулирования, который теоретически может быть отнесен к источникам различных отраслей (подотраслей) права: административного,
предпринимательского, гражданского, конкурентного, торгового (коммерческого) и т.д. Однако попутно будем иметь в виду, что ни одна из указанных отраслей не занимается изучением естественных монополий и их регулирования углубленно и не признает при этом, что законодательство о естественных монополиях - это исключительный объект изучения именно данной отрасли .
Кроме того, не будем забывать, что институт естественных монополий не может претендовать в силу своей исключительности, чрезвычайности и очевидной принадлежности к системе норм о защите свободы предпринимательства (если говорить в наиболее общем смысле) на место какого-либо предметно-методологически [21] обособленного элемента системы права Российской Федерации, и, следовательно, мы будем вести речь исключительно о системе законодательства о естественных монополиях, но никак не об источниках отрасли или подотрасли права.
Понятие «законодательство о естественных монополиях» в настоящей работе будет раскрываться в широком смысле, т.е. с учетом не только собственно законодательного уровня
регулирования естественных монополий, но и всех прочих нормативно-правовых актов, относящихся к рассматриваемой теме.
Указанный подход не просто является методологически более оправданным, но и отражает позицию автора настоящей работы относительно толкования понятия законодательства.Итак, законодательство о естественных монополиях
представляет собой конгломерат нормативно-правовых актов,
систематизацию которых разумно производить по таким
традиционным критериям, как иерархия нормативно-правовых актов (законы, подзаконные акты и т.д.), уровень регулирования (федеральный, региональный либо местный), а также сфера регулирования (общие и специальные акты).
Если говорить об иерархии источников, то начинать принято с международно-правовых актов в данной области. В качестве примера такого рода актов можно привести Устав международного союза электросвязи и Конвенцию Международного союза электросвязи, которые согласно Федеральному закону от 30 марта 1995 года № 37- ФЗ вступили в действие на территории Российской Федерации с 1 августа 1995 года . Кроме того, к источникам законодательства о естественных монополиях можно отнести некоторые международноправовые акты антимонопольного законодательства. Например,
Соглашение «О согласованной антимонопольной политике» от 23 марта 1993 г.[22] [23], Модельный закон «О защите экономической конкуренции» от 17 февраля 1996 г. или Договор о проведении согласованной антимонопольной политики от 25 января 2000 г., принятые в рамках Содружества Независимых Государств. В целом же следует отметить, что, на наш взгляд, сфера естественных монополий нуждается в международно-правовом регулировании лишь в той мере, в которой приходится констатировать наличие межнациональных естественных монополий. В остальных же случаях общие принципы защиты конкуренции, установленные международным законодательством, должны задавать лишь общий вектор для регулирования естественных монополий национального характера. Данный тезис может быть обоснован специфичностью, уникальностью каждого отдельного национального (а равно и регионального) товарного рынка, на котором функционирует естественный монополист. Конституционный уровень регулирования естественных монополий выражен весьма невнятно. Основополагающими нормами в этой области можно считать нормы статей 8, 34, 74, а также ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации. Однако нормы данных статей основного закона России в большей мере посвящены не установлению основ регулирования естественных монополий, а утверждению общих принципов функционирования рыночного механизма. В частности, п. 1 ст. 8 устанавливает, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. П. 2 ст. 34 предусматривает конституционный запрет на осуществление экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Отнесение данных норм к конституционным основам законодательства о естественных монополиях возможно лишь благодаря применению систематического толкования, подразумевающего наличие связи таких понятий, как конкуренция, монополия и естественная монополия. Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации устанавливают разделение предметов ведения федерации и ее субъектов. При этом установление правовых основ единого рынка, основы ценовой политики (п.п. «ж» ст. 71), а также такие сферы экономики, как федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь (п.п. «и» указанной статьи) находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Это означает, что правовое регулирование указанных вопросов осуществляется исключительно на федеральном уровне. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации правовое регулирование вопросов, связанных с естественными монополиями (если необходимость в нем возникнет) осуществляется федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. На сегодняшний момент актов федерального уровня по вопросам естественных монополий в сферах, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, нет. Вне предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (согласно п. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, в том числе, и по вопросам региональных или локальных монополий. Федеральные законы в системе законодательства о естественных монополиях могут быть классифицированы на общие и специальные. Центральным нормативно-правовым актом общего характера, т. е. актом, распространяющим свое действие на все правоотношения, возникающие в сфере естественных монополий, является Федеральный закон «О естественных монополиях» № 147- ФЗ от 17 августа 1995 года (далее - Закон о естественных монополиях). В нем определены понятие и признаки естественной монополии, понятие субъекта естественной монополии, органа регулирования естественной монополии, исчерпывающий перечень сфер, в которых существуют регулируемые на федеральном уровне естественные монополии, полномочия, задачи и функции органов регулирования естественных монополий, методы регулирования, ответственность субъектов естественных монополий за нарушение антимонопольного законодательства и порядок ее применения, а также многие другие вопросы, касающиеся мер воздействия государства на естественные монополии. Общий характер имеют также нормы, закрепленные в законах, принятых федеральными государственными органами, которые являются в целом источниками иных отраслей законодательства. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации[24] в ст. 1, с одной стороны, устанавливает принципы гражданского оборота (равенство, свобода договора, неприкосновенность собственности, недопустимость вмешательства в частные дела и т.д.), с другой [25] стороны, указывает, что гражданские права могут бать ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. В Уголовном кодексе Российской Федерации26 [26] [27] [28] ст. 178 устанавливает уголовную ответственность за монополистические действия. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 28 2 4 июня 1984 года в ст. 157', 157 и 224 (последствия непредставления сведений федеральному антимонопольному органу, неисполнение его предписаний, а также перечень органов, рассматривающих дела о нарушении антимонопольного законодательства) устанавливал меры административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства. Новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года , вводимый в действие с 1 июля 2002 года, содержит ряд норм, непосредственно посвященных нарушениям законодательства о естественных монополиях, а именно: ч. 3 ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания органа регулирования естественных монополий), ст. 19.8 (непредставление в орган регулирования естественных монополий ходатайств, заявлений, сведений (информации) либо представление заведомо недостоверных сведений), а также ст. 23.59 (право органов регулирования естественных монополий рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных вышеуказанными статьями). Кроме того, ст. 14.6 устанавливает административную ответственность за нарушение порядка ценообразования, в том числе за завышение (занижение) регулируемых государством тарифов. В числе федеральных законов, затрагивающих вопросы правового регулирования естественных монополий, выделяется группа специальных законов, посвященных проблематике регулирования естественных монополий в отдельных сферах экономической жизнедеятельности, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации. • Федеральный закон «О