3.3. Рыночные институты управления объектами собственности в регионе

Важнейшая роль в управлении государственной собственностью принадлежит системе федеральных органов исполнительной власти, в которую входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти; государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, Российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации.

Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства деятельность в этой сфере иных государственных органов исполнительной власти.

Государственные комитеты и федеральные комиссии России - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на кол-

легиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенн- ным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор - федеральные органы исполнительной власти, исполняющие специальные (контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.

Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому предоставлено право управления федеральной собственностью.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 г., управление и распоряжение государственной собственностью осуществляют Президент и Правительство РФ на основе и во исполнение федеральных законов, принимаемых Парламентом РФ.

Президент РФ обладает широким кругом полномочий, определенных в Конституции РФ, включая его статус как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции, в том числе полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти, и деятельностью Правительства РФ.

Правительство Российской Федерации, будучи высшим органом федеральной исполнительной власти, осуществляет государственное управление, в том числе государственной собственностью, как непосредственно, так и через создаваемые им органы исполнительной власти в лице министерств и ведомств.

Одна из важнейших функций Правительства - регулирование рынка.

конодательства о рыночной конкуренции, цель которого - предотвращение бесчестных методов ведения бизнеса, а также не допущение возникновения монополий или по крайней мере регламентация их деятельности.

По мнению Дж. Сакса, которое разделяет автор, другой важной функцией правительства является восполнение недостатков рыночной системы, так как в определенных сферах экономики рынок отказывается обеспечивать общественное благосостояние. Чаще всего это происходит там, где права собственности нечетко определены или где у частных собственников отсутствуют стимулы к использованию своих ресурсов в интересах общества.

Осуществляя процесс управления госсобственностью, Правительство вступает во взаимоотношения:

с федеральными органами государственного управления;

органами государственного управления субъектов РФ;

государственными предприятиями и учреждениями или акционерными обществами с государственным участием.

В этой связи прежде всего необходимо отметить роль Правительства РФ, которое обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов власти федерации ее субъектов. Указами Президента оформляются его решения, имеющие нормативный характер, т.е. предписания по госсобственности, рассчитанные на постоянное или многократное действие. Так, к числу важнейших президентских предписаний, сыгравших существенную роль в рефомировании государственной собственности, следует отнести Указы "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества" (№ 721), "О реформе государственных предприятий", "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий".

В феврале 1994 г.

Указанным документом установлено, что решения о создании и ликвидации относящихся к федеральной собственности государственных предприятий принимаются Правительством Российской Федерации на основании совместного представления Мингосимущества, Минэкономики Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, на который в согласно действующему законодательству возложены координация и ре-гулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). При этом

1) к компетенции Мингосимущества РФ наряду с другими полномочиями, предоставленными ему законодательством Российской Федерации, отнесены:

осуществление юридических действий, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных предприятий;

передача в установленном порядке государственного имущества, относящегося к государственной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров;

контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, закрепленного за федеральными предприятиями на праве хозяйственного ведения, за федеральными государственными учреждениями на праве оперативного управления, а также переданного в установленном порядке иным лицам;

2) к компетенции федеральных органов исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), отнесены:

утверждение уставов федеральных предприятий, в соответствии с типовым уставом, утвержденным Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Мингосимущество РФ);

назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий, заключение, изменение и расторжение контрактов с этими руководителями в порядке, установленном действую-щим законодательством.

Данным Постановлением также установлено, что учредителями от имени государства в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц, выступают Министерство по управлению государственным имуществом и Российский Фонд федерального имущества по решению Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем сложившаяся к настоящему времени организация госу-дарственного управления все еще недостаточно приспособлена к проведе-нию целенаправленной экономической политики. Одна из причин такого положения заключается в распыленности управления по разным министер-ствам и ведомствам, в соответствии с теми или иными направлениями эко-номической политики, что неизбежно ведет к дублированию функций и полномочий при одновременном снижении ответственности; другая - в сла-бой межведомственной координации и противоречивых действиях различ-ных ведомств при реализации тех или иных мер экономической политики.

Рассмотрим на конкретном примере. Согласно действующему законодательству, Мингосимущество РФ должно быть главным государствен-

ным органом, ответственным за управление преобразованием форм собственности. Это означает, что в данной сфере Мингосимущество РФ координирует и контролирует деятельность Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку по управлению государственным пакетами акций, Российского фонда федерального имущества по продаже находящихся в государственной собственности пакетов акций, Федеральной службы по несостоятельности (банкротству) и финансовому оздоровлению неплатежеспособных предприятий в ходе приватизации, принятию других управленческих решений в отношении неплатежеспособных предприятий.

