Соотношение частноправового и публично-правового начал в регулировании отношений с участием потребителей.
Г осударственная политика в сфере защиты прав потребителей играет ведущую роль и призвана, в том числе, способствовать достижению стратегической цели - повышению уровня и качества жизни граждан, что было подтверждено фактом рассмотрения вопроса «Об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей в Российской Федерации» на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации, проходившем 16 января 2012 г.
в городе Саранске[207]. В результате был определен комплекс мер, практическая и окончательная реализация которых, безусловно, позволит вывести законодательные основы правового регулирования отношений с участием потребителей на качественно новый уровень, отвечающий современным тенденциям.В современных условиях реформирования, когда экономические связи усложняются, со стороны государства возникает необходимость согласованного регулирования частноправовых и публично-правовых отношений в сфере экономики.
Государство как участник рассматриваемых правоотношений находится как бы «над» отношениями, возникающими между потребителем и предпринимателем, обеспечивая достижение общей цели регулирования экономики - обеспечение рационального хозяйствования и защита публичных интересов (интересов общества), таких как оборона страны и безопасность государства, защита прав и свобод человека и гражданина, окружающей природной среды, надлежащее осуществление функций государства, в том числе защита социально уязвимых слоев населения2. Данная необходимость отражается в законодательстве о защите прав потребителей, правах соответствующих субъектов. Механизмы обеспечения публичной защиты интересов в области защиты прав потребителей обусловлены интересами всего общества, признанными государством и положенным в основу развития экономики.
Рассматривая вопросы, связанные с ролью государства в регулировании правоотношений с участием потребителей, следует отталкиваться от того обстоятельства, что они являются неотъемлемым элементом государственной политики в сфере защиты здоровья и жизни каждого человека.
В результате принятия Закона о защите прав потребителей была создана правовая основа для формирования и реализации целенаправленной государственной политики в данной области. Впервые на основании закона возникла национальная система защиты прав потребителей, которую образовали федеральный антимонопольный орган и его территориальные управления; федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения, осуществляющие контроль качества и безопасности товаров (работ, услуг); органы местного самоуправления; общественные объединения потребителей. Составляющие систему элементы стали осуществлять весь комплекс работ по формированию и реализации национальной политики в сфере защиты прав потребителей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Следует констатировать, что национальная политика в области защиты прав потребителей заняла прочные позиции в социально-экономических преобразованиях, происходящих в стране. Она осуществляется в тесной взаимосвязи с общим курсом экономических и правовых реформ, институциональными преобразованиями, развитием конкуренции, а также с учетом их влияния на экономическое положение граждан на потребительском рынке товаров, работ, услуг.Г осударство формирует федеральную систему антимонопольных органов в целях осуществления определенного вида государственной деятельности - проведения политики по содействию формированию рыночных отношений и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей. Эта необходимость прямо вытекает из Конституции РФ, содержащей обязательство государства по поддержке конкуренции, недопущении и пресечении любой деятельности, нарушающей базовые принципы (единство экономического пространства, свобода предпринимательской деятельности и перемещения товаров, услуг и финансовых средств и т.д.)1.
В соответствии со ст. 11 ГК РФ защиту нарушенных гражданских прав осуществляет суд. Это является основополагающим принципом, предусмотренным Конституцией Российской Федерации (ст.
46). Закон о защите прав потребителей предусматривает судебный порядок защиты нарушенных прав потребителя по иску самого потребителя, федерального антимонопольного органа, федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей. Перечисленные органы могут предъявлять иски в интересах одного потребителя, группы потребителей или в интересах неопределенного круга потребителей (ч. 3 ст. 17 Закона о защите прав потребителей).Безусловно, эффективная защита прав потребителей невозможна без деятельности специальных уполномоченных субъектов, призванных решать вопросы организации надлежащего функционирования собственно торговли и проблемы, вытекающие непосредственно из потребительских отношений.