связи» от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ[29]; • Федеральный закон «О почтовой связи» от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ[30]; • Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ[31]; • Федеральный закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно- энергетического комплекса» от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ[32]; • Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте» от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ[33]; • Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ[34] • И другие. Среди подзаконных актов о естественных монополиях выделяются: 1. Указы Президента Российской Федерации (например, Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий»[35]); 2. Постановления Правительства Российской Федерации в различных сферах, принимаемые на основании и во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ в соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации (например, Постановление Правительства РФ «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии» от 2 апреля 2002 г. № 226[36], Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве энергетики РФ» от 12 октября 2000 г. № 777[37]; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» от 26 сентября 2000 г. № 725[38]; Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил поставки газа в Российской Федерации» от 5 февраля 1998 г. № 162[39] и др.); 3. Совокупность нормативно-правовых актов, издаваемых государственными органами регулирования естественных монополий. Примерами таких актов может служить Постановление Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации «Об утверждении временного положения о государственном регулировании дифференцированных оптовых цен на газ» от 29 мая 1998 г. № 22/1[40] или Постановление Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации «Об утверждении Положения о Реестре субъектов естественных монополий в топливно- энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль» от 14 января 2000. № 2/11[41]. Таким образом, в качестве основных источников правового регулирования в рассматриваемой области используются: 1) федеральные законы; 2) указы Президента РФ 3) постановления Правительства РФ; 4) ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Как уже упоминалось выше, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать деятельность естественных монополистов в тех сферах, которые не входят в предмет исключительного ведения Российской Федерации или предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также осуществлять регулирование ценообразования (установления тарифов) в соответствующих областях экономики. Так, в Башкортостане принят Закон Республики Башкортостан «О ценообразовании» от 9 июля 1997 г.42 [42], который определяет, в частности, основы установления тарифов на продукцию естественных монополий в рамках республики. Правительство Москвы приняло Постановление от 27 октября 1995 г. № 893 «О совершенствовании ценовой и тарифной политики в городе Москве»[43]. Однако вопросы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов требуют особого внимания, и на них позволим себе остановиться подробнее. В монографической литературе подчеркивается особая важность разграничения компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию естественных монополий. Действительно, это позволит четко выделить те сферы деятельности, в которых реально необходимы государственный контроль и регулирование, и в то же время избежать торможения необходимых структурных преобразований и развития рыночных отношений в потенциально конкурентных сферах деятельности.[44] Объективной предпосылкой для такого рода суждений является существование определенных сфер, которым присущи признаки естественной монополии, но которые не упомянуты в Законе о естественных монополиях. К ним, например, можно отнести услуги систем водоснабжения и канализации. Одной из центральных проблем государственного и муниципального регулирования естественных монополий является отсутствие единого подхода в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях при разработке и реализации мер по регулированию локальных естественных монополий. Следствием отсутствия законодательной базы по регулированию естественных монополий на региональном и местном уровнях является увеличение нарушений антимонопольного законодательства. Имели место случаи, когда тарифы для однородных групп потребителей, расположенных в соседних местностях, различались весьма существенно. Это не только способствует созданию социальной напряженности, но и ведет к созданию неравных условий ведения предпринимательской деятельности, т.е. напрямую противоречит антимонопольному законодательству. Одним из печальных следствий отсутствия федерального регулирования правовых основ регулирования региональных и локальных естественных монополий является то, что актами субъектов Российской Федерации зачастую начинает регулироваться деятельность хозяйствующих субъектов, не имеющая ничего общего с естественными монополиями, исходя только из социальной значимости конкретного предприятия или отрасли в данном регионе, например: • вывоз твердых отходов; • обслуживание лифтового хозяйства; • топливообеспечение населения и учреждений бюджетной сферы; • реализация топлива (твердого, печного, бытового) для населения; • услуги судмедэксперктизы; • уборка мусора и снега; • содержание мест хранения отходов, включая снежные свалки; • сбор и переработка отходов; • обслуживание и ремонт автомобильных дорог местного значения и др. Сферы возможного существования локальных естественных монополий, регулирование которых отнесено к ведению муниципальных образований, очерчены п. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. .№ 154-ФЗ[45], определяющем, что в ведении муниципальных образований находятся такие вопросы местного значения, как: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ и п. 1, 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в сфере деятельности субъектов естественных монополий на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Итак, нами в целом обрисована система законодательства о естественных монополиях. Однако целесообразным будет вернуться к вопросу, затронутому перед исследованием понятия законодательства о естественных монополиях и остановиться на чрезвычайно спорной и актуальной в рамках настоящего исследования проблеме отнесения указанного блока нормативноправовых актов к какой-либо отрасли законодательства и права. В целом, следует отметить, что правоведы, изучающие проблемы естественных монополий более или менее единодушны в одном: законодательство о естественных монополиях не является частью антимонопольного законодательства. Единственное, что может смутить в этой связи - это аргументация соответствующей позиции. Так, Еременко В.И. в статье «Антимонопольное законодательство Российской Федерации» пишет: «... в антимонопольное законодательство не входят многочисленные нормативные акты в сфере государственных и естественных монополий. Этой сфере присущ особый режим регулирования конкуренции и монополии, в рамках которого конституционный принцип свободы экономической деятельности ограничивается в пользу публичных интересов, экономической эффективности, соображений фискального или социального характера, научно- технического прогресса и т.д.».[46] Клейн Н.И. в статье «Антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях: Проблемы применения и дальнейшего совершенствования» также указывает: «Иногда Закон "О естественных монополиях" относят к антимонопольному законодательству. Между тем принятый в августе 1995 года Закон РФ (читай - «Федеральный закон» - прим, наше) nO естественных: монополиях" является антиподом Закона "О конкуренции". Закон "О естественных монополиях" не направлен на развитие конкуренции, ограничение и пресечение монополистической деятельности, так как в сферах естественной монополии конкуренция мало эффективна. Этот Закон предусматривает прямое государственное вмешательство в деятельность субъектов естественных монополий и жесткое государственное регулирование их деятельности ... Таким образом, задачи, функции и правомочия органов регулирования субъектов естественных монополий и антимонопольных органов различаются».[47] [48] Однако в Учебном пособии «Конкурентное право Российской Федерации» под редакцией Клейн Н.И. и Фонаревой Н.