<<
>>

§ 3. Особенности административно-правовых режимов в отдельных сферах естественных монополий.

Сферы функционирования естественных монополий значительно различаются между собой. Различия лежат, прежде всего, в экономической природе монополий. Некоторые из них являются в собственном смысле этого слова естественными (например, транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по трубопроводам или транспортировка электрической энергии по единой сети).

В то же время существуют монополии, являющиеся естественными в силу скорее сложившейся традиции, нежели экономической необходимости (например, почтовая связь).

Кроме того, в рамках отдельных существующих монополий можно выделить отдельные сферы перспективно подходящие для организации конкурентных товарных рынков (например, в сфере оборота электроэнергии).

Указанные особенности экономического характера порождают закономерную дифференциацию государственного воздействия на деятельность субъектов в данных сферах. Отдельные естественные монополии (большинство) находятся полностью или частично в государственной собственности. В этом случае собственно публичное регулирование со стороны органов управления естественными монополиями сочетается с реализацией частных правомочий собственника.

В связи с этим вполне логичным будет обратиться к рассмотрению вопросов особенностей существующих административно-правовых режимов отдельных естественных монополий. Анализу будут подвергнуты в силу наибольшей разработанности и доступности материала только наиболее интересные, на наш взгляд, вторичные административно-правовые режимы следующих естественных монополий: электроэнергетики, железнодорожного транспорта, почтовой связи.

Электроэнергетика - один из центральных элементов экономики любого современного государства. От стабильности поставок электроэнергии, их качества и доступности во многом зависит уровень жизни населения страны и уровень развития ее промышленности.

Становление моделей государственного регулирования электроэнергетического комплекса относится к первой половине — середине XX века.

В этот период многие правительства пришли к заключению, что весь электроэнергетический сектор обладает чертами естественной монополии. Успешное предотвращение разрушительного монополистического поведения связывалось с введением государственной собственности и детального регулирования. Во Франции “Эликтрисите де Франс” была создана в 1946 г. Италия создала государственную монополию в области электричества последней среди европейских стран - в 1962 г. Во многих странах законы непосредственно запрещали вход в данную отрасль.

В США преобладала иная модель - частная монополия, регулируемая независимым регулирующим органом. Однако сохранились и находящиеся в федеральной или муниципальной собственности электростанции и предприятия.

Уже в семидесятых годах зарождаются сомнения в том, что модель регулируемой монополии является оптимальной. Этому в существенной мере способствовали исследования и вывод о том, что подлежащая регулированию монополия получает сильные стимулы к неэффективному “раздуванию” капитальных издержек. Широко заговорили о том, что регулирующие органы реализуют, в первую очередь, не “общественный” интерес, а свой собственный и начинают действовать заодно со своим подопечным.

В связи с развитием новых технологий оказалось реальным существенно снизить издержки и изменить традиционные пути предоставления услуг вследствие сокращения минимально эффективной генерирующей мощности. Поэтому в восьмидесятые годы XX века возникает понимание необходимости реформы энергетического сектора. В начале 1990-х гг. ряд стран (в т.ч. Великобритания, Аргентина и Норвегия) начали далеко идущие преобразования электроэнергетического сектора. Принятая в феврале 1997 года, Директива Европейского Союза о либерализации электроэнергетического сектора ознаменовала начало радикальных реформ в континентальной Европе. К настоящему моменту преобразования приобрели общемировой характер.

Остановимся вкратце на экономических характеристиках электроэнергетической отрасли141.

Электроэнергия - продукт, не поддающийся хранению. Спрос на электроэнергию сильно колеблется в зависимости от времени дня и года, и модель этих колебаний нестабильна. Предложение электроэнергии связано с четырьмя вертикально взаимосвязанными стадиями производства: генерирование электроэнергии; передача; распределение; поставка конечным потребителям.

Генерирование - это преобразование какого-то вида энергии в электрическую энергию (путем сжигания различных видов топлива (уголь, нефть, газ) либо путем использования кинетической энергии воды или ветра и пр.).

Генерирование электроэнергии - капиталоемкое производство с

высокими издержками. Объем невозвратных издержек различен при использовании разных энергетических ресурсов. В долгосрочном плане как теория, так и практика подтверждают эффект экономии от масштабов производства. И потому существуют оптимальные размеры генерирующих станций.

Кроме того, производство электроэнергии (при использовании любых ресурсов) сопряжено с высокими экологическими издержками. Необходим эффективный контроль за соблюдением требований экологического характера, который связан с солидными инвестициями. Однако с экономической точки зрения, генерирование само по себе не обладает чертами естественной монополии и является потенциально конкурентной областью.

Передача и распределение электроэнергии дорогостоящи, характеризуются капиталоемкостью, высокими невозвратными издержками и обладают характеристиками естественной монополии (дублирование линий неэффективно). Помимо высоких издержек по строительству и эксплуатации линий передач, существенную долю издержек составляют неизбежные потери электроэнергии. Уровень потерь напрямую зависит от расстояния передачи. Эффективное производство должно ориентироваться на дифференцированные цены, включающие в себя элемент потерь.

Различие между передачей и распределением связано с размером и характеристиками линий передач. Передача осуществляется по высоковольтным линиям национального масштаба, а распределение идет по региональным и местным линиям.

Современная система электропередачи требует ежеминутной координации действий генераторов и владельцев (операторов) сети.

141

См. подробнее: Королькова Е.И. // Экономический журнал ВШЭ, 2000 г., № 4.

И именно это было главной причиной того, что генерирование и передача традиционно были вертикально интегрированы.

Вертикальная интегрированность в электроэнергетике неизбежно накладывает определенные ограничения на возможные структурные преобразования сектора. При объединении генерирования и передачи возникает экономия от объема производства и формируется естественно-монопольная среда, которую генерирование само по себе не порождает.

Поставка включает в себя оформление контрактных отношений и продажу электроэнергии конечным потребителям, в том числе установку счетчиков, оформление счетов, информирование и консультирование потребителей. Поставка осуществляется местными распределительными компаниями, однако, некоторые крупные промышленные потребители имеют доступ непосредственно к национальной системе передач. Как и в газовой отрасли, поставка электроэнергии (розничным потребителям) не обладает чертами естественной монополии и является потенциально конкурентной сферой. Однако на практике развитие конкуренции зависит от совершенства и внедрения технологии счетчиков, установка которых связана с высокими издержками.

Итак, основные экономические характеристики отрасли могут быть просуммированы следующим образом:

• электроэнергия не поддается хранению;

• спрос на нее отличается сильными колебаниями;

• социальные издержки и издержки, связанные с охраной окружающей среды, высоки;

• отрасль отличается капиталоемкостью, высокими невозвратными издержками;

• передача и распределение (области транспортировки)

обладают чертами естественной монополии;

• генерирование и поставка потенциально конкурентны;

• отрасль требует постоянной и детальной координации по всей вертикальной цепочке, особенно между генерированием и передачей, что является ограничением для любых структурных преобразований;

• технология не разрешает разрыва связей между генерированием и передачей.

В Российской Федерации естественная монополия на генерирование, передачу и распределение, а также на поставку электрической энергии связана с единственным субъектом - Российским акционерным обществом “Единая энергетическая система России”.

Образование РАО “ЕЭС России” в форме акционерного общества датируется ноябрем 1992 года, когда были объединены мощности свыше 700 электростанций (ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ) и Единой энергосистемы. Основной целью образования РАО было формирование оптового рынка электроэнергии. При создании РАО около 50 новейших электростанций - более половины общих мощностей - были выведены из состава территориальных предприятий и переданы в собственность РАО “ЕЭС России”. В структуре капитала данного естественного монополиста государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится 30,7%. РАО “ЕЭС России” контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны. Компания состоит из 72 зависимых и дочерних региональных предприятий. В капитале 53 из них РАО “ЕЭС России” имеет 50 и более процентов акции, в остальных - менее 50%. Основные фонды компании оцениваются в 400 млрд, долл., рыночная кали-

тализация холдинга составляет около 13 млрд, долларов.[131]

Основу монополии РАО “ЕЭС России” составляет собственность указанного предприятия на все сети линий электропередач страны. Среди станций, генерирующих электрическую энергию и не входящих при этом в РАО “ЕЭС России”, значительную долю составляют атомные электростанции, на которые приходится 13% общего производства электроэнергии в России. При этом в роли естественного монополиста в этой области выступает такое государственное предприятие, как концерн “Росэнергоатом”.

Регулирование данной естественной монополии - одна из центральных проблем в области государственного регулирования экономики нашей страны. Совокупность социальных проблем, существующих в России в настоящий исторический период, обуславливает необходимость особого внимания к балансированию интересов крупнейшего российского монополиста и широкого круга потребителей, как бытовых, так и промышленных.

При этом баланс предполагает высокую степень экономической эффективности самой естественной монополии, поскольку потребность в расширении объемов производства электроэнергии, а также качества услуг по ее предоставлению постоянно возрастает.

Кроме того, электроэнергетику, как и большинство других естественных монополий, нельзя рассматривать в одном лишь экономическом аспекте. C ее функционированием связана жизнеспособность страны, возможность реализации основных прав и свобод человека и гражданина, национальная безопасность России. Это - действительно фундаментальная основа всей современной общественной системы. Само собой разумеется, все это предполагает особое правовое регулирование указанной сферы экономики.

В соответствии с Законом о естественных монополиях и специальными актами, регулирующими сферу электроэнергетики, государство обладает возможностью широкого влияния на деятельность субъектов, действующих в сфере электроэнергетики. Фактически сформирован особый вторичный административноправовой режим естественной монополии, который определяет подконтрольность, подотчетность и методы регулирования деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов специальными органами государства.

Федеральный закон “О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ[132] (далее - Закон о тарифах на электроэнергию) содержит законодательную основу для формирования таких компонентов административно-правового режима естественной монополии в области электроэнергетики, как цели и принципы регулирования, система органов регулирования естественной монополии, полномочия органов регулирования естественной монополии, основа определения порядка государственного регулирования тарифов на электроэнергию.

В качестве целей государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию ст. 3 Закона о тарифах на электроэнергию называет:

• защиту экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов;

• создание механизма согласования интересов производителей и потребителей электрической и тепловой энергии;

• формирование конкурентной среды в

электроэнергетическом комплексе для повышения эффективности его функционирования и минимизации тарифов;

• создание экономических стимулов, обеспечивающих использование энергосберегающих технологий в производственных процессах;

• обеспечение юридическим лицам - производителям электрической энергии (мощности) независимо от организационно - правовых форм права равного доступа на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности).

