3.1. Способы управления автомобильными дорогами, находящимися в публичной собственности
Автомобильные дороги являются сложным комплексным объектом, требующим постоянно внимания собственника и специализированного обслуживания. Учитывая значительную протяженность сети автомобильных дорог в стране, преимущественное нахождение их в публичной собственности, возникает потребность в обеспечении управлении данными объектами.
При этом отношения по управлению автомобильными дорогами также обладают сложной правовой природой, которую нельзя отнести либо к частным, либо к публичным правоотношениям.Правомочие управления многие ученые относят к содержанию права собственности, ссылаясь на ст. 209 ГК РФ 3 4 0 . Учитывая, что государство и иные публично-правовые образование непосредственно участвуют в гражданских правоотношениях лишь в исключительных случаях341, то необходимо признать, что выбор способа управления принадлежащим ему имуществу для государства является первоочередной задачей в обеспечении эффективности использования государственной собственности.
Как отмечает А.В. Винницкий, правоотношения по управлению
автомобильными дорогами и их использованию являются по своей природе вещными, так как складываются по поводу объектов публичной собственности (автомобильных дорог) между пользователями: физическими и юридическими лицами, публичными собственниками, в лице управомоченных государственных
3 4 0 См. об этом: Архипов С.И. Проблема триады права собственности // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. - 2011. - Вып. 11. - С. 451; Бородач М.В. О некоторых принципиальных подходах к разработке научного определения права публичной собственности // Государство и право. - 2015. - № 9. - С. 33.
341 Голубцов В.Г. Система оснований и характеристика особенностей участия Российской Федерации в обязательственных правоотношениях // Вестник Пермского университета.
- Юридические науки. - 2012. - № 3. - С. 73-74.и муниципальных органов и (или) созданных (привлеченных) ими организаций, которые призваны обеспечивать использование автомобильных дорог
342
неопределенным кругом лиц .
По нашему мнению, точка зрения, высказанная А.В. Винницким, представляется не совсем корректной. При реализации права собственности на автомобильные дороги на сегодняшний день широкое распространение получило не только использование институтов вещного права, но также и применение категории обязательственных прав, в частности при заключении соглашений на проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт, капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог, а также применение концессионных соглашений (в частности «ГК Росавтодор»).
Однако ни вещные правоотношения, ни обязательственные правоотношения не позволяют четко определить правовую природу всех видов деятельности, связанных с управлением автомобильными дорогами. Наиболее приемлемой представляется концепция организационных отношений, позволяющая объяснить систему согласованных и последовательно применяемых правовых средств для организации управления автомобильными дорогами. Нельзя не согласиться с мнением С.Ю. Морозова, что «решение организационной задачи сводится к установлению такого сочетания правовых связей между субъектами имущественного отношения, когда результат их взаимосвязанной деятельности становится больше, чем сумма результатов деятельности каждого в
отдельности» . В управлении автомобильными дорогами как объектом
гражданских правоотношений должны присутствовать и элементы
непрерывности, и эффективное сочетание правовых связей без которых
обеспечить главную задачу собственника данного объекта - безопасное
непрерывное движение транспортных средств - невозможно. При этом механизм организации правовых связей управления автомобильными дорогами
посредством организационных правоотношений относится к сфере гражданско-
342 Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.
3 4 3 Морозов С.Ю. Механизм организации правовых связей посредством организационных отношений // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2011. - Вып. 3. - С. 188.
правового регулирования. Что же касается требований к организации движения, то они находятся в сфере публично-правового регулирования.
Реализацию полномочий и выполнение обязанностей публичного собственника автомобильных дорог, находящихся в публичной собственности, осуществляют в рамках наделенной компетенции органы публичной власти .
Центральное место в автодорожной сфере занимает Министерство транспорта РФ (далее - Минтранс РФ), которое в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве транспорта РФ 3 4 5 осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере автомобильного, городского электрического и промышленного транспорта, дорожного хозяйства и организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах.
Минтранс РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального дорожного агентства (Росавтодор)[133] [134] [135] , осуществляющий полномочия компетентного органа в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства по реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. К сфере компетенции Росавтодора так же относится выполнение функций государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов по закрепленным направлениям деятельности, в том числе подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» .
Как можно отметить из анализа полномочий Минтранса РФ и Росавтодора, Минтранс в основном осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, Росавтодор же напротив осуществляет функции по реализации такого нормативно-правового регулирования, непосредственно организуя использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в пределах своих полномочий.