Е, дублируя приведенное суждение, указывается также, что «... субъекты естественных монополий в силу своего доминирующего положения на рынке подпадают также под действие норм Закона о конкуренции, который не содержит исключений для субъектов естественных монополий, не выводит их из сферы своего применения. Используются в обоих законах общие понятия. Применение норм Закона о естественных монополиях в сфере транспорта и связи возложено на антимонопольные органы. Эти обстоятельства свидетельствуют о тесной связи законов, что позволяет относить Закон о естественных монополиях к конкурентному законода- 49 тельству». Жилинский С.Э., давая рецензию на новое издание учебника «Конкурентное право» одного из крупнейших специалистов в области правового регулирования естественных монополий К.Ю. Тотьева, в качестве плюса данной работы указывает: «... автором затрагивается одна из ключевых в конкурентном праве с практической и теоретической точек зрения проблема соотношения конкуренции и естественных монополий и соответственно Закона о конкуренции и Федерального закона "О естественных монополиях". К.Ю. Тотьев правомерно не относит последний нормативный акт к антимонопольному законодательству из-за его ярко выраженной '"монопольной" составляющей: Закон "О естественных монополиях" оформил способы и требования государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Однако, как подчеркивает автор книги, на эти субъекты распространяется и Закон о конкуренции, в том числе в деле пресечения злоупотреблений доминирующим положением».[49] Из приведенных рассуждений мы усматриваем, что законодательство о естественных монополиях и антимонопольное законодательство суть явления параллельные, в то время как конкурентное законодательство поглощает и ту, и другую системы законодательства. Справедливости ради следует отметить, что не все правоведы в полной мере согласны с подобной позицией. Так, автор статьи, посвященной естественным монополиям в Российской юридической энциклопедии, - Сесекин В.Б. - указывает: «Федеральный закон «О естественных монополиях» является частью антимонопольного законодательства Российской Федерации. Соответственно весьма схож круг методов государственного контроля и регулирования деятельности субъектов естественных МОНОПОЛИЙ, C той лишь разницей, что в отношении естественных монополий не предусматриваются мероприятия по демонополизации».[50] [51] Между тем, автору настоящей работы представляется, что при бесспорности тезиса о самостоятельности законодательства о естественных монополиях относительно антимонопольного законодательства, тезис о принадлежности первого к конкурентному законодательству может быть оспорен. Аргументируем данное утверждение. Действительно, Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 года № 948-1 (далее - Закон о конкуренции на товарных рынках) в ст. 1.1 дает определение системы антимонопольного законодательства: «Антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего закона, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации». Таким образом, поскольку Закон о естественных монополиях был принят не «в соответствии» с вышеуказанным законом, то включать его в систему антимонопольного законодательства не следует. Кроме того, с теоретической точки зрения, природа естественной монополии и характер правового воздействия на нее кардинально отличаются от соответствующих проявлений конкуренции. Если первый из законов направлен на ограничение монополистической деятельности путем введения ответственности за неправомерные действия, направленные на ограничение конкуренции, в том числе, путем установления понятия правонарушения в данной сфере, то второй из них направлен на установление своеобразного режима функционирования естественных монополий. Указанный режим (ниже, в отдельной главе настоящего исследования он будет охарактеризован как административно-правовой) характеризуется высокой степенью вмешательства государства в деятельность субъекта естественной монополии как специфического хозяйствующего субъекта. Причем, поскольку субъекты естественных монополий являются такими же участниками хозяйственной деятельности, как и все прочие предприятия и предприниматели, постольку на них распространяет свое действие и Закон о конкуренции на товарных рынках и, в целом, антимонопольное законодательство. Тем самым субъекты естественных монополий также ограничены (в той мере, в какой это возможно) в своих действиях на конкурентных рынках, как и прочие участники хозяйственного оборота. Тогда на что же направлено действие Закона о естественных монополиях? Как не странно это прозвучит, целью правового регулирования, установленного указанным законом и принятыми на его основе нормативно-правовыми актами, является установление административного режима функционирования отдельных хозяйствующих субъектов. Разумеется, такой отход от принципов саморегуляции рыночного механизма, экономических методов влияния на экономику государства в целом обусловлен серьезными причинами, такими, как практическая невозможность разделения рынка между конкурирующими субъектами, общественная неэффективность такого разделения. Однако само по себе такое административное воздействие на чисто экономические институты исключает смешение сфер регулирования двух законов. Помимо всего прочего, элементарная логика указывает на то, что в случае констатации одноотраслевой принадлежности, если Закон о конкуренции на товарных рынках распространяет свое действие на естественные монополии (в части, не противоречащей сущности естественной монополии), то в принятии специального закона, устанавливающего специфические методы регулирования, нет никакой необходимости. Правоотношения, регулируемые Законом о конкуренции на товарных рынках, это отношения между государством и хозяйствующими субъектами по поводу нарушения принципа свободы экономической деятельности, урегулированные нормами, носящими характер ограничений (рамок) свободного хозяйствования. Правоотношения, регулируемые законодательством о естественных монополиях, суть административные отношения власти и подчинения, возникающие по поводу функционирования аномальных сегментов рынка со своеобразными экономическими характеристиками, урегулированные с помощью предписаний. Законодательство о естественных монополиях устанавливает не принципы защиты конкуренции на товарном рынке, а принципы государственного управления товарным рынком, характеризующимся отсутствием конкуренции как таковой в силу естественно экономических причин. Не следует также упускать из виду, что Закон о конкуренции на товарных рынках является основополагающим законом антимонопольного законодательства. Это предполагает, что все остальное правовое регулирование подобных отношений осуществляется на его основе, в соответствии с принципами, указанными в данном нормативно-правовом акте. Между тем, Закон о естественных монополиях (не принижая его роли как акта, определившего понятие естественной монополии) это лишь один из множества источников правового регулирования естественных монополий. Более того, федеральные законы, устанавливающие основы правового регулирования отдельных естественных монополий, не являются логическим следствием и развитием указанного закона. В данных актах, помимо разъяснения положений Закона о естественных монополиях применительно к конкретной естественной монополии, содержится блок иных мер (методов) административного воздействия на субъекты этой монополии. Так, например, в Федеральном законе «О почтовой связи» можно обнаружить нормы, касающиеся не только установления тарифов на универсальные услуги почтовой связи (ст. 29 Федерального закона), но и ряд норм, также непосредственно относящихся к государственному регулированию хозяйственной деятельности субъектов естественной монополии в области почтовой связи, но не являющихся логическим развитием норм о методах регулирования естественных монополий, закрепленных в законе о естественных монополиях. В частности, законом о почтовой связи урегулированы порядок размещения объектов и средств почтовой связи (ст. 31), меры государственной поддержки организаций почтовой связи (ст. 26), а также в целом детально урегулированы правила оказания услуг организациями почтовой связи. Обратившись к зарубежному опыту антимонопольного законодательства, отметим, что, например, в Соединенных Штатах Америки последовательно создавались антимонопольное законодательство (прежде всего, Закон Шермана), а затем и законодательство о естественных монополиях. При этом последнее формировалось в форме принятия специальных законов, исключавших определенные отрасли хозяйства из-под действия Закона Шермана. Так, из-под действия антимонопльного законодательства были выведены телеграфные и телефонные компании (Закон о Федеральной комиссии связи 1934 г.), корпорации коммунального обслуживания (Закон о Федеральной энергетической компании 1935 г.) и т.