Система органов исполнительной власти, осуществляющих непосредственную нормативно-правовую и административноуправленческую реализацию административно-правового режима естественной монополии в сфере электроэнергетики, состоит из органов общей компетенции, осуществляющих регулирование естественной монополии в данной сфере исключительно в контексте общего регулирования экономики страны или конкретного региона (к ним относятся Правительство Российской Федерации и соответствующие органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации), а также непосредственно органов государственного регулирования тарифов (как они названы в ст. 6 Закона о тарифах на электроэнергию). К последним относятся, прежде всего, Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (далее - ФЭК России) и совокупность региональных энергетических комиссий субъектов Российской Федерации.

ФЭК России была образована в соответствии с 143

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. № 739[133], т.е. еще до принятия Закона о естественных монополиях. Принятие последнего акта обусловило необходимость уточнить задачи, функции и полномочия указанного органа.. В связи с этим Президент Российской Федерации реорганизовал ФЭК России своим Указом от 29 ноября 1995 г. № 1194[134] в орган регулирования естественных монополий. Принятое в развитие Указа Президента Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 960[135] [136] установило, что ФЭК России “... является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" регулирование деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, а также государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию в соответствии C Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"”.

Упоминавшаяся выше передача функций специальных органов регулирования некоторых естественных монополий Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации, завершилась передачей функций органа регулирования естественной монополии на транспорте ФЭК России. Указом Президента Российской

1 А.П

Федерации от 4 сентября 2001 г. № 1091 внесены изменения в первый из упомянутых указов и определено, что ФЭК России является федеральным органом исполнительной власти,

осуществляющим функции:

• государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в соответствии с Законом о тарифах на электроэнергию;

• регулирования и контроля деятельности субъектов

естественных монополий в соответствии с Законом о

естественных монополиях (за исключением субъектов естественных монополий в сфере услуг общедоступной электрической и почтовой связи);

• государственного регулирования цен (тарифов) на отдельные, не отнесенные к сферам естественных монополий, виды товаров (работ, услуг), подлежащих регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации по перечню, определяемому Правительством Российской Федерации.

В развитие данного Указа Президента Российской Федерации принято Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2001 г. № 777[137], определяющее современный статус Федеральной энергетической комиссии.

Следует отметить, что региональные энергетические комиссии формируются на уровне субъектов Российской Федерации по согласованию с ФЭК России и действуют в соответствии с региональными положениями о региональной энергетической комиссии, которые утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основании типового положения о региональной энергетической комиссии. Такое типовое положение утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. № 1435[138]. Им, в частности, установлено, что региональная энергетическая комиссия субъекта Российской Федерации образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти указанного субъекта. Кроме того, региональная энергетическая комиссия в соответствии с данным положением может осуществлять не только функции, непосредственно отнесенные к ее компетенции Законом о тарифах на электроэнергию (ст. 12) и Типовым положением, но и функции, переданные данной комиссии специальным соглашением ФЭК России.

Как видим, установлена довольно развитая иерархия управляющих органов при четком разделении полномочий между ними.

Центральным компонентом административно-правового режима естественной монополии в области электроэнергетики, как и вообще любого режима естественных монополий, являются методы государственного регулирования. В области регулирования оборота электрической энергии центральное место занимает метод установления тарифов. Ст. 15 Закона о тарифах на электроэнергию предусматривает, что Порядок государственного регулирования и применения тарифов устанавливается Правительством Российской Федерации по представлению ФЭК России. Так, Правительство Российской Федерации в соответствии с полномочиями, закрепленными за этим органом ст. 5 Закона о тарифах на электроэнергию, приняло Постановление от 2 апреля 2002 года № 226 “О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии”[139], которым утверждены Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации (далее в данном параграфе - Основы) и Правила государственного регулирования и применения тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (далее в данном параграфе - Правила).

Основы закрепляют основные принципы и методы формирования и регулирования тарифов (цен) на электрическую энергию, а также платы за соответствующие услуги. В частности, ими установлена следующая система тарифов на электрическую и тепловую энергию:

1. тарифы на оптовом рынке (на энергию, поставляемую

субъектами этого рынка - поставщиками энергии; для покупателей, действующих в регулируемом секторе оптового рынка;

регулируемый предельный, складывающийся в секторе свободной торговли оптового рынка);

2. плата за услуги, оказываемые в условиях естественной монополии (по передаче электрической энергии; по передаче тепловой энергии; по присоединению потребителей к электрическим сетям);

3. плата за услуги, оказываемые на оптовом рынке (по

обеспечению системной надежности; за использование

(неиспользование) мощностей; за услуги коммерческого оператора (администратора торговой системы);

4. тарифы на электрическую энергию, поставляемую потребителям;

5. тарифы на тепловую энергию;

1498 “О ценообразовании в отношении электрической энергии, потребляемой железнодорожным транспортом (электрическая тяга)” (С3 РФ. 1997 г. № 49. Ст. 5595), Постановление Правительства РФ от 26.02.1999 г. № 224 “О совершенствовании регулирования тарифов на электрическую энергию, потребляемую железнодорожным транспортом” (СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3730). Кроме того, внесен ряд изменений в действующие постановления.

6. тарифы на тепловую энергию, вырабатываемую организациями, поставляющими электрическую энергию на оптовый рынок;

7. цена продажи производителями электрической энергии, не поставляемой на оптовый рынок;

8. плата за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России (абонентская плата);

9. равновесная конкурентная цена, складывающаяся в секторе свободной торговли оптового рынка.

Принципами формирования тарифов являются: принцип компенсации экономически обоснованных расходов и получение прибыли; принцип обязательного раздельного учета организациями, осуществляющими регулируемую деятельность (в контексте указанных Основ), объемов продукции, доходов и расходов по производству, передаче и сбыту энергии; принципа установления нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемой деятельности.

Основной метод расчета тарифов согласно основам - метод экономически обоснованных расходов. По решению ФЭК России могут применяться и дополнительные методы формирования регулируемых тарифов, в том числе метод индексации тарифов и метод привязки регулируемых тарифов к определяемой 1 раз в три месяца средневзвешенной цене покупки электрической энергии на оптовом рынке. Первый из дополнительных методов может применяться в условиях высокого уровня изменения цен на отдельные группы товаров (услуг), потребляемых организациями и заключается в определении регулируемого тарифа с учетом индексации средств на закупку соответствующих товаров (услуг).

Метод привязки к средневзвешенной оптовой цене состоит в применении формулы, устанавливающей зависимость изменения указанных тарифов от средневзвешенной сцены электрической энергии на оптовом рынке.

Помимо этого, в Основах установлены дифференцированные правила ценообразования на оптовом и розничном рынках в зависимости от групп потребителей (население и другие). При этом регулирующие органы не вправе устанавливать льготные тарифы для отдельных потребителей без определения источника и механизма компенсации льгот, а также одновременно применять различные методы формирования тарифов в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих однородные виды деятельности.

В Правилах, разработанных во исполнение ст. 15 Закона о тарифах на электроэнергию, определены основания и процедура установления (пересмотра) тарифов в электроэнергетике, входящих в систему регулируемых тарифов, предусмотренную Основами.

Расчетный период для регулирования тарифов установлен в один год. Правилами установлены две группы оснований для установления тарифов: по заявлению организации и по инициативе регулирующего органа. В первом случае основания связаны с изменением или возникновением обстоятельств, существенных для хозяйствующих субъектов, осуществляющих регулируемую деятельность, как то:

• изменение более чем на 5 процентов по сравнению с расчетными при определении тарифа: суммарных расходов на осуществление регулируемой деятельности, объемов реализации продукции, суммы налогов и сборов;

• изменение более чем на 10 процентов процентной ставки Центрального банка России и ставок коммерческих банков по

долгосрочным кредитам;

• принятие долгосрочных целевых программ производственного развития, которые необходимы для поддержания надежного и безаварийного функционирования производственнотехнологических объектов;

• появление новых организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, выделение новых групп потребителей;

• иные существенные изменения в структуре производства и потребления энергии.

По инициативе регулирующего органа тарифы могут быть установлены (пересмотрены) в случае изменения тарифов для покупателей оптового рынка в регулируемом секторе оптового рынка или равновесной конкурентной цены, складывающейся в секторе свободной торговли оптового рынка, а также по результатам проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих регулируемую деятельность в предыдущий расчетный период регулирования.

Установление тарифов производится регулирующим органом путем рассмотрения дела об установлении тарифов, открываемым по вышеуказанным основаниям, за исключением случаев применения метода индексации или метода привязки к средневзвешенной цене покупки (в последнем случае вопрос об установлении тарифов рассматривается в 15-дневный срок с момента поступления в регулирующий орган соответствующего заявления от организации, осуществляющей регулируемый вид деятельности).

Срок рассмотрения дела об установлении тарифов — 30 дней. Организация, в отношении которой открыто данное дело представляет в регулирующий орган все необходимые документы (по перечню п. 9 Правил). Эти документы анализируются регулирующим

органов в течение 10 дней, после чего организации направляется извещение об открытии дела. Штатными экспертами регулирующего органа производится экспертиза, заключение которой приобщается к материалам дела за 5 дней до даты его рассмотрения. Решение об установлении тарифов принимается правлением регулирующего органа по итогам публичного рассмотрения дела, на котором вправе присутствовать организация (в лице своих представителей). Дело рассматривается согласно регламенту, разрабатываемому ФЭК России. Правилами установлены требования к содержанию решения об установлении тарифов.

Решение регулирующего органа по установлению тарифа доводится до сведения организации, осуществляющей регулируемую деятельность, в течение 10 дней с момента принятия. Кроме того, оно подлежит применению только после официального опубликования в десятидневный срок в печати и на сайте органа в сети Интернет.

В течение 30 дней с момента принятия решения по делу организация, осуществляющая регулируемую деятельность, потребители энергии либо региональная энергетическая комиссия субъекта Российской Федерации вправе направить обращение в ФЭК России по поводу разногласий, связанных с установлением тарифов.

