§ 4. Общетеоретическое понятие административно-правовых режимов
Правовое регулирование - это феномен, обусловливающий претворение в жизнь громоздкого массива права. В сущности, за этим термином скрывается механика воздействия права на общественные отношения.
Согласно положениям теории права действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный агрегат, который всякий раз приводил бы в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, удовлетворение которых возможно и объективно необходимо средствами права. Таким «агрегатом» в механизме действия права выступает правовое регулирование[71].Форма административно-правового регулирования - это не то же самое, что правовая форма, под которой мы понимаем, как правило, нормативно-правовые акты различных видов, издаваемые различными органами государства. Форма административноправового регулирования - это определенное сочетание средств воздействия на конкретные регулируемые отношения, объединенное общим порядком их применения.
В связи с формой административно-правового регулирования речь пойдет о центральной из них, форме, в которой оказываются выраженными средства косвенного управления, - об административно-правовом режиме.
В правовой научной литературе вопрос о природе правового режима вообще и административно-правового режима в частности поднимался неоднократно. Исследования данного вопроса можно найти в работах многих специалистов в правовой теории и административного права. Однако большинство исследователей приходят к традиционному выводу о том, что в административном праве режимы находят свое применение лишь в свете отдельных исключительных обстоятельств, связанных с угрозой государственной безопасности. Таким образом, традиционная наука административного права склонна выделять лишь два режима: режим военного положения и режим чрезвычайного положения.
Тем не менее, встречаются и альтернативные подходы к указанному вопросу.
Некоторые исследователи, среди которых можно назвать Д.Н. Бахрах, В.Н. Купцова, С.С. Маиляна, А.В. Малько, Н.И. Матузова, И.С. Розанова, Ю.А. Тихомирова и некоторых других, склонны трактовать понятие правового (административно-правового) режима расширительно. Так, А.В. Малько и Н.И. Матузов определяют правовой режим в целом как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятное™ для удовлетворения интересов субъектов права[72].Указанные специалисты в большей или меньшей степени подходят к пониманию того обстоятельства, что режим суть центральная форма правового регулирования, поскольку только через режим право находит свое объективное выражение и достигает своих регулятивных целей. Собственно сущность права заключается в установлении того или иного порядка взаимоотаошений между субъектами права. Действительно, мы говорим о праве как о совокупное™ норм, то есть правил поведения, характеризующихся 79 определенными известными теории права признаками. Нет ничего удивительного в том, что данная совокупность правил поведения имеет своей целью установление определенного порядка. Недаром, Д.Н. Бахрах, описывая систему административного права, указывает, что в целом «отрасль создает специфический - административно-
п і
правовой - режим регулирования общественных отношений»
Исходя из общих правил русского языка, слово «порядок» - это синоним слова «режим». Российский энциклопедический словарь определяет режим как установленный порядок жизни, совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели, условия работы, деятельности, существования .
Административно-правовой режим, как разновидность правового режима, также имеет в своей основе необходимость в упорядочении общественных отношений. Тем более, что основной задачей административного права в качестве отрасли права является обеспечение эффективного осуществления государственного управления.
В административном праве можно найти определения административно-правового режима, позволяющие отразить его сущность. Так, И.С. Розанов определяет административно-правовой режим как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) ; Ю.А. Тихомиров указывает, что административно-правовой режим - это «специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной 80 [73] [74] [75]жизни»[76] [77]; и т.д. Все эти определения в общем верны. Однако их авторы, как правило, уточняют понятие административно-правового режима, ограничивая сферы применения данной формы регулирования отдельными областями или категориями общественных отношений. Так, И.С. Розанов дает классификацию административноправовых режимов, исходя из ограниченной цели режимов - предупреждение или затруднение преступной и иной противоправной деятельности в сфере общей безопасности страны . Указанный автор выделяет пять групп режимов, направленных на: • обеспечение интересов государственной безопасности страны; • обеспечение безопасности государства и охраны общественного порядка одновременно (режим проживания и передвижения иностранцев); • охрану общественного порядка (разрешительные режимы приобретения и хранения оружия и т.п., паспортный режим и др.). • достижение целей н задач иных отраслей управления (таможенный режим, санитарный режим и т.п.). • комплексные режимы (военная угроза, стихийное бедствие и т.п.) Ю.А. Тихомиров в зависимости от цели регулирования подразделяет административно-правовые режимы на три группы: • режимы государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирование внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и т.д.); • функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечивать функции управления в различных сферах (налоговой, санитарной, экологической и т.д.); • легализующие режимы, касающиеся официальной регистрации юридических и физических лиц, регламентации нормативных требований к видам деятельности и т.д.