п. Указанные законы предусматривали выдачу разрешений на право заниматься предпринимательской деятельностью в области связи и в области снабжения электроэнергией и тем самым защищали монопольные права представленных в соответствующей отрасли компаний53. Предприятия коммунального хозяйства, такие, как поставщики энергии, радиовещание и общественный транспорт, часто освобождались от антимонопольного принуждения, хотя сфера действия каждого освобождения варьировалась. Подход здесь несколько отличен от других исключительных ситуаций. Ответственность за гарантию, что потребитель получает выгоды от конкуренции вообще, возлагалась на административные органы с полномочиями надзора, и антимонопольное освобождение упорядочивалось этим регулированием. Кроме того, многие из исключенных отраслей промышленности относились к естественным монополиям или подобным моделям рынка и, как следствие, предпосылка антимонопольного законодательства (что конкуренция будет гарантировать товары высокого качества потребителям и услуги по самой низкой цене) не могла быть применима. Определение понятия конкурентного законодательства действующее российское законодательство не содержит. Как отмечает Тотьев К.Ю.[52] [53], у зарубежных юристов не сложилось единой позиции по вопросу о понятии конкурентного права и его месте в системе права, хотя сам термин «конкурентное право» используется иностранными специалистами (прежде всего европейскими) весьма часто. Следует также учитывать и то, что юристы большинства государств далеки от дискуссий об отраслевом построении системы права в той или иной стране. Основное внимание они уделяют группировке правовых норм, объединение которых целесообразно с практической точки зрения. Если рассматривать исторический аспект становления понятия «конкурентное право», то изначально считалось, что монополии — это экономические аномалии, которые следует запретить законодательным путем. Антитрестовское право США регулирует не только отношения, связанные с монополизацией рынка, но и пресечение недобросовестной конкуренции. В Германии же антимонопольное право, направленное против ограничения свободной конкуренции с помощью картелей или согласованных действий конкурентов, немецкие юристы отличают от законодательства против недобросовестной конкуренции, указывая, что последнее возникло значительно раньше антимонопольного права и защищает справедливую конкуренцию между предпринимателями. Обе отрасли законодательства (антимонопольное право и законодательство против недобросовестной конкуренции) обозначаются в Германии одним термином — «законодательство о конкуренции».35 Во Франции также проводится четкая грань между законодательством о недобросовестной конкуренции и нормами антимонопольного права (пресечение ограничительной конкурентной практики). Существует и: иное понимание французскими юристами конкурентного права, включающего в себя все нормы права, направленные на регулирование конкуренции. В отечественной юридической науке понятие конкурентного права рассматривается в узком и широком смыслах. Широкий смысл анализируемого понятия подразумевает включение в число источников конкурентного права всех норм, так или иначе связанных с понятиями конкуренция, монополистическая деятельность, т.е. норм и антимонопольного законодательства, и законодательства о естественных монополиях. Сторонниками широкого толкования понятия конкурентного права, в т.ч. Тотьев К.Ю.56, указывают на следующие обстоятельства, обуславливающие их позицию: • широкий подход к понятию конкурентного права подчеркивает конечную и позитивную цель правового регулирования — создание условий для развития, поддержки и защиты конкуренции; • термин «конкурентное право» применяется для обозначения правового регулирования конкуренции и иных тесно связанных с ней общественных отношений. В этом значении термин «конкурентное право» охватывает правовые нормы и институты как публично-правового, так и частно-правового характера. Они призваны урегулировать целый комплекс общественных отношений, возникающих в процессе развития конкуренции, её защиты и участия в ней предпринимателей; • нередко монополии «вырастают» из конкуренции и поэтому тесно с ней связаны; • монополии представляют собой антипод конкуренции и в этом смысле носят исключительный характер; • в объективно существующих монопольных сферах государство обязано предусмотреть специальное регулирование, компенсирующее отсутствие конкуренции и обеспечивающее защиту прав и интересов хозяйствующих субъектов и потребителей в таких особых отраслях экономики; • незаконные монополии должны подвергаться реорганизации на основе антимонопольного законодательства. При этом автор ссылается на наличие общих признаков регулируемых конкурентным законодательством в широком смысле отношений: • эти отношения складываются при осуществлении предпринимательской деятельности и в процессе её регулирования; • в рамках этих связей можно выделить горизонтальные и вертикальные отношения; • субъектами отношений являются предприниматели, занимающие, как правило, разное экономическое положение на рынке, и государство в лице уполномоченных органов государственной власти; • компетентные органы исполнительной власти решают эти задачи как на микроэкономическом, так и макроэкономическом уровне. В то же время автор признает наличие определенной специфики указанных отношений. Даже краткое перечисление факторов специализации правоотношений, заставляет задуматься о 56 Тотьев К.Ю. Там же. целесообразности смешения таких принципиально отличных сфер регулирования в одной отрасли. Так, он указывает на различия в следующих областях: • состава субъектов (например, в конкуренции участвует несколько субъектов, а в монополии присутствует лишь один); • их правового статуса (например, на доминирующие субъекты возлагаются дополнительные обязанности); • специальных целей и средств правового регулирования (например, предписания антимонопольных органов); • регулятивных и охранительных норм права; • составов правонарушений; • юридической ответственности. Кроме того, Тотьев К.Ю. (сознательно или нет) не указал на различие характера государственного воздействия на отношения. Действительно, если антимонопольное законодательство в целом характеризуется как комплексная отрасль законодательства, состоящая из норм преимущественно, но не всецело, из норм административного права, то законодательство о естественных монополиях (также как и законодательство о государственных монополиях) может быть смело отнесено к отрасли административного права. Указанный вывод делается нами на том основании, что метод правового регулирования, используемый государственными органами для воздействия на естественные монополии, является исключительно императивным. Вся диспозитивная часть регулирования деятельности субъектов естественных монополий, включая общий принцип регулирования, лежащий в основе применяемых мер, сосредоточена в антимонопольном законодательстве. Именно там отражен принцип свободы экономической деятельности, именно оно (антимонопольное законодательство) ставит своей целью защиту конкуренции, ограничение монополистической деятельности. В частности, в уже упоминавшемся Учебном пособии «Конкурентное право» под редакцией Клейн Н.И. и Фонаревой Н.Е. высказывается следующая мысль: «Для конкурентного законодательства характерно использование разных методов регулирования. Прежде всего, это метод власти и подчинения, метод предписаний... Наряду с методом власти и подчинения, характерным для административного права, используется и метод диспозитивности, т.е. предоставления участникам рынка возможностей выбора различных правовых вариантов поведения. Это — метод гражданского права. Применение разных методов обусловлено различием сферы регулирования» . Кстати, по итогам вышеуказанного рассуждения автором делается вывод о том, что сочетание элементов публичного и частного права, методов принуждения, властных предписаний с методом диспозитивности, различие природы отношений, являющихся предметом регулирования, не позволяют признавать конкурентное право самостоятельной отраслью права. Полностью разделяем указанную позицию. Итак, цель реіулирования, усматриваемая из норм законодательства о естественных монополиях, иная, чем цель антимонопольного законодательства: обеспечить функционирование субъектов, интересы которых не могут быть сбалансированы с интересами общества естественно-рыночным путем, в русле наибольшего социального соответствия, т.