§ 3. Исторический аспект правового регулирования естественных монополий.

В российской экономической и правовой действительности понятие «естественная монополия» является относительно молодым. Собственно, само возникновение указанного понятия обусловлено своеобразием политико-экономического развития нашего государства в течение практически всего двадцатого века.

Более того, в общемировом масштабе история данного понятия не столь уж значительна. Фактически возникновение представлений о естественных монополиях связано с осознанием необходимости осуществления государственного регулирования экономики, в том числе и на уровне защиты конкуренции (вторая половина XIX века) и на уровне государственного воздействия на сферы не являющиеся по своей природе конкурентными (вторая половина XX века).

Отметим существенную деталь: естественная монополия в том смысле, в котором понимает ее автор настоящей работы в контексте настоящего исследования (см. предыдущие параграфы), это явление, присущее капиталистическому типу экономики, тесно связанное с понятиями конкуренция, рынок, свобода предпринимательства и т.п. Это отчасти объясняет и то, что для нашей правовой системы, в отличие от правовых систем государств, последовательно следовавших по пути формирования рыночных институтов, в которых и само понятие, и правовое регулирование естественных монополий складывалось эволюционно, указанная сфера правового регулирования является несколько неожиданной и не совсем органичной с точки зрения практики государственного воздействия на соответствующие правоотношения.

В этом смысле тем более важно обратиться к вопросам

" исторического анализа возникновения и самих монополий (включая и современные естественные монополии), и правового регулирования монополистической деятельности.

Монополизм как явление экономической, социальной и политической жизни известен с древнейших времен. Так, например, первобытные сообщества людей устанавливали монопольную собственность на ресурсы и продукцию, отстаивая ее в соперничестве с другими сообществами.

Аристотель в своем произведении «Политика» упоминает факт спекулятивного установления монополии естественно экономическим путем за счет использования приемов недобросовестной конкуренции. Развитие ремесел и торговли в древнейшей истории и в средневековый период способствовали становлению конкуренции и формированию монополий естественным путем. Примерами в этой связи могут служить союзы финикийских купцов и ганзейское сообщество или Ост-Индская компания. Средневековые цеховые ограничения и привилегии также носили монопольный характер. В данные исторические периоды все более или менее значительные в социальном смысле случаи образования монополий также имели искусственный характер.

Однако, по мнению ряда исследователей, истоки правого І регулирования отношений, возникавших в связи с появлением

монополий или по поводу их деятельности, восходят к декретам

римских императоров, пытавшихся бороться со спекулятивными экономическими монополиями посредством установления твердых цен на отдельные виды товаров (декрет императора Диоклетиана о ценах и др.). Первым антимонопольным законом общего характера принято считать Конституцию о ценах императора Зенона (483 год н.э.). Одно из положений указанного акта устанавливает запрет на установление кем-либо монополии на какой-либо вид одежды, рыбу или иную вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначаемую для другого использования.

В феодальном праве понятие монополии связывалось с понятием исключительного права на какой-либо вид деятельности или ресурс. В этом смысле монополии были прямым следствием особой политики феодального государства. Монополии в этот период основывались на исключительных привилегиях, которыми отдельные группы торговцев или мастеров (цехи, гильдии, торговые компании и т.д.) были наделены согласно королевским актам и нормам городского права.

При этом уже в период расцвета феодального строя монополии приходили в противоречие с общеэкономическими и социальными процессами, происходившими в обществе. Следствием этого являлись конфликты между интересами монополистов и остальных слоев населения, страдавших от высоких монопольных цен. Королевская власть, стремясь умерить недовольство торгово- промышленных и феодальных кругов, терпящих убытки и неудобства от торговых ограничений, издавала отдельные акты, осуждавшие монополии и практику торговых сговоров. Однако такого рода акты были направлены скорее против деятельности монополистов, не соответствующей королевской фискальной политике. Монополии же, действующие с благословения и в

соответствии с указаниями королевской власти, были чрезвычайно выгодны монархам и получали их высочайшее одобрение. Так, английская королева Елизавета I называла монополистов, получивших из ее рук исключительные права, «лучшим цветком своей короны»⁶⁹.