[78] Существуют и другие, более детальные классификации режимов. Между тем, административно-правовой режим - это не то же самое, что режим управленческий, поскольку последний является следствием, непосредственным результатом применения такой формы правового регулирования, как административно-правовой режим. Управленческий режим - это непосредственная оболочка в которой протекает организация управленческой системы, создаваемый посредством применения специфической комбинации юридических, организационных и иных средств, предназначенных для обеспечения функций государственного управления. Административно-правовой режим служит правовой базой управленческого режима в смысле установления принципов, конституирующих начал, на которых будет основано достижение поставленных перед последним целей. Являясь формой административно-правового регулирования, административно-правовой режим представляет собой совокупность норм административного права, содержащих дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукоснительному соблюдению субъектами управления, предназначенную для установления определенного порядка взаимодействия субъектов административного права в конкретной области управленческих отношений и созданную для целей оптимизации управленческого процесса. Сфера применения административно-правовых режимов также широка, как это вытекает из приведенного определения. В связи с этим все государственное управление, в том смысле, в котором им интересуется административное право, представляется режимно организованным. Режимная организация управления, находящая свое отражение в совокупности административно-правовых режимов, является наиболее верной основой для изучения норм особенной части административного права, поскольку дает более практическое представление о регулятивном значении отрасли административного права и сферах ее применения, нежели методика исследования отрасли через анализ совокупности составляющих отрасль институтов и подотраслей. Административно-правовые режимы подразделяются на: • общие административно-правовые режимы, лежащие в основе всей системы государственного управления в нашей стране (режимы государственного прогнозирования и планирования, режим бюджетного регулирования, разрешительная система); • административно-правовые режимы в социально-экономической сфере (в области экономики, социальной защиты, культуры, образования, науки, спорта, природопользования и охраны окружающей природной среды); 86 • административно-правовые режимы в административнополитической сфере (режим государственной службы, чрезвычайные административно-правовые режимы, режимы в сфере обороны и государственной безопасности, внутренних дел и юстиции); • административно-правовые режимы в сфере международных отношений. По своему содержанию административно-правовой режим представляет собой совокупность нескольких существенных элементов, сочетание которых придает каждой подобной совокупности норм индивидуальность. В сущности, для того чтобы охарактеризовать тот или иной административно-правовой режим нужно ответить на традиционные вопросы: кто, где, когда, как и зачем должен действовать в сфере общественных отношений, регулируемых административным правом. Таким образом, среди элементов административно-правового режима выделяются: • субъекты режима; • объекты режима; • цели режимной организации; • принципы; • совокупность прав и обязанностей (полномочия) субъектов режима. Административно-правовой режим в системе административно-правового регулирования соседствует с прямыми формами регулирования, отражающими ненормативные правовые средства государственного управленческого воздействия на общественные отношения. Нет, пожалуй, ни одного даже локального проявления государственного управления, в котором не просматривалось бы действие административно-правовых режимов. Возьмем хотя бы общеизвестные правила внутреннего распорядка, правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой государственной организации. Характеризуя управленческий режим как особого рода порядок, устанавливаемый в системе управления для достижения определенных целей, невозможно обойти вопрос об их содержательной стороне. Ставя вопрос об их содержании, следует изначально исходить из специфики систем социального управления. И коли речь здесь идет о порядке, то это прежде всего порядок, устанавливаемый в определенной, хотя и специфичной в силу своего управленческого оформления социальной среде. Первое, что подлежит здесь упорядочению так это именно управленческие отношения. Достигается это целым рядом средств, в целом типичных для регулирования общественных отношений, однако получающих специфический окрас в сфере отношений управления. Прежде всего - это конечно нормативное регулирование отношений, попавших в сферу управленческих режимов. В данном случае, естественно, неприменим демократический принцип “разрешено все, что не запрещено нормой”. Любые попытки его использования в сфере опосредуемых режимом отношений противоречат самой сути режима и его направленности на установление порядка ценой ограничения усмотрения участвующих в управленческом процессе субъектов в целях управления. Типичным для управленческих режимов должны считаться дозволения, запреты и детальные регламенты деятельности. Это вовсе не значит, что в управлении не может существовать того, что обычно называют административным усмотрением, однако проявляться оно может только там, где имеются возможности для самоуправления, либо в случаях отсутствия надлежащего регламента. Соответствующие нормы формализованы и даже в областях, далеких от государственного управления, носят характер властных предписаний.[79] И в своих поведенческих компонентах и в части информации управленческие режимы в содержательном отношении основываются на нормативном регулировании соответствующих управленческих отношений. В части реализации режимов эти отношения носят достаточно жесткий, скорее даже императивный, характер, и, безусловно, должны обеспечиваться системой соответствующих санкций. В этой связи следует отметить, что в управлении санкции также отличаются своеобразием, развиваются в форме дисциплинарной ответственности, которая порой систематизируется в виде специальных дисциплинарных уставов. Заметим, что такого рода уставы встречаются не только в области государственного управления. И ныне, и в истории немало примеров, когда создавались, действовали и продолжают разрабатываться и действовать поныне дисциплинарные уставы корпоративного характера.