е. обеспечения публичных [54] интересов. Отсюда и метод регулирования: не коррекционный, рамочный, диспозитивный, а жесткий, административно-командный, императивный. Следовательно, объединение данных массивов норм права в рамках одного института (подотрасли) некорректно, с точки зрения формирования единства предмета, метода и принципов регулирования. Роль государства при регулировании деятельности независимых хозяйствующих субъектов, нарушающих принцип экономической свободы, является негативной в том смысле, что государство ограничивает такую деятельность и наказывает за нее, не предписывая конкретной манеры ведения хозяйства. При регулировании естественных монополий государство берет на себя большую часть хозяйских функций, предписывая (т.е. осуществляя положительное регулирование) определенное поведение хозяйствующему субъекту, которого уже нельзя назвать свободным. Исходя из вышеизложенного, автор настоящей работы склоняется к мнению, что термин «конкурентное право» целесообразно толковать в узком смысле, ограничивая круг источников комплексной частно-публичной отрасли конкурентного права сферой антимонопольного законодательства, в то время как законодательство о естественных монополиях корректнее рассматривать в контексте публично-правового (а конкретнее, административно-правового) регулирования, поскольку цель регулирования естественных монополий носит ярко выраженный социальный характер. Определив таким образом контекст анализа, перейдем непосредственно к правовым основам понятия естественной монополии. Прежде всего, в этой связи интересен правовой аспект понятия монополия. Само по себе слово «монополия» (monopoly, monopole, Monopol) имеет греческое происхождение («monos» — один, единый; «роїео» — продаю). Однако соответствующая этимология этого слова не означает, что монополистом может быть только продавец. Изначально под монополией понимался не какой-либо особый феномен экономики, а субъективное исключительное право на определенные действия или на что-либо, которое предоставлено государством (государем) одному или нескольким субъектам на осуществление заранее оговоренной деятельности. В процессе становления капиталистического типа хозяйствования и, соответственно, возникновения экономических теорий в данной области, понятие монополии стало связываться с понятием конкуренция. Поскольку экономический аспект естественной монополии исследован выше, здесь укажем лишь, что монополия воспринималась как отрицательное явление, которое надо запрещать. Понятие естественной монополии возникает позднее как следствие развития представлений о механизме конкуренции и особенностях отдельных сегментов товарных рынков, а также в контексте зарождения теорий необходимости государственного вмешательства в экономику с целью соблюдения публичных интересов. Что касается сугубо юридической стороны дела, то в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение понятия «монополия». Однако ст. 1 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» от 1 со декабря 1995 г. № 191-ФЗ разъясняет сходный термин: «монополист», под которым понимается предприятие (организация), признанная таковой в соответствии с антимонопольным законодательством. В этой связи встает вопрос о том, кого же в соответствии с антимонопольным законодательством следует считать монополистом. Ответ не кажется слишком сложным, однако, нормы Закон о конкуренции на товарных рынках составлены таким образом, что необходимо применение систематического и логического толкований для его получения. Итак, применив систематическое толкование, мы обнаружим, что ст. 4 Закона о конкуренции на товарных рынках под монополистом понимает доминирующего на рынке субъекта, а именно: хозяйствующий субъект, доля которого на рынке определенного товара составляет 65 процентов и выше, либо субъект, доля которого на указанном рынке составляет от 35 до 65 процентов, но в отношении которого антимонопольными органами с учетом стабильности доли, размера долей принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот рынок новых конкурентов и других критериев установлено, что положение субъекта является доминирующим. Приведенное в этой же статье Закона о конкуренции определение монополистической деятельности не привносит ясности в понятие монополии, т.к. под ней понимаются противоречащие антимонопольному законодательству деяния хозяйствующих субъектов, а также органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции, т.е., фактически, деятельность, направленная на монополизацию, но не само монопольное состояние. [55] Однако правомерно ли ставить знак равенства между понятиями доминирующий на рынке субъект и монополист? Представляется, что корректнее было бы разделить указанные понятия и определить их соотношение. Основания к этому нам представляет начало абзаца 8 ст. 4 Закона о конкуренции на товарных рынках, где дается следующее теоретическое понятие доминирующего положения: «...исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров (...), дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок других хозяйствующих субъектов». Из данного определения мы можем сделать два вывода: первый - о природе доминирования, а второй - о том, что данное понятие является общим как для субъекта, признаваемого доминирующим на рынке определенного товара, так и для монополиста. Разница в положении между указанными субъектами заключается в том, что, как отмечает Тотьев К.Ю., «...Доминирующее предприятие действует на рынке не одно, а в окружении мелких конкурентов (в условиях олигополии). Хозяйствующий субъект с доминирующим положением при назначении цены и определении объема выпуска товара принимает во внимание деятельность таких конкурентов. В этом состоит коренное отличие этой ситуации от монополии. Таким образом, не правомерно считать полностью совпадающими понятия «монополия» и «доминирующий на рынке субъект».[56] Следовательно, в юридическое понятие «доминирующее положение» включено два экономических понятия: олигополия и монополия. При этом весь сложный механизм оценки конкурентных критериев для определения доминирующего положения субъекта на рынке, предусмотренный действующим антимонопольным законодательством (в частности, Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утв. Приказом ГАК РФ № 67 от 3 июня 1994 г.59 [57]), относится только к первой ситуации, т.е. к наличию олигополии на рынке, в то время как монополия выделяется сразу наличием единственного продавца (покупателя), определяющего функционирование всего товарного рынка. В настоящей части работы классификацию монополий целесообразно производить, исходя из характера государственного воздействия на монополии и факторов возникновения монополий. В результате основная классификация будет выглядеть так: 1. Регулируемые монополии'. • естественная монополия — сфера экономики, эффективно функционирующая только тогда, когда весь рынок охватывается одним хозяйствующим субъектом (например, железнодорожные перевозки); • государственная (искусственная) монополия, защищенная от конкуренции с помощью государственного вмешательства в сферу экономики. 2. Нерегулируемые монополии: • открытая (временная) монополия, при которой один хозяйствующий субъект временно становится единственным поставщиком продукта, его конкуренты могут появиться на рынке позже (например, предприятие, впервые предложившее потребителю совершенно новую продукцию); ♦ закрытая (постоянная) монополия, при которой барьеры вхождения на товарный рынок конкурентов закреплены в виде юридических ограничений, что обеспечивает постоянство во времени, без прямого вмешательства государства в деятельность хозяйствующего субъекта (монополия, основанная на патенте). Следует отметить, что представление о нерегулируемых монополиях довольно условно. Дело не в отсутствии государственного регулирования в сфере указанных монополий, а в той степени, в которой государство влияет на деятельность соответствующих монополий. В этой связи мы говорим о регулируемых монополиях в том смысле, что государство вмешивается непосредственно в хозяйственную деятельность субъектов государственных и естественных монополий. Субъекты же нерегулируемых монополий свободны от такого грубого вмешательства. Теперь остановимся на разграничении понятий государственная и естественная монополия[58]. Первое закрепление указанных понятий в нормативно-правовых актах можно обнаружить в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191[59]). Она определяет: 1) государственная монополия - это монополия, созданная в соответствии с законодательством РФ, определяющим товарные границы монопольного рынка, субъекта монополии (монополиста), формы контроля и регулирования