Между тем, формирование монополий естественноэкономическим способом в силу эволюции феодальных отношений в буржуазные вызывало необходимость принятия актов, нормы которых были призваны оберегать интересы нарождающейся буржуазии. Так, в Англии Генрих VIII в 1529 году издал акт против торговцев, которые «сговариваются и объединяются вместе на ярмарках и рынках с целью установления неразумных цен»⁷⁰. В Г ер- мании при императоре Карле V был принят закон, в котором говорилось о необходимости «предотвращать убытки, проистекающие из монополий»⁷¹. Аналогичные акты издавались в XVI в. и во Франции.

Критика монополий, последовавшая в адрес властей со стороны широкого круга юристов и политических мыслителей в XVII-XVIII веках, привела к принятию в Англии в 1624 году статута о монополиях. Вот, что говорилось в акте: «Все монополии, все полномочия, пожалования, лицензии, хартии и патенты, сделанные или предоставленные до сих пор, или те, которые в будущем будут жаловаться любому лицу или лицам, политического или корпоративного характера, для исключительной покупки, продажи, изготовления, выработки или использования какой-либо вещи в этом королевстве...

⁶⁹ См.: М. Янжул Английская свободная торговля. Исторический очерк развития идей

I свободной конкуренции и начал государственного невмешательства. - М, 1876 . - с. 53.

⁷⁰ Цитир. по: Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях. - M.: «Юридическая литература», 1968. - с. 12

⁷¹ Там же.

будут порождать никаких последствий и никоим образом не будут осуществляться или использоваться»⁷².

Становление буржуазного права обусловило окончательное закрепление отрицательного отношения государства к проявлениям феодального монополизма. Французский закон Ле-Шапелье от 14 июня 1791 г. гласил, что «уничтожение всякого рода корпораций граждан одного и того же состояния и одной и той же профессии является основой французской конституции» . Уголовном кодексе 1810 года была предусмотрена уголовная ответственность вплоть до тюремного заключения сроком до двух лет создание объединений предпринимателей, монополизирующих рынок спекулятивными методами и злонамеренно манипулирующих ценами.

Под влиянием английского статута 1624 г. в США в конституциях отдельных штатов (Массачусетс, Коннектикут, Северная Каролина), запрещали установление монополий и раздачу монопольных прав. Так, ст. 31 Конституции штата Северная Каролина предусматривала, что пожизненные ренты и монополии противоречат духу свободного государства и не должны допускаться.

Практически опасность восстановления феодальных монополий исчезла только в XIX веке с утверждением основ буржуазного предпринимательства и свободной конкуренции. Для этого периода характерно установление идеи экономического либерализма, которая устанавливала принцип невмешательства государства в жизнедеятельность частных лиц вообще и предпринимателей в частности. Государственное регулирование условий предпринимательской деятельности, в особенности установление границ монополистической практики в торговле, рассматривалось

⁷² Там же.

⁷³ Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII-XIX веков - M.:

как противоречащее естественному праву.

«Экономические» монополии, явившиеся следствием концентрации производства или капитала, были явлением редким и, следовательно, не вызывали особой необходимости в регулировании их деятельности. На данном этапе монополия воспринималась не как состояние рынка, а как статус субъекта рынка или их группы, связанной соглашением.

Однако отсутствие законодательных и административных ограничений предпринимательской деятельности создало благоприятные условия для процесса концентрации и централизации производства и капитала, являвшегося необходимым следствием нормального функционирования рыночного механизма. Возникавшие в ходе этого процесса торговые, промышленные, банковские монополии, с точки зрения законодательства, построенного на принципах экономического либерализма, рассматривались как правомерные и желательные. Некоторые из видов монополистических объединений были легализованы специальными актами.