Челышев М.Ю. справедливо указывал на необходимость использования более широкого подхода при определении субъектов, осуществляющих публичную защиту прав потребителей, и включения в их число органов местного самоуправления[208] [209]. Это представляется вполне логичным, но, согласно Федеральному закону от 06 декабря 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1, среди вопросов местного значения нет функции по защите прав потребителей. Кроме того, в настоящий период органы местного самоуправления утратили право приостанавливать или прекращать продажу товаров (выполнение работ, оказание услуг) до предоставления соответствующей информации в случаях, если выявлено, что их продажа не сопровождается достоверной и достаточной информацией или товары продаются с просроченными сроками годности или без срока годности, если установление этих сроков обязательно . Поэтому, следует отметить, что в настоящий момент законодательство хотя и не запрещает, но и не обязывает органы местного самоуправления реализовывать функцию по защите прав потребителей. Тем не менее, органы местного самоуправления играют одну из ведущих ролей в осуществлении защиты прав потребителей, т.к. -э ется обеспечение нормальных условий для жизни всего населения . Поэтому закрепление полномочий органов местного самоуправления в Законе о защите прав потребителей должно подчеркнуть их особое место в региональной системе по защите прав потребителей. П. Безлепкин, основываясь на нашей позиции о необходимости расширения полномочий органов местного самоуправления, указывает на такую возможность в части предоставления им права приостановления или прекращения продажи товаров ненадлежащего качества, а также товаров опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей 4 природной среды . [210] [211] [212] [213] Следует учитывать, что Закон о защите прав потребителей устанавливает не только государственную, но и общественную защиту прав потребителей и контроль над соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в рассматриваемой области1. Позитивным фактором является поддержание баланса интересов производителя, продавца и потребителя, осуществляемое как при помощи государственных и общественных организаций, так и при активном участии всех заинтересованных сторон[214] [215] [216]. Для регулировании правоотношений с участием потребителей основной вопрос принципиального характера заключается в том, существуют ли какие- либо особенности, определяющие специфику правового регулирования правоотношений с участием потребителей с точки зрения деления права на частное и публичное. Проблема соотношения частноправовых и публично-правовых начал в регулировании экономики, предпринимательской деятельности, не нова в российской цивилистической науке. Как отмечает Е.П. Губин применительно к сфере взаимодействия частноправовых и публично-правовых средств, «ответ на поставленный вопрос в значительной степени определяется общим подходом к -э соотношению частного и публичного права» . Заметим, что вопросы о соотношении частного и публичного права имеют древнейшую историю, начиная с высказывания римского юриста Ульпиана 0 том, что «публичное право есть то, которое относится к положению римского государства; частное - которое (относиться) к пользе отдельных лиц»[217]. Современная юридическая наука исходит из такого деления, несмотря на то, что отдельными учеными высказывается мнение об его ошибочности[218]. Большинство ученых, говоря о частном и публичном праве как о самостоятельных и независимых ветвей правового регулирования1, указывают, что гражданское право, оставаясь по природе частным, не может не использовать в определенных пределах публично-правовые приемы правового регулирования[219] [220] [221]. Е.А. Павлодский по этому поводу отмечал, что «жесткий водораздел на -э частное и публичное не всегда уместен и возможен» . Для предпринимательского оборота частное право является единственно приемлемой формой, полагал С.С. Алексеев[222]. Не согласен с данным мнением М.Н. Марченко, который, в частности, отмечает, что экономическое законодательство можно считать сферой тех отраслей, которые относятся к публичному праву[223]. Весьма показательно с вышеуказанными мнениями соотносится справедливая точка зрения В.К. Андреева, указывающего, «гражданское право не может быть только частным, поскольку политика Российской Федерации как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а не систематическое извлечение прибыли»[224]. Действительно, обеспечение социальной справедливости нормами одного лишь частного права невозможно. Наиболее ярко это проявляется именно в законодательстве о защите прав потребителей, чья социальная ориентированность во многом связана с необходимостью устранения экономического и правового неравенства двух субъектов отношений, возникающих на потребительском рынке. По нашему мнению, осознание неотвратимости взаимодействия частного и публичного права в регулировании гражданских правоотношений и, в частности, правоотношений с участием потребителей - есть отражение реалий современной российской действительности, породивших правовую неопределенность в регулировании отдельных видов правоотношений, следствием которой являются, в том числе, и случаи злоупотреблений в ущерб потребителям, регулярно выявляемые на потребительском рынке, и противоречивая правоприменительная практика. Интересным, по нашему мнению, с точки зрения анализа соотношения частных и публичных начал в правовом регулировании правоотношений с участием потребителей, представляется мнение А.