Помимо тарифного регулирования, осуществляемого приведенными выше методами, государственное воздействие на деятельность субъектов естественной монополии в области электроэнергии заключается в установлении ряда правил, касающихся принципиальных моментов эффективного функционирования энергетического сектора, с одной стороны, и социального благополучия, с другой.

Весьма специфическим компонентом административноправового режима естественной монополии в сфере оборота

электрической энергии является государственное регулирование федерального рынка электрической энергии. Постановлением Правительства Российской Федерации “О федеральном (общероссийской) оптовом рынке электрической энергии (мощности)” от 12 июля 1996 г. № 793[140] утверждены основные принципы функционирования и развития федерального оптового рынка электрической энергии.

В соответствии с указанным Постановлением вся электрическая энергия, вырабатываемая электростанциями РАО “ЕЭС России”, акционерных обществ энергетики и электрификации и других региональных энергоснабжающих организаций, атомными электростанциями и иными производителями электрической энергии, должна поставляться на федеральный оптовый рынок электрической энергии на принципах конкуренции.

При этом под федеральным оптовым рынком электрической энергии понимается сфера купли-продажи электрической энергии, осуществляемой его субъектами в пределах Единой энергетической системы России. Технологической основой его функционирования является системообразующая электрическая сеть РАО “ЕЭС России” и электрические сети энергоснабжающих организаций.

Функционирование рынка основано на следующих целях:

• обеспечение надежного и эффективного

энергоснабжения потребителей во всех регионах Российской Федерации;

• формирование оптимальных экономических отношений

производителей, энергоснабжающих организаций и

потребителей электрической энергии (мощности) на основе сочетания государственного регулирования и конкуренции, включая поддержание конкурентоспособности продукции энергоемких потребителей электрической энергии, имеющих общенациональное значение;

• выравнивание уровня тарифов на электрическую энергию;

• сохранение и развитие Единой энергетической системы России;

• обеспечение принципа установления тарифов для потребителей - субъектов рынка в зависимости от энергоемкости выпускаемой ими продукции, влияния на совмещенный график электрической нагрузки и уровня работы по энергосбережению.

Субъектами федерального оптового рынка электрической энергии являются:

• РАО “ЕЭС России”;

• Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России (далее - ЦДУ ЕЭС);

• Концерн “Росэнергоатом”;

• Производители энергии (в т.ч. электрстанции);

• Энергоснабжающие организации (в т.ч. акционерные общества энергетики и электрификации);

• Отдельные крупные потребители.

Три первых субъекта рынка наделены специфическими

функциями по регулированию федерального оптового рынка. В частности, РАО “ЕЭС России” выполняет функцию организатора функционирования и развития федерального оптового рынка в вопросах производства, передачи, распределения и потребления электрической энергии. Оно обеспечивает надежную работу и развитие технической базы функционирования рынка, координирует деятельность всех субъектов рынка, осуществляет координацию И контроль топливообеспечения производителей энергии И Т.Д. ЦДУ ЕЭС является оператором-диспетчером процесса производства и передачи электрической энергии. Концерн “Росэнергоатом” как организатор участия атомных электростанций в работе федерального оптового рынка электрической энергии координирует деятельность атомных электростанций в области производства электрической энергии, обеспечения их готовности к несению электрической нагрузки, ремонта, технического перевооружения и реконструкции энергетического оборудования и инвестиций; осуществляет координацию и контроль топливообеспечения атомных электростанций; организует заключение договоров, в соответствии с которыми атомные электростанции поставляют электроэнергию на федеральный оптовый рынок, и осуществляет контроль за их выполнением.

Таким образом, на субъектов естественной монополии возложены публичные функции, что, безусловно, связанно C определенными полномочиями в смысле наличия не только обязанностей, но и прав по отношению к прочим субъектам федерального оптового рынка электрической энергии.

Укажем также, что ФЭК России разработан в соответствии с указанным Постановлением Порядок вывода на федеральный оптовый (общероссийский) рынок электрической энергии (мощности) энергоемких организаций-потребителей[141].

Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 122-ФЗ установлены особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического

153 x-1

комплекса . Следует иметь в виду, что данный акт распространяется не только на естественные монополии в области энергетики, но и на транспортировку нефти (нефтепродуктов), а также газа по трубопроводам. Кроме того, действие закона охватывает деятельность и некоторых субъектов, не относящихся к естественным монополистам. Основные особенности банкротства субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса касаются критериев и признаков банкротства, требований к арбитражным управляющим, оснований возбуждения дел о банкротстве должников и порядка их рассмотрения, проведения процедур несостоятельности. Так, в отличие от общего критерия признания юридического лица банкротом на основании его невозможности расплачиваться перед своими кредиторами и уплачивать налоги и сборы в течение трех месяцев, субъект естественной монополии топливно-энергетического комплекса считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если существующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение шести месяцев с момента наступления даты их исполнения и сумма кредиторской задолженности превышает балансовую стоимость имущества должника, в том числе права требования (ст. 2).

Помимо этого, в целях обеспечения экономической устойчивости субъектов естественных монополий данным законом установлены более строгие правила в отношении возможности возбуждения дела о признании банкротом, а также непосредственно в отношении процедуры рассмотрения такого дела. В частности,

организаций - потребителей” от 7 сентября 2000 г. № 47/1 // БНА. 2000. № 44. См.: СЗ РФ. 1999. № 26. Cr. 3179.

возбуждение дела возможно лишь при наличии сочетания следующих обстоятельств:

• требования к должнику в совокупности составляют не менее 50 минимальных размеров оплаты труда и не погашены в течение 6 месяцев;

• кредитор, обращающийся в суд, приложил к своему заявлению доказательства попыток получить с должника задолженность в обычном порядке (решение суда о взыскании соответствующей задолженности, доказательства признания требования должником, документ с исполнительной надписью нотариуса).

Арбитражный управляющий по делу о банкротстве субъекта естественной монополии топливно-энергетического комплекса - это физическое лицо, которое имеет опыт работы в соответствующих организациях топливно-энергетического комплекса и действует на основании не только лицензии арбитражного управляющего, но и аттестата, выданного уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в области топливно-энергетического комплекса.

Указанным законом установлены и некоторые иные особенности процедуры банкротства субъектов соответствующих естественных монополий по сравнению с общим порядком, установленным Законом Российской Федерации от 19 ноября 1992 г. “О несостоятельности (банкротстве)”[142].

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. № 390 “О мерах по совершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике и государственному контролю за их использованием”[143] установлен режим инвестирования в данную отрасль экономики. Им, в частности, отменено включение в состав затрат по производству и реализации продукции, входящих в себестоимость продукции акционерных обществ энергетики и электрификации, тепловых и гидравлических электростанций, отчислений по нормативам для формирования целевых инвестиционных средств этих организаций в процентах от объема реализуемой продукции и (или) услуг по организации работы и развитию Единой энергетической системы России. Также этот акт предусматривает систему мероприятий федеральных органов исполнительной власти, осуществление которых должно способствовать повышению эффективности инвестирования в сферу естественной монополии оборота электрической энергии.

В 2001 году 11 июля Постановлением Правительства № 526 одобрены “Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации”[144] (далее - Основные направления).

Анализ этого документа позволяет с уверенностью утверждать, что речь идет именно о реформе, т.е. о коренной реорганизации всей сферы электроэнергетики. Суть реформы - в демонополизации производства и сбыта электроэнергии с сохранением состояния естественной монополии в области ее передачи и распределения, В результате подавляющая часть сегодняшней энергетической отрасли уйдет в область свободных рыночных отношений. Регулирование же этого рынка будет осуществляться опосредованно, через деятельность сохраняющихся в состоянии естественной монополии и

контролируемых государством сфер передачи и распределения электроэнергии.

Мотивация принятого решения сводится к тому, что фундаментальные проблемы отрасли, наметившиеся еще в 80-е годы и получившие свое развитие в последующие годы за истекший период времени разрешения не нашли. Отсюда намечаемое расширение рыночных начал и снижение уровня государственного регулирования в демонополизируемых областях электроэнергетики по замыслу разработчиков реформы должно привести к оживлению отрасли и радикальному изменению положения дел.

Последнее прямо зафиксировано в Постановлении: “Стратегической задачей реформирования является перевод электроэнергетики в режим устойчивого развития на базе применения прогрессивных технологий и рыночных принципов функционирования, обеспечение на этой основе надежного, экономически эффективного удовлетворения платежеспособного спроса на электрическую и тепловую энергию в краткосрочной и долгосрочной перспективе”.

Естественно, радикальные реформаторские задумки не предполагается осуществить одномоментно. Демонополизация федерального общероссийского оптового рынка электроэнергии до уровня полноценного конкурентного оптового рынка должна осуществляться последовательно при сочетании конкурентного ценообразования в тех секторах, где созданы достаточные условия для конкуренции, с возможностью установления уполномоченным государственным органом тарифов в тех случаях, когда введение конкуренции невозможно по объективным технологическим условиям. Иными словами, существующий режим естественных монополий на оптовом рынке электроэнергии во время реформы должен быть ограничен ценообразованием, приобретя при этом динамичный характер в соответствии с результатами следящего контроля государства.

В процессе реформы должна быть создана федеральная сетевая компания. В ее состав будут включены существующие магистральные сети, являющиеся частями единой национальной энергетической сети и обеспечивающие в том числе объединение электростанций Единой энергетической системы России и региональных энергосистем, перетоки электроэнергии между ними, ее транзит, экспорт и импорт. Все это должно, в конечном счете:

• укрепить интегрирующую роль Единой энергетической системы России и обеспечить взаимодействие производителей и потребителей электроэнергии на конкурентном оптовом рынке;

• обеспечить непосредственное подключение всех регионов России к единой национальной электрической сети;

• гарантировать равный доступ продавцов и покупателей на оптовый рынок электроэнергии;

• осуществить эффективное государственное

регулирование тарифов на передачу электроэнергии;

• повысить энергетическую безопасность государства;

• способствовать проведению эффективной

государственной внешнеэкономической политики в сфере электроэнергетики.

Следующий базовый компонент реформы - это создание единой системы диспетчерского управления (системного оператора), основными задачами которого должно стать управление режимами работы Единой энергетической системы России, составление и исполнение балансов производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежности энергосистемы страны и показателей качества электроэнергии. Системный оператор сохранит статус естественного монополиста, его деятельность будет отделена от другой коммерческой деятельности и будет находиться под контролем государства. Услуги системного оператора также будут осуществляться на основе тарифов.