К этому периоду относится становление научных концепций в области теории рыночной экономики и в том числе теории монополий. В частности, Адам Смит в своей знаменитой работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» проводит глубокий анализ становления монополий и делает определенные экономически обоснованные выводы. Понятие монополии уже находилось в стадии эволюции к современному пониманию, стало связываться с представлениями о конкуренции и свободном рынке.

Период возникновения существенного конфликта ^{[66] [67] «экономических» монополий с интересами перспективного развития экономики государства относится к концу XIX века. На тот момент концентрационные процессы в экономики подошли к тому рубежу, за которым господство монополий устанавливается во всех сферах экономической жизни, а монополистическая практика крупных компаний начинает оказывать отрицательное влияние на развитие производства и торговли, ограничивая свободу конкурентов и нанося ущерб интересам широких слоев потребителей.}

При этом реальные потребности экономики пришли в противоречие с принципом невмешательства государства в экономическую сферу. Вследствие отсутствия нормативной базы судебная практика (в основном в странах с прецедентной правовой системой) шла по пути оправдания монополистических объединений.

Первым государством, установившим законодательное ограничение монополистической деятельности были Соединенные Штаты Америки. На государственном уровне правительство США признало данную проблему в 1887 г. и приняло Закон о Междуштатной торговле. Первым федеральным антимонопольным законом, имевшим принципиальное значение для всей традиции антитрестовского законодательства, был Антимонопольный закон Шермана (The Shemian Antitrust Act), принятый в 1890 году. В 1914 году Конгресс принял Закон Клейтона (The Clayton Act) и Федеральный закон торговой комиссии (The Federal Trade Commission Act) для дальнейшего сдерживания антиконкурентности и недобросовестного ведения бизнеса. Со времени их принятия Конгрессом была внесена только одна поправка в указанные акты с целью расширения и усиления контроля за деятельностью монополий.

Закон Шермана 1890 г., первый по времени принятия антитрестовский закон, запрещает «неразумные ограничения в торговле», попытки установить монополию на рынке, а также злоупотребление монопольной властью.

Закон Клейтона 1914 г. касается сделок, совершаемых на рынке ценных бумаг в связи со слиянием и приобретением компаний, запрещает слияние и приобретение предприятий (акций корпораций) на рынке, если в результате этого произойдет ослабление конкуренции и проявится тенденция к установлению монополии на рынке.

Закон о Федеральной торговой комиссии 1914г. определяет статус регулирующего органа, методы пресечения недобросовестной конкуренции. Предусматривает, что недобросовестная конкуренция и действия, вводящие в заблуждение, являются незаконными методами конкурентной борьбы.

До первой мировой войны правящие круги европейских государств решительно отвергали всякие попытки

«антимонополистического» регулирования. Например, в Австрии еще в 1897 году был отклонен законопроект, предусматривающий установление контроля над картелями. Во всех европейских странах любые формы монополистической деятельности, если они не нарушали общих положений гражданского и уголовного кодекса, практически признавались правомерными. Начиная с первой мировой войны, когда деятельность картелей, синдикатов и других монополистических объединений приобрела самый широкий размах, в некоторых странах Европы с целью изучения «проблемы трестов» были созданы специальные парламентские и правительственные комитеты по трестам (например, а Норвегии в 1916 г., в Англии в 1918 г. и т. п.). Эти комитеты предлагали отдельные законодательные или административные меры против картелей, но высказывались против принятия актов, аналогичных антитрестовским законам США. Вывод о неприемлемости в европейских условиях американского антитрестовского права, запрещающего монополии и ограничения торговли, прочно утвердился в буржуазной экономической и правовой литературе.

Апологеты крупного капитала отрицали наличие высокого уровня монополизации в европейских странах, доказывали выгоды, которые якобы приносят этим странам картели и другие соглашения, ограничивающие конкуренцию и т. п. Но экономические кризисы 20- 30-х годов, открытые монополистические манипуляции с ценами вынудили правительства в некоторых странах Европы вплотную заняться проблемой картелей.