И. Голубничего: свобода предпринимательской деятельности, опосредуемая через нормы частного права, не является абсолютной и корректируется публичным интересом и соответственно нормами публичного права[225], потому что предпринимательская деятельность введена в рамки закона, который призван гарантировать права и интересы потребителей. Государство в целях обеспечения интересов потребителей разрабатывает соответствующее законодательство и формирует механизм контроля за его соблюдением. В новейшем законодательстве прослеживается линия на усиление роли федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений в защите прав потребителей. В предпринимательском праве есть нормы, призванные регулировать отношения между предпринимателем и государственными органами, имеющие субординационный характер (регистрация, лицензирование и проч.). Правоотношения с участием потребителей неразрывно связаны с деятельностью предпринимательской, а предпринимательская деятельность не является деятельностью социальной и без системного воздействия на нее со стороны государства такой не будет, так как основная цель предпринимательской деятельности - получение прибыли. В данной ситуации основная задача государства заключается в синхронизации частных интересов с интересами публичными, при этом уровень такой синхронизации должен определяться признанием приоритета интересов публичных над интересами частными. Заметим, что в юридической науке идут широкие дискуссии относительно категории «интерес», которая заложена в основу разграничения права на частное и публичное. По утверждению С.В. Романовского по пути разграничения частных и публичных интересов идет и законодатель1. Частные интересы изложены, в том числе, в п.2 ст. 1 ГК РФ, ч.3 п.1. ст. 2 ГК РФ. В Указе Президента РФ от 17 декабря 1997 года (в редакции от 15 января 2000 года) «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» значительное место занимает изложение интересов объектов национальной безопасности, кол торые в этой сфере для России являются ключевыми . Категория интереса исследуется представителями юридической, в том числе и цивилистической науки: «несмотря на практически единодушное признание приведенной классификации частных и публичных интересов, при более детальной ее характеристике нередко возникают и дискуссионные вопросы. Например, высказываются точки зрения, в соответствии с которыми следует исходить из того, что публичный интерес и интерес государственный не являются однозначными по своей сущности понятиями. Следует говорить о сочетании интересов общества, государства и частных лиц. Публичность нельзя сво- -э дить к обеспечению государственных интересов» и т.д. В.А. Мамонтов утверждает, что разделение права на частное и публичное, исходя из критерия интереса, приобретает всё большую условность. По его [226] [227] [228] мнению, утверждение о том, что если интересы отдельных лиц находятся под защитой частного права, то интересы общества и государства являются объектом охраны права публичного, является обманчивым1. В обоснование своего довода, он указывает: «такой подход имеет в своей основе противопоставление публичного и частного интересов, которое равносильно сталкиванию общества с его отдельными представителями... Признание обществом самостоятельности участников гражданских правоотношений, их юридического равенства, свободы договора. как основополагающих начал частного права, реализованных государством в законе, может и должно рассматриваться как проявление публичного интереса. Общество заинтересовано в наличии у частного субъекта возможности реализации этих принципов не меньше, чем он сам»[229] [230] [231]. В результате автор приходит к выводу, что особенность интереса заключается в его возможности быть одновременно и частным и публичным, который находит свое подтверждение в содержании интереса потребителя в его отношениях с контрагентом, являющегося частным по своей природе, но, в силу своей уязвимости, приобретает черты публичного. Мнение В.А. Мамонтова было бы весьма дискуссионно, если бы оно касалось сфер правового регулирования, не связанных ни с защитой прав потребителей, ни с предпринимательской деятельностью. Е.П. Губин отмечал, что «публично-правовые средства регулирования предпринимательской деятельности прямо оказывают соответствующее влияние на содержание частноправовых средств. Без учета этого обстоятельства применение частноправовых средств -э будет неполным, а, возможно, и ошибочным» (подч. Б.В.). Действительно, анализ норм[232] ГК РФ показывает, что положения гражданского законодательства далеко не категорично свидетельствуют о частноправовой природе гражданского права. Так, содержание ст. 445 ГК РФ («Заключение договора в обязательном порядке») убедительно подтверждает, что гражданское законодательство в принципе допускает возможность понуждения к заключению договоров в определенных ситуациях. Следует отметить, что в ГК РФ установлены обязательные для участников гражданского оборота требования в отношении формы договоров, его государственной регистрации, обязательных условий и т.