[80] Содержание соответствующих норм во многом зависит от специфики как самой системы управления, так и среды ее функционирования. Формализация и использование норм из области нравственности и морали зачастую приобретает форму позитивной ответственности, в целом сводящейся к понятию служебного долга. И что особенно характерно для управленческих режимов, так это то, что требования служебного долга подчас подкрепляются возможностью применения норм негативной ответственности, которые, естественно, не характерны для лежащих в основе долга морально-нравственных регуляторов. При этом требования служебного долга зачастую также включаются в содержание дисциплинарных уставов. Еще одной характеристикой управленческих структур и особенно тех, в которых явственно просматривается высокая значимость управленческих режимов, является статусное регулирование отношений между участниками управленческих отношений, которые, помимо занятия определенных должностей, наделяются особыми статусами типа чинов, званий, квалификационных разрядов и т.п. Последние вновь имеют особую нормативную регуляцию, самым тесным образом связаны с дисциплинарной ответственностью и в немалой степени обеспечивают действенность управленческих режимов. В целом статусная регуляция участников управленческих отношений полифункциональна, однако приоритет здесь все же следует отдавать управленческим режимам, индивидуальным воплощением которых эти особые статусы по сути и являются. Возьмем для примера лишь форменную одежду, либо иную корпоративную символику, которая самым прямым образом воплощает управленческую структуру, ежесекундно предъявляя ее одетому в форму или носящему соответствующие символы представителю совокупность требований, диктуемых соответствующей организацией. Наконец, последнее, без чего обычно немыслим управленческий режим, - это материальные средства его обеспечения. Сюда относятся здания, охранные сооружения и вообще система охраны, возможности использования специальных средств охраны и оружия, упорядоченная возможность применения насильственных действий по отношению к нарушителям управленческих режимов и т.п. Для того, чтобы в действительности увидеть место управленческих режимов в социальном управлении, мы бы акцентировали их первоочередную сущностную характеристику. Последняя состоит в том, что управленческие режимы относится к числу явлений, определяющих статику соответствующих управленческих систем, а также касаются устойчивых элементов организации отдельных процессов управления, связанных с реализацией его функций. В этой связи хотелось бы напомнить, что управление, в силу того, что всегда сопровождается упорядочением общественных отношений, нередко отождествляется с организацией. При этом сам термин организация имеет многозначную трактовку. Это и устойчиво существующая управленческая структура, и одна из основных функций управления, и особая составляющая при реализации каждой из этих функций, и, наконец, состояние организованности, упорядоченности отношений управления. Что касается управленческих режимов, то их принадлежность к организации управленческих систем, включая любую ее ипостась, представляется несомненной, что и было продемонстрировано в предыдущем разделе работы.[81] Но вот исчерпывается ли организация систем и процессов управления управленческими режимами. Ответ на этот вопрос безусловно отрицателен. Режимами закрепляются лишь принципиально важные элементы организации, обеспечивающие их гарантированную реализацию. При этом речь может идти о любых элементах и аспектах, в которых могут существовать элементы организации в социальном управлении. Как раз именно поэтому они закрепляются нормативными регуляторами и обеспечиваются собственными средствами режимной организации управления. Один из важнейших видов социального управления - это государственное управление. Здесь компоненты режимной организации не только конкретизируются, но и приобретают особые характерные для данной сферы формы. Если же резюмировать изложенное выше, то остается признать, что управленческие режимы являют собой наиболее важные элементы формы социального управления и в этом качестве занимают в его организации особое место. Итак, выше была сделана попытка раскрыть сущность, содержание и возможные средства обеспечения управленческих режимов, исходя из наиболее общих представлений о социальном управлении. В заключение есть смысл подытожить достигнутое в нескольких основных выводах. 1. Сущность управленческих режимов состоит в особом организационном проявлении объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояние системы и протекающих в ней управленческих процессов в условиях открытости систем социального управления и их активного взаимодействия с окружающей средой. 2. Содержанием управленческих режимов является некая совокупность нормативно урегулированных правил, сформулированных в форме дозволений, запретов и детальных регламентов, которым должны неукоснительно следовать субъекты управленческих отношений. 3. Управленческие режимы имеют развитые средства их обеспечения. В их числе корпоративные нормы, определенная степень закрытости управленческой информации, наличие корпоративной этики, возможность ее распространения на сферу личной жизни, статусное регулирование управленческих отношений, создание и действие корпоративных дисциплинарных санкций, наличие материальных средств обеспечения управленческих режимов. 4. Взятые в единстве содержание и средства обеспечения управленческих режимов образуют режимную организацию управления. 5. В самом общем виде могут быть выделены следующие разновидности (направления) режимной организации управления, которые могут получать сколь угодно широкое (множественное) проявление в различных сферах и системах управления, в том числе и государственного: а) режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие субъект управления; б) режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие объект управления; в) режимы, закрепляющие требуемую степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта управления; г) режимы информационного взаимодействия субъекта и объекта управления; д) функциональные управленческие режимы; е) режимы информационного обмена внутри протекающего в системе управления управленческого цикла; ж) режимы взаимодействия функционально (в смысле управленческих функций) независимых между собой систем управления; з) режимы разграничения пересекающихся вертикальных и горизонтальных управленческих отношений, внутри взаимодействующих между собой управленческих структур.