Первые попытки создания контроля были предприняты в Германии в 1923 году, в Швеции - в 1925 году и в Норвегии - в 1926 году. Например, германский правительственный «Декрет о злоупотреблениях экономической властью», не запрещая создание картелей, легализовал их особый правовой статус. Государственное вмешательство допускалось лишь в тех случаях, когда картели своими действиями угрожали «экономике в целом или публичному благосостоянию». Согласно ст. 4 Декрета такая угроза возникала, если производство или сбыт товара ограничивались способами, не оправданными с общей экономической точки зрения, цены возрастали или поддерживались на высоком уровне, экономическая свобода поставщиков или потребителей неразумно ограничивалась путем бойкотов или установления дискриминационных цен или условий договора.

В итоге сложились две основные системы государственного регулирования монополий: американская и европейская, исходя из различий в самом материально-правовом содержании и в процессуальных способах реализации антимонопольного законодательства. Следует отметить, что это деление не является в полной мере тождественным принятому в сравнительном правоведении разделению всех правовых систем мира на крупные правовые семьи (англо-саксонскую, романо-германскую и др.). Американская система антитрестовского права строится на принципе «запрещения монополии» и предполагает в основном судебную форму правоприменительного процесса. Европейская система (к ней в данном случае относится и английское законодательство о монополиях и честной торговле) делает упор на принцип «контроля за злоупотреблениями». Такой подход влечет за собой необходимость создания специальной системы административных органов, призванных постоянно анализировать и контролировать состояние конкуренции на различных рынках товаров и услуг. В случае необходимости (при возникновении монопольной власти, использовании дискриминационных мер и т. д.) эти органы используют корректирующие, регулирующие и запретительные меры преимущественно административного характера.

Непосредственную основу формирования законодательства о естественных монополиях составляет группа актов, направленных на специализацию государственного регулирования в области защиты конкуренции по отношению к отдельным сферам экономики. То есть исторически законодательство о естественных монополиях (как, впрочем, и государственных) формируется в форме исключений из сферы применения антимонопольных законов отдельных сегментов экономики. Так, после того как было признано естественным существование отдельных монополий, из-под действия Закона Шермана были выведены телеграфные и телефонные компании (Закон о Федеральной комиссии связи 1934 г.), корпорации

коммунального обслуживания (Закон о Федеральной энергетической компании 1935 г.) и т.п. Указанные законы предусматривали выдачу разрешений на право заниматься предпринимательской деятельностью в области связи и в области снабжения электроэнергией и тем самым защищали монопольные права представленных в соответствующей отрасли компаний.

Теоретическую основу выделения отдельных сфер из-под действия антимонопольного законодательства можно увидеть в том, что научные конструкции экономистов-классиков, утверждавших, что наилучшие социальные результаты могут быть достигнуты только путем освобождения рыночного механизма от воздействия государства, что рынок способен к саморегулированию, оказались практически неверными. Кризис 1929-1933 годов в США ясно продемонстрировал несостоятельность указанного подхода. По итогам кризиса была сформулирована идея необходимости корректного вмешательства государства в функционирование экономической системы с целью корреляции частных и публичных интересов.

В странах Европы становление законодательства о естественных монополиях относится к более позднему периоду - периоду восстановления после второй мировой войны. Достаточно мягкий подход к антиконкурентному поведению хозяйствующих субъектов долгое время создавал ситуацию относительного благоприятствования деятельности естественных монополий, поскольку их поведение по большей части соответствовало «добрым нравам». Однако со времени окончания второй мировой войны в указанных государствах резко усилились позиции государства во всех областях жизнедеятельности общества, в связи с чем стала формироваться фактическая база для создания законодательства об отдельных сферах естественных монополий. Так, например, во Франции в 1946 году был принят Закон о создании государственной газовой компании «Газ де Франс». Указанный Закон установил, что «Газ де Франс» обладает монопольным правом на транспортировку, хранение, распределение и внешнюю торговлю природным газом. При этом «Г аз де Франс» занимается предпринимательской деятельностью, является финансово самостоятельной, однако, государство сохраняет за собой основные контрольные функции.