д. Достаточно жестко определен порядок заключения, изменения, расторжения договора. Все это позволяет сделать вывод, что участники гражданского оборота если и свободны при заключении договора, то не в той степени, которая позволила бы утверждать лишь о частно-правовом характере соответствующих норм. Гражданско-правовое законодательство о защите прав потребителей включает в себя частноправовые и публично-правовые нормы. Особенно наглядно это проявляется в ходе реализации права граждан на качество товара. Договорное (частноправовое) условие о качестве товара (работы, услуги), которое является выражением права потребителя на безопасность и качество товаров (работ, услуг), в своей основе имеет неукоснительное соблюдение предпринимателем, прежде всего, производителем, требований Федерального закона от 27 декабря 2002 № 184-ФЗ (в редакции от 23 июня 2014 г.) «О техническом регулировании»1 и Федерального закона от 02 января 2000 г. № 29-ФЗ (в редакции от 19. июля 2011 г.) «О качестве и безопасности пищевых продуктов»[233] [234]. Явную публично-правовую природу имеет штраф, взыскиваемый судом с предпринимателя за неудовлетворение требований потребителя в добровольном порядке. Отношение к штрафу как мере ответственности неоднозначное, особенно, после разъяснения, данного Верховным Судом РФ в Постановлении 17 о том, что штраф взыскивается в пользу потребителя. Если ранее можно было утверждать, что обязанность предпринимателя заплатить штраф в пользу го- сударства «в общем-то логична, поскольку в данном случае целью санкции является не возмещение вреда, причиненного потребителю ненадлежащим исполнением тех или иных обязанностей, а административное наказание за совершение проступка, нарушающего общественные интересы»1, «публичноправовой характер ответственности за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требований потребителя предопределяет субъектную композицию опосредующих реализацию исследуемой санкции правоотношений: «правонарушитель - публичное образование»[235] [236] [237], то в настоящее время, по нашему мнению, штраф выступает в качестве некой частно-публичной ответственности за нарушение прав потребителей, с явным превалированием публичного начала: он взыскивается судом в обязательном порядке, независимо от того, заявлялось ли требование об этом или нет; размер взыскиваемого штрафа уменьшению не подлежит; освободить предпринимателя от взыскания штрафа суд не вправе, за исключением случаев заключения мирового соглашения. Частный характер штрафа проявляется только в том, что он выплачивается за нарушение частных прав потребителя и в его пользу. В этом плане мы поддерживаем мнение В.А. Мамонтова, согласно которому «излишнее усердие государства в стремлении защитить потребителя приводит либо к отсутствию понимания необходимости сохранять взвешенность подходов в реализации -э этой задачи, либо к нежеланию ее понимать» , т.к. в данном случае государство явно отходит от принципа социальной справедливости, пытаясь таким образом «компенсировать» правовое и экономическое неравенство сторон в гражданских правоотношениях с участием потребителя. По теме исследования весьма интересно мнение В.М. Сырых относительно оказания возмездных образовательных услуг образовательными учреждениями. Не отрицая правомерности использования договора в части оформления образовательных правоотношений, в то же время он отрицает за образовательными отношениями качеств гражданско-правового отношения вследствие отсутствия у него основополагающих черт гражданского правоотношения - свободы воли и равенство сторон. Возмездный характер образовательных отношений служит лишь необходимым условием «возникновения образовательного отношения с аккредитованным образовательным учреждением. Содержание же самого образовательного отношения... определяется государственными стандартами как для обучающихся за счет государственного бюджета, так и обучающихся за свой, личный счет»1. Но ведь и правоотношения с участием потребителей не обладают вышеуказанными основными чертами гражданского правоотношения, что, тем не менее, не дает оснований для признания их, например, публично-правовыми, в которых договор только лишь факт возникновения соответствующего правоотношения. Безусловно, образовательные отношения обладают значительным отличием, но полностью исключать их из сферы частного права, ограничивая круг образовательных услуг репетиторством, кружками самодеятельности и т.п., по нашему мнению, не верно. Аналогичные вопросы могут возникать и при рассмотрении правовой природы медицинских отношений и оказания медицинских услуг, еще более подверженных публичному воздействию. Между тем, Постановление 17 распространило действие законодательства о защите прав потребителей на данный вид услуг (п. 9). Не вдаваясь в полемику относительно правовой природы возмездного оказания образовательных услуг, образовательных правоотношений[238] [239], отметим, что, несмотря на широкое применение договора на оказание услуг в образовательной сфере, публично-правовое воздействие проявляется достаточно наглядно, в том числе и на отдельные условия договора. Так, Приказом Минобрнауки России от 21 ноября 2013 г. № 1267 была утверждена примерная форма договора об образовании на обучение по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования1. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (в редакции от 03 февраля 2014 г.) «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 54 указывает на существенные условия договора на образование: основные характеристики образования, полная стоимость платных образовательных услуг и порядок их оплаты. При этом в императивной форме запрещено увеличивать стоимость платных образовательных услуг после его заключения, за исключением увеличения стоимости с учетом уровня инфляции, включать в договор условия, ограничивающие права поступающих и обучающихся или снижающие уровень предоставления им гарантий. Необходимо заметить, что помимо концепции дифференциации частного и публичного права и теории сочетания, взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов, частноправовых и публично-правовых средств, частноправовых и публично-правовых отношений, появляются и новые «облачения» публичного и частного права, нередко интегрирующие их институты и принципы. Так в американском праве получила развитие концепция права общественных интересов. Она направлена на обеспечение правовой культуры граждан и оказание юридических услуг, на проведение правовых реформ. Это скорее направление юридической практики, покоящееся на комплексе правовых институтов и методов[240] [241]. И хотя российское законодательство не знает термина «право общественного интереса», оно всегда было ему присуще[242]: оказание бесплатной помощи по некоторым делам, действия прокурора и органов государственного управления, профсоюзов, предприятий, учреждений, организаций и отдельных граждан, защищающих права других лиц; общественное и договорное представительство и др. Э. Рекош указывает на существование трех значений права общественного интереса: в социальном плане оно определяется через объект защиты и берет свое начало в защите социально незащищенных слоев населения; в материальном плане речь идет о действиях государственных органов, в первую очередь судов, направленных на достижение «абстрактных целей общего благосостояния»; наконец, дискурсивная концепция права общественных интересов, столь актуальная, по мнению автора, для стран Центральной и Восточной Европы, тесно связана с понятием гражданского общества и публичной сферы и предполагает, что в особой публичной сфере «резонируют», благодаря сети объединений и движений, в многократном размере любые проблемы частной жизни и происходит институционализация дискурсов, направленных на их решение1. Право общественного интереса применительно к предпринимательскому праву включает в себя совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с созданием механизма мер полной, адекватной, равноправной и эффективной судебной защиты интересов любого частного лица или группы лиц, а также общества в целом, которые по тем или иным причинам не могут быть самостоятельно в полной мере, по сравнению с другими лицами или группой лиц или другими интересами, защищены в суде[243] [244]. В законодательстве Российской Федерации содержится правовая норма, которая позволяет - иногда довольно успешно - использовать конструкцию группового иска (защита прав неопределенного круга лиц (общественный инте- -э рес)), при защите прав потребителей . Речь идет о п. 6 ст. 13 Закона о защите прав потребителей, в котором устанавливается, что при удовлетворении судом требований потребителя, суд взыскивает с изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требований потребителя штраф в размере 50% от суммы, присужденной судом в пользу потребителя. При этом, если с заявлением в защиту прав потребителя выступают общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) или органы местного самоуправления, 50% суммы взысканного штрафа перечисляются указанным объединениям (их ассоциациям, союзам) или органам. Таким образом, вознаграждение специализированной организации по защите прав потребителей может составлять 50% от взысканной суммы, и при этом допускается дополнительное взыскание в пользу потребителя расходов на оплату услуг представителя. Именно по этой причине предъявление исков в защиту прав потребителя специализированной организацией является одним из действенных механизмов защиты прав потребителя, а также общественного интереса в целом. Также отметим, что в Законе о защите прав потребителей установлено следующее: уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальные органы), иные федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе предъявлять иски в суды о признании действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и о прекращении этих действий (ст. 46). При этом, указанной статьей предусматривается компенсация истцу в случае выигрыша дела всех понесенных по делу судебных издержек, а также иных возникших до обращения в суд и связанных с рассмотрением дела необходимых расходов. Представляется, что данная норма, в отличие от положений ст. 13 Закона 0 защите прав потребителей, не дает никакого стимула частным (в значении негосударственным или муниципальным) организациям, а именно, общественным и иным объединениям потребителей, для обращения в суд с подобными исками. Так, организации, обратившиеся в суд с иском о защите прав неопределенного круга потребителей, не вправе требовать компенсацию, например, морального вреда1. Действительно, механизм компенсации морального вреда, а также и само понятие «моральный вред» в их современном понимании законодателем едва ли дают основание усомниться в этом утверждении. Кроме того, как разъяснил Верховный Суд РФ, ГПК РФ, предоставляя органам и организациям, перечисленным в ст. 46 ГПК РФ, полномочие выступать в судебном процессе в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, подразумевает самостоятельное осуществление этими субъектами данного правомочия без привлечения представителей на возмездной основе. Следовательно, расходы, понесенные