Вместе с тем за последнее время законодательными органами РФ принят ряд правовых актов, выводящих из-под юрисдикции Мингосимущества РФ федеральное имущество предприятий и учреждений Банка России, железнодорожного транспорта, образования, культуры, военно- промышленного комплекса, аграрного сектора и т.д. Если учесть, что по действующему законодательству часть федеральной собственности, со-ставляющая богатство континентального шельфа, морской экономической зоны, некоторые виды вооружений, памятники истории и культуры и т.

Разрозненность управления государственной собственностью, развитие отраслевого подхода имеет целый ряд негативных последствий.

1. Правовые. Нарушается ст. 295 ГК РФ, согласно которой собственник имущества (в данном случае его представитель - Мингосимущество

РФ) решает вопросы реорганизаций предприятий, дает (не дает) согласие на продажу недвижимого имущества, сдачу его в аренду, залог, внесение вклада в уставный капитал и т.д.

Экономические. Многосубъектность управления государственной собственностью возвращает ей статус "ничейной", за которую фактически никто не несет ответственности.

Управленческие. Отсутствует единая политика управления и распоряжения государственной собственностью, своего рода "правила игры", общие для всех объектов, независимо от отраслевой принадлежности; обратная связь от объекта к субъекту управления. Ввиду этого затруднена корректировка, устранение негативных последствий различных управляющих воздействий. Усиление фактора ведомственности в управлении государственной собственностью усиливает командно-административные методы управления экономикой.

Политические. Упор на отраслевой подход ущемляет права регионов и ограничивает их функции в управлении и распоряжении государственной собственностью, что в условиях федеративного государства приводит к усилению политической нестабильности и регионального сепаратизма.

Как правильно было отмечено в докладе "Стратегия реформирования экономики России" , повышение действенности системы государственного регулирования в решающей степени зависит от коренных преобразований в организационной структуре управления экономикой страны, от реорганиза-ции системы государственной службы.

соответствие организационных звеньев задачам разработки и осуществления промышленной, инвестиционной и научно-технической политики, институциональных и экономических реформ;

обеспечение эффективного организационного взаимодействия центральных и региональных органов;

отделение функций государственного управления и регулирования от хозяйственных с учетом изменения структуры собственности и новых форм управления в государственном секторе;

обеспечение надежности и устойчивости структуры государственного управления;

преодоление неоправданного разнобоя в статусе, построении и характере деятельности правительственных органов, подразделений и служб с тем, чтобы отладить все рычаги государственного регулирования.

Необходимо обосновать и выработать новый тип, стиль и форму взаимоотношений государства, его органов и служб с рыночными структурами. Этот тип взаимоотношений, включающий, в частности, экономические и правовые регуляторы, может сложиться как эффективный при особом внимании со стороны государства к становлению и развитию всех форм собственности, сохранении решающей роли государственной собственности. В США, например, одна пятая национального дохода расходуется на потребление непосредственно государством.

В связи с этой проблемой возникают три взаимосвязанные задачи. Первая - создание рыночного законодательства с учетом опыта России в поддержке социально ориентированного рынка через регулирование цен, введение системы ответственности субъектов рынка за цели и результаты деятельности, стимулов и ограничений.

Вторая - формирование стиля управленческой власти.

В стиле исполнительной власти определяющей чертой является закон, государственный интерес, личная заинтересованность чиновника заключа-

ется в точном и повсеместном его исполнении. Изменяться должны функции государственных и коммерческих структур при сохранении сильного государства, адекватно функциям будет развиваться стиль, применяться совокупность новых методов работы.

Третья задача - обслуживание первых двух. Кратко ее можно сформулировать так: выработка правового регулирования, в том числе в системе государственной службы. Большое внимание в указанном докладе было уделено раскрытию социальной, экономической и политической функции государства и рынка в гражданском демократическом обществе.

Государственные органы утратили старые рычаги и инструменты управления, но не смогли выработать новый эффективный механизм рас-пределения ответственности за решения, принимаемые в процессе управле-ния, и распоряжения объектами федеральной собственности.

Думается, нельзя не согласиться с мнением Б. Мильнер , что "основные причины потери управляемости государственным сектором экономики носят институциональный характер и связаны с тем, что:

дезорганизованы системы заказов и закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд;

не налажена система государственных контрактов;

отсутствует нормативная база, определяющая требования к управлению государственными предприятиями;

не выработаны учредительные документы унитарных предприятий, в которых должны быть учтены отраслевые и региональные особенности, а также интересы экономической безопасности страны;

раздроблены функции управления и распоряжения государственным имуществом между многочисленными федеральными органами исполнительной власти;

отсутствуют нормативно-правовые рамки поведения представителей государства при регулировании таких процессов, как распределение прибыли предприятий с государственным участием, обеспечение федераль-ных гарантий для получения внебюджетных кредитов и инвестиций;

отсутствует целостная система подготовки управляющих государст-венными пакетами акций".