Если говорить об истории становления антимонопольного законодательства в России, то следует отметить, что до революции в нашей стране в конце XIX - начале XX веков предпринимались попытки создать особое законодательство о трестах и синдикатах. Тем более, что на практике на рынке Российской империи функционировали крупнейшие монополисты типа синдиката «Продуголь» и ему подобным. Однако дело не пошло далее правительственных законопроектных работ и не увенчалось успехом в силу ряда обстоятельств, в том числе в связи с начавшейся первой мировой войной. Тем не менее, в работах некоторых российских экономистов можно обнаружить интересные суждения по данной теме, воспринимаемые вполне на уровне развития западной экономической науки того времени.

Например, в предисловии И.М. Гольдштейна к сборнику аналитических материалов по проблемам зарубежного

антимонопольного законодательства читаем: «Поскольку же дело касается тех мероприятий, которые, допуская полную свободу неизбежной тенденции к концентрации и централизации капитала, находящей свою высшую форму в движении к образованию синдикатов и трестов, ограничивали бы при этом возможность злоупотреблений этих организаций своим монопольным

положением, то новейшая научная литература выдвигает в данной области следующие мероприятия:

1. Регистрацию картелей и трестов.

2. Публикацию подлежащих правительственному контролю полугодовых или годовых отчетов о количестве сбыта на внутренних и внешних рынках, о вырученных ... средних ценах ...

3. Выкуп части принадлежащих синдикатам и трестам предприятий казной.

4. Выкуп всей так называемой «тяжелой» промышленности казной.

5. Ограничение размера прибылей трестов или входящих в

синдикаты или пользующихся монополией единичных

предпринимателей определенными нормами, причем излишки сверх этих норм переходят сначала отчасти, а затем, по достижении прибылью известного уровня, целиком в руки казны.. .»^[68]

Таким образом, можно констатировать довольно высокий уровень теоретической базы для формирования на ее основе антимонопольного законодательства и законодательства о

естественных монополиях. Однако известные социально- политические потрясения помешали реализации законодательных инициатив в этой области.

Ликвидация частного предпринимательства, введение жестко централизованной планово-командной хозяйственной системы в процессе установления советской власти в результате революции октября 1917 года имели своим результатом приобретение невиданной в истории экономической мощи самим государством, превратившимся в монополиста практически во всех сферах общества: в

по

экономике, политике, идеологии. После 1917 года, особенно с конца 20-х годов ХХ-го столетия, народное хозяйство нашей страны оказалось охвачено разными формами монополизма.

При этом указанный монополизм сформировался в

нерыночной среде и по своему происхождению существенно отличался от монопольных отношений, выраставших из

концентрации и централизации капиталов в процессе конкуренции.

Так, в литературе приводятся результаты исследований, которые проводились Институтом экономики, из которых видно, что монополизм в Советском Союзе имел сложный, многоуровневый характер. Было выявлено три пласта монополизма:

• монополизм собственности (всеобщее

огосударствление экономики);

• монополизм управления (наличие вертикальных административных систем);

• технологический монополизм.

Важнейшей особенностью монополии СССР был ее государственный характер. По существу вся экономическая система страны в этот период представляла собой огромную организационную монополию. Государство сознательно исходило из ликвидации конкуренции и перехода к директивному планированию в масштабах всего общества. Но в реальной жизни ликвидация конкуренции привела к тотальной монополизации экономики.

Г осударство являлось супермонополистом, который контролировал производство, потребление и распределение в различных сферах экономики и не только. В государственной собственности концентрировались как средства производства, так и условия жизнедеятельности людей, что приводило к изоляции

потребителей, а также контрагентов друг от друга, лишая возможности выбора вариантов производства и обращения.