общественным объединением потребителей на оплату услуг представителей, если указанные объединения обращаются в суд в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей) не самостоятельно, а через представителей, также как и аналогичные расходы иных органов и организа- Л ций, обращающихся в суд в порядке ст. 46 ГПК РФ, возмещению не подлежат . Иски объединений потребителей в защиту неопределенного круга лиц периодически встречаются в судебной практике, вследствие чего нам представляется, что разумнее было бы добавить к вполне понятной «неимущественной» заинтересованности подобных организаций в таких исках также и какую-либо [245] [246] финансовую основу (например, допустить возможность взыскания штрафа в пользу такой организации). Это могло бы сделать обращение в суд в интересах неопределенного круга лиц более экономически оправданным, а нарушение прав граждан (в данном случае группы потребителей) и рассмотрение подобных споров в судебных инстанциях для лица, допустившего нарушение, максимально невыгодным[247]. Концепция права общественных интересов в предпринимательском праве России получает развитие и постепенное применение в практике судов. В странах Центральной и Восточной Европы, как и в России, где оказание юридической помощи все более подчиняется правилам свободного рынка, все большее число граждан получают от правовой системы помощь низкого качества, таким образом, общество всё дальше отходит от идеала равного доступа к правосудию для всех. С нашей точки зрения, необходимо также с течением времени поставить вопрос о расширении укрепившейся в действующем предпринимательском законодательстве концепции судебной защиты чужого, то есть не личного интереса. Основой для этого могло бы стать постепенное расширение законодательного перечня случаев, когда организации и граждане могли бы обращаться в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Акцент в этом предложении не случайно делается именно на таких субъектов, как организации и граждане. Фактически речь идет о непосредственном участии граждан страны не только в отправлении правосудия, но и о защите интересов всего общества в установленной процессуальной форме. Ведь известно, что зачастую государственные и муниципальные органы не в состоянии реагировать и отражать текущие проблемы общества быстрее, чем это способны сделать представители самого общества. Кроме того, не секрет, что в России остаются весомыми и проблемы коррупции, отягощающие порой своевременную реакцию на возникший вопрос. Защита неопределенного круга лиц является одним из важнейших инструментов защиты общественного интереса. Именно иски в защиту неопределенного круга лиц имеют целью защиту чистого общественного интереса, общего блага. И ситуация, когда институт таких исков не получает достаточного развития в отечественной правовой системе, не может считаться нормальной. Защита законных интересов неопределенного круга потребителей представляет собой особый институт, имеющий целью защиту общественных интересов, потребителей как категории субъектов права (то есть занимает промежуточное положение между защитой частного права в рамках гражданских правоотношений и публично-административными правоотношениями). В этой связи защита прав (законных интересов) неопределенного круга потребителей имеет особый, самостоятельный механизм, под которым мы понимаем совокупность взаимосвязанных действий специально уполномоченных субъектов по использованию правовых средств и специальных способов защиты неопределенного круга потребителей в целях предупреждения возможных и пресечения совершаемых правонарушений. Следует отметить, что, в отличие от гражданско-правовой защиты прав конкретных потребителей, защита прав (законных интересов) неопределенного круга потребителей может осуществляться лишь посредством двух специальных способов защиты права: признание действий противоправными или прекращение противоправных действий в отношении неопределенного круга потребителей и иск (ст. 46 Закона о защите прав потребителей). Причем по смыслу данного способа защиты прав потребителей его применение не может быть связано с имущественными требованиями, на что обращает внимание судов Верховный Суд Российской Федерации (п. 20 Постановления № 17). Таким образом, особенности механизма защиты прав неопределенного круга потребителей проявляются в следующем: наличие специального уполномоченного субъекта; использование охранительных правовых средств; применение строго определенных способов защиты; юрисдикционная форма защиты права, реализуемая в суде. Последняя особенность, по нашему мнению, имеет значение в русле того обстоятельства, что деятельность муниципальных органов и их должностных лиц, а также общественных организаций по защите прав потребителей представляет собой самостоятельную (негосударственную) форму защиты гражданских прав[248]. В системе защиты прав потребителей выделяются два уровня защиты их прав: 1) государственный уровень, который обеспечивает правовое регулирование отношений с участием потребителей, прежде всего, имея целью охранять права последних и обеспечивать социальную справедливость; 2) частный уровень, когда потребитель имеет возможность обратиться с жалобой (заявлением) на действия своего контрагента в уполномоченные государственные или муниципальные органы либо в общественные организации потребителей. Не совсем согласен с данным подходом Изиев К.