Во время реформы государство должно последовательно снижать свое участие в производстве и сбыте электроэнергии, соответственно усиливая свою роль в ее передаче и распределении. После получения контрольных пакетов акций в уставных капиталах федеральной сетевой компании и системного оператора государством будет рассматриваться вопрос о целесообразности их объединения.

Далее, в процессе реформирования электроэнергетики должен быть создан администратор торговой системы, выполняющий задачи по организации торговли на оптовом рынке электроэнергии, обеспечению расчетов за ее поставку и услуги, оказываемые участникам оптового рынка, по обеспечению равных условий для всех, разработке правил оптового рынка и контроля за их соблюдением, организации системы досудебного урегулирования споров между участниками оптового рынка и контроля за действиями системного оператора, влияющими на экономическую эффективность оптового рынка.

Организатор оптового рынка будет образовываться его участниками в форме некоммерческой организации.

На базе РАО “ЕЭС России” будут создавать крупные генерирующие компании, являющиеся самостоятельными участниками оптового рынка электроэнергии. При этом исключается появление монополистов в производстве электроэнергии и должно быть обеспечено возможное выравнивание стартовых условий

хозяйствования отдельных компаний.

Оставляя в стороне вопросы реформирования акционерных обществ энергетики и электрификации, где должны быть реализованы меры, вытекающие из изложенного и обеспечение прав инвесторов, кредиторов и акционеров при реформировании электроэнергии, относительно которых предусмотрен целый комплекс защитных мер, остановимся на вопросах правового обеспечения реформы.

Раздел 3 одобренной Правительством Программы,

специально посвящен данной проблеме и озаглавлен “Нормативное правовое обеспечение реформирования электроэнергетики Российской Федерации и системы государственного регулирования”. Сюда включены:

• принятие решений по отдельным направлениям реформирования отрасли федеральным Правительством и федеральными органами исполнительной власти, а также представителями государства в органах управления акционерных обществ;

• приоритетные законопроектные работы: разработка федеральных законов об электроэнергетике, о внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации, в Закон о тарифах на электроэнергию и Закон о естественных монополиях;

• принятие нормативных правовых актов, определяющих основы функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии.

Логика Постановления Правительства довольно явственно свидетельствует о том, что сам процесс реформирования будет осуществляться преимущественно на основе подзаконного нормотворчества. Предполагаемые же законопроектные работы должны, на наш взгляд, лишь зафиксировать итоговое положение дел. По ряду причин с таким подходом трудно безоговорочно согласиться.

Начнем с того, что текущее состояние электроэнергетики прямо связано с обеспечением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Последние чрезвычайные ситуации в Приморье и ряде других регионов, а также практика, так называемого, веерного отключения потребителей от источников энергии не оставляют в этом никаких сомнений.

Следующее, что здесь необходимо учесть, это проблемы обеспечения национальной безопасности, в частности - поддержания должного уровня обороноспособности и безусловного снабжения энергией стратегически важных потребителей.

Наконец, речь идет о реформировании сферы, представляющей собой общенациональное достояние, в которую входят федеральные энергетические системы.

В данном случае приоритет федерального законодательства в принципиальных вопросах в силу названных выше обстоятельств должен быть решающим. Тем не менее, пока федеральный законодатель остается в стороне, фактически оставляя правовое регулирование важнейшей для страны реформы на усмотрение исполнительной власти, в концепции которой праву отведен один из заключительных разделов рассматриваемого документа. Думается, не случайно исполнительная власть в лице Правительства России, ведет себя также осторожно. Достаточно обратить внимание на то, что в рассматриваемом Постановлении Основные направления Правительством лишь одобрены, но не утверждены. Отсюда известная свобода в утверждении последующих планов мероприятий по реализации отдельных этапов практических действий.

В этой связи следует обратить внимание и на неясность роли Президента Российской Федерации как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина в вопросах реформы. Сама форма рассматриваемых Основных направлений свидетельствует о том, что они представляют собой документ концептуального характера. Поэтому, учитывая роль реформы и значимость ее социальных последствий, такого рода концепция должна была бы быть утверждена Президентом. Правительству же на основе соответствующего Указа следовало разрабатывать программу реформы и уже затем утверждать подготовленные ведомствами конкретные планы по ее проведению. Увы, безусловно, необходимая в таких случаях программа вообще не разработана и, по всей видимости, никто не собирается этого делать. Это лишний повод для законодателя посредством федеральных законов направить исполнительную власть в русло конституционного разделения ответственности за принятие и реализацию важнейшего для страны решения.

Изложенное дает все основания предложить иную схему правового обеспечения реформы с акцентом на законодательные акты.

Представляется, что прежде чем реформа начнется, должен быть разработан и принят Федеральный закон “Об основных направлениях, принципах и государственном управлении реформой электроэнергетики Российской Федерации”. Нелишне было бы подумать и о Федеральном законе “О гарантиях прав граждан Российской Федерации и обеспечении национальной безопасности в период проведения реформы электроэнергетики Российской Федерации”. При этом именно федеральный законодатель, а не Правительство должен разработать программу законопроектных работ в области реформы и принять по этому поводу специальное постановление, в рамках которого будут осуществляться законопроектные работы самого Правительства.

Только такой подход может обеспечить истинную прозрачность реформы и минимизацию весьма вероятных негативных последствий, социального и политического характера, которые грозят населению и стране в силу глобальности и важности для всех без исключения предполагаемых реформой мер.

Пока же все в руках исполнительной власти. Содержание основных направлений явно свидетельствуют о том, что в предполагаемой реформе доминирует экономика, а не ее важнейшие политико-правовые и социальные результаты, которые при правильной расстановке приоритетов должны быть возведены в ранг первоочередных целей и задач, определяя и в таком качестве экономико-технологическое содержание реформы в ее концептуальных Основных направлениях.

Реформа электроэнергетики касается всех и каждого. Осуществлять же ее следует только в рамках специального законодательного регулирования. Никакой чрезвычайности и спешки здесь быть не должно. Тем более недопустимо по сути прямое игнорирование законодательного обеспечения самого процесса реформирования.

Помимо вышеуказанных рекомендаций укажем также, что корректное реформирование электроэнергетики невозможно без учета зарубежного опыта. В частности, 19 декабря 1996 г. Совет ЕС одобрил Директиву о либерализации электроэнергетического сектора (о чем уже указывалось выше). Она вступила в силу в феврале 1997 года. Члены Союза обязались реализовать Директиву в двухлетний срок, модифицировав соответствующим образом свое

законодательство и регулирующие процедуры. Директива вводит общие правила в отношении генерирования, передачи и распределения электроэнергии. Общая установка - все процедуры должны носить объективный и недискриминационный характер, быть прозрачными. Для этого интегрированные компании должны разделить счета или полностью “разделить” генерирование, передачу и распределение, выделив их в самостоятельные компании так, чтобы предотвратить любые формы дискриминации, перекрестного субсидирования и ущемления конкуренции.

Основы реформирования электроэнергетики, которые могут быть восприняты как руководство к действию либо как материал для анализа результатов по итогам внедрения, в соответствии с положениями данной Директивы сводятся к следующему:

1. Директива вводит режим открытого доступа и разрешает три процедуры доступа к сети передач и распределительным сетям:

• Режим переговорного доступа (тарифы за доступ устанавливаются в ходе переговоров). Производители и потребители заключают друг с другом контракты и затем в соответствии с учрежденными процедурами вступают в процесс переговоров с оператором сети о тарифах за доступ. В доступе может быть отказано, если имеется недостаток свободной мощности или по причине имеющихся обязательств по общественному обслуживанию. Право обязательного общественного обслуживания выдается строго в соответствии с европейским законодательством при необходимости обеспечения надежности и регулярности поставок. При этом предпочтение не должно отдаваться отечественным поставщикам, в ущерб иностранным.

• Режим регулируемого доступа (тарифы устанавливаются регулирующими органами). Производители и потребители заключают друг с другом контракты. Отвечающие необходимым требованиям потребители имеют право доступа к публикуемым тарифам.

• Система “единого покупателя”, при которой те конечные потребители, которым предоставлена возможность выбора поставщика, могут посредством арбитража получить разницу в цене “их” поставщика и других поставщиков в странах Европейского Союза. Эти конечные потребители остаются всегда при своем единственном поставщике (его тарифы, его продукция и услуги), но посредством арбитража они получают возможность определенных компенсаций.

Все страны Европейского Союза, кроме Германии, сделали выбор в пользу режима регулируемого доступа. Германия пошла по пути переговорного доступа.

2. Директива предписывает два механизма для входа в бизнес генерирования:

• Лицензионный механизм. Члены Европейского Союза публикуют общие критерии, предъявляемые ими к санкционируемой мощности, и в том случае, когда эти критерии удовлетворяются (вне зависимости от реальной потребности в мощности), дают лицензию на ее строительство. Любой компании, отвечающей базовым требованиям, может быть предоставлена лицензия, и тогда рост мощности будет определяться потребностями рынка.

• Тендерный механизм. Данный механизм допускает государственный контроль за планированием новой мощности. Страны Европейского Союза должны публиковать подробную информацию о планируемом строительстве мощностей в официальном издании Европейского Союза как минимум за шесть месяцев до проведения тендера. Компании приглашаются участвовать в тендере на строительство, управление и продажу мощности по цене, определяемой в ходе тендера. При этом механизме рост мощности определяется в соответствии C центральным планом. Конкуренция в области генерирования допускается только на начальной, тендерной стадии.

Все страны Европейского Союза, за исключением Дании и Португалии, сделали выбор в пользу лицензионного механизма. Дания и Португалия в силу специфических особенностей их электроэнергетических секторов используют своего рода комбинированный механизм, объединяющий элементы обеих процедур.

3. Члены Европейского Союза должны назначить оператора сети передач, ответственного за управление, ремонт и развитие высоковольтной сети, а также оператора распределительной сети, ответственного за управление, ремонт и развитие средне- и низковольтных сетей. В случае одного “интегрированного” оператора, ему запрещено отдавать предпочтение при обслуживании собственным отделениям и филиалам. Предпочтение может отдаваться электричеству, произведенному на некоторых альтернативных видах топлива.

4. Директива накладывает на интегрированные энергетические компании обязательство ведения раздельных счетов в генерировании, передаче и распределении (требование разделения счетов).