C начала 90-х годов осуществление в России глубоких экономических реформ, формирование рыночной системы, отказ от тоталитарных методов руководства хозяйством, с неизбежностью порождавших монополизм, сделали возможным и необходимым создание специального российского законодательства о конкуренции и монополиях.

Отдельные антимонопольные положения стали включаться в новые акты, регламентирующие предпринимательскую деятельность, еще с 1990 года. Но начало антимонопольному законодательству России в собственном смысле слова было положено принятием 22 марта 1991 года Закона о конкуренции на товарных рынках. Этот акт, подвергшийся значительной переработке в 1995 году, занял особое место в российской правовой системе, став в ней самым ярко выраженным рыночным актом. В целом принято выделять несколько этапов становления антимонопольного законодательства в России.^[69]

Начальным этапом считается принятие в 1991 году вышеуказанного Закона конкуренции на товарных рынках. Данный закон определил основные положения государственной конкурентной, в том числе антимонопольной, политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, формы недобросовестной конкуренции, а также пределы допустимой экономической концентрации производства и сбыта.

В первой редакции этот Закон о конкуренции на товарных

рынках просуществовал до 30 мая 1995 года. Причиной для внесения изменений в первоначальную редакцию послужило то, что закон создавался на базе обширного законодательного и практического опыта антимонопольного регулирования стран с развитой рыночной экономикой. Однако, несмотря на общность исходных принципов антимонопольного регулирования, в каждой стране имеются национально-исторические особенности. Для России одной из самых существенных особенностей является высокая

монополизированность экономики, искусственно сформированная за многие десятилетия в условиях командно-административной системы управления экономикой. Применение Закона о конкуренции на товарных рынках показало его неполную приспособленность к экономическим процессам, происходящим в России и составляющим основной предмет антимонопольного регулирования.

Вторым этапом принято считать формирование конституционных основ конкурентного законодательства. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., гарантировала единство

экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (п. 1 ст. 8).

В целом, можно констатировать, что новая российская Конституция закрепила публично-правовые начала в регулировании конкуренции, заложила правовой фундамент для формирования цивилизованного рынка.

Третий этап в развитии конкурентного законодательства начался связан с принятием нового Гражданского кодекса Российской Федерации в ноябре 1994 года. Так, ч. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ не

допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

И только на четвертом этапе из сферы антимонопольного законодательства выделяется законодательство о естественных монополиях..

Первоначально, в связи с небывалым и при этом неравномерным ростом цен, которым ознаменовалось начало экономической реформы, было введено ценовое регулирование деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1992 г. № 576 «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий- монополистов в 1992-1993 годах» применялось государственное регулирование цен следующими способами:

• установление абсолютного верхнего предела (так называемая лимитная цена);

• установление предельного размера рентабельности (процентный лимит);

• установление предельных коэффициентов изменения

цен;

• предварительное декларирование повышения свободных

цен.

Практика показала непригодность такого ценового

регулирования - оно стимулировало рост издержек предприятий и сводило на нет их заинтересованность в развитии

конкурентоспособности, подрывало базу налогообложения. В 1994 г. действие постановления не было возобновлено.

Однако государство не отказалось от реализации ценовой политики. Хотя к 1994 г. цены на большинство товаров были либерализованы, цены на отдельные товары оставались регулируемыми, включая товары, производство которых было потенциально конкурентным. Реформаторское крыло правительства стало уделять большое внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях, сколько стремясь ограничить круг регулируемых цен. Идея состояла в том, чтобы регулировать цены (тарифы) лишь в отраслях, обладающих естественной монополией, оставив все остальное ценообразование свободным рыночным процессам.

Первый проект Закона о естественных монополиях был подготовлен сотрудниками Российского центра приватизации по поручению ГК АП РФ в начале 1994 года. После этого проект дорабатывался российскими и зарубежными экспертами и согласовывался с отраслевыми министерствами и компаниями (Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, Миннац, РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и др.). Против проекта выступили многие отраслевые министерства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивление. Уже в августе Правительство Российской Федерации направило согласованный со всеми заинтересованными министерствами проект Закона в Государственную Думу Российской Федерации.