А., который, на наш взгляд, справедливо утверждает, что происходит постепенное расслоение бизнеса по принципам отношения к клиенту. В течение нескольких последних лет возникло значительное число различных бизнес-ассоциаций, которые одной из целей своей деятельности ставят формирование обычаев добросовестного отношения к клиентам и досудебного урегулирования конфликтов, что является элементом системы защиты прав потребителей и создает почву для саморегулирования бизнеса2. То есть фактически рынок, в лице предпринимателей и производителей, выступает неотъемлемым звеном в реализации права потребителя на защиту его интересов. Кроме того, западный опыт правового регулирования отношений с участием потребителей весьма активно использует императивы поведения предпринимателей. В частности, положительный пример существует в Единообразном торговом кодексе США, который прямо предписывает продавцам проявлять добросовестность (§ 1-203 ЕТК США) и устранять недобросовестные условия при составлении всех контрактов (§ 2-302 ЕТК США)[249]. Таким образом, анализ российского законодательства и наше исследование, позволяют выделить четыре уровня в системе защиты прав потребителей: - государственный. Государство с помощью органов исполнительной власти осуществляет контроль над качеством и безопасностью выпускаемых, производимых товаров и оказываемых работ и услуг, а также информирует потребителей, предупреждая всевозможные искажения ситуации на рынке. - предпринимательский. Предприниматели, заинтересованные в реальном и эффективном ведении своей деятельности, формируют условия, при которых потребителям надлежащим образом обеспечивается свободный выбор товаров (работ, услуг), а также минимизируются риски, связанные с появлением дополнительных расходов по удовлетворению законных прав потребителей (повышение действенности претензионного порядка урегулирования споров); - общественный. Специальные общественные организации, создаваемые в целях защиты прав потребителей, реализуют свои основные функции, формируя тем самым защиту «общественного интереса». - индивидуальный. Потребитель, как субъект правоотношения, своими решениями способен оказывать влияние на рынок. Законодательство о защите прав потребителей четко определяет, что потребитель перестает быть только объектом социальной политики государства, и занимает активную позицию регулятора на потребительском рынке. В мировой практике защиты прав потребителей выделяются несколько моделей. К одной из них можно отнести так называемую «административную», характерным признаком которой является наличие одного или более государственных органов, реализующих потребительскую политику. Так, во Франции ведомство, формирующее потребительскую политику, также отвечает за принятие административных решений в большинстве частных случаев по защите прав потребителей - такие случаи не рассматриваются в суде. В Литовской Республике формирование потребительской политики, а также контроль за деятельностью по защите прав потребителей иных государственных органов осуществляет Государственная служба по защите прав потребителей при Министерстве юстиции, устав которой утвержден Правительством Литовской Республики[250]. Существует и так называемая «судебная модель», при которой разрешение потребительских проблем основано только на судебных процедурах. Кроме того, в некоторых странах существуют специальные органы, назначенные парламентом, не зависящие от государства (в странах Скандинавии: экономические суды и омбудсмен по защите потребителей, которые ответственны за конкуренцию и защиту потребителей в рыночной сфере, но не за политику в области защиты прав потребителей в целом), действует институт финансового омбудсмена2. В то же время самой популярной среди стран Европы является «смешанная модель» правовой защиты потребителей. Так, например, в Польше существует государственный орган по защите конкуренции и прав потребителей, ответственный за потребительскую политику, однако восстановление нарушенных прав потребителей происходит в рамках деятельности омбудсмена по защите потребителей. Особого внимания заслуживает опыт организации защиты прав потребителей в Германии, где важной политической целью является как защита здоровья граждан, так и экономических интересов потребителей. Данный приоритет определяет приоритеты государственного регулирования указанной сферы. Политика в области защиты прав потребителей определяется Министерством продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей и направлена на создание прозрачности условий сделок с участием потребителей, усиление правовой защищенности и обеспечение защиты здоровья граждан. Политика в области защиты прав потребителей Германии охватывает сферу продовольственной безопасности, обеспечения соблюдения прав и экономических интересов граждан. В соответствии с российским законодательством к органам по защите прав потребителей, как указывалось выше, относятся государственные органы, судебные, органы местного самоуправления и общественные объединения, поэтому Россию можно отнести к странам со смешанной моделью защиты прав потребителей. По нашему мнению, влияние государства на институт защиты прав потребителей нельзя переоценить. В настоящее время в России просто невозможен отказ от государственного контроля, направленного на охрану прав потребителей, т.к. во многом публично-правовые средства в данной сфере, как правило, предшествуют применению частноправовых, неразрывно взаимодействуя друг с другом. По справедливому замечанию Е.