его деятельности, а также компетенцию контролирующего органа; 2) естественная монополия - монополия, при которой создание конкурентной среды на товарном рынке (в том числе путем ввоза продукции на данный рынок) независимо от уровня спроса невозможно или экономически неэффективно при существующем уровне научно-технического прогресса. В отличие от естественной монополии режим государственной монополии не имеет общего источника, определяющего принципы регулирования государственных монополий. Понятие это исключительно теоретическое и источниками его формирования служат нормы тех актов, которые непосредственно посвящены конкретным государственным монополиям. Например, Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 года № 157-ФЗ[60] (далее — Закон о внешнеторговой деятельности) в качестве одного из видов государственного регулирования внешнеторговой деятельности предусматривает государственную монополию на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров. Так, упомянутый Закон о внешнеторговой устанавливает два ограничительных метода государственного регулирования внешнеторговой деятельности: таможенно-тарифный (применение импортного и экспортного тарифов) и нетарифный (ст. 13 Закона о внешнеторговой деятельности). В связи с этим государственную монополию на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров следует отнести к нетарифному регулированию. При этом сущность государственного воздействия в сфере указанной государственной монополии заключается в применении специальных правовых средств: • определения конкретного перечня товаров, составляющих пределы государственной монополии; • применения специальных разрешений (лицензий) к субъектам государственной монополии; • использования особых организационно-правовых форм юридических лиц (субъектный состав государственной монополии); • установления обязанности коммерческих организаций - субъектов государственной монополии совершать определенные сделки; • ничтожность сделок, нарушающих государственную монополию, и применения последствий недействительности ничтожной сделки. Другой пример государственной монополии - государственная монополия в сфере производства, хранения, оптовой и розничной продажи алкогольной продукции. Указанная государственная монополия установлена в 1993 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О восстановлении государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции» от 11 июня 1993 г. № 91863 [61] (утратил силу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 февраля 1996 г. № 192[62]). Ныне действующий Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ[63] отказался от понятия государственной монополии, ограничившись понятием государственного регулирования. При этом меры государственного регулирования таковы; • лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, • установление квот на объем экспорта, импорта и закупки этилового спирта; • запрет на реализацию этилового спирта в розницу; • регулирование отпускных цен на этиловый спирт, произведенный из пищевого и непищевого сырья; • установление государственных стандартов, технических условий, норм и правил в области производства и оборота этилового спирта; • осуществление государственного контроля за качеством этилового спирта. Кроме того, исчерпывающий перечень организаций, обладающих исключительным правом на осуществление поставки и реализации этилового спирта для федеральных государственных нужд, утверждается Правительством Российской Федерации. Таким образом, и в данном случае целесообразно говорить о государственной монополии на указанном товарном рынке. Еще одним характерным примером государственной монополии является эмиссия наличных денег. Единственным субъектом осуществляющим такую деятельность в Российской Федерации является Центральный банк России (ст. 4, 29 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ[64]). Таким образом, государственная монополия - государственно установленное исключительное право определенного субъекта (группы) на осуществление определенного вида деятельности, основанное на государственной форме собственности и не связанное с объективными экономическими закономерностями. Законодательное определение естественной монополии дается в ст. 3 Закона о естественных монополиях. Указанная статья гласит: «... естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров». Законодатель выделяет следующие признаки естественной монополии: 1. естественная монополия - состояние товарного рынка, т.е. объективно сложившаяся ситуация, специфическое состояние среды функционирования хозяйствующих субъектов; 2. отсутствие конкуренции; 3. отсутствие замены (аналога) товара естественного монополиста; 4. спрос на товар естественного монополиста лишь в малой степени зависит от цены на товар; 5. причина возникновения такого рода ситуации на рынке - технологические особенности производства (понижение издержек по мере увеличения объема производства). Указанное определение и выделяемые признаки естественной монополии носят явно выраженный экономический характер и не может претендовать на теоретическую правовую значимость. Однако с практической точки зрения, следует признать определенную полезность подобного определения, поскольку одной из важнейших задач правового регулирования является применимость и доступность. Тем не менее, исходя из вышеизложенного экономического анализа понятия естественной монополии, в качестве недостатков указанного определения можно предложить недостаточную проработанность критериев «естественности» монополии. Действительно, монополия - это особое состояние товарного рынка, на котором действует единственный субъект, предлагающий определенный товар, не имеющий аналогов, вследствие чего спрос на данный товар практически не зависит от цены. Но почему мы говорим о том, что именно данная сфера является исключением из общего правила конкуренции, почему именно здесь функционирует единственный хозяйствующий субъект? Дело в том, что определенная совокупность обстоятельств обусловила невозможность или крайнюю неэффективность разделения рынка между конкурирующими субъектами. Во-первых, товар, производство которого является привилегией естественного монополиста должен обладать исключительной важностью для потребителей. Можно даже сказать, что он должен относится к товарам (услугам) первой необходимости в том смысле, что его общественная и личная значимость общепризнанна и охраняется государством. В противном случае, установление таких сложных правовых конструкций, повышенное государственное внимание к экономической структуре не будет оправданным. Во-вторых, причиной возникновения естественной монополии на производство такого товара могут быть не только «технологические особенности производства». Например, почта технологически отнюдь не исключает конкурирующей среды, однако конкуренция в данной области приводит к тому, что в погоне за прибылью хозяйствующие субъекты пренебрегают обслуживанием малонаселенных отдаленных местностей, в силу того, что прибыль от такого обслуживания не оправдывает издержки. В данном случае общественно целесообразнее (т.е. с учетом публичных интересов) отдать сферу почтовой связи в руки естественного монополиста с тем, чтобы сверхприбыли в одних областях покрывали издержки в других. Конечно, такого рода наделение исключительными правами не означает, что субъект естественной монополии тут же забудет о стремлении к увеличению прибыли и начнет добровольно обслуживать нерентабельные области. Кроме того, естественный монополист вряд ли будет трепетно относится к качеству оказываемых им услуг, поскольку у потребителя не будет особой альтернативы. C целью устранения негативных последствий монополизации соответствующей отрасли государство и применяет к естественному монополисту определенные меры воздействия, устанавливая административно-правовой режим естественной монополии в сфере почтовой связи. Признавая практическую состоятельность законодательного определения естественной монополии, отметим, что, в свете научного правового анализа, естественная монополия не может рассматриваться как состояние товарного рынка. Понятие естественной монополии как правового феномена должно отталкиваться от особенностей данного явления в контексте осуществляемого государственного воздействия. В этом смысле естественная монополия представляет собой особую систему регулирования посредством установления норм и правил, а также посредством осуществления непосредственного административного управления, применяемую к хозяйствующим субъектам, функционирующим в экономических условиях, характеризуемых как особое состояние рынка, при котором ... и т.