Первое чтение Закона в январе 1995 года не вызвало продолжительных дискуссий. Основные проблемы возникали на парламентских слушаниях и на встречах в комитетах Государственной Думы Российской Федерации, где представители ^[70] отраслей вновь делали попытки изменить содержание или даже препятствовать принятию проекта. Обсуждались многочисленные вопросы: о правомерности предоставления органам регулирования права контролировать инвестиционную деятельность компаний; о границах регулирования и правомерности регулирования видов деятельности, которые не относятся к естественным монополиям, но связаны с регулируемыми видами деятельности; о возможности сохранения функций регулирования у отраслевых министерств и т.д.

В начале февраля в Государственную Думу Российской Федерации поступило письмо Президента Российской Федерации, в котором предлагалось приостановить рассмотрение проекта Закона и наряду с другими претензиями содержалось обвинение в несоответствии проекта программе дальнейшей либерализации экономики. Однако уже в конце февраля был опубликован Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 220 «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации»⁷⁸. В нем Правительству Российской Федерации предписывалось в месячный срок представить предложения о создании Федеральной службы по регулированию естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, Федеральной службы по регулированию естественных монополий на транспорте, Федеральной службы по регулированию естественных монополий в области связи.

В апреле Государственная Дума Российской Федерации приняла Закон, и он был направлен на подпись Президенту Российской Федерации. В мае Президент, сославшись на наличие в нем противоречий с действующим законодательством, наложил вето на Закон и вернул его в Государственную Думу Российской

Федерации. В июне-июле работала согласительная комиссия. После этого Государственная Дума Российской Федерации практически без обсуждения приняла Закон в новой редакции и 17 августа Президент Российской Федерации подписал Закон о естественных монополиях. Предполагается, что это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой промышленности, возможность улучшить состояние федерального бюджета в результате увеличения налогообложения РАО «Газпром» и отмены отдельных привилегий.

Закон о естественных монополиях охватил своим действием деятельность субъектов следующих естественных монополий:

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

• транспортировка газа по магистральным трубопроводам;

• услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

• железнодорожные перевозки;

• услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов;

• услуги электрической и почтовой связи.

Для реализации Закона о естественных монополиях на основании Указов Президента Российской Федерации в 1996 г. были созданы федеральные службы по регулированию естественных монополий в области электроэнергетики, связи и транспорта. Этот закон и последующие указы не только устанавливали основные полномочия этих органов, но и определяли правовые механизмы регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

7S

См.: САПП. 1992. № 7. Ст. 392.

Однако даже в электроэнергетике до 1995 г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества. На предприятиях начали доминировать отраслевые интересы, а федеральное правительство, сохранив контрольные пакеты акций в своих руках, недостаточно активно включилось в механизм корпоративно-акционерного управления.

C общим сокращением производства в России спрос на продукцию и услуги отраслей естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате быстро росла доля постоянных издержек в цене единицы продукции.

Они приблизились к уровню мировых цен, а в некоторых случаях (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители начали оказывать давление на руководство страны вплоть до выдвижения требования замораживания цен.

Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата заметно превышала среднюю по экономике и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.

Упрощенные схемы государственного регулирования естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен) и не сопровождаемые тщательной проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути органы регулирования (департамент цен Минэкономики, ФЭК России). Важнейшими причинами создавшегося положения являлись: отсутствие необходимой законодательной базы; неопределенность статуса регулирующих органов; их зависимость как от правительства и министерств, так и от регулируемых субъектов; недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров.

