§ 4. Бюджетные ассигнования

Понятие бюджетных ассигнований. Бюджетное ассигнования (от лат. Assignare — назначать, выделять) — это средства бюджетов различных уровней (федеральных, субъектов Федерации, местных), выделяемые согласно бюджетной росписи в инвестиционных целях.

Необходимость бюджетных ассигнований объективно обусловлена наличием сфер и производств, имеющих общенациональное значение, но которые в силу высокой капиталоемкости, повышенных рисков и отдаленного экономического эффекта часто являются мало привлекательными, а порой и просто нереальными для частного бизнеса. Так, в мировой практике за счет бюджетных средств традиционно финансируются объекты социальной и производственной инфраструктур, развиваются новые прогрессивные отрасли, определяющие научно-технический прогресс и способствующие коренным структурным изменениям в экономике и т. п. Участие государства в финансировании позволяет гармонично развивать национальную экономику в территориальном, отраслевом и воспроизводственном аспектах и решать весь комплекс функций и задач, стоящих перед различными уровнями власти. Бюджетные ассигнования являются инструментом финансовой и экономической политики — воздействуя на хозяйственную конъюнктуру, экономический рост, они выступают важнейшим фактором развития общественного производства.

Структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования в Российской Федерации (в % к итогу)

Возможность бюджетных ассигнований Доля государственного финансирования определяется моделью развития национальной экономики. В условиях планово-директивной экономики государственные капитальные вложения являются основной формой финансирования и могут достигать 90% общего объема вложений1. Рыночная экономика, опираясь на финансовую самостоятельность предпринимательских структур и возможности финансового рынка, позволяет снизить долю бюджетного финансирования капитальных вложений, о чем свидетельствует, например, опыт современной России (см.

Таблица 7.3

1 Источник: Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный стат. ежегодник / Госкомстат СССР. М.: Финансы и статистика, 1987. С. 323—324.

Продлжение табл. 73

*С 1998 г.—без субъектов малого предпринимательства.

Источник: Российский статистический ежегодник. 200I. Стат. сб. / Госкомстат России. М.. 2002. С, 571.

Так, за период с 1995 г. по 2000 г. доля бюджетных средств в финансировании основного капитала лишь немного превысила 21% (21,8% в 1995 г. и 21,2% в 2000 г.). Заметно снизились за это время ассигнования из федерального бюджета (с 10,1% до 5,8%) при некотором увеличении (с 10,3% до 14,4%) финансирования капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В целом это можно расценивать как результат целенаправленной политики государства, стремлением снять соответствующую нагрузку. с бюджетов вообще и прежде всего с федерального бюджета, оптимизировать структуру его расходов в условиях намеченных экономических и социальных преобразований.

Особенности бюджетных ассигнований на капитальные вложения предопределены публичным характером источника финансирования — бюджета — и сводятся к следующим положениям:

• возможность предоставления средств на условиях безвозвратности и безвозмездности, в частности, для финансирования объ-

\\ ектов, включенных в федеральную целевую программу;

5              * преобладание социальных приоритетов и значимости объектов

; \' для национальной экономики при распределении средств;

: ‘ • адресность и строго целевой характер финансирования, предполагающий выделение бюджетных средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их использования, при этом любое использование средств не по назначению ¦ расценивается как нарушение бюджетного законодательства;

• участие государственных финансово-кредитных институтов в процедуре финансирования;

;              * финансовый контроль со стороны представительной и исполни

тельной властей за полнотой и своевременностью поступления и эффективностью использования соответствующих бюджетных средств;

• гласность разработки и исполнения программ бюджетного финансирования (адресной инвестиционной программы, программы предоставления кредитов и государственных гарантий и т.
  п.) с обязательным опубликованием в открытой печати самих программ и информации (отчета) об их исполнении.

Основные положения инвестиционной политики этого периода, определившие ее цели и особенности, были сформулированы в постановлении Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 1016 «О комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации». Новые подходы к организации бюджетного финансирования выразились в уточнении приоритетов, изменении порядка и форм предоставления бюджетных ресурсов, их институционального обеспечения, что в наибольшей степени проявилось в части финансирования предпринимательских структур.

Государство приняло на себя финансирование развития значительной части производственной инфраструктуры и социальной сферы. Соответственно определилась следующая структура капитальных вложений, финансируемых за счет средств федерального бюджета:

• до 70% инвестиционных ресурсов федерального бюджета государство направляет на развитие социальной сферы, жилищного и муниципального строительства, здравоохранения, культуры, науки;
• до 10% —на объекты производственной инфраструктуры, в частности, строительство железных дорог, портов, энергетических предприятий Сибири и Дальнего Востока, объектов связи;
• оставшиеся централизованные инвестиционные ресурсы предусматривалось использовать на стимулирование частных отечественных и иностранных инвестиций в производственной сфере.