При этом все негативные последствия плохо налаженной, неупорядоченной, малоэффективной системы управления проявляются на уровне субъектов хозяйствования как государственных, так и управляемых с участием представителей государства в акционерных обществах.

Во-первых, изменение форм собственности, стремительное акционирование не сопровождались применением форм и методов эффективного управления новыми субъектами хозяйствования.

Во-вторых, продолжается и даже усиливается процесс организационной и финансовой деформаций предприятий. По данным Министерства экономики РФ, в 1998 г. доля убыточных предприятий в промышленности возросла с 35 до 43 %. Общая сумма убытков в промышленности, строительстве и на транспорте составила 79,7 трлн руб. и возросла по сравнению с 1997 г. в 3,6 раза.

Таким образом, государственный сектор оказался самым неуправ-ляемым. Государство, оставаясь наиболее крупным собственником, не спо-собно эффективно управлять своим имуществом. Практически не оправда-ли себя хозяйственное ведение как форма реализации государственной соб-ственности, институт представителей государства в акционерных обществах с соответствующими пакетами акций. Государство как собственник не разработало обоснованную стратегию управления своим имуществом, оно не стало "стратегическим собственником".

Вместе с тем, как показала практика приватизации в Российской Федерации, изменение форм собственности как таковое не оказывает прямого

воздействия на эффективность производства. Дело не только и не столько в форме собственности, сколько в основанном на ней характере управления. Повышение эффективности производства происходит тогда, когда изменение форм собственности сопровождается изменением системы управления.

В соответствии с соглашением об обязательствах Министерства государственного имущества РФ и Правительства Кабардино-Балкарской Республики, Министерство государственного имущества КБР наделено полномочиями территориального органа Министерства государственного имущества РФ.

При этом изменение статуса органа, уполномоченного Правительством представлять имущественные интересы республики, ставит само министерство на качественно новый координирующий уровень. Согласно предусмотренной в Российской Федерации схеме взаимодействия органов приватизации, министр государственного имущества КБР по статусу должен быть заместителем Председателя Правительства Республики и наряду с куриро-ванием подведомственных подразделений с ним в обязательном порядке должны согласовываться кандидатуры руководителей муниципальных ор-ганов приватизации для создание единой, стройной и четкой вертикали управления собственностью на всех уровнях (федеральной, республикан-ской, муниципальной и смешанной).

Заместитель председателя Правительства также осуществляет деятельность органов исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики в сфере регулирования и управления собственностью, инвестиционной деятельности, финансового оздоровления предприятий, созданию и работе ЗАО по доверительному управлению пакетами акций, находящихся в федеральной собственности.

Наделение Министерства полномочиями территориального органа Мингосимущества позволяет субъекту федерации осуществлять комплексную политику по управлению собственностью в регионе, прогнозировать

развитие экономической ситуации, принимать участие в управлении предприятиями, находящимися в федеральной собственности на территории региона, координировать деятельность органов управления.

На предлагаемом рис. 3.1. размещены органы исполнительной власти республики, курирование которых входит в компетенцию заместителю Председателя Правительства КБР, министра государственного имущества КБР

Рис 3.1. Структура органов исполнительной власти по вопросам управления государственной собственности КБР

На наш взгляд, целесообразно преобразование Фонда имущества в агентство по имуществу с подчинением его Министерству государственного имущества. При этом надо учитывать, что Фонд имущества является спе-циализированной государственно-коммерческой организацией, поэтому его полное слияние с Министерством государственного имущества нецелесооб-

разно. Кроме того, такой Фонд владеет сегодня акциями предприятий, подлежащими реализации, но по каким-то причинам до сих пор нереализованными. Нереализованные акции должны быть возвращены в Министерство государственного имущества, а не в отраслевые органы власти. Это необходимо для лучшего управления пакетами акций в последующий период.

Также возможно создание на базе Фонда имущества государственной коммерческой организации для доверительного управления пакетами акций. Преобразование регионального отделения по рынку ценных бумаг и Фонда имущества в агентство по ценным бумагам и по имуществу и подчинение их Министерству государственного имущества позволит скоординировать деятельность на региональном уровне по котировке и листингу корпоративных ценных бумаг, а также по разработке механизма по привлечению заемных средств, необходимых для реструктуризации предприятий, для инвестиций в "точки экономического роста".

Кроме того, целесообразно в связи с вышеназванным соглашением и соответствующими изменениями структуры управления заключить анало-гичные соглашения с федеральными органами (Фондом имущества, Феде-ральной комиссией по рынку ценных бумаг, антимонопольным комитетом и др.) о разделении полномочий между органами управления Кабардино- Балкарии и соответствующими федеральными органами.

Очень важно для гибкости управления регионом, повышения оперативности принятия решений сочетание вертикального управления и самоуправления на муниципальном уровне.