Многие дела, возбуждаемые территориальными управлениями ГКАП России по фактам нарушений Закона о конкуренции на товарных рынках в 1994-1995 гг., были связаны с действиями предприятий - естественных монополистов. Были выявлены многочисленные случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий (участие в строительстве производственных объектов, передача жилых помещений, предоставление материальных ресурсов).

Все это вызвало необходимость в принятии бланка специальных нормативно-правовых актов законодательного уровня, призванных определить основы управления конкретными сферами естественных монополий. В течение 1995 - 1999 годов была создана законодательная база для формирования административно-правовых режимов естественных монополий (о конкретных актах в данной сфере см. выше).

Таким образом, на сегодняшний момент мы имеем развитую систему источников правого регулирования естественных монополий

и значительную правоприменительную практику в указанной области. При этом возникающие в ходе фактического государственного управления сферами естественных монополий сложности подталкивают исполнительную власть к осознанию необходимости реформирования естественных монополий. В частности, такие реформы уже предусмотрены в сферах электроэнергетики, железнодорожного транспорта и т.д. (см. ниже).

Подводя итог анализу исторического развития естественных монополий и их регулирования, обобщим:

1. Естественная монополия в ее современном понимании - явление, присущее исключительно капиталистическому укладу экономики. Соответственно и становление понятия «естественная монополия» относится к первой половине XX века, когда развитие конкуренции, концентрация производства и капитала, а также обозначившаяся борьба государства со злоупотреблениями свободой предпринимательства, определили необходимость выделения отдельных сфер из-под действия норм о защите конкуренции.

2. Сам по себе монополизм как явление экономической, социальной и политической жизни известен давно. В древнейшие времена, в рабовладельческий период и при феодализме монополизм носил чаще всего искусственный характер и охранялся государством. В то же время спекулятивные проявления монополий всегда вызывали негативную реакцию государства.

3. Феодальное право понимало монополию как исключительное право на определенный вид деятельности или ресурс, дарованное кому-либо монаршей властью. При этом государство извлекало существенный доход из такого рода практики пожалования привилегий.

4. Становление буржуазного типа государства обусловило

решительное запрещение феодальных монополий и открыло дорогу для формирования рыночного механизма в экономике.

5. Последовавшее за этим становление так называемых «экономических» монополий, явившихся следствием закономерной концентрации капитала или производства, первоначально воспринималось как положительное явление.

6. К концу XIX века практика «экономических» монополий пришла в противоречие с интересами широкого круга потребителей. Кроме того, функционирование конкурентного механизма в целом блокировалось наличием крупных монополистов. В этот период начинается становление антимонопольного законодательства сначала в США, а затем и в Европе.

7. К середине XX века в мире сложились две системы антимонопольного государственного регулирования монополий: американская и европейская, Американская система антитрестовского права строится на принципе «запрещения монополии» и предполагает в основном судебную форму правоприменительного процесса. Европейская система делает упор на принцип «контроля за злоупотреблениями».

8. Непосредственно законодательство о естественных монополиях формируется в США в 30-х годах XX века, а в Европе - после окончания II Мировой войны как блок норм, исключающих из- под действия антимонопольного законодательства определенные сферы жизнедеятельности общества, характеризующиеся неповторимыми технологическими особенностями и высокой социальной значимостью.

9. В России становление антимонопольного законодательства было прервано социалистической революцией 1917 года, в результате которой вся экономическая, а вместе с ней и политическая, и идеологическая сферы жизнедеятельности общества превратились в глобальную государственную монополию.

10. C начала 90-х годов XX века Россия вступила на путь либеральных экономических реформ. Сочетание унаследованного от советской экономики множества крупных монополистов в различных областях и необходимости развития конкуренции обусловило необходимость создания антимонопольного законодательства и, впоследствии, законодательства о естественных монополиях.

11. Законодательство о естественных монополиях в нашей стране формировалось от закрепления на законодательном уровне общих принципов государственного регулирования федерального уровня естественных монополий (Закон о естественных монополиях) до установления в специальных законодательных актах особенностей государственного управления отдельными сферами естественных монополий.