Эта структура к настоящему времени несколько изменилась, но социальный комплекс по-прежнему является основным получателем средств в форме государственных капитальных вложений, о чем свидетельствуют, в частности, данные табл. 7.1.

Принципиальной особенностью инвестиционной политики стал переход от распределения бюджетных ассигнований на капитальное строительство между отраслями и регионами к избирательному частичному финансированию конкретных объектов и формированию их состава на конкурсной основе.

В то же время возрастающие потребности в государственной поддержке инвестиций обусловили необходимость дальнейшего упорядочения и законодательного закрепления участия государства в инвестиционной деятельности, что получило развитие в Бюджетном кодексе Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[59]) и в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»[60]. Согласно этим законодательным актам бюджетное финансирование объектов в Российской Федерации осуществляется двумя способами в порядке:

• прямого, т. е. безвозвратного и безвозмездного финансирования строек и объектов для федеральных (государственных) нужд;

• размещения бюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов на условиях возвратности и возмездности в форме бюджетных кредитов и государственных гарантий.

Помимо этого государство берет на себя ряд сопровождающих процедур: проведение экспертизы инвестиционных проектов; защиту российских организаций от поставок морально устаревших, материалоемких и энергоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов; выпуск облигационных займов, в том числе гарантированных целевых и т. п.

Аналогичные подходы и формы финансирования инвестиций определены для бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Прямые бюджетные ассигнования на капитальные вложения осуществляются в соответствии с Перечнем строек и объектов производственного и непроизводственного назначения (нового строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения), предназначенных для федеральных нужд. Перечень ежегодно формируется Министерством экономического развития и торговли РФ и оформляется в виде Федеральной адресной инвестиционной программы в составе федерального бюджета.

Процесс формирования и утверждения Перечня представляет собой достаточно сложную процедуру, которая регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г.

\' Следует дать несколько уточнений по порядку формирования и утверждения перечня строек и объектов.

Прежде всего государственные заказчики (под ними понимаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ),одновременно с предложениями о включении в перечень строек и объектов должны представить:

• данные по воспроизводственной и технологической структуре капитальных вложений, включая проектно-изыскательские, проектные и предпроектные работы, приобретение оборудования, не требующего монтажа и не входящего в смету стройки, и т. п.;

• сведения по переходящим стройкам и объектам, а также по объемам имеющейся кредиторской задолженности по государст-

Схема 7.1

Порядок формирования и утверждения перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансирования за счет средств федерального бюджета

Этапы работы

венным капитальным вложениям за выполненные, но не оплаченные за счет средств федерального бюджета работы и услуги.

Министерство экономического развития и торговли РФ при принятии решения о включении строек и объектов в Перечень в приоритетном порядке вносит:

а) незавершенные строительством объекты, подлежащие завершению строительством в планируемом году;

б) стройки и объекты, по которым принятые в пределах лимитов бюджетных обязательств денежные обязательства федерального бюджета остались неисполненными по причине недостаточности фактически выделенных средств;

в) стройки и объекты, для которых государственным заказчиком обеспечивается привлечение иных дополнительных источников финансирования.

Вновь начинаемые стройки и объекты производственного назначения включаются в Перечень лишь после удовлетворения потребности в финансовых средствах для переходящих строек и объектов.

Если по итогам конкурсов, объявленных государственным заказчиком, на выполнение работ и услуг в строительстве по вновь начинаемым стройкам и объектам подрядные организации определить не удалось, то такие стройки и объекты подлежат исключению из Перечня Правительством РФ с дальнейшим перераспределением средств федерального бюджета в рамках федеральной адресной инвестиционной программы.

Финансирование строек и объектов, включенных в перечень, осуществляется в соответствии с адресным распределением государственных капитальных вложений, очередностью финансирования, определяемой государственным заказчиком, объемами фактически выполненных работ и с учетом выполнения обязательств других инвесторов, участие которых предусматривается договором долевого участия при смешанном финансировании стройки или объекта.

Финансирование государственных капитальных вложений включает также финансирование проектно-изыскательских работ, в том числе предпроектных и проектных работ, приобретение оборудования, не требующего монтажа и не входящего в сметы строек и объектов, производственного инвентаря и приспособлений, связанных с обеспечением строек и объектов.

Авансирование работ (услуг), предусмотренных в государственных контрактах и проводимых на стройках и объектах, включенных в перечень, осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 июня 1994 г. № 745 «Об авансировании подрядных работ на объектах строительства для федеральных государственных нужд»[62].