П. Губина, присоединившегося к мнению Ю.А. Тихомирова о том, что «широкое применение публичноправовых средств регулирования... нельзя рассматривать как государственное вмешательство в частноправовые отношения», данное обстоятельство подчеркивает «необходимость сочетания этих средств.поскольку нормы публичного права гарантируют эффективное применение норм частного права»[251]. Исследование соотношения частноправового и публично-правового начал в регулировании отношений с участием потребителей позволило прийти к следующим выводам. Защита прав потребителей - это комплекс мер, реализуемых государством, судебными органами, муниципальными образованиями и общественными оранизациями, направленных на регулирование отношений, возникающих между потребителем и субъектом предпринимательской деятельности. Г осударственная защита прав потребителей это правовая категория, характерным признаком которой является наличие уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей, иных федеральных органов исполнительной власти (территориальные органы), осуществляющих функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг). По нашему мнению, классификация задач государства в сфере защиты прав потребителей включает в себя организационно-созидательные; контрольно-предупредительные и репрессивные. На основе проведенного исследования можно выделить следующие уровни в системе защиты прав потребителей: а) государство, которое с помощью органов исполнительной власти осуществляет контроль за качеством и безопасностью выпускаемых, производимых товаров и оказываемых работ и услуг; б) рынки, в лице предпринимателей и производителей; в) общественные организации, призванные, в том числе, защищать «общественный интерес»; г) потребитель, который своими решениями способен оказывать влияние на рынок. Основная особенность правоотношений с участием потребителей заключается в том, что их правовое регулирование сочетает частноправовые и публично-правовые средства, осуществляется с помощью нормативных актов, включающих нормы как частного, так и публичного права, при этом государство руководствуется сбалансированным сочетанием частного и публичного интересов потребителей. Как показал сравнительно-правовой анализ, с учетом роли государства и правительственных органов, ответственных за потребительскую политику, в России существует смешанная модель правовой защиты потребителей, так как основные инструменты государства для реализации политики в области защиты прав потребителей - это законодательная и исполнительная ветви власти, механизмы судебного и внесудебного урегулирования споров, органы местного самоуправления, государственная функция, по контролю, информированию и консультированию потребителей, а также финансовая поддержка общественно полезной деятельности общественных организаций потребителей и взаимодействие с предпринимателями и самими потребителями. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует внесения в него изменения, которое позволит обеспечить должную гармонизацию с положениями статьи 44 Закона «О защите прав потребителей» (о том, что к вопросам местного значения относится «защита прав потребителей в соответствии с федеральным законом»). Одновременно в целях гарантированного финансирования региональных программ по защите прав потребителей целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части уточнения того обстоятельства, что проекты разрабатываемых программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации включают в себя, в том числе, вопросы защиты прав потребителей Представляется необходимым в целях имущественной заинтересованности объединений потребителей при обращении в суд в интересах неопределенного круга лиц дополнить п. 4 ст. 39 Закона РФ «О защите прав потребителей» дополнить и изложить в следующей редакции: «Одновременно с удовлетворением иска, предъявленного общественным объединением потребителей (их ассоциацией, союзом), органами местного самоуправления в интересах неопределенного круга потребителей, суд принимает решение о возмещении общественному объединению потребителей (их ассоциации, союзу), органам местного самоуправления всех понесенных по делу судебных издержек, а также иных возникших до обращения в суд и связанных с рассмотрением дела необходимых расходов, в том числе расходов на проведение независимой экспертизы в случае выявления в результате проведения такой экспертизы нарушения обязательных требований к товарам (работам, услугам). Если с заявлением в интересах неопределенного круга потребителей выступают общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) или органы местного самоуправления, пятьдесят процентов суммы взысканного штрафа перечисляются указанным объединениям (их ассоциациям, союзам) или органам». Так как российское законодательство не знает термина «право общественного интереса», с целью восполнить данный пробел и позиций перспектив развития этого института в предпринимательском праве России необходимо дать определение общественного интереса как понятия. Право общественного интереса применительно к предпринимательскому праву России, следует определить как совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с созданием механизма мер эффективной защиты интересов потребителей, пострадавших от действий недобросовестных предпринимателей, которые по тем или иным причинам не могут быть самостоятельно в полной мере защищены в суде.