Полномочия по осуществлению федерального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения возлагается на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта
(Ространснадзор) , которая осуществляет функции по контролю и надзору в сфере автомобильного транспорта (за исключением вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.
Ряд полномочий и обязанностей организационно-распорядительного характера осуществляется уполномоченными государственными органами непосредственно. Однако значительное число полномочий, особенно связанных с ведением хозяйственной деятельности в отношении объектов публичной собственности осуществляется через создаваемые публично-правовыми образованиями специализированные подведомственные организации либо с привлечением частных лиц, с использованием механизма государственных и муниципальных закупок.
Положения действующего законодательства относят к органам публичной власти правомочия по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им на праве собственности объектам общего пользования. Однако, по мнению
3 4 7 В ведении Росавтодора находится 48 тыс. км автомобильных дорог общего пользования федерального значения. Общая остаточная стоимость имущественного комплекса дорожного хозяйства, закрепленного на праве оперативного управления за Росавтодором и подведомственными ему казенными учреждениями, по состоянию на 01.01.2015 составляла 781 млрд рублей. Росавтодор в транспортном комплексе России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL:
http://rosavtodor.ru/ageNocy/about/ (дата обращения: 07.12.2016).
3 4 8 Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 184 (в ред. от 18.09.2013) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 15. - Ст. 1477.
А.В. Винницкого, правовое положение органов администрации публичной власти, как субъектов управления публичным имуществом не позволяет реализовывать ни правомочия владения, ни правомочия пользования принадлежащим имуществом.
По мнению ученого, органы администрации публичной власти наделены лишь правомочием распоряжения в отношении принадлежащего им имущества общего пользования, которое направленно не на отчуждение, поскольку данная категория объектов изъята из гражданского оборота, а на349
организацию его использования неопределенным кругом лиц .
По мнению И.Ю. Карлявина, существует ряд институтов, позволяющих обеспечить правовой режим реализации права государственной собственности: вещно-правовые конструкции: право хозяйственного ведения и право оперативного управления; договорные конструкции: договоры доверительного управления, просто товарищества (совместной деятельности) и получивший большое распространение договор подряда на содержание и ремонт
автомобильных дорог, а так же договор концессии .
Государственные муниципальные автомобильные дороги общего пользования, по мнению И.Ю. Карлявина, как правило, находятся на праве оперативного управления у государственных учреждений, казенных предприятий, а также на праве хозяйственного ведения у других унитарных предприятий351. В целях аргументации вышеизложенной позиции автором приводятся положения п. 4 ст. 8 Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и
352
муниципальных унитарных предприятиях» , где указывается, что государственное (муниципальное) унитарное предприятие создается с целью использования имущества, приватизация которого запрещена, а также имущества необходимого для обеспечения национальной безопасности государства. Целью
создания казенных предприятий является необходимость использования
349 Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.
3 5 0 Карлявин И.Ю. Гражданско-правовой режим автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С.73.
351 Там же, С. 74-75.
352 О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (в ред.
от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 48. - Ст. 4746.имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации. Казенные предприятия могут быть созданы для обеспечения нужд транспорта, а также для осуществления деятельности по производству товаров, выполнения работ,
353
оказания услуг, реализуемых в целях решения социальных задач .
На сегодняшний день государственные и муниципальные автомобильные дороги общего пользования, в соответствии с нормами действующего законодательства, могут находиться на праве оперативного управления у учреждений и казенных предприятий, а так же на праве хозяйственного ведения у унитарных предприятий, за исключением автомобильных дорог, переданных в доверительное управление государственное компании «Российские автомобильные дороги».
На практике же, отнесение автомобильных дорог в ведение государственных и муниципальных предприятий представляется не совсем целесообразным, ввиду того что предприятие представляет собой коммерческую организацию, деятельность которой направлена на получение прибыли, осуществление же права собственности в отношении объектов общего пользования, в частности автомобильных дорог, как правило, не имеет своей целью извлечение прибыли, а сводится часто к поддержанию данных объектов в эксплуатационном состоянии (пригодном для общего пользования) и не может соотноситься с осуществлением предпринимательской деятельности. Данная тенденция находит свое подтверждение и на практике.
В частности, муниципальное унитарное предприятие «Спецремтранс» муниципального образования городское поселение «Город Светлогорск», на праве оперативного управления которого находились автомобильные дороги общего пользования муниципального значения, было реорганизовано в форме
3 5 3 Карлявин И.Ю. Гражданско-правовой режим автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С.75.