Степень “разделения” существенно разнится между странами Европейского Союза. Франция, Германия и Греция используют минимально допустимые стандарты управленческого “разделения” видов деятельности, в то время как Швеция, Великобритания и Финляндия произвели полный раздел собственности, выделив бизнес передачи в самостоятельные компании.

5. Директива устанавливает минимальные требования к либерализации сектора. Отдельные страны могут пойти дальше.

Изначально Директива давала следующие ориентиры по либерализации рынка: на первом этапе как минимум 26,48% рынка; к февралю 2000 г. - 28%; и 33% - к февралю 2003 г. Опыт реализации Директивы должен служить основанием для дальнейших решений о более широкой либерализации.

Все страны ЕС достигли второй стадии либерализации в 28%, а четыре страны - Финляндия, Германия, Швеция и Великобритания - осуществили полное открытие своего рынка.

Изучение и анализ информации по процедуре и результатам реформирования электроэнергетической сферы в странах Европы, тем более, в контексте протекающих там интеграционных процессов, по нашему мнению, является неотъемлемым компонентом создания адекватного механизма реформирования в России.

Железнодорожный транспорт - главнейшая составляющая всей транспортной инфраструктуры России. Традиционно он доминирует над всеми другими видами транспорта, составляя огромную сеть магистралей, охватывающую всю территорию Российской Федерации. Надо признать, что в эпоху промышленного развития Россия исторически развивалась по пути постоянного наращивания сети и протяженности железных дорог. И вряд ли следует ожидать, что в ближайшие десятилетия положение здесь может каким-либо образом измениться. На это, во-первых, не хватит материальных и финансовых ресурсов, а, во-вторых, резкое изменение приоритетов между видами транспорта при тех реалиях, которые имеются сегодня, вообще вряд ли способно себя оправдать.

Доля железных дорог в суммарном грузообороте всех видов транспорта общего пользования страны составляет около 80%.

Удельный вес железнодорожного транспорта в пассажирских перевозках достигает 41%, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками. Важнейшая особенность отрасли состоит в том, что основная ее продукция - перевозки - создается, как правило, несколькими предприятиями - железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижений научно-технического прогресса.

Сопоставление показателей производительности российских железных дорог, оцениваемой по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, с зарубежными данными свидетельствует о том, что в России она в 2,5-3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок. В Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах). Убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового.

Роль железных дорог в экономической системе нашей страны подтверждается содержанием ст. 1 Федерального закона “О федеральном железнодорожном транспорте” (далее - Закон о железнодорожном транспорте), который является

основополагающим актом в данной сфере. В указанной статье говорится, что железнодорожный транспорт составляет основу транспортной системы Российской Федерации. Именно этот вид

транспорта в первую очередь призван обеспечивать потребности населения в перевозках и связанных с ними услугах, жизнедеятельность всех отраслей экономики и национальную безопасность государства, а также формирование рынка перевозок и связанных с ними услуг, эффективное развитие предпринимательской деятельности. При этом только государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью железнодорожного транспорта и развитие его материально- технической базы.

Железнодорожные перевозки — это область естественной монополии, что определяет особые условия развития и функционирования самого федерального железнодорожного транспорта. Однако при этом сера железнодорожного транспорта является не только объектом особой важности, но и объектом повышенной опасности, а также объектом, связанным с системой национальной безопасности. Последнее предопределяет особую роль органов регулирования данной естественной монополии и наличие в арсенале их деятельности специальных рычагов и средств воздействия на соответствующие субъекты естественномонополистической деятельности. Иначе говоря, на основе общего режима в области железнодорожного транспорта сформирован особый режим этой естественной монополии, конкретизированный в нормах федерального законодательства.

Основы выделяемого режима содержатся в Законе о железнодорожном транспорте, а также Транспортном уставе железных дорог Российской Федерации . Специфика режима просматривается здесь буквально сразу, например, при анализе ст. 4

146 Федеральный закон “Транспортный устав железных дорог Российской Федерации” от 9 января 1998 г. № 2-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2. ст. 218.

Закона о федеральном железнодорожном транспорте, где установлено, что:

• имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности;

• управление предприятиями, учреждениями и распоряжение имуществом и объектами железнодорожного транспорта осуществляются в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о железнодорожном транспорте, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

• решение о закреплении имущества в хозяйственном ведении и оперативном управлении за предприятиями и учреждениями железнодорожного транспорта принимается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта;

• продажа принадлежащего предприятиям

железнодорожного транспорта на праве хозяйственного ведения недвижимого имущества, сдача его в аренду или распоряжение этим имуществом иным способом, осуществляемые без изменения права федеральной собственности на это имущество, производятся этими предприятиями с согласия федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта[145];

• продажа, обмен, сдача в аренду, предоставление безвозмездно во временное пользование, списание с баланса подвижного состава и контейнеров, находящихся в федеральной собственности, производимые без изменения права этой собственности, осуществляются применительно к специфике деятельности железнодорожного транспорта федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта или по его поручению железными дорогами в порядке, определяемом указанным федеральным органом;

• продажа подвижного состава и контейнеров гражданам и юридическим лицам с изменением права федеральной собственности на это имущество осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;

• средства, полученные от операций с имуществом железных дорог зачисляются в общую сумму доходов предприятий железнодорожного транспорта и могут направляться только на приобретение подвижного состава и контейнеров, развитие производственных мощностей и строительство объектов социальной сферы указанных предприятий, на балансе которых находится это имущество. Зачисление в бюджеты различных уровней налога на прибыль, полученную предприятиями железнодорожного транспорта от указанных операций с имуществом, производится в порядке и размерах, установленных налоговым законодательством Российской Федерации;[146]

• железные дороги, а также объекты и иное имущество железнодорожного транспорта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и осуществление аварийновосстановительных работ, не подлежат разгосударствлению и приватизации;

• приватизация других предприятий, объектов и иного имущества железнодорожного транспорта с определением сроков и условий их проведения допускаются только в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.[147]

Столь же выраженной спецификой отличается и управление федеральным железнодорожным транспортом. Ч. 1 ст. 7 Закона о железнодорожном транспорте устанавливает, что управление перевозочным процессом на железнодорожном транспорте производится централизованно и относится к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Регулирование хозяйственной деятельности железных дорог, других предприятий и учреждений железнодорожного транспорта, в том числе входящих в состав железных дорог и являющихся юридическими лицами, по отношению к которым железные дороги выполняют функции управления, в области организации и обеспечения перевозочного процесса, осуществляется указанным федеральным органом в соответствии с его компетенцией. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, общественные и иные организации и граждане не вправе вмешиваться в деятельность железнодорожного транспорта, связанную с перевозочным процессом, за исключением случаев, специально предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 8 создание, реорганизация и ликвидация железных дорог производятся федеральным органом исполнительной

власти в области железнодорожного транспорта лишь по решению Правительства Российской Федерации.

Начальники железных дорог назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, согласованному с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Контракты с начальниками железных дорог заключает и уставы железных дорог утверждает федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

Соответственно создание, реорганизация и ликвидация иных предприятий железнодорожного транспорта, основанных на праве хозяйственного ведения, в том числе входящих в состав железных дорог, связанных с организацией и обеспечением перевозочного процесса, осуществляются только федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

Условия и тарифы железнодорожных перевозок жестко регламентируются законами и иными нормативными правовыми актами, а в области международных перевозок — международными договорами Российской Федерации, требования которых также становятся составляющими особого режима естественной монополии в области федерального железнодорожного транспорта.

Как уже отмечалось, железнодорожные дороги относятся к категории объектов повышенной опасности. Поэтому особую составляющую режима естественной монополии составляют здесь требования к безопасности железнодорожных перевозок. В их числе столь значимые меры, как:

• детальное правовое регулирование в области

безопасности движения и эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом;

• разработка специальной государственной технической, экономической и социальной политики и ее осуществление на основе практических мер по предупреждению нарушений безопасности движения и эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом;[148]

• осуществление действенного контроля за выполнением требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих правоотношения в области безопасности движения, эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом.

В целях безопасности железнодорожных перевозок весь подвижной состав, элементы верхнего строения железнодорожных путей и другие технические средства и механизмы, поставляемые железнодорожному транспорту, а также услуги, предоставляемые пассажирам, должны жестко соответствовать требованиям безопасности движения, охраны труда и экологической

безопасности, что достигается их обязательной сертификацией.

Организация работ по сертификации осуществляется

федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта в рамках создаваемой им системы сертификации на железнодорожном транспорте. Проведение работ по обязательной сертификации осуществляется участниками системы сертификации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.[149]

Очевидно, что система сертификации на железнодорожном транспорте также является специальным компонентом режима естественной монополии в рассматриваемой области.

Режимом безопасности федерального железнодорожного транспорта предусмотрено также наличие особой военизированной охраны, а также использование в отдельных случаях сил и средств органов внутренних дел, а также внутренних и железнодорожных войск в пределах их компетенции, установленной федеральным законодательством.

Еще один компонент рассматриваемого режима - это деятельность железнодорожного транспорта в особых обстоятельствах. Применительно к ним установлено, что федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, железные дороги, другие предприятия и учреждения железнодорожного транспорта входят в российскую систему предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях.

Органом регулирования естественной монополии в сфере железнодорожного транспорта на сегодняшний момент является ФЭК России. Как уже упоминалось выше, первоначально функции регулирующего органа осуществляла специализированная Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте, образованная в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. № 276 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1202. В соответствии с указанными актами Федеральная служба являлась федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий в сферах осуществления железнодорожных перевозок и услуг транспортных терминалов, портов и аэропортов. Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. № 1142 данная Федеральная служба была упразднена, а ее функции переданы Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. И, наконец, в соответствии с Указом Президента РФ от 4 сентября 2001 года данные функции были переданы ФЭК России.

Следует отметить также огромную роль в регулировании деятельности субъектов естественной монополии в области железнодорожного транспорта Министерства путей сообщения Российской Федерации[150] (далее - МПС России). Этот федеральный орган исполнительной власти обладает чрезвычайными, исключительными полномочиями. Установлено, что МПС России осуществляет руководство (!) железнодорожным транспортом Российской Федерации и обеспечивает хозяйственное регулирование в области перевозочного процесса на железнодорожном транспорте. Примечательно, что железные дороги, отделения железной дороги, их линейные предприятия, промышленные, строительные, торговые и снабженческие предприятия, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, другие организации, предприятия и учреждения, обеспечивающие деятельность и развитие железнодорожного транспорта, непосредственно входят в систему МПС России, т.е. являются подконтрольными объектами по отношению к данному органу.