д. Такого рода подход не отражен в теории конкурентного права. Сделаем предположение, что это вызвано довольно простой причиной: в рамках указанной комплексной отрасли нет теоретической базы (основной теории), в рамках которой можно было бы рассматривать указанную правовую конструкцию (как, впрочем, и конструкцию государственной монополии). Представляется, что административное право на его сегодняшнем уровне развития позволяет найти правовую теорию, которая позволит перевести рассуждения о природе естественной монополии в русло правового, а не экономического анализа. Такой теорией, по нашему мнению, является теория административно-правовых режимов как особых структур правового регулирования. Ввиду сложности и новизны такого подхода понятие административноправого режима естественной монополии будет подробно раскрыто в отдельной главе настоящей работы. Справедливости ради отметим, что К.Ю. Тотьев в статье «Государственная и естественная монополии» предпринимает попытку правового анализа понятий государственной и естественной монополии и приходит к выводу: «... государственную и естественную монополии можно также определить как разновидности государственного регулирования экономики, установление (закрепление) и использование которых предполагает исключительный характер правового режима осуществления хозяйственной деятельности в конкретных сферах экономики и специальное регулирующее воздействие на субъекты такой деятельности».[65] Этим выводом автор приближается к концепции административно-правовых режимов естественных и государственных монополий, но не доводит рассуждения до логического завершения. Корме того, в этой же статье ученый употребляет применительно к этим монополиям термин «инструменты правового регулирования», являющийся вполне корректным, на наш взгляд. Итак, констатируем, что и естественная и государственная монополии обладают рядом общих черт: 1. однородная экономическая природа; 2. исключительность правового регулирования; 3. публичный характер предприятий-монополистов; 4. применение мер административного вмешательства в деятельность субъектов монополий; 5. преобладание предписаний как разновидности норм права и, в целом, императивный метод регулирования; 6. применение аналогичных методов регулирования. Как видим, понятия связаны теснейшим образом. Данная связь понятий не является только внешней. А поскольку критерии ^ разграничения указанных понятий не разработаны, зачастую выходит, что та или иная монополия, названная в законодательстве естественной с изменением экономической, социальной конъюнктуры и научно-техническим прогрессом превращается в государственную, утрачивая свою уникальную экономическую, технологическую, социальную сущность. В этом случае единственным реальным ограничителем, препятствующим проникновению конкурентов на соответствующий товарный рынок остается специфический юридический статус «естественного» монополиста. Таким образом, основным критерием разграничения государственной и естественной монополии являются те самые пресловутые входные барьеры. Иными словами, если входные барьеры являются исключительно юридическими, то налицо государственная монополия, если же установление юридических барьеров явилось лишь следствием возникновения нестандартной ситуации на конкретном товарном рынке вследствие объективных причин, мы имеем дело с естественной монополией. Следствием этого главного различия является и то, что сферы возникновения государственных и естественных монополий определяются по-разному. Государственная монополия возникает там, где законодателю показалось разумным и выгодным ее установить. Естественная же монополия возникает лишь в особых случаях и совершенно независимо от воли законодателя, которому остается только констатировать наличие естественной монополии, определить к чьему ведению относится ее регулирование и закрепить принципы и методы государственного влияния на деятельность субъектов естественной монополии. В настоящее время естественные монополии федерального уровня существуют в сферах, перечисленных в ст. 4 Закона о естественных монополиях: *■ транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; • транспортировка газа по трубопроводам; • услуги по передаче электрической и тепловой энергии; • железнодорожные перевозки; • услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; • услуги общедоступной электрической и почтовой связи. Как уже было отмечено выше, основой для выделения в Законе о естественных монополиях именно данных сфер является ст. 71 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает предметы исключительного ведения Российской Федерации. Остальные вопросы находятся либо в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, либо находятся в ведении субъектов Российской Федерации. Кроме того, часть сфер, в которых объективно существуют естественные монополии, находятся в ведении органов местного самоуправления. Следовательно, по уровню правового регулирования естественные монополии можно классифицировать на: 1. федеральные, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации; 2. региональные, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов либо в ведении исключительно субъектов Российской Федерации; 3. локальные, регулирование которых отнесено к ведению местных органов власти. Указанная классификация естественных монополий не носит исключительно формальный характер, а базируется на экономической географии нашего государства. Действительно, монополии по своему масштабу могут быть общенациональными (такие целесообразно регулировать на федеральном уровне), межрегиональными (товарный рынок естественного монополиста охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации), региональными (имеющими значение в рамках лишь одного из субъектов Российской Федерации) и, наконец, локальными (товарный рынок составляет территория городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в переделах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, т.е. муниципальное образование). Конечно, экономически локальная монополия может оказаться формально региональной и наоборот. В этой связи разумным было бы создание федерального нормативно-правового акта, который определил бы общие принципы правового регулирования межрегиональных, региональных и локальных естественных монополий. В таком акте могли бы содержатся и определения соответствующих видов естественных монополий (исходя из экономической и социальной значимости для территории), и единые принципы государственного регулирования (в частности, сочетание методов введения государственной или муниципальной собственности на субъекты естественной монополии и создания специализированных органов по управлению естественной монополией), и т.п. Классификацию естественных монополий (в контексте вышеизложенного разделения на федеральные, региональные и локальные естественные монополии) в соответствии C их современным состоянием можно производить также в зависимости от степени охваченности правовым регулированием отношений, складывающихся в сфере данной естественной монополии, на: • регулируемые (в отношении которых предпринимаются меры государственного воздействия в соответствии с принятыми на соответствующем уровне нормативно-правовыми актами); • нерегулируемые (находящиеся вне поля зрения органов власти государственной или муниципальной). Можно также предложить разделение естественных монополий на виды по характеру входного барьера на товарный рынок, занимаемый естественным монополистом. Сразу подчеркнем, что данная классификация может страдать определенным формализмом и быть некорректной в силу ограниченности познаний автора настоящей работы в областях техники и технологий, используемых естественными монополистами. Тем не менее, в этом смысле выделяются: • естественные монополии, возникновение которых вызвано технологическими особенностями производства, транспортировки, снабжения потребителей. Такого рода естественных монополий большинство. К ним могут быть отнесены федеральные монополии в сферах газо- и нефтеснабжения. Газо- и нефтепроводы представляют собой уникальные неделимые технологические комплексы, создание, обслуживание и эксплуатация которых связана с колоссальными затратами, в силу чего параллельное существование нескольких таких систем не может быть оправдано экономически и социально. Аналогичный принцип лежит в основе организации снабжения электрической энергией. На уровне регионов такого рода естественные монополии могут существовать в сфере добычи угля, других полезных ископаемых. Примером локальной монополии, основанной