преобразования в муниципальное бюджетное учреждение «Спецремтранс» муниципального образования городское поселение «Город Светлогорск»354 .
Но, по мнению И.Ю. Карлявина, подобные организационно-правовые формы (учреждения) предназначены не для хозяйственной, а скорее для социально-
355
культурной, образовательной деятельности . Осуществление права собственности в отношении объектов общего пользования, в частности автомобильных дорог, как правило, не имеет своей целью извлечение прибыли, а сводится часто к поддержанию данных объектов в эксплуатационном состоянии (пригодном для общего пользования). Положения п. 2. ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»356 предусматривают создание учреждений для достижения управленческих целей, что в полной мере согласуется с деятельностью по управлению автомобильными дорогами.
Важно отметить, что Закон об автомобильных дорог при рассмотрении вопросов собственности на автомобильные дороги не оперирует понятием собственник, используя понятие «пользователь» автомобильной дороги, что по
мнению множества авторов представляется не совсем удачным . На наш взгляд, использование понятия «владения» связано с констатацией, существующей на данный момент времени ситуацией, когда реализация правомочий по управлению автомобильными дорогами может быть возложена на иное лицо, не являющееся собственником дороги. При этом в настоящее время в научной литературе
3 5 4 О реорганизации муниципального унитарного предприятия «Спецремтранс» муниципального образования городское поселение «Город Светлогорск»: Постановление администрации
муниципального образования городского поселения «Город Светлогорск» от 11.10.2016 № 69
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.svetlogorsk39.ru (дата обращения: 13.04.2017).
3 5 5 Карлявин И.Ю. Гражданско-правовой режим автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С.77.
356 О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (в ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №3. - Ст. 145.
3 5 7 Вайпан В.А. Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности: комментарий к новому Закону // СПС «КонсультантПлюс», 2007.
возобновились дискуссии о природе права оперативного управления . На наш взгляд, данные дискуссии не смогут привести к реальным изменениям законодательства. Постепенное увеличение частного сектора приведет к уменьшению числа юридических лиц, участвующих в гражданском обороте с имуществом, принадлежащим им на ограниченном вещном праве. Наиболее перспективными представляются иные юридические конструкции, уже апробированные на практике. В частности, речь идет о модели доверительного управления, которая была реализована при создании государственной компании.
Как уже отмечалось, управление федеральными автомобильными дорогами осуществляется Росавтодором как непосредственно, так и через систему федеральных казенных учреждений (ФКУ), обеспечивающих осуществление функций оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения и искусственными сооружениями на них, закрепленными за ФКУ; обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения.
В систему федеральных казенных учреждений, осуществляющих функции заказчика по содержанию автомобильных дорог, входят 34 федеральных казенных учреждения.
Целями осуществления вышеуказанных организаций, на примере Устава федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смиронова Федерального дорожного
359
агентства» (п.3) являются:
- реализация на территории Российской Федерации государственной дорожной
3 5 8 Полотовская Е.Ю. Имущество государственных (муниципальных) учреждений: право оперативного управления или право собственности? // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 5. - С.9-11; Куликова А.А. Право оперативного управления как правовая форма расщепленной собственности // Альманах современной науки и образования. - 2014. - № 11. - С. 90-92; Точилин В.В. Право оперативного управления - элемент модели права публичной собственности (к постановке вопроса) / Проблемы современного российского законодательства. - Том 1. - Часть 1. - Сборник трудов конференции. - М.: Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России), 2011. - С. 198-201.
359 Об утверждении устава федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства»: Приказ Федерального дорожного агентства от 01.06.2011 № 97 // СПС «КонсультантПлюс».
политики;
- удовлетворение потребностей населения, экономики, государства в автомобильных перевозках и создание необходимых условий для реализации конституционных прав граждан на свободу перемещения;
- обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, сохранение, а также улучшение их транспортно-эксплуатационного состояния, повышение пропускной способности;
- обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в сфере дорожного хозяйства.
Вопросам отнесения полномочий органам власти субъектов РФ в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности посвящены положения ст. 12 Закона об автомобильных дорогах.
Законодатель, перечисляя основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в автодорожной сфере, не конкретизирует органы власти (законодательной или исполнительной), которые наделяются вышеуказанными полномочиями. В соответствии с положениями Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999, перечисленные законодателем в ст. 12 Закона об автомобильных дорогах полномочия органов власти субъекта РФ могут осуществляться как законодательными, так и исполнительными органами регионального уровня.