Изменение объема финансирования государственных капитальных вложений в связи с инфляцией в течение финансового года не производится.

Министерство финансов РФ и его территориальные органы осуществляют контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, выделенных на государственные капитальные вложения.

Государственные заказчики и заказчики-застройщики предоставляют в соответствующие территориальные органы государственной статистики отчет о ходе выполнения работ (услуг) на стройках и объектах, включенных в перечень. По требованию органов государственного финансового контроля они обязаны предъявить:

• сводные сметные расчеты стоимости строительства;
• материалы об утверждении проектно-сметной документации;
• копию лицензии на осуществление отдельных видов деятельности в области строительства, если наличие лицензии на осуществления этих видов деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным;
• справки о направлении собственных, заемных и других средств на финансирование строек и объектов при смешанном финансировании;
• титульные списки вновь начинаемых строек и объектов с разбивкой по годам на весь период строительства с выделением пусковых комплексов (очередей), титульные списки переходящих строек и объектов с указанием объемов государственных капитальных вложений и строительно-монтажных работ на соответствующий год, утвержденные государственными заказчиками;
• другие документы по учету работ (услуг) в капитальном строительстве, утвержденные Государственным комитетом РФ по статистике.

Государственные заказчики и заказчики-застройщики несут в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях ответственность за целевое и эффективное использование выделенных в их управление средств федерального бюджета, ввод в действие объектов в установленные сроки, своевременное представление отчетности о выполненных работах (услугах).

В перспективе предполагается дальнейшее усиление ответственности государственных заказчиков федеральных целевых программ за реалистичность предусматриваемых в них мероприятий, а также за результаты их осуществления. Федеральные целевые программы должны базироваться ка четко определенных критериях, индикаторах, должны быть увязаны с их ресурсным обеспечением.

Второй способ предоставления бюджетных ассигнований на инвестиционные цели строится на условиях возвратности и возмездности. Основные его формы рассмотрены в § 5 гл. 10.

Дайте определение следующим ключевым понятиям:

источник финансирования капитальных вложений; амортизация; чистая прибыль; возвратные суммы; инфляционный доход; бюджетные ассигнования; прямое бюджетное финансирование.

Вопросы и задания для обсуждения:

1. В чем отличие источников и методов финансирования капитальных вложений?
2. Охарактеризуйте систему источников финансирования капитальных вложений, которыми располагает национальная экономика.
3. Что включается в понятие «централизованные ассигнования»?
4. Что включается в понятие «нецентрализованные ассигнования»?
5. Что включается в понятие «иностранные источники капитальных вложений»?
6. Охарактеризуйте систему источников финансирования капитальных вложений, которыми располагает фирма.
7. Какие федеральные законы регулируют образование источников капитальных вложений?
8. Какие факторы влияют на величину нераспределенной прибыли, направляемой на финансирование капитальных вложений?
9. Как формируются амортизационные отчисления?
10. Что такое « инвестиционный налоговый кредит»?

И. Каков механизм превращения доходов предприятия в источник финансирования капитальных вложений?

12. Что включается в дополнительные источники финансирования капитальных вложений, которыми располагает фирма?
13. Какова структура ресурсов, мобилизуемых на финансовом рынке?

-.14. Какие ресурсы могут поступать для финансирования капитальных вложении в порядке перераспределения?

15. Что включается в понятие «бюджетные ассигнования»?
16. Каковы особенности бюджетных ассигнований как источника финансирования капитальных вложений?
17. 1 Чем определяется доля государственного финансирования капитальных вложений?
18. Охарактеризуйте особенности современной инвестиционной политики России. Какими законодательными актами она регулируется?

• 19. Что представляет собой прямое бюджетное финансирование, его значение и организация?

Литература:

Бюджетный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 1998. № 153—154.

Налоговый кодекс Российской Федерации//Российская газета, 2000, № 153— 154.

Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» //Российская газета. 1999. №41—42.

Федеральный закон от 29 декабря 2001 г. № 192-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»//Российская газета. 2001. №256.

Постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 1016 «О комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвесторов в экономику Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 43.

Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г №714 «Об утверждения Положения о формировании перечня строек и объекта для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета»//Российская газета. 2001. №211—212.

Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный стат. ежегодник / Госкомстат СССР. М.: Финансы и статистика, 1987.

Российский статистический ежегодник. 2001. Стат. сб. / Госкомстат России. М.

2002.

Ковалев В. В., Ковалев Вит. В. Финансы предприятий: Учеб. пособие. М.: изд-во «Проспект», 2002,

Соколов Б. И., Соколова С. В. Экономика: Учебник. СПб: Изд. дом «Бизнес-пресса», 2002.