Функции МПС России распространяются на обширный круг вопросов в самых разных областях функционирования

железнодорожного транспорта:

• в области организации управления перевозочным процессом;

• в области экономики и финансов;

• в области технической политики;

• в области материально-технического снабжения;

• в области внешнеэкономической деятельности;

• в области кадров, труда и социальных вопросов и т.д.

Поэтому большая часть компонентов административноправового режима естественной монополии на железнодорожном транспорте установлена именно нормативно-правовыми актами МПС России.

Непосредственно же органами регулирования естественной монополии в данной сфере в разные периоды принимались нормативно-правовые акты в области тарифного регулирования (например, Приказ Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 октября 2001 г. № 1104 “Об утверждении Правил применения сборов за дополнительные операции, связанные с перевозкой грузов на федеральном железнодорожном транспорте (Тарифное руководство № З)”[151], Положение об основах государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки[152]), в области процедурных вопросов (например, Правила о порядке представления и рассмотрения органом регулирования естественных монополий в области связи и на транспорте ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статьи 7 Федерального закона “О естественных монополиях”[153]).

Подчеркнем, что вне исходного режима естественной монополии все эти составляющие данного вторичного административно-правого режима стали бы нежизнеспособными, ибо были бы ослаблены либо вовсе нейтрализованы рыночной конъюнктурой и разрозненностью системы управления. Поэтому именно принадлежность к естественной монополии служит основанием и общей формой, в которой развивается многокомпонентный комплексный административно-правовой режим федерального железнодорожного транспорта.

Тем не менее специфическая ситуация, сложившаяся в сфере естественной монополии на железнодорожном транспорте, а именно то, что фактическим “естественным” монополистом является федеральный орган исполнительной власти, не может не вызвать к жизни множество вариантов изменения ситуации.

Существовало три основные концепции реформирования МПС России. В порядке убывания их “радикальности” это: концепция, предложенная Европейским банком реконструкции и развития; концепция Министерства транспорта РФ; концепция, разработанная самим МПС России, так называемая “правительственная”.

18 мая 2001 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 384 утверждена Программа структурной реформы, опирающаяся, прежде всего, на последнюю из концепций. В Постановлении проведен полный анализ ситуации в сфере железнодорожного транспорта и выделен ряд серьезных проблем:

1. Уровень эффективности железнодорожного транспорта, ассортимент и качество услуг, предоставляемых пользователям, не в полной мере отвечают требованиям складывающейся экономической ситуации.

2. Совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в одном отраслевом органе государственного управления сдерживает развитие рыночных отношений в отрасли и препятствует развитию конкурентной среды.

3. Система государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта недостаточно эффективна, в частности:

• система регулирования тарифов недостаточно гибка и стабильна, изменения в уровне тарифов отличаются низкой прогнозируемостью;

• существуют несколько тарифных центров и тарифных систем;

• отсутствует дифференцированный подход к регулированию естественно-монопольных, конкурентных и потенциально конкурентных видов деятельности;

• отсутствует согласованность государственного регулирования деятельности различных естественных монополий;

• отсутствует механизм предоставления равноправного доступа к инфраструктуре независимым компаниям-перевозчикам и обеспечения благоприятной среды для их деятельности;

• регулирование деятельности монопольных поставщиков ресурсов для естественных монополий практически отсутствует;

• несовершенна нормативная база функционирования

167

См.: С3 РФ. 2001. № 23. Ст. 2366

железнодорожного транспорта.

4. Высокая степень износа основных фондов отрасли в условиях прогнозируемого роста спроса на перевозки требует больших затрат на их текущее содержание и ремонт, создает опасность потери технологической устойчивости железнодорожного транспорта и определяет значительную потребность в инвестициях.

Для решения указанных проблем разработана система мероприятий, направленных на реформирование железнодорожного транспорта вообще и системы государственного управления им в частности. По смыслу Постановления Правительства реформирование железнодорожного транспорта должно проводится в три этапа:

• первый этап - 2001 - 2002 годы;

• второй этап - 2003 - 2005 годы;

• третий этап - 2006 - 2010 годы.

Первый этап реформирования железнодорожного транспорта включает в себя:

• реструктуризацию кредиторской задолженности предприятий федерального железнодорожного транспорта по платежам в бюджеты всех уровней;

• разработку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, необходимых для реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте;

• развитие конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, в том числе создание грузовых компаний - операторов, владеющих собственным подвижным составом;

создание условий для недискриминационного доступа

к инфраструктуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, оказываемых на железнодорожном транспорте;

• осуществление мероприятий по обеспечению взаимного доступа организаций федерального железнодорожного транспорта и организаций, владеющих инфраструктурой железнодорожного транспорта, к инфраструктурам железнодорожного транспорта друг друга;

• инвентаризацию имущества предприятий

железнодорожного транспорта;

• разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления, создание открытого акционерного общества “Российские железные дороги”;

• продолжение приватизации и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно - восстановительных работ и входящих в потенциально конкурентный сектор;

• формирование в рамках открытого акционерного общества “Российские железные дороги” самостоятельных структурных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирских перевозок в дальнем следовании и пригородном сообщении, отдельных специализированных грузовых перевозок, услуг по ремонту технических средств и производству запасных частей, иных видов деятельности, не связанных с перевозками) и введение раздельного учета по этим видам деятельности;

• разработку механизма финансовой поддержки пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте;

• и другие мероприятия.

Второй этап реформирования железнодорожного транспорта включает в себя:

• реорганизацию открытого акционерного общества

“Российские железные дороги” путем выделения в дочерние акционерные общества самостоятельных структурных

подразделений, осуществляющих отдельные виды

предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирские перевозки в дальнем следовании, отдельные специализированные грузовые перевозки, перевозки пассажиров в пригородном сообщении, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей, а также иные виды деятельности, не связанные с перевозками);

• поэтапное сокращение перекрестного субсидирования;

• создание условий для повышения уровня конкуренции в сфере грузовых и пассажирских перевозок;

• переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах;

• создание условий для приобретения компаниями - операторам магистральных локомотивов;

• привлечение инвестиций для развития

железнодорожного транспорта;

• проработку организационно - правовых механизмов и последствий выделения самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих грузовые перевозки, из открытого акционерного общества “Российские железные дороги” и рассмотрение вопроса о целесообразности такой реорганизации.

На третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта предусматривается продолжить привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ открытого акционерного общества “Российские железные дороги и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

Таким образом, по результатам реформы железнодорожный транспорт будет организован по модели, предполагающей разделение функций хозяйственного управления и государственного регулирования и организацию железнодорожного транспорта по видам деятельности (грузовые перевозки, пассажирские перевозки и т.п.). Главное - это формирование единого хозяйствующего субъекта в области железнодорожного транспорта - ОАО “Российские железные дороги”. На первом этапе реформы предполагается 100% собственность Российской Федерации на акции этого предприятия, однако впоследствии возможна его приватизация.

При этом по замыслу реформаторов в естественномонопольном, временно-монопольном и конкурентном секторах регулирование должно осуществляться дифференцировано. Так, во временно-монопольном (потенциально конкурентном) секторе регулирование доступа должно осуществляться в тех же формах, как и в естественно-монопольном секторе, но с учетом специальных мер антимонопольного регулирования, направленных на развитие конкуренции.

Однако далеко не все разделяют мнение Правительства Российской Федерации относительно потенциальной эффективности указанной реформы. Основной аргумент противников реформы состоит в том, что железнодорожный транспорт - это единый

технологический комплекс, а реформа, в конечном итоге, направлена на его дробление[154].

Как бы то ни было аргументы противников правительственного варианта реформы должны быть учтены в контексте невозможности рисковать “здоровьем” экономики государства в случае утраты контроля над центральной транспортной системой страны, выполняющей в государственном масштабе функции, аналогичные функциям кровеносной системы организма.

Почтовая связь - важнейшая составная часть всей связь инфраструктуры связи. При этом общедоступная почтовая связь отнесена ст. 4 Закона о естественных монополиях к числу других естественных монополий, на которые распространяется соответствующий административно-правовой режим

государственного регулирования.

Специфика этой естественной монополии состоит в том, что при колоссальной социальной значимости предоставляемых субъектами монополии услуг рентабельность деятельности в данной сфере практически невозможна в силу различного рода факторов. К ним, в частности, можно отнести огромную потенциальную себестоимость услуг в случае недобора определенного объема оказываемых услуг. При этом социальная значимость в данном случае связана как с реализацией комплекса естественных прав человека, так и с интересами национальной безопасности и обороноспособности государства.

Государство всегда в централизованном порядке регулировало стоимость услуги по пересылке почтовой корреспонденции. В советский период впервые вопрос о коренной перестройке управления отраслью почтовой связи, направленной на ее децентрализацию, был поставлен в 1987 году. Вместе с тем, планирование и ценообразование по-прежнему оставались функциями государства. И по всей стране маркированные конверты и почтовые карточки можно было купить за одну и ту же стоимость в различных регионах России.

В 1992 г. встал вопрос о выделении подразделений почтовой связи из состава государственных предприятий связи и информатики в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 1992 г. № 1003 “О приватизации предприятий связи”[155] с

последующим образованием на их базе государственных учреждений почтовой связи, входящих в федеральную систему и не подлежащих приватизации.

Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1992 г. № 1390 было образовано Федеральное управление почтовой связи при Министерстве связи Российской Федерации (позднее - Федеральная служба почтовой связи Российской Федерации), которая определяла направления ценовой политики.

Государственным предприятиям, относящимся к основной деятельности Министерства связи РФ, Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 1992 г. № 270 “О государственной

поддержке функционирования связи в Российской Федерации”[156] было предоставлено право самостоятельно устанавливать тарифы на услуги связи. Но и тогда сохранялось государственное регулирование тарифов на услуги, имеющие важную социальную значимость: пересылка почтовой карточки и письма (кроме ценного) для населения и для организаций, финансируемых из бюджетов

различного уровня.