на подобном принципе, может быть система канализации и водоснабжения; • естественные монополии, основанные преимущественно на факторе социальной целесообразности наличия единой системы управления определенной сферой. К таким естественным монополиям можно отнести, в частности, монополию в сфере почтовой связи, поскольку, на наш взгляд, технологических препятствий для приема, обработки и доставки корреспонденции адресату любым хозяйствующим субъектом нет. Да и издержки производства вряд ли являются такими уж существенными. В этом случае естественная монополия возникает в связи с тем, что полноценное функционирование рыночного механизма в указанной сфере приведет к нарушению права граждан на информацию. Помимо этого, возможна классификация естественных монополий по степени государственного вмешательства в деятельность субъектов естественной монополии. И здесь классификационный критерий может основываться на большей или меньшей степени присутствия государственной собственности на основные средства естественных монополистов в сфере определенной естественной монополии. Так, условно можно подразделить естественные монополии на: • полностью огосударствленные (федеральный железнодорожный транспорт,); • частично огосударствленные (энергосистемы, газоснабжение, почтовая связь); • неогосударствленные (их существование теоретически возможно, особенно среди нерегулируемых естественных монополий). Практическое значение последней классификации проявляется в большей мере в сфере анализа своеобразия административноправового режима той или иной монополии, т.е. при изучении методов государственного управленческого воздействия на деятельность субъектов естественных монополий. Наибольшее внимание правоведов, на наш взгляд, должно быть обращено к первой из приведенных классификаций, поскольку именно в контексте деления естественных монополий на федеральные, региональные (межрегиональные) и локальные область отношений, связанных с существованием естественных монополий нуждается в обширном и наиболее совершенном правовом регулировании. Проблемы законодательства о естественных монополиях, в том числе касающиеся вопросов регионального и локального уровней регулирования, будут освещены подробно в отдельной главе настоящей работы. Итак, какие выводы можно сделать по итогам правового анализа понятия естественной монополии. I. В силу комплексности института естественной монополии целесообразно говорить о системе законодательства о естественных монополиях. В указанную систему входят: • Международно-правовые акты; • Конституция Российской Федерации; • Общие и специальные федеральные законы; • Указы Президента Российской Федерации; • Постановления Правительства Российской Федерации; • Нормативно-правовые акты органов регулирования естественных монополий. 2. Правовое регулирование естественных монополий осуществляется на трех уровнях: • Федеральном; • Региональном; • Локальном. Причем федеральный уровень регулирования характеризуется достаточной развитостью, в то время как региональный и локальный уровни находятся в зачаточном состоянии. Одна из центральных проблем в этой связи - отсутствие федерального нормативноправового акта, определяющего единые основы правового регулирования естественных монополий на всех уровнях. 3. Законодательство о естественных монополиях тесно связано с антимонопольным законодательством. В то же время неправомерно утверждать, что первое является частью последнего. Правоотношения, регулируемые Законом о конкуренции на товарных рынках, это отношения между государством и хозяйствующими субъектами по поводу нарушения принципа свободы экономической деятельности, урегулированные нормами, носящими характер ограничений (рамок) свободного хозяйствования. Правоотношения, регулируемые законодательством о естественных монополиях, суть административные отношения власти и подчинения, возникающие по поводу функционирования аномальных сегментов рынка со своеобразными экономическими характеристиками, урегулированные с помощью предписаний. Законодательство о естественных монополиях устанавливает не принципы защиты конкуренции на товарном рынке, а принципы государственного управления товарным рынком, характеризующимся отсутствием конкуренции как таковой в силу естественно экономических причин. 4. Ввиду того, что в сегодняшней правовой доктрине принято рассматривать институт естественных монополий в рамках курса конкурентного права, вызывает возражения широкое толкование конкурентного права как подотрасли предпринимательского (?) права, регулирующей весь блок отношений, возникающих в связи с понятием конкуренция. При таком понимании конкурентного права в систему его источников относится и антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях. Однако, представляется, что специфика института естественных монополий, а именно особенности: • состава субъектов (например, в конкуренции участвует несколько субъектов, а в монополии присутствует лишь один); • их правового статуса (например, на доминирующие субъекты возлагаются дополнительные обязанности); • специальных целей и средств правового регулирования (например, предписания антимонопольных органов); • регулятивных и охранительных норм права; • составов правонарушений; • юридической ответственности; • характера правового воздействия на отношения (с помощью императивного метода), не позволяет относить указанный институт к подотрасли конкурентного права. 5. Вышеуказанная специфика отношений в сфере естественных монополий, а также особенности правового регулирования указывают на целесообразность рассмотрения института естественных монополий в контексте теории административноправовых режимов, формирующейся в рамках отрасли административного права Российской Федерации. 6. Понятие монополии как таковой отсутствует в современном российском законодательстве. Существуют понятия: «монополист», «монополистическая деятельность», «доминирующий на рынке субъект». Однако все они не дают полноценного представления о сущности монополии в понимании российского законодателя. При этом возникает необходимость в разграничении понятий «Монополист» и «доминирующий на рынке субъект». 7. Правовая классификация монополий, действующих на российском рынке, сводится к выделению: • регулируемых монополий: • естественных, • государственных; • нерегулируемых монополий: • открытых, • закрытых. 8. Здесь возникает проблема разграничения государственной и естественной монополии. Г осударственная монополия, по смыслу российского законодательства, это монополия, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяющим товарные границы монопольного рынка, субъекта монополии (монополиста), формы контроля и регулирования его деятельности, а также компетенцию контролирующего органа. 9. Законодательное определение понятия естественной монополии содержится в ст. 3 Закона о естественных монополиях. Анализ данного определения показывает, что естественная монополия обладает следующими экономическими характеристиками: • естественная монополия - состояние товарного рынка, т.е. объективно сложившаяся ситуация, специфическое состояние среды функционирования хозяйствующих субъектов; • отсутствие конкуренции; • отсутствие замены (аналога) товара естественного монополиста; • спрос на товар естественного монополиста лишь в малой степени зависит от цены на товар; • причина возникновения такого рода ситуации на рынке - технологические особенности производства (понижение издержек по мере увеличения объема производства). К недостаткам определения можно отнести недостаточную разработанность характеристики причины возникновения естественной монополии. 10. В правовом смысле естественную монополию прелагается определять как особую систему регулирования посредством установления норм и правил, а также посредством осуществления непосредственного административного управления, применяемую к хозяйствующим субъектам, функционирующим в экономических условиях, характеризуемых как особое состояние рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. 11. Естественные монополии классифицируются по следующим основаниям: A. По уровню регулирования, на: • федеральные, • региональные (межрегиональные), • локальные; Б. По наличию регулирования, на: • регулируемые, • нерегулируемые; B. По причинам возникновения естественной монополии: • вследствие технологических входных барьеров, • вследствие наличия социальной целесообразности в установлении монополии; Г. По степени государственного вмешательства в деятельность субъектов естественной монополии: • полностью огосударствленные, • частично огосударствленные, • неогосударствленные.