В большинстве своем перечисленные полномочия относятся к ведению органов исполнительной власти субъекта РФ, за исключением полномочий, касающихся разработки основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения.
Специально уполномоченными органами в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в субъектах РФ могут быть правительства регионов, кабинеты министров, комитеты и департаменты и т.п., к ведению которых в частности отнесены вопросы: утверждение перечней автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения; принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения, установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования регионального и межмуниципального значения.
В большинстве своем в регионах РФ широко применяется практика закрепления автомобильных дорог за специально созданными государственными организациями.
Так, автомобильные дороги общего пользования регионального и межмуниципального значения Калининградской области закреплены на праве оперативного управления за государственным казенным учреждением Калининградской области «Управление дорожного хозяйства Калининградской области».
Предметом деятельности ГКУКО «УДХ КО» в соответствии с п. 2.2. Устава является исполнение государственных функций по обеспечению проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, находящихся в собственности Калининградской области[136] .
Помимо ГКУКО «УДХ КО» на территории Калининградской области осуществляют свою деятельность государственное предприятие Калининградской области «Дорожно-эксплуатационное предприятие № 1» и Государственное
предприятие Калининградской области «Дорожно-эксплуатационное предприятие №2».
Предметом деятельности предприятия является выполнение работ, оказание услуг в сфере удовлетворения общественных потребностей в результате его деятельности и получения прибыли (п. 22 Устава ГП «ДЭП № 1», п. 22 Устава ГП
«ДЭП № 2»)[137].
Несмотря на то обстоятельство, что вышеуказанные организации правомочны в соответствии с п. 23 Устава осуществлять строительство и ремонт автомобильных дорог и сооружений на них, а также осуществлять проектносметные работы по строительству и ремонту автомобильных дорог, на практике же подобные организации зачастую осуществляют исключительно содержание автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Калининградской области.
Модель закрепления автомобильных дорог на праве оперативного управления за специально созданными дорожно-эксплуатационными учреждениями складывается и на уровне муниципалитетов. Так в частности, автомобильные дороги общего пользования муниципального значения городского округа «город Калининград» находятся на оперативном управлении у муниципального казенного учреждения «Управление капитального строительства» городского округа «Город Калининград».
Предметом деятельности МКП «УКС» является организация выполнения работ и оказания услуг в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации, строительного контроля, строительства, реконструкции объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, инженерных сетей и коммуникаций, предназначенных для нужд городского округа «Город Калининград» (абз. а п. 2.2. Устава МКП «УКС»[138] ). Однако далеко не все муниципалитеты используют подобный механизм, в частности администрация муниципального образования «Гусевский городской округ» непосредственно осуществляет управление автомобильными дорогами общего пользования муниципального значения Гусевского городского округа.
При осуществлении функций управления автомобильными дорогами общего пользования как федерального, так и регионального, межмуниципального и муниципального уровней, управомоченные органы используют договорные отношения, на проведение строительных работ по ремонту, реконструкции принадлежащих автомобильных дорог. Вышеуказанные отношения регулируются положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 363 . Особо актуальным представляется вопрос участия субъектов малого и среднего предпринимательства в реализации государственных и муниципальных контрактов на строительство и реконструкцию автомобильных
364
дорог .
Частный собственник правомочен реализовывать право собственности на принадлежащие автомобильные дороги, как непосредственно, так и используя договорные конструкции.
Таким образом, автомобильные дороги могут находиться на праве оперативного управления у государственных учреждений и казенных предприятий. Как отмечает И.Ю. Карлявин, среди вышеназванных
организационно-правовых форм предпочтение отдается государственным
унитарным предприятиям, основанным на праве оперативного управления, а также договору подряда на содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования365 . Позволим не согласиться с мнением И.Ю. Карлявина. Как показывает практика, наибольшее предпочтение отдается закреплению автомобильных дорог общего пользования на праве оперативного управления за
363 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (в ред. от 22.02.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
3 6 4 Наниев А.Т. Государственная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и развитие дорожной инфраструктуры: проблемы законодательного регулирования // Право и экономика. - 2016. - № 6 (340). - С. 28-33.
3 6 5 Карлявин И.Ю. Гражданско-правовой режим автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 81.
бюджетными и казенными учреждениями, в силу того, что содержание автомобильных дорог не носит коммерческий характер. Иной подход мы можем наблюдать в отношении платных автомобильных дорог. Платные автомобильные дороги общего пользования закреплены на праве доверительного управления за ГК «Автодор».
3.2.