В перечень услуг связи, реализуемых населению по государственным регулируемым тарифам, не внесено каких-либо изменений по регулированию тарифов на почтовые услуги (пересылку писем и карточек) и Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 793[157] [158] [159].

В 1995 году был принят ряд законодательных актов, устанавливающих основы государственного регулирования в области почтовой связи: Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ “О связи” (далее Закон о связи), Закон о естественных монополиях и специальный законодательный акт - Федеральный закон от 9 августа 1995 г. № 129-ФЗ “О почтовой связи” (далее - Закон о почтовой связи).

Во исполнение Закона о связи Указом Президента РФ от 6 декабря 1995 г. № 1217[160] [161] Министерство связи Российской

Федерации и Федеральная служба почтовой связи Российской Федерации определены как единая система федеральных органов исполнительной власти в области связи, цель образования которой - создание правовых основ, обеспечивающих осуществление этими органами согласованного взаимодействия. (Федеральная служба почтовой связи Российской Федерации в дальнейшем была упразднена Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 . Ее функции переданы Министерству связи Российской Федерации).

В целях обеспечения эффективного государственного регулирования естественных монополий в этом секторе экономики был поставлен вопрос об образовании в Российской Федерации Федеральной службы по регулированию естественных монополий в области связи, которая бы проводила государственную политику в области ценообразования на услуги связи.

Однако до создания такого органа регулирование услуг почтовой связи согласно Указу Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)” , Постановлениям Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 “О мерах по

I чч

упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)” , от 7 августа 1995 г. № 793 “О перечне услуг связи, на которые осуществляется государственное регулирование цен (тарифов)” по- прежнему осуществлялось Минсвязи России.

Лишь 25 января 1996 года Указом Президента Российской Федерации № 96 “О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи”[162] [163] [164] [165] был образован орган по регулированию естественных монополий в сфере услуг общедоступной электрической и почтовой связи. (Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи была переименована в Федеральную службу России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России). Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. № 1343 было утверждено Положение о Федеральной службе России по регулированию естественных монополий в области связи.

На сегодняшний момент органом регулирования естественной монополии в сфере почтовой связи является Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (см. выше).

В соответствии со ст. 10 Закона о связи почтовая связь, находящаяся под юрисдикцией Российской Федерации, представляет собой единую технологическую сеть учреждений и транспортных средств, обеспечивающих прием, обработку, перевозку и доставку почтовых отправлений. Государственные учреждения почтовой связи образуют единую почтовую территорию для взаимного обмена почтовыми отправлениями.

Законом о почтовой связи почтовая связь определялась иначе: как прием, обработка, перевозка и доставка почтовых отправлений. Новый закон о почтовой связи (далее - Закон и почтовой связи) в ст. 2 определил почтовую связь более конкретно как вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств.

Законодатель весьма высоко оценил значение почтовой связи. В ст. 3 Закона о почтовой связи указано, что почтовая связь в Российской Федерации является неотъемлемым элементом

социальной инфраструктуры общества, содействует укреплению социально-политического единства Российской Федерации,

способствует реализации конституционных прав и свобод граждан, позволяет создать необходимые условия для осуществления [166]

государственной политики в области формирования единого экономического пространства, способствует свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, свободе экономической деятельности. Таким образом, данный вид деятельности напрямую связан с реализацией важнейших конституционных установлений.

Что касается почтовой связи общего пользования, то под ней понимается составная часть единой почтовой связи Российской Федерации, которая открыта на условиях публичного договора для пользования всем гражданам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и юридическим лицам.

В целом под услугами почтовой связи понимаются действия или деятельность по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению) почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств. Среди иных услуг почтовой связи специально выделяются универсальные, которые составляют услуги почтовой связи по удовлетворению нужд пользователей услуг почтовой связи в обмене письменной корреспонденцией в пределах территории Российской Федерации и по доступным ценам. Эта часть услуг особо выделяется законодателем и защищается государством от возможного произвола монополистов-операторов почтовой связи.

Прежде всего, в качестве особенности административноправового режима данной монополии следует отметить весьма четкое определение законодателем порядка использования в деятельности субъектов естественной монополии специальных технических средств, даже если это достаточно простые и привычные в обыденной жизни устройства.

Скажем, почтовый ящик - это специальный запирающийся ящик, предназначенный для сбора простых писем и почтовых карточек; почтовый абонентский ящик - специальный запирающийся ящик, предназначенный для получения адресатами почтовых отправлений; абонентский почтовый шкаф — специальный шкаф с запирающимися ячейками, устанавливаемый в жилых домах, а также на доставочных участках, предназначенный для получения адресатами почтовых отправлений; абонементный почтовый шкаф - устанавливаемый в объектах почтовой связи специальный шкаф с запирающимися ячейками, которые абонируются на определенный срок адресатами для получения почтовых отправлений; почтовый шкаф опорного пункта - специальный запирающийся шкаф, предназначенный для временного хранения почтовых отправлений на доставочных участках или для получения адресатами почтовых отправлений.

Такое внимание законодателя к “мелочам” неслучайно. Во- первых, столь жесткая регламентация обеспечивает права пользователей почтовой связи, а во-вторых, она же свидетельствует о наличии специальной режимной регламентации услуг почтовой связи, связанной с ее высокой социально-политической значимостью. Отсюда и постулированные в ст. 5 Закона о почтовой связи принципы деятельности в области почтовой связи:

• соблюдение законности;

• доступность для всех граждан и юридических лиц услуг почтовой связи как одного из средств получения информации и обмена ею;

• соблюдение прав пользователей услуг почтовой связи;

• свобода транзита почтовых отправлений на всей территории Российской Федерации;

• равенство прав граждан и юридических лиц на участие в деятельности в области почтовой связи общего пользования и на использование результатов этой деятельности;

• обеспечения права каждого на тайну связи;

• обеспечения устойчивости сети почтовой связи и управляемости ею;

• единства правил, стандартов, требований и норм в области почтовой связи.

Реализация этих принципов обеспечивается деятельностью и распределением полномочий между органами исполнительной власти различных уровней в соответствии с федеративным делением Российской Федерации (ст. 7) и определением предметов ведения органов местного самоуправления в области связи (ст. 8). Ст. 14 Закона о почтовой связи установлена система гарантий доступности и качества услуг почтовой связи общего пользования. Сюда включены:

• оказание услуг почтовой связи на территории

Российской Федерации с равными правами доступа к таким услугам для всех пользователей;

• обеспечение организациями федеральной почтовой связи работы объектов связи в режиме, удобном для пользователей;

• обеспечение операторами почтовой связи надлежащего

качества услуг;

• государственная поддержка организаций федеральной

почтовой связи, оказание содействия в развитии организаций вязи иных организационно-правовых форм;

• государственное регулирование тарифов на универсальные услуги почтовой связи.

Одновременно эти гарантии должны рассматриваться как приоритетные компоненты режима почтовой связи общего пользования.

В целях реализации конституционных прав и свобод Законом о почтовой связи установлен такой компонент административноправового режима естественной монополии в области почтовой связи как режим тайны связи. Основные положения этого режима сводятся к следующим положениям:

• тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, гарантируется государством;

• осмотр и вскрытие почтовых отправлений, осмотр их вложений, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения;

• все операторы почтовой связи обязаны обеспечивать соблюдение тайны связи;

• информация об адресных данных пользователей услуг почтовой связи, о почтовых отправлениях, почтовых переводах денежных средств, телеграфных и иных сообщениях, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, а также сами эти почтовые отправления, переводимые денежные средства, телеграфные и иные сообщения являются тайной связи и могут выдаваться только отправителям (адресатам) или их представителям;

• должностные и иные лица, работники организаций почтовой связи, допустившие нарушения указанных положений, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Операторы почтовой связи обязаны предоставлять пользователям услуг почтовой связи информацию об установленных сроках оказания услуг почтовой связи, а также об утвержденных Правительством Российской Федерации нормативах доставки и контрольных сроках пересылки письменной корреспонденции. Качество услуг почтовой связи должно соответствовать установленным стандартам, а также предоставляемой операторами почтовой связи информации об условиях оказания данных услуг.

Деятельность операторов почтовой связи лицензируется и сертифицируется. Операторы почтовой связи осуществляют деятельность по оказанию услуг почтовой связи на основании лицензий, получаемых в соответствии с Законом о связи. Лицензии, а также сертификаты на средства и услуги почтовой связи оформляются и выдаются соответствующим федеральным органом исполнительной власти. При этом лицензия на оказание услуг почтовой связи является разрешением на осуществление

совокупности операций, составляющих единый производственнотехнологический процесс оказания услуг почтовой связи, в том числе прием, обработку, перевозку и доставку (вручение) почтовых отправлений, а также перевозку работников, сопровождающих почтовые отправления. Соответственно дополнительное лицензирование операций, составляющих единый производственнотехнологический процесс оказания услуг почтовой связи, в качестве самостоятельных видов деятельности, не допускается.

Согласно ст. 18 Закона о почтовой связи, для оказания услуг почтовой связи общего пользования образуются специальные организации почтовой связи разных организационно-правовых форм, которые пользуются равными правами в области услуг общего пользования. Государство обязано поддерживать развитие сети организаций почтовой связи. Управление деятельностью

организаций федеральной почтовой связи общего пользования

осуществляется федеральным органом исполнительной власти. Данные организации действуют на основании уставов (положений). Те из них, которые обеспечивают оказание универсальных услуг почтовой связи, могут оказывать иные услуги почтовой связи, тарифы на которые не регулируются государством. Им также разрешено осуществлять на договорной основе распространение печатных изданий, доставку и выдачу пенсий, пособий и других выплат целевого назначения, реализацию ценных бумаг, инкассацию и доставку денежной выручки, прием платы за коммунальные услуги, прием платы за товары (услуги), выплату наличных денежных средств с использованием пластиковых карт и иную деятельность, разрешенную законодательством Российской Федерации.

Помимо этого, организации федеральной почтовой связи могут выполнять по агентскому договору от своего имени, но за счет юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих специальное разрешение (лицензию) на осуществление лицензируемого вида деятельности, либо от имени и за счет указанных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей отдельные технологические операции лицензируемого вида деятельности.

Важно подчеркнуть, что подготовка и принятие организациями почтовой связи решений о создании, размещении и ликвидации объектов почтовой связи на территориях субъектов Федерации осуществляются с учетом предложений органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации.

В режиме общедоступной почтовой связи крайне важна регламентация обеспечения сохранности почтовых отправлений и денежных средств. Прежде всего ст. 20 Закона о почтовой связи определяет, что именно операторы почтовой связи обязаны обеспечить сохранность принятых от пользователей услуг почтовой связи почтовых отправлений и денежных средств. Их прием и передача между организациями почтовой связи может осуществляться лишь в условиях точного учета передаваемого и принимаемого в порядке, установленном федеральной исполнительной властью. Так, при обнаружении почтовых отправлений с дефектами (расхождение фактической массы с массой, указанной в сопроводительных документах, неисправность упаковки, печатей, перевязи и другие дефекты) оператор почтовой связи обязан оформить и вручить такие почтовые отправления не иначе, как в порядке, предусмотренном правилами оказания услуг почтовой связи.

Автомобили, почтовые вагоны, помещения на воздушных и морских судах, а также на судах внутреннего плавания, в которых перевозятся почтовые отправления и денежные средства, должны быть оборудованы так, чтобы исключить возможность доступа в них посторонних лиц. Помещения, в которых осуществляются обработка почтовых отправлений и хранение денежных средств, должны быть оснащены необходимым оборудованием и средствами охранно- пожарной сигнализации, а также должны соответствовать правилам технической укрепленности.

Особо обратим внимание на то, что в целях обеспечения сохранности объектов почтовой связи, почтовых отправлений и денежных средств организации федеральной почтовой связи вправе иметь подразделения почтовой безопасности и охраны. Указанные подразделения обеспечивают безопасность объектов почтовой связи, почтового транспорта и работников организаций почтовой связи, а также охрану почтовых отправлений и денежных средств, осуществляют меры по предотвращению случаев их утрат и хищений, контролируют соблюдение ограничений в пересылке по сети почтовой связи предметов и веществ. Организации федеральной почтовой связи имеют право на приобретение служебного оружия, необходимого для выполнения возложенных на них настоящим Федеральным законом обязанностей по обеспечению сохранности объектов почтовой связи, почтовых отправлений и денежных средств, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для юридических лиц с особыми уставными задачами. В целях защиты охраняемых объектов почтовой связи, почтовых отправлений и денежных средств, а также здоровья и жизни людей работники организаций федеральной почтовой связи имеют право применять имеющиеся у них специальные средства и служебное оружие.

Ст. 22 Закона о почтовой связи устанавливает ограничения в пересылке по сети почтовой связи предметов и веществ, которые также являются составной частью анализируемого режима. В частности, запрещены к пересылке: огнестрельное, сигнальное, пневматическое, газовое оружие, боеприпасы, холодное оружие (включая метательное), электрошоковые устройства и искровые разрядники, а также основные части огнестрельного оружия; наркотические средства, психотропные, сильнодействующие, радиоактивные, взрывчатые, ядовитые, едкие,

легковоспламеняющиеся и другие опасные вещества; ядовитые животные и растения; денежные знаки Российской Федерации и иностранная валюта (за исключением пересылаемых Центральным банком Российской Федерации и его учреждениями); скоропортящиеся продукты питания; предметы и вещества, которые по своему характеру или упаковке могут представлять опасность для

почтовых работников, загрязнять или портить (повреждать) другие почтовые отправления и почтовое оборудование.

Организации федеральной почтовой связи имеют право задерживать почтовые отправления, содержимое которых запрещено к пересылке, а также уничтожать или разрешать уничтожать почтовые отправления, содержимое которых вызывает порчу (повреждение) других почтовых отправлений, создает опасность для жизни и здоровья работников организаций почтовой связи или третьих лиц, если эту опасность нельзя устранить иным путем.

Порядок изъятия из почтовых отправлений, пересылаемых в пределах Российской Федерации, а также уничтожения предметов и веществ, запрещенных к пересылке по сети почтовой связи, устанавливается Правительством Российской Федерации. Перечень ограничений в пересылке в международных почтовых отправлениях предметов и веществ, порядок изъятия из данных почтовых отправлений и уничтожения запрещенных к пересылке предметов и веществ устанавливаются в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. Xs 472 “Об утверждении нормативов частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольных сроков прохождения письменной корреспонденции”181, принятому во исполнение ст. 25 Закона о почтовой связи, утверждены нормативы частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольные сроки прохождения письменной корреспонденции.

В частности, письменная корреспонденция должна перево-

зиться по межреспубликанским, межкраевым и межобластным маршрутам - ежедневно, не реже одного раза в день; по межрайонным маршрутам - пять-шесть дней в неделю, не реже одного раза в день; по внутрирайонным маршрутам - не реже трех дней в неделю, не менее одного раза в день.

В связи с этим представляется, что основы государственного регулирования деятельности в области почтовой связи должны быть построены и по принципу определения государственного заказа на универсальные услуги почтовой связи. В этом случае будут выполняться важнейшие гарантии деятельности в области почтовой связи - законность и соблюдение прав и интересов пользователей услуг почтовой связи.

Отметим также, что тарифное регулирование также является одним из заметных компонентов административно-правового режима данной естественной монополии.

Обобщая произведенный анализ особенностей вторичных административно-правовых режимов отдельных естественных монополий, можно сделать вывод о том, что специфика деятельности естественных монополистов, их число в сфере конкретной естественной монополии определяют определенную специфику режимной организации. Так, можно говорить о том, что если в области электроэнергетики целесообразно делать упор на тарифное регулирование, то в сфере такой естественной монополии, как железнодорожный транспорт следует обращать внимание не только на цену, но и на непосредственное управление деятельностью хозяйствующих субъектов, для чего целесообразным будет считаться и полное огосударствление отрасли. C другой стороны, естественная монополия в области почтовой связи в силу особо тесной СВЯЗИ C

181

См.: СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2001.

реализацией личных неимущественных прав граждан нуждается в четком установлении правил оказания услуг и параметров их качества (в том числе и по срокам).

Подытоживая произведенный анализ особенностей содержания отдельных вторичных административно-правовых режимов, сделаем несколько выводов:

1. Административно-правовые режимы в отдельных сферах естественных монополий значительно различаются между собой в силу объективных экономических особенностей.

2. Административно-правовой режим электроэнергетики характеризуется следующими особенностями:

• специальный источник правового регулирования - Закон о тарифах на электроэнергию;

• определение специфических целей регулирования

тарифов на электрическую энергию;

• значительные полномочия в области режимной

организации данной сферы естественных монополий имеют непосредственно органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство Российской Федерации и соответствующие органы субъектов Российской Федерации);

• особое значение ценового регулирования как метода регулирования естественной монополии;

• специфический компонент режима - государственное регулирование федерального рынка электрической энергии, в частности, наделение субъектов естественной монополии особым частно-публичным статусом;

• установление особых правил о несостоятельности (банкротстве) субъектов естественной монополии в сфере электроэнергетики;

• особый режим инвестирования в отрасль.

3. Реформирование административно-правового режима естественной монополии в сфере электроэнергетики базируется на принципе демонополизации отрасли. Однако реформа не имеет под собой достаточной правовой основы, которая должна определить сами принципы государственного управления отраслью, так и гарантии прав граждан в ходе реализации реформы.

4. Железнодорожный транспорт - сфера, отличающаяся особой сложностью непосредственного управления и повышенной опасностью. C этим связаны соответствующие особенности административно-правового режима железнодорожного транспорта:

• основы режима закреплены в Законе о железнодорожном транспорте и Транспортном уставе железных дорог Российской Федерации;

• имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта - исключительная федеральная собственность;

• управление перевозочным процессом на железнодорожном транспорте производится централизованно и относится к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта;

• создание, реорганизация и ликвидация железных дорог

возможны исключительно по решению Правительства Российской

Федерации и только федеральным органом исполнительной власти по регулированию отрасли железнодорожного транспорта;

• специфические компоненты режима:

• режим безопасности железнодорожных перевозок;

• режим деятельности железнодорожного транспорта в

особых обстоятельствах;

• наличие на только регулирующего органа (ФЭК России), но и непосредственно управляющего органа (МПС России). Все субъекты естественной монополии в сфере железнодорожного транспорта входят в систему МПС России.

5. Реформа естественной монополии в сфере железнодорожного транспорта основана, прежде всего, на передаче хозяйственных функций МПС России специальному хозяйствующему субъекту, наделенному особым статусом, - открытому акционерному обществу “Российские железные дороги”.

6. Почтовая связь характеризуется чрезвычайно низкой рентабельностью, высокой степенью экономии от объема оказания услуг и колоссальной социальной значимостью. Почтовая связь определяется как единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств.

7. Выделяются следующие особенности административноправового режима естественной монополии в области почтовой связи:

• определение принципов осуществления субъектами естественной монополии своей деятельности в области почтовой связи;

• четкое закрепление порядка использования в деятельности субъектов естественной монополии специальных технических средств;

• установление гарантий доступности и качества услуг почтовой связи общего пользования;

• специфический компонент - режим тайны почтовой

связи;

• детальное регламентирование правового статуса субъектов естественной монополии в области почтовой связи.

IOS

Там же, с. 304 -307.

121

См.: БНА.2000. № И.

151

154

<< | >>
Источник: НЕЛЬГОВСКИЙ ИГОРЬ ЕВГЕНЬЕВИЧ. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЖИМА ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва 2004. 2004

Еще по теме § 3. Особенности административно-правовых режимов в отдельных сферах естественных монополий.:

  1. Глава V. Система правового регулирования инвестиций в Российской Федерации
  2. Приложение 2. Извлечения из Кодека об административных правонарушениях РФ от 30.12.01 № 195-ФЗ
  3. §3. Унификация инвестиционных правовых режимов в странах-участницах АТЭС
  4. §4. Проблемы унификации инвестиционных правовых режимов в свете согласования последних с положениями антимонопольного законодательства стран-участниц АТЭС
  5. §2. Уголовная политика в сфере налогообложения как самостоятельное направление в борьбе с преступностью.
  6. §11. Административное право Италии.
  7. Развитие административного права в России и зарубежных странах и его влияние на административно-правовое обеспечение баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования
  8. Принципы права в системе средств административноправового обеспечения баланса интересов в сфере антимонопольного регулирования
  9. Модели и принципы организации властных субъектов в сфере антимонопольного регулирования в России и мировом опыте
  10. § 5. Принципы административно-правового